Zmiany w systemie opieki społecznej rozważano jeszcze w okresie Pol-skiej Rzeczypospolitej Ludowej. W 1986 roku Ministerstwo Zdrowia i Opie-ki Społecznej opracowało „Założenia ustawy o pomocy społecznej”, które rok później zostały przesłane do Marszałka Sejmu jako „zamiar inicjatywy usta-wodawczej Rady Ministrów”1. Projekt ten rzecz jasna nie został zrealizowany, a kolejne ustalenia w tym obszarze polityki społecznej zapadły w przeddzień transformacji systemowej, tj. w czasie obrad okrągłego stołu. Podejmując de-cyzję o gruntownej zmianie systemu gospodarczego z mechanizmu centralnie planowanego na wolnorynkowy, należało spodziewać się społecznych kosztów tej reformy. Dlatego też, w warunkach tak znaczących zmian, pomoc społeczna z konieczności musiała przejąć wiele zadań, które w ustabilizowanych welfare
state stanowią przedmiot działania innych instytucji polityki społecznej2. „Stało 1 H. szurGacz: Wstęp do prawa pomocy społecznej. Wrocław 1992, s. 56. Uwagi na temat tego projektu ustawy przedstawiał A.M. ŚwiąTkowski: Pomoc społeczna. „Polityka Społeczna” 1987, nr 10, s. 5—8.
2 J. Hrynkiewicz: Zakres i kierunki zmian w pomocy społecznej. W: Reformy społeczne.
Bilans dekady. Red. M. ryMsza. Warszawa 2004, s. 83.
Key words: social policy, social welfare
system, transformation of the political system
81
Krzysztof Chaczko: „Przeszłość niedokończona”. O imitacji i zaniechaniach w reformowaniu…
się zatem oczywiste, że pomoc społeczna wymaga gruntownej reformy, aby mo-gła sprostać zadaniom, które przypadły jej w związku z transformacją ustroju społeczno -politycznego oraz gospodarczego”3.
W marcu 1989 roku Podzespół ds. zdrowia porozumień okrągłego stołu ustalił ogólne kierunki reformy pomocy społecznej, które miały polegać między innymi na opracowaniu nowych form i typów świadczeń; połączeniu funkcji diagnostycznych, planistycznych oraz realizacyjnych tak, by jasna była kwestia odpowiedzialności za stopień zaspokojenia potrzeb osób objętych działaniami pomocy społecznej; uproszczeniu struktury organizacyjnej pomocy społecznej; nadaniu odpowiednich uprawnień pracownikowi socjalnemu, które pozwolą mu być rzecznikiem podopiecznego wobec różnego typu instytucji4. W opracowa-nym przy okrągłym stole harmonogramie przygotowania i wprowadzania w ży-cie reformy przewidywano powołanie Podzespołu ds. reformy pomocy społecz-nej (w ramach Zespołu ds. reformy opieki zdrowotspołecz-nej i społeczspołecz-nej), który miał opracować szczegółowy projekt zmian.
Zgodnie z zaleceniami, w październiku 1989 roku, wspomniany Podzespół ds. reformy pomocy społecznej przedstawił projekt założeń reformy pomocy społecznej. Ten 30 -stronicowy dokument stanowiący „mapę drogową” rekon-strukcji systemu pomocy społecznej, zawierał założenia, iż do końca 1990 roku przeprowadzona zostanie reforma struktur pomocy społecznej oraz przyjęta zostanie nowa ustawa w tej materii. W myśl wspomnianego projektu nowa po-moc społeczna miała niwelować przewidywane negatywne skutki transformacji — pauperyzację szerokich warstw społecznych, bezrobocie oraz rozszerzanie się zjawisk tzw. patologii społecznej5. W projekcie reform zakładano między innymi:
a) zmianę struktur organizacyjnych pomocy społecznej, tj. powołanie miejskich, miejsko -gminnych i gminnych ośrodków pomocy społecznej, na szczeblu wojewódzkim zaś — wojewódzkich zespołów pomocy społecznej;
b) zastosowanie nowych sposobów finansowania w postaci środków budżeto-wych i pozabudżetobudżeto-wych, z nastawieniem na środki budżetowe jako główne źródło finansowania;
c) rozwój kadr pomocy społecznej przez stworzenie następujących stanowisk pracy socjalnej: pracownik socjalny (dyplom pracownika socjalnego); starszy pracownik socjalny (dyplom pracownika socjalnego oraz co najmniej pięcio-letni staż na stanowisku pracownika socjalnego); specjalista pracy socjalnej
3 A. wiŚniewskA: Pomoc społeczna państwa. W: Polityka społeczna w latach 1994—
1996. Red. s. Golinowska. Warszawa 1996, s. 285.
4 Porozumienia Okrągłego Stołu. Oprac. W. salMonowicz. Olsztyn 1989, s. 223—224.
5 Założenia reformy pomocy społecznej. Projekt z października 1989 roku. Oprac. Mini‑
sTersTwo zdrowiA i opieki spoŁeczneJ. „Problemy Polityki Społecznej. Studia i Dyskusje” 2016, nr 35(4), s. 175.
(wyższe wykształcenie, uprawnienia starszego pracownika socjalnego oraz przygotowanie do pełnienia funkcji kierowniczych);
d) opracowanie i przyjęcie nowej regulacji ustawowej6.
Kolejnym krokiem w reformowaniu pomocy społecznej było przeniesienie tego obszaru działalności państwa z Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej — do którego pomoc społeczna trafiła w 1960 roku — do resortu pracy. Nastą-piło to już 6 kwietnia 1990 roku mocą Ustawy o przekazaniu Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej działań z zakresu pomocy społecznej7. Wiosną 1990 roku miejskie i gminne rady narodowe zaczęły powoływać zupełnie nowe instytucje — gminne (miejskie) jednostki organizacyjne w postaci ośrodków pomocy spo-łecznej, które przejmowały wszystkie zadania z zakresu pomocy społecznej8. W styczniu 1990 roku powstał projekt ustawy o pomocy społecznej, który — po krytycznym przyjęciu — został, w kwietniu 1990 roku, zastąpiony kolejną wersją projektu ustawy o pomocy społecznej (autorstwa Herberta Szurgacza). Projekt ten, choć w toku dalszej legislacji uległ wielu zmianom, stał się doku-mentem, na którym oparta została nowa ustawa o pomocy społecznej9.
Pierwszą od czasów Drugiej Rzeczypospolitej ustawę z obszaru pomocy społecznej przyjęto 29 listopada 1990 roku. Stanisław Nitecki twierdzi, iż jej wejście w życie (16 stycznia 1991 r.) spowodowało „zamknięcie w polskim pra-wodawstwie dotyczącym pomocy społecznej okresu, w którym — pomimo for-malnego obowiązywania ustawy o opiece społecznej — stosowane były akty o niższym charakterze prawnym”10. Joanna Staręga -Piasek, Stanisława Goli-nowska oraz Zofia Morecka wskazują, iż koncepcja pomocy społecznej przyjęta wraz z ustawą z 1990 roku, oparta była na następujących filarach czy metaza-sadach: konstytucyjnym prawie do pomocy społecznej, rozwoju profesjonalnych służb socjalnych, zdecentralizowanych działaniach, pracy socjalnej, współdzia-łaniu organizacji pozarządowych w realizacji zadań oraz skupieniu na rodzinie jako adresacie działań pomocowych11.
Wraz z nową ustawą o pomocy społecznej, do polskiego ustawodawstwa wprowadzono termin „pomoc społeczna” (zamiast terminu „opieka społeczna”).
6 Ibidem, s. 179—189.
7 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o przekazaniu Ministrowi Pracy i Polityki Społecz-nej z zakresu działania Ministra Zdrowia i Opieki SpołeczSpołecz-nej zadań dotyczących pomocy społecznej (Dz.U. 1990, nr 29, poz. 172).
8 s. nitecki: Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym. Warszawa 2008, s. 23.
9 M. Brenk, K. CHaczko, R. pLąsek: Organizacja pomocy społecznej w Polsce 1918—
2018. Podręcznik akademicki. Warszawa [w druku].
10 Ibidem, s. 23—24.
11 J. sTAręGA ‑piAsek, s. GoLinowskA, z. MoreckA: Pomoc społeczna. Ocena działania
instytucji. W: Polityka dochodowa, rodzinna i pomocy społecznej w zwalczaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego. Tendencje i ocena skuteczności. Red. b. balcerzak ‑ParaDowska, s. Golinowska. Warszawa 2009, s. 202.
83
Krzysztof Chaczko: „Przeszłość niedokończona”. O imitacji i zaniechaniach w reformowaniu…
Termin ten, w myśl wspomnianego przepisu prawnego, oznacza instytucję poli-tyki społecznej państwa umożliwiającą obywatelom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie mogą pokonać z użyciem własnych zasobów i możliwości. W literaturze przedmiotu odnaleźć możemy sugestię, iż sformu-łowana w ustawie definicja zawiera w obie następujące elementy pomocy spo-łecznej:
— pomoc społeczna jest zadaniem organów administracji publicznej;
— adresatem tych zadań są osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej, uniemożliwiającej im samodzielne jej przezwyciężenie;
— przyznawane świadczenia w ramach zadań pomocy społecznej wspomnia-nym osobom i rodzinom nie mają charakteru ekwiwalentnego12.
Oprócz faktu, iż ustawa o pomocy społecznej usankcjonowała zmiany orga-nizacyjne, które następowały już od kilku miesięcy — tj. istnienie wojewódz-kich zespołów pomocy społecznej oraz ośrodków pomocy społecznej, należy stwierdzić, iż symptomatyczną cechą tego przepisu było dążenie do wzmoc-nienia pozycji świadczeniobiorcy między innymi przez przyznanie prawa do współdecydowania o formach udzielanej pomocy13. To po pierwsze. Po drugie, zgodnie z wskazanymi cechami definicyjnymi w ustawie sprecyzowano upraw-nienia do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, określając dwa kryteria: braku lub niewystarczającego dochodu i wystąpienia określonej trudności ży-ciowej (np. ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, długotrwałej choroby czy bezradności w sprawach opiekuńczo -wychowawczych i prowadzenia gospo-darstwa domowego). I po trzecie, przepisem tym wprowadzono wachlarz świad-czeń na wypadek wystąpienia wspomnianych trudności życiowych: pieniężne zasiłki stałe, okresowe i celowe; usługi opiekuńcze; pobyt w domu pomocy spo-łecznej i ośrodkach opiekuńczych; udzielanie schronienia, posiłku i niezbędne-go ubrania; pokrywanie wydatków na świadczenia lecznicze na zasadach prze-widzianych dla emerytów i rencistów; pomoc rzeczową; pracę socjalną; pomoc w naturze na ekonomiczne usamodzielnienie14.
W opinii Jerzego Krzyszkowskiego okres rozwoju pomocy społecznej w la-tach 1990—1999, tj. po wprowadzeniu pierwszej reformy administracyjnej, na-zwać należy „niedokończoną decentralizację pomocy społecznej”15. Prowadzo-ne przez samorządy ośrodki pomocy społeczProwadzo-nej stały się lokalnym partProwadzo-nerem
12 s. nitecki: Prawo do pomocy społecznej…, s. 32.
13 p. bŁędowski: Rola administracji publicznej w funkcjonowaniu pomocy społecznej. W: Polska bieda II. Kryteria. Ocena. Przeciwdziałanie. Red. s. Golinowska. Warszawa 1997, s. 348.
14 Art. 10—11 Ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 1990, Nr 87, poz. 506).
15 J. krzyszkowski: Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem.
Determinanty funkcjonowania środowiskowej pomocy społecznej na poziomie lokalnym.
instytucji rządowych w tym obszarze (wojewódzkie zespoły pomocy społecznej oraz ministerstwo ds. zabezpieczenia społecznego). Główny problem w funkcjo-nowaniu takiego systemu sprowadzał się do dualizmu celów stawianych pomocy społecznej — z jednej strony, samorządowa pomoc społeczna była instrumen-tem wsparcia socjalnego dla ofiar transformacji sysinstrumen-temowej, a z drugiej strony — miała prowadzić do aktywizacji klientów. Ostatecznie, rola pomocy społecz-nej sprowadziła się do dystrybucji środków finansowych i administracyjspołecz-nej kon-troli zasadności ich przyznawania, co odbyło się kosztem pracy socjalnej czy usług niematerialnych16.
Nadzieję na istotne zmiany w pomocy społecznej nadeszły wraz z reforma-mi rządu Jerzego Buzka. Realizowana przez gabinet rządowy Akcji Wyborczej Solidarność oraz Unii Wolności pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX wie-ku koncepcja „czterech reform” (systemu edukacji, administracji publicznej, ochrony zdrowia i ubezpieczeń społecznych) dotyczyła także pomocy społecz-nej, gdyż bezpośrednim efektem reformy administracji publicznej były zmiany instytucjonalne w tym obszarze działalności państwa17. Powstały nowe insty-tucje — w powiatach centra pomocy rodzinie, na szczeblu wojewódzkim zaś — regionalne ośrodki polityki społecznej (przy zarządach województw) oraz wydziały spraw społecznych (przy urzędach wojewódzkich). Jednak mimo faktu, że ustawa o pomocy społecznej z 1990 roku była — jak zauważa Nite-cki — jednym z częściej nowelizowanych aktów prawnych w polskim prawo-dawstwie18, to zmiany, które wprowadzały wspomniane nowelizacje — w tym i sygnalizowana zmiana po reformie samorządowej — nie zrewolucjonizowały systemu pomocy społecznej. Potwierdza to tabela 1, zawierająca ważniejsze no-welizacje ustawy z 1990 roku, które, choć w wymiarze ilościowym robią „wra-żenie”, to pod względem jakościowym stanowiły faktycznie jedynie korektę systemu.
Wyszczególnionym w tabeli zmianom instytucjonalnym towarzyszyła ewo-lucja struktury klienteli pomocy społecznej. Do końca lat osiemdziesiątych XX wieku klientami opieki społecznej byli przede wszystkim ludzie starzy, osoby niepełnosprawne, rodziny wielodzietne, rodziny alkoholików czy sieroty z do-mów małego dziecka. Po przemianach społecznych wśród beneficjentów pomocy społecznej zaczęły przeważać osoby w wieku produkcyjnym, z reguły cieszące się dobrym zdrowiem, lecz — głównie z powodu bezrobocia — niedysponujące
16 Ibidem, s. 146—147.
17 b. szatur ‑Jaworska: Pomoc społeczna w nowym układzie administracyjnym. W: Re‑
gionalne aspekty reform społecznych. Red. G. Firlit ‑Fesnak. Warszawa 2001, s. 104.
18 s. nitecki: Prawo do pomocy społecznej…, s. 24. Karolina Stopka twierdzi, iż okresie 13 -letniego funkcjonowania ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., przepis ten nowelizowa-ny był aż 28 razy. k. stoPka: Zasada subsydiarności w prawie pomocy społecznej. Warszawa 2009, s. 99.
85
Krzysztof Chaczko: „Przeszłość niedokończona”. O imitacji i zaniechaniach w reformowaniu…
Tabela 1 Ważniejsze nowelizacje ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. dokonywane
w latach 1992—2003
Rok Podstawa prawna Zakres zmian
1 2 3
1992 Ustawa z 1 sierpnia 1992 r. w spra-wie zmiany ustawy o pomocy spo-łecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 3210)
— rozszerzenie zakresu zadań własnych gminy (pomoc przeznaczona na ekono-miczne usamodzielnienie się; usługi opie-kuńcze świadczone osobom w rodzinie; przyznawanie zasiłków celowych z tytułu zdarzenia losowego);
— zmiana zasad przyznawania i wysokości zasiłku stałego i okresowego (wysokość miała być ustalona w relacji nie do mini-malnej emerytury, lecz do przeciętnej płacy z kwartału ostatniej waloryzacji świadczeń emerytalno -rentowych — 28% płacy);
— podniesienie progu dochodowego z 90% minimalnej emerytury do 100%;
1996 Ustawa z 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy spo-łecznej oraz ustawy o zatrudnie-niu i przeciwdziałazatrudnie-niu bezrobo-ciu (Dz.U. Nr 100, poz. 459) oraz ustawa z 6 grudnia 1996 r. w spra-wie zmiany ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 147, poz. 687)
— zmiana zasad ustalania kryterium docho-dowego (wprowadzenie kwotowego progu dochodowego, mającego podlegać walory-zacji w zależności od tempa wzrosty cen); — wprowadzenie nowych świadczeń (renta
socjalna, zasiłek okresowy gwarantowa-ny, specjalny zasiłek okresowy, specjalny zasiłek celowy);
— zmiana zasad ustalania odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej; — doprecyzowanie obowiązków ciążących na
pracownikach socjalnych; 1998 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o
samo-rządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578) oraz ustawa z 5 czerw-ca o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576)
— wprowadzenie nowych struktur organiza-cyjnych pomocy społecznej na poziomie powiatowym (powiatowe centra pomocy rodzinie);
— wprowadzenie nowych struktur organiza-cyjnych pomocy społecznej na poziomie samorządu wojewódzkiego (regionalne ośrodki polityki społecznej);
— przeniesienie z resortu oświaty zadań doty-czących pomocy rodzinie (rodziny zastęp-cze, pomoc w usamodzielnieniu osób opuszczających placówki -wychowawcze, instytucjonalna pomoc rodzinie);
— włączenie do systemu pomocy społecznej placówek opiekuńczo -wychowawczych;
1 2 3
2001 Ustawa z 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy spo-łecznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 72, poz. 748) oraz ustawa z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy spo-łecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności prze-rywania ciąży, ustawy o rehabili-tacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnospraw-nych, ustawy o systemie zabez-pieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Fun-duszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 154, poz. 1792)
— wprowadzenie nowych świadczeń (macie-rzyński zasiłek okresowy oraz macierzyń-ski zasiłek jednorazowy);
— zmiany w regulacjach dotyczących rodzin zastępczych oraz placówek -wychowawczych;
— zmiany w regulacjach dotyczących specja-lizacji w zawodzie pracownika socjalnego;
2003 Ustawa z 23 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz.U. Nr 135, poz. 1268)
— przeniesienie świadczenia w postaci renty socjalnej z systemu pomocy społecznej do systemu ubezpieczeń społecznych.
Źród ło: Zestawienie własne na podstawie wyróżnionych aktów prawnych oraz s. Golinowska, i. TopińskA: Pomoc społeczna — zmiany i warunki skutecznego działania. Warszawa 2002, s. 19—23; s. nitecki: Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym. Warszawa 2008, s. 25—29; A. wiŚniewskA: Pomoc społeczna państwa. W: Polityka społeczna w latach 1994—1996. Red. s. Goli‑
nowska. Warszawa 1996 s. 290—301.
wystarczającymi środkami na utrzymanie19. O ile w okresie „szoku transfor-macyjnego” ta cecha pomocy społecznej w postaci osłon socjalnych dla osób pozbawionych pracy nie budziła zastrzeżeń, a wręcz była pożądana, o tyle w ko-lejnych latach zaczęto coraz częściej stawiać pytania o istotę, cele, a w konse-kwencji o dalszy rozwój pomocy społecznej. Józefina Hrynkiewicz twierdziła na przykład, iż pomoc społeczna wpadła w „pułapkę filantropii”, która wynika z faktu zastosowania na szeroką skalę osłon socjalnych, co prowadzi do błyska-wicznego wzrostu liczby podopiecznych (uzależnienia ich od osłon socjalnych), a w konsekwencji — do niewydolności systemu20. Wspomniane pytania doty-czyły zatem strukturalnych elementów funkcjonowania systemu pomocy spo-łecznej: permanentnej nieefektywności, dominacji zasiłków pieniężnych, braku działań aktywizujących, wieloletniego przywiązania klientów do instytucji po-mocowych czy w ogóle niedofinansowania systemu.
19 Pomoc społeczna wobec zjawiska bezrobocia. Raport z badań. Red. M. szylko‑ ‑skoczny. Warszawa 1993, s. 15.
20 J. Hrynkiewicz: Koncepcje polityki społecznej w Polsce 1989—1991. Warszawa 1992, s. 24
87
Krzysztof Chaczko: „Przeszłość niedokończona”. O imitacji i zaniechaniach w reformowaniu…
W debacie na temat pomocy społecznej, prowadzonej do przyjęcia nowej ustawy w tej materii w 2004 roku, można było wyodrębnić dwie fazy dys- kursu21:
— pierwsza faza debaty, zamykająca się w latach 1994—1996, zakończona zo-stała przyjęciem nowelizacji ustawy o pomocy społecznej z 1996 roku; w jej ramach można było wyróżnić dwa nurty badawcze: pierwszy miał zwią-zek z badaniami nad zjawiskiem ubóstwa w Polsce prowadzonymi głównie przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych22; wyniki wspomnianych badań stały się podstawą do sformułowania wniosków na temat zmian w systemie pomocy społecznej, między innymi wprowadzenia odmiennych form cy dla różnych grup ubogich, instytucjonalnej dywersyfikacji źródeł pomo-cy czy dofinansowania przedszkoli i szkół w pełnieniu przez te instytucje funkcji wychowawczych i socjalnych; z kolei drugi nurt badawczy związany był z koncepcją minimalnego dochodu gwarantowanego; dążenie do wpro-wadzenia takiego dochodu podyktowane było nie tylko przesłankami ideo-logicznymi, ale także próbą likwidacji problemów ekonomicznych pomocy społecznej, głównie niedofinansowania ośrodków pomocy społecznej; deba-ta nad minimalnym dochodem gwarantowanym w pomocy społecznej zo-stała rozwiązana w sposób połowiczny — w 1996 roku wprowadzono rentę socjalną, ograniczając jednocześnie wysokość dochodu uprawniającego do korzystania ze świadczeń pieniężnych w pomocy społecznej;
— druga faza debaty, rozpoczęta wspomnianym już dojściem do władzy Akcji Wyborczej Solidarność oraz Unii Wolności, a także koncepcjami reformy przyjętych rozwiązań w pomocy społecznej, między innymi określeniem progów dochodów i wysokości świadczeń pieniężnych w pomocy społecz-nej oraz (ponownie) kwestią ustalenia minimalnego dochodu gwarantowa-nego powiązagwarantowa-nego z kategorią minimum socjalgwarantowa-nego; w trakcie tej fazy dys-kusji nad funkcjonowaniem pomocy społecznej ujawniły się także kwestie współpracy instytucji pomocy społecznej z organizacjami pozarządowymi czy kwestia samej idei pomocy społecznej, która w coraz większym stopniu zaczęła wychodzić poza tradycyjne ramy związane z problemem ubóstwa23; ta faza także zakończyła się zmianami w omawianym obszarze polityki społecznej w postaci kolejnych nowelizacji ustawy o pomocy społecznej w latach 1999—2001 (por. tab. 1), a ostatecznie przyjęciem zupełnie nowej ustawy o pomocy społecznej w 2004 roku.
21 S. Golinowska et al.: Dekada polskiej polityki społecznej. Od przełomu do końca
wieku. Warszawa 2000, s. 135—137.
22 Zob. na ten temat: Polityka społeczna w latach 1993—1994 na tle przemian okresu
transformacji. Red. s. Golinowska. Warszawa 1995.