Podstawowa charakterystyka reform emerytalnych w Chile i w Polsce

Reforma chilijska była pionierskim przykładem wycofania się państwa z za-rządzania zabezpieczeniem emerytalnym, które opierając się na finansowaniu składkowym, przez kilkadziesiąt lat stanowiło podstawę systemu ubezpieczenia społecznego. Z chwilą rozpoczęcia zmian stary system, oparty na finansowaniu repartycyjnym, został definitywnie zamknięty dla nowych uczestników. W dłuż-szej perspektywie oznaczało to przejście na finansowanie świadczeń wyłącznie

1 Pierwsze lata po wprowadzeniu zmian zdominowali zwolennicy reformy, którzy uznali ją

za „wyjątkowe i uniwersalne rozwiązanie”. Por. C. Mesa-Lago, Pension System Reforms in Latin

America. The Position of the International Organizations, „Cepal Review” 1996, nr 60, s. 74.

Sil-nym impulsem eksperckim, a zarazem instytucjonalSil-nym do dalszej ekspansji modelu latynoame-rykańskiego okazał się opublikowany w 1994 r. raport Banku Światowego: World Bank, Averting

the Old Age Crisis. Policies to Protect the Old and Promote Growth, Oxford University Press, New

na podstawie metody kapitałowej. Model ten, określany jako substytucyjny bądź unitarny, nie znalazł do dziś, głównie ze względów finansowych, wielu naśladow-ców czy kontynuatorów.

Wiele krajów, w tym Polska, zdecydowało się na mniej radykalny model mie-szany. Wariant ten cechowało częściowe ograniczenie repartycji, czego widomym znakiem było pozostawienie, choć w zmienionej formie, znaczącego pierwszego filara, z którego świadczenia są wypłacane niezależnie od filara drugiego (kapi-tałowego)2.

Istotę owych modeli systemu emerytalnego określał zakres prywatyzacji3, która jest rozumiana jako ustanowienie – w ramach przymusowej części syste-mu zabezpieczenia na okres starości – systesyste-mu emerytalnego charakteryzującego się: prywatnym zarządzaniem, kapitałową metodą finansowania i zdefiniowaną składką. Dla analizy zakresu prywatyzacji ważne jest także zdefiniowanie pełnego i częściowego zastąpienia. Z pełnym zastąpieniem – jako najwyższym stopniem prywatyzacji – mamy do czynienia, gdy wszyscy uczestnicy starego systemu są zmuszeni do przejścia do nowego systemu w długim okresie. Częściowe zastą-pienie umożliwia natomiast niektórym uczestnikom starego systemu wyłączenie z reformy lub pozwala przechodzącym do nowego sytemu na wpłacanie składek do obu filarów (repartycyjnego i kapitałowego) bądź zezwala na powrót do starego systemu (repartycyjnego)4. Na podstawie tego rozróżnienia system chilijski można określić mianem pełnego zastąpienia (wyjątek uczyniono jedynie dla wojska i po-licji), a system polski – traktować jako ilustrację częściowego zastąpienia (tab. 1). Proces prywatyzacji, a zwłaszcza jej wyjątkowo szeroki zakres, od początku przykuwał uwagę obserwatorów. Ten spektakularny charakter przekształceń był bowiem czasem wykorzystywany przez reformatorów jako okazja do szerzej ro-zumianej racjonalizacji, w tym: likwidacji systemów specjalnych czy też inaczej rozumianych przywilejów, dostosowania w zakresie poziomu i struktury składek oraz warunków przyznawania uprawnień emerytalnych. O ile prywatyzacja nie doczekała się gremialnego poparcia środowiska eksperckiego, o tyle racjonaliza-cja zyskała niemal pełną jego akceptację5.

Porównanie przypadków chilijskiego i polskiego w zakresie działań racjo-nalizacyjnych wypada na korzyść tego pierwszego. Chilijczycy już na początku

2 Przez prawie trzy dekady model chilijski był pozbawiony klasycznego pierwszego filara.

Państwo gwarantowało wówczas emeryturę minimalną, dopłacając z ogólnych wpływów podatko-wych do konta uczestnika, który nie oszczędził wystarczających środków w systemie kapitałowym.

3 Pojęcie prywatyzacji zabezpieczenia emerytalnego w literaturze przedmiotu ma bardzo różne

znaczenia. Szerzej: K. Kołodziejczyk, Systemy emerytalne w Ameryce Łacińskiej. Od repartycji do

kapitalizacji, Wyd. WSB, Poznań 2004, s. 12-14.

4 K. Schmidt-Hebbel, Latin America’s Pension Revolution: A Review of Approaches and

Ex-perience, paper prepared for the World Bank’s ABCDE Conference, April 28-30, Washington 1999,

s. 6.

dokonali znacznych zmian w zakresie poziomu i struktury składki emerytalnej. Obniżyli o połowę składkę emerytalną – z 26% do 13%, przy czym opłacanie składki przenieśli w całości na pracownika. Wynikało to z dwóch przesłanek. Po pierwsze, chodziło o to, by wprowadzić taki mechanizm finansowy, który nie ob-ciąża nadmiernie kosztów pracy. Po drugie, promowano ideę osobistej odpowie-dzialności pracownika za własną starość6. W Polsce nie przeprowadzono analo-gicznych zmian. Zachowano poziom składki sprzed reformy i nie zrezygnowano z partycypacji finansowej pracodawcy.

Przy rozpatrywaniu kwestii składki emerytalnej nie powinno się pomijać ważnego aspektu reform, jakim było utworzenie trzeciego filara. W Chile uwa-żano to za jedno z priorytetowych zadań, choćby z racji dobrowolności udziału w przymusowym drugim filarze osób prowadzących własną działalność. Od po-czątku tamtejszy rząd nie wahał się, by rozwój dobrowolnych oszczędności eme-rytalnych wesprzeć znaczącymi zachętami podatkowymi, i to zarówno w okresie akumulacji funduszy (bieżące ulgi podatkowe), jak i w fazie ich wypłaty (nie-uwzględnianie zgromadzonego kapitału w momencie określania praw do mini-malnej emerytury). Takie podejście do dodatkowego zabezpieczenia dochodów na starość nie pojawiło się w obowiązującej regulacji sfery emerytalnej w Polsce. Wydaje się, że z powodu przymusu uczestnictwa w dwóch pierwszych filarach trzeci filar nie zyskał wystarczającego zainteresowania ze strony interesariuszy

6 M.T. Gaete, The Transition from Pay-as-you-Go to Individual Saving System, w: AFP –

a Three Letter Revolution, red. J. Ariztia, CIEDESS, Santiago de Chile 1998, s. 245.

Tabela 1. Prywatyzacja systemów emerytalnych w Chile i w Polsce

Wyszczególnienie Chile Polska

Model reformy pełne

zastąpienie zastąpienie^częściowe

Przymus uczestnictwa w nowym systemie pracownicy

najemni ^{wszyscy pracujący} poza rolnictwem

ur. po 1948 r. Regulacje ograniczające zakres prywatyzacji:

a) wyłączenia z nowego systemu: – wojsko, policja

– pracownicy administracji państwowej i władz lokal nych

– inni pracownicy najemni – pracujący na własny rachunek b) wyłączenia z systemu kapitałowego:

– opcjonalny charakter drugiego filara

– możliwość powrotu do systemu repartycyjnego c) podział składki pomiędzy pierwszy i drugi filar

tak nie nie tak nie nie nie tak nie nie nie ur. przed 1969 r. nie tak

(nie tylko rządzących, ale przede wszystkim samych obywateli), w wy ni ku czego nie spełnił oczekiwań twórców nowego systemu7. Być może pozytywną zmianę w sprawie postrzegania trzeciego filara przez pracujących przyniesie uchwalona w 2011 r., zgłoszona w formie inicjatywy obywatelskiej, ustawa wprowadza jąca nową instytucję – Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE), umożliw ia jące roczne odliczenie od podatku do 4 tys. zł.

Działania w sferze składkowej stanowiły zaledwie część działań racjonaliza-cyjnych, które włączono w emerytalne pakiety reformatorskie. Jedną z najdotkliw-szych wad starych systemów emerytalnych, zarówno chilijskiego, jak i polskiego, był nadmiernie liberalny sposób przyznawania uprawnień emerytalnych, w tym określania wysokości świadczeń. Prywatyzacja przyniosła w tym względzie za-sadniczą zmianę w związku z zastą pieniem systemu zdefiniowanego świadcze-nia przez system oparty na zdefiniowanej składce8. Chilijczycy zdecydowali się jednocześnie na zaostrzenie warunków uprawniających do świadczeń z publicz-nego segmentu nowego systemu – podniesiono i ujednolicono ustawowy wiek emerytalny i wydłużono okresy składkowe uprawniające do wypłaty emerytury minimalnej. Nie zniesiono natomiast wcześniejszej emerytury, a przyznanie wła-ściwych uprawnień przed osiągnięciem wieku ustawowego uzależniono od wy-sokości potencjalnego świadczenia, a nie wykonywanego zawodu, co było cechą starego systemu. W Polsce przymusowy charakter dwóch filarów – a nie jednego jak w Chile – oznaczał niejako automatyczne odejście od okresów składkowych jako kryterium nabywania uprawnień. Z kolei kwestie wcześniejszych emerytur i podniesienia wieku ustawowego nie stały się elementem reformy w 1999 r., a do debaty publicznej powróciły dopiero w ostatnich latach.

2. Ocena (ewaluacja) systemów emerytalnych –