Zarówno w A n glji, która jest kolebką parlamentaryzmu, jak i w inych krajach Europy oraz w państwach amerykańskich ciało ustawodawcze pow ołane do wydawania i tworzenia ustaw obow iązujących, składa się z dw óch izb. Izby te noszą różne na
zwy, sposób przechodzenia projektów ustawodawczych przez te izby w rozmaity sposób przez odnośne konstytucje bywa określo
ny, ale po nad tą rozm aitością nazw i sposobów działania stoi za
sada dwuizbowości.
Po za G recją i niektóremi drobnemi księztwami niemiecki
mi, wszędzie, gdzie tak zwane rządy parlamentarne się ustaliły, spotykamy dwie izby prawodawcze.
Tw orzenie ustaw należy do zadań bardzo poważnych i bar
dzo trudnych. W dziedzinie tego rodzaju prac nie wystarcza uchwała chociażby jak najbardziej patrjotycznej jednej instancji, zachodzi potrzeba pewnego sprawdzenia ze strony drugiej instan
cji. Namiętności, stronnicze poglądy, a wreszcie mimowolne p o m yłki i niedopatrzenia wym agają rew izji tego, co ma wyobrażać wolę narodu, co ma ustalać ład i porządek w państwie, co ma wią
zać i obow iązyw ać każdego obywatela kraju. Za przykładem innych narodów poszła i Polska, która zresztą już w daw niej
szych wiekach wcześniej niż różne inne kraje obok Sejmu posia
dała Senat, poszła więc za tym przykładem zgodnie ze sw oją tra
dycją, uświęconą w wiekopom nej konstytucji 3 M aja z r. 1791.
W istocie ta konstytucja ustanowiła również dwa ciała praw o
dawcze i Sejm i Senat*). Tak było zresztą i w Księstwie W ar- szawskiem z r. 1807 roku i w Królestwie Kongresowem z r. 1815, dopóki po rew olucji 1830 r. Cesarz M ikołaj I za pom ocą tak zwa
nego Statutu O rganizacyjnego obu ciał ustawodawczych polskich nie zamknął. Jednym słowem Senat, zw ołany na zasadzie kon
stytucji z d. 17 marca 1921 r., wyobraża drugą instancję praw o
dawczą, której przysługuje prawo sprawdzania i kontrolowania tego, co pierwsza instancja czyli Sejm uchwali.
W konsekwencji Senat winien być w yposażony w takie pra
wa, któreby mu pozw oliły stać na w ysokości zadania i należycie w ypełnić sw oje posłannictwo.
Otóż, rozpatrzyw szy przepisy konstytucji dotyczące urzą
dzenia Senatu, odczuwa się pewne braki, odczuwa się potrzebę pewnego wzmocnienia atrybucji tego ciała.
Daleki jestem od chęci krytykowania konstytucji, rozu
miem, że konstytucję jako zasadnicze prawo państwowe trzeba szanować, wiem, że układaną ona była przez dwa lata z wielkim wysiłkiem i z rozwagą, rozumiem przecież, że stanąwszy przed pytaniem wzmocnienia państwowości polskiej mam prawo uw y
datnić i w ypow iedzieć, jakie uzupełnienia należałoby do niej p o czynić. Nie będzie to ubliżało ani redaktorom konstytucji, ani Sejm ow i Ustawodawczemu, który ją uchwalił po długich i szero
kich rozprawach. W y d a je mi się, że rozważania chociażby na razie tylko teoretyczne w tym kierunku nie zawadzą, a przeci
wnie pobudzą do zastanowienia się nad tym przedmiotem i przy
nieść mogą ze strony ludzi w iedzy i nauki nowe pom ysły i zale
cenia.
Pierwsza rzecz, która mnie razi, to równoczesne zbieranie i rozwiązywanie i Sejmu i Senatu. W ybory w yw oływ ać muszą niepokój w życiu społecznem. Im szerzej są one zakreślone, tem chwila w yborcza staje się trudniejszą. Niema konieczności urzą
dzania równoczesnych w yborów do obydw óch ciał prawodaw
czych. W innych krajach w ybory do Senatu odbyw ają się w o d miennych terminach, aniżeli w ybory do izby pierwszej i w tym celu terminy trwania mandatów senatorskich są różne od termi
nów mandatów poselskich.
*) Konstytucja 3 M aja— art, VI.
63
Za przyjęciem takiej zasady przem awiają jeszcze inne względy, a w szczególności utrzymanie pewnej ciągłości w pracy praw odaw czej, która m oże być zachwianą, gdy ulegają zmianie współcześnie i skład Sejmu i skład Senatu. Na pierwszy raz mu
siały oba ciała razem powstać, ale w dalszym ciągu w ybory win
ny być dokonywane w różnych terminach.
Z tych w zględów uważałbym, że gdy posłow ie są wybierani na lat pięć, to dla senatorów należałoby w yznaczyć lat siedem i wskazać ten termin zaraz w pierwszem zdaniu art. 36 konsty
tucji, przy jednoczesnem wykreśleniu z tego artykułu przedo
statniego zdania, że kadencja Senatu rozpoczyna się i kończy z kadencją sejmową. N ależałoby też wykreślić z art. 26 konsty
tucji drugie zdanie o równoczesnem z Sejmem rozwiązaniu Senatu*).
D alej, jeżeli art. 10 konstytucji przyznaje prawo inicjatyw y praw odaw czej obok Rządu Sejmowi, jeżeli posłow ie w oznaczo
nej przez regulamin sejm ow y liczbie 30 m ają prawo składać pro
jekty nowych ustaw, to niema istotnie słusznego pow odu do o d mawiania tego. prawa senatorom. W tym celu wystarczy dodać do art. 10 po wyrazie Sejm ow i w yrazy: i Senatowi. P rojekty po
chodzące od Senatu m ogłyby podlegać przedewszystkiem rozpo
znaniu Sejmu, nie zmieniając w niczem ogólnego porządku, ale inicjatyw y dla Senatu domaga się i sprawiedliwość i rów ność praw wybrańców narodu.
Nie należy przytem obawiać się z tego tytułu jakiej kol wiek- bądź szkody lub niepokoju. R zeczą jest pewną, że senatorowie dla zachowania powagi bardzo rzadko korzystaliby z tego prawa inicjatywy, licząc się z krytyką sejmową, ale może się zdarzyć, że w Senacie spostrzegą potrzebę nagłą pewnej ustawy
niedostrze-(* W e Francji senatorowie są wybierani na lat dziewięć (ustawa z r.
1884 art, 7), zaś posłowie na lat cztery (ustawa z r. 1875 art. 15), W Belgji senatorowie są wybierani na ośm lat, a posłow ie na cztery lata. W Stanach Zjednoczonych senatorów wybiera się na sześć lat, a posłów na dwa lata (§ 2 i § 3 konstytucji), w H iszpanji senatorów na dziesięć lat, ze zmianą po
łow y co pięć lat, a posłów na pięć lat (art, 24 i 30 konstytucji), w Szwecji jednych i drugich na trzy lata przy różnych terminach dla wyborów (art. 13- i 15 statutu organizacyjnego). — Tych kilka przykładów wystarczy.
V > r
żoną przez posłów Sejm owych, dla czego nie pozw olić członkom izby drugiej wskazać na tą potrzebę.
Obok tego niech mi w olno będzie wskazać na pewne niedo
statki art. 35 konstytucji.
Trzeba się liczyć z tem, że Senat wyobraża ciało złożone z ludzi starszych wiekiem, większego doświadczenia, sp okojn iej
sze w sądzie, ciało, w którem namiętności polityczne uległy zła
godzeniu, a tem samem bardziej bezstronne, co przecież Sejm owi w niczem .ubliżać nie może.
Jeżeli tak, to gdy ustawa wraca z Senatu do ponownego rozpatrzenia w Sejmie, ze zmianami proponowanym i przez Senat należałoby się obchodzić ostrożniej, aniżeli to w art. 35 postano
wiono. G dyby nie można b y ło uznać poprawek Senatu za obo
wiązujące, to zastrzedz należy co najmniej 2/3 głosów dla odrzu
cenia onych. Ustanowiona w art. 35 w iększość ” /20 głosujących jest za małą. Taka w iększość powstawać może przypadkowo, a odrzucenie powinnoby być objaw em woli znakomitej większości izby pierw szej. O ileby większości 2/s głosów nie było, poprawki Senatu powinny być uważane za przyjęte.
Co się tyczy wypadku, gdy Senat odrzuci przyjętą przez Sejm ustawę, takowa winna b y ć uważana za upadłą. Art. 35 konstytucji przew iduje pow rót sprawy do Sejmu i przepisuje o d powiednią procedurę c o do zaproponowanych ze strony Senatu zmian, niema tam zaś zgoła m ow y o ponownem rozpatrywaniu przez Sejm, gdy ustawa została przez Senat odrzuconą. Zasłu
guje to tem bardziej na podkreślenie, że we w cześniejszym ustę
pie trzecim art. 35 mówi się i o zmianach czyli poprawkach i o odrzuceniu ustawy.
T o znaczy, że w wypadku odrzucenia procedura jest zam
knięta i nie ulega odnowieniu.
A le po odrzuceniu ustawy i Sejm i R ząd mogą tę samą kw e
st ję chociażby z pewnemi zmianami odnow ić i za pom ocą pono
wionego projektu w yw ołać ponowne jej rozpatrywanie najprzód w Sejmie, a następnie w Senacie. Otóż na ten w ypadek należa
łoby zastrzedz, że kwest ja odrzucona przez Senat może ulegać rozpatrzeniu w Sejmie dopiero w kadencji następnego roku, to
5 65
znaczy, gdy namiętności ucichną i gdy Sejm będzie mógł sp okoj
nie sprawę rozważać*).
W związku z temi uzupełnieniami stoi sprawa praw P rezy
denta R zeczypospolitej w kierunku rozwiązywania ciał praw o
dawczych.
W ed le art. 26 konstytucji Prezydent R zeczypospolitej m o
że rozw iązać Sejm za zgodą trzech piątych ustawowej liczby członków Senatu.
Jeżeli konstytucja nie nadała Prezydentowi R zeczypospoli
tej prawa rozwiązywania Sejmu na zasadzie uznanej przez siebie potrzeby bez porozumienia się z Senatem, to w yłożona w art. 26 zasada w m ocy sw ojej pozostaw ać musi. A le rodzi się kwest ja rozwiązywania Senatu, która w konstytucji oddzielnie od Sejmu przewidzianą nie została.
Art. 26 zastrzega rozwiązanie Senatu z samego prawa, gdy następuje rozwiązanie Sejmu. P ow yżej wyjaśniłem, że i wybory i rozwiązanie w spółczesne obu ciał praw odaw czych są niepożąda
ne i postawiłem p rop ozycję wykreślenia tego zdania z art. 26.
Z chwilą, gdy to się stanie, należy przewidzieć m ożliwość rozwiązania Senatu bez w spółczesnego rozwiązania Sejmu, nada
jąc jednocześnie prawo Prezydentowi R zeczypospolitej rozwią
zania Senatu w porozumieniu z Sejmem za zgodą co najmniej 3/ 5 ustawowej liczby członków Sejmu. Niezależnie od tego należało
by nadać Senatowi prawo takie, jakie przysługuje Sejmowi, a mianowicie, że Senat może się rozw iązać m ocą własnej uchwały powziętej większością 2/s głosów przy obecności połow y ustawo
w ej liczby senatorów, co prow adziłoby w obu razach do nowych w yborów, ale tylko Senatu.
Z kolei muszę tu zaznaczyć, że w edle art. 50 konstytucji dla wypow iedzenia w ojn y i zawarcia pokoju Prezydent ma p o zyskać na to zgodę Sejmu, o Senacie niema w tym przepisie wzmianki, tak jak gdyby go nie było. Uważam to za proste nie
dopatrzenie i mniemam, że należy po wyrazach: za uprzednią zgodą Sejmu, dodać w yrazy: i Senatu. Podobnież w art. 49, gdy
*) K onstytucja 3 M aja w art. VI nakazywała w podobnych w ypad
kach odłożenie ponownego rozpatrzenia w Sejmie aż do następnego ordyna- ryjnego Sejmu.— Tak daleko nie idę, poprzestaję na roku następnym.
Prezydent R zeczypospolitej zawiera umowy z innymi państwami, należy je podaw ać nietylko do wiadom ości Sejmu, ale i Senatu, a w drugim ustępie tegoż art. 49, gdzie mowa o przymierzach, o zmianie granic państwa i o układach obciążających państwo pod względem finansowym lub zaw ierającym przepisy obow iązujące obywateli, potrzeba nietylko zgody Sejmu, lecz także i Senatu.
C o prawda, w wypadkach przewidzianych w tych artykułach prawie zawsze zachodzi potrzeba wydania ustawy, czego bez udziału Senatu załatwić nie można, w każdym razie propono
wane uzupełnienia są konieczne, tego wymaga ścisłość praw o
dawcza i nie może być chyba pod tym względem sporu. Zresztą, o ile dotyczy w ypadków przewidzianych w art. 49 i 50, może się zdarzyć, że będzie proponowana tylko uchwała bez formalnej ustawy.
Pozatem mniemałbym, że przy rozpoznawaniu spraw prze
widzianych w art. 49 i 50 konstytucji zamiast rozpatrywania ko
lejnego w pierwszej i drugiej izbie należałoby urządzać wspólne posiedzenia obu izb.
K onstytucja nasza w art. 39 przew iduje w spólne posiedze
nia ciał praw odaw czych jedynie dla w yboru Prezydenta R zeczy pospolitej, i takie posiedzenia stanowią Zgromadzenie Narodowe.
Otóż zdaw ałoby się, że za bardzo ważne wydarzenia w życiu pań
stwa poczytyw ać należy także wypow iedzenie w ojny, zawarcie pokoju, zmianę granic państwa, przymierza, a nawet traktaty handlowe i celne i byłob y słusznem zalecić zwoływanie Zgrom a
dzenia Narodowego i w tych wypadkach, uzupełniając przepisy art. 49 i art. 50 dodatkiem, że gdy te wypadki zachodzą, sprawy ulegają rozpoznaniu wspólnemu i Sejmu i Senatu połączonych w Zgromadzenie N arodowe i zw oływ anych przez Prezydenta R zeczypospolitej, jak to w art. 39 konstytucja przewiduje.
W reszcie jeszcze jedno uzupełnienie uważałbym za konie
czne, a mianowicie o ile dotyczy stopnia w ykształcenia członków Senatu.
Zarówno art. 36 konstytucji jak i art, 3 O rdynacji w ybor
czej do Senatu*) zastrzegają, że wybranymi do Senatu mogą być osoby, które ukończyły lat 40. Jest to słuszne, bo Senat jako
*) Dziennik Ustaw N» 66 z r. 1922 pozycja 59.
67
zgromadzenie starszych ludzi powinien rekrutować sw oje siły w śród pow ażniejszych wiekiem. A le to nie wystarcza, trzeba za
strzedz w yższe wykształcenie. Senat z natury sw ojej powinien się składać z ludzi o wyższem wykształceniu, a więc takich, co odbyw ali w yższe studja naukowe i posiadają dyplom y czy z uni
wersytetów, czy z politechniki, czy z w yższych akademji.
Nie można podobnego warunku stawiać dla Sejmu, aby nie utrudniać przystępu do ciała praw odaw czego dla wszelkich grup społecznych, natomiast dla Senatu może i powinno być to zastrze
żone.
Odpowiednie uzupełnienie należałoby wprow adzić i do art.
36 konstytucji i do art. 3 O rdynacji w yborczej. W ystarczy do
danie na końcu pierwszej części art. 36 po wyrazach: o ile z dniem ogłoszenia w yborów ukończył lat 40, dodać w yrazy: i o ile p o
siada w yższe wykształcenie naukowe. Taki tam dodatek należy wprow adzić do art, 3 O rdynacji w yborczej.
Jak w idać z pow yższego w propozycjach moich nie doty
kam ustalonych w konstytucji głównych zasad dotyczących orga
nizacji Senatu, poprzestaję na uzupełnieniach dotyczących szcze
gółów tej organizacji, uzupełnieniach, które są istotnie potrzebne i ze stanowiska dobra ogólnego są usprawiedliwione.
Podobne uzupełnienia m ogłyby b y ć uchwalone już w obe
cnych ciałach prawodawczych, o ileby b yły przyjęte przez więk
szość 2/3 głosów Sejmu i 2/ 3 głosów Senatu, przy obecności połow y ustawowej liczby posłów i połow y ustawowej liczby senatorów, jak głosi art. 125 konstytucji. Tenże art. 125 zastrzega, aby wniosek o podobną zmianę był podpisany przez 1/4 część ustawo
w ej liczby posłów w Sejmie.
Jeżeli się zważy, że proponowane przezemnie uzupełnienia podniosłyby w społeczeństwie powagę naszych ciał praw oda
wczych, a zarazem podniosłyby powagę i szacunek dla uchwala
nych ustaw zarówno Sejmu jak i Senatu, to przypuszczać się go
dzi, że znajdzie się w Sejm ie zastrzeżona przez konstytucję ilość posłów do postawienia wniosku w tym przedmiocie.
W szystkie pow yżej proponowane uzupełnienia wiążą się z potrzebą pewnych zmian do konstytucji. Na zakończenie niech mi w olno będzie poruszyć jeszcze jedną sprawę, która konstytucji w cale nie dotyka, a o której w społeczeństwie i w prasie nieraz
się mówi z pewnymi przycinkami niepożądanymi dla ciał naszych prawodawczych.
Mam tu na myśli djety poselskie i senatorskie. W regula
minie wewnętrznym uchwalonym przez Senat powiedziano, że senatorowie pobierać będą djety takie, jak posłowie Sejmowi.
Zasada słuszna, bo Senat nie może się w yw yższać po nad Sejm, który pracy praw odaw czej z natury rzeczy ton nadaje. A le Sejm ustalił w formie djet pobory równe poborom urzędników trzeciej klasy. P obory te, jak obecnie, w ynoszą bez mała 1.000 złotych miesięcznie dla każdego posła, co przysługuje i senatorom. P o
bory te w ynoszą razem przeszło sześć m iljonów złotych rocznie, nie licząc licznych innych kosztów utrzymania ciał ustawoda
wczych, jak kosztów utrzymania odpowiednich biur, kosztów opa
łu, światła, lokalu, kosztu druków etc. etc.
D odać należy, że równie w ysokich poborów nie praktykuje się w innych parlamentarnych państwach.
W tem ciężkim finansowym położeniu ,w jakiem się Polska znajduje, wszelkie złagodzenia w ydatków są ze stanowiska finan
sowego pożądane, ale istnieje inny daleko w ażniejszy wzgląd, który przemawia za zmniejszeniem tych poborów , a mianowicie powaga i charakter w ybrańców narodu.
Idzie o to, żeby w społeczeństwie nie mówiono, że ci w y brańcy przez powołanie do Sejmu lub Senatu robią dobry interes.
D jety poselskie czy senatorskie stanowią pokrycie pewnych w y datków skutkiem przybycia do stolicy, albo pewnych strat w za
robkach i dochodaeh, jakie wybrany do ciała praw odaw czego p o nosi.Nie mogą być traktowani wybrańcy narodu jak płatni najem cy. Ich rola i znaczenie jest stokroć wyższe. Zazw yczaj posia
dają oni znaczne środki materjalne, zazw yczaj posiadają znaczne dochody i co najw yżej ponoszą tylko pewne na czas wyboru zmniejszenie zarobków czy w pływów.
Nie powinien zatem wybraniec na poselskie pobory się oglądać i korzyści z nich czerpać. O ileż podniesie się powaga wybrańca, jeżeli on na nie nie liczy i raczej do poniesienia ofiary jest gotow y wzamian za zaszczyt udziału w ciele prawodawczem, wzamian za zaufanie, jakiem go społeczeństw o obdarza.
Zmianę w dziedzinie tych poborów władne jest każde ciało ustawodawcze samo u siebie wprowadzić. Świeżo w Senacie przy
69
deliberacjacH w kom isji finansowej senackiej nad położeniem fi- nansowem i nad budżetem, rzuconą już b yła ze strony samego Se
natu myśl pewnego zmniejszenia poborów dla złagodzenia w yda
tków skarbu. M ożna tylko przyklasnąć temu objaw ow i patrjo- tyzmu i dobrego zrozumienia roli i znaczenia w ybrańców narodu.