W prezentowanej analizie Desk Research uwzględniono 173 dokumenty z powiatów i gmin województwa podlaskiego, które uwzględniały wybrane słowa kluczowe dotyczące współpracy transgranicznej oraz dyplomacji obywatelskiej i samorządowej. W tym miejscu zawęża się jednak omawianie wniosków do 169 dokumentów – pominięte zostaną te z miast powiatowych Białystok, Łomża i Suwałki, gdyż obejmują właściwie wszystkie analizowane obszary i kierunki współpracy.
Obszary tematyczne współpracy przypisywane dokumentom podzielono podczas przeglądu na następujące: G - gospodarcza, infrastrukturalna, rynek pracy; A - administracyjna, koordynacyjna, planistyczna; K - kulturalna, turystyczna; S - społeczna, edukacyjna, wymiana, komunikacja międzyludzka; O - ochrona środowiska; N - naukowa; B - brak obszarów współpracy. Kraje na które wskazywano ukierunkowanie współpracy zawężono do najbliższych sąsiadów województwa podlaskiego: Białoruś, Litwa, Rosja i Ukraina.
Tabela 4. Charakterystyka ilościowa analizowanych dokumentów strategicznych
Powiat
Najwięcej dokumentów spełniających kryteria analizy, a więc obejmujących przynajmniej w odniesieniu do użytych słów kluczowych zagadnienia współpracy międzynarodowej i zagranicznej, pochodziło z powiatu grajewskiego (84,6%), siemiatyckiego (76,9%) i suwalskiego (71,4%). Najmniej natomiast z powiatów kolneńskiego (36,4%), monieckiego (44,4%) i łomżyńskiego (44,0%), przy czym są to powiaty regionu położone najdalej od granicy krajowej.
Tabela 5. Obszary współpracy w analizowanych dokumentach strategicznych
Powiat
* W każdym dokumencie autorzy mogli wskazać od braku do kilku obszarów współpracy.
Źródło: opracowanie własne.
W odniesieniu do obszarów współpracy zauważa się, że nie są wystarczająco doprecyzowane w blisko 20% dokumentów z powiatu siemiatyckiego, 16,7% bielskiego, 9,7%
białostockiego i 9,1% łomżyńskiego. W większości powiatów wyłaniają się zatem dość wyraźne zagadnienia w których władze samorządowe już prowadzą współpracę lub zamierzają podjąć ją w przyszłości. Wśród analizowanych obszarów w dokumentach dominują dwa pola współpracy: kulturalna i turystyczna (65,7% dokumentów) oraz gospodarcza, infrastrukturalna, dotycząca rynku pracy (59,2%). Znacznie mniejszy udział mają zagadnienia ochrony środowiska, współpracy administracyjnej oraz społecznej (po około 20%).
Minimalne znaczenie ma współpraca naukowa (3%), co można wyjaśnić faktem, iż w powiatach właściwie nie znajdują się główne ośrodki naukowe i technologiczne. Są bowiem zlokalizowane w miastach na prawach powiatu.
Ukierunkowanie na współpracę gospodarczą jest szczególnie widoczne w powiatach zambrowskim (83,3% jego dokumentów), łomżyńskim (81,8%), siemiatyckim (80,0%), suwalskim (73,3%), grajewskim (72,7%) oraz sejneńskim (71,4%). Należy przy tym nadmienić, iż współpraca gospodarcza dotyczy głównie pobudzania przedsiębiorczości, handlu zagranicznego i tworzenia infrastruktury transgranicznej. Współpracą w obszarze kultury i turystyki są wyraźnie zainteresowane samorządy w powiecie sejneńskim (100,0% jego dokumentów), hajnowskim (94,1%), sokólskim (81,3%), monieckim (75,0%), grajewskim (72,7%) i suwalskim (66,7%). Przy czym ten obszar współpracy stanowi bardziej uzupełnienie celów gospodarczych niżeli odrębny cel. W tym obszarze przeważnie wskazuje się na promocję obszarów jako atrakcyjnych dla gości z zagranicy ze względu na dobry stan środowiska naturalnego, tradycje lokalne i zróżnicowanie kulturowe. Współpraca w zakresie ochrony środowiska w większości przypadków nie jest zharmonizowana z współpracą w zakresie promocji turystyki. Co za tym idzie w dokumentach właściwie nie poświęca się uwagi procesom stymulowania sektora kultury i szerzej kreatywnego ani tworzeniu rozwiązań na rzecz zrównoważonej turystyki, w tym turystyki kulturalnej.
Tylko w kilku dokumentach można zauważyć wyróżnienie etapów współpracy.
Przykład mogą tu stanowić wspólne strategie gmin pogranicza polsko-litewskiego opracowane w powiecie sejneńskim. Zauważa się w nich, że w pierwszej kolejności współpraca dotyczyła pogłębiania kontaktów społecznych i kulturowych (np. wymiana młodzieży, wizyty studyjne), a następnie wspólnego planowania i wymiany praktyk administracyjnych. Na tej podstawie tworzy się wspólne podejście do współpracy gospodarczej, turystycznej i w zakresie ochrony środowiska. Dokumenty większości samorządów nie tylko nie uwzględniają perspektywy zagranicznych partnerów, ale też zawężają kontakty zagraniczne do wymiaru gospodarczego czyniąc je bardziej ekspansją handlową i promocyjną, niż współpracą prowadzącą do obopólnych korzyści.
Częstą wadą dokumentów strategicznych jest także ograniczenie opisu czynników międzynarodowych do wskazania kilku ogólnych pozycji w analizie SWOT. Czynniki te przeważnie nie są następnie przekładane na cele strategiczne, cele operacyjne oraz konkretne zadania i działania. Kiedy indziej położenie przygraniczne i współpracę zagraniczną wprowadza się do wizji lub misji jednostki samorządu, jednakże to również pozostaje bez powiązania z planowanymi działaniami. Bardzo rzadko w dokumentach wskazuje się na przykłady konkretnych zadań i projektów do realizacji, które mają prowadzić do
rozwoju współpracy zagranicznej lub przyciągania gości z zagranicy. Niedookreślenie konkretnych zadań czyni współpracę jedynie czymś deklaratywnym.
Tabela 6. Kierunki współpracy w analizowanych dokumentach strategicznych
Powiat Białoruś Litwa Rosja Ukraina
* W każdym dokumencie autorzy mogli wskazać od braku do kilku kierunków współpracy.
Źródło: opracowanie własne.
Jeśli chodzi o kierunki krajów z którymi dana jednostka samorządu terytorialnego zamierza współpracować to w dokumentach przeważa wykorzystywanie bardzo ogólnych sformułowań jak np. „zagranica”, „partnerzy zagraniczni”, „kraje sąsiednie”, „kraje wschodnie”.
Zwroty te nie określają precyzyjnie grup docelowych z którymi samorząd zamierza współpracować lub w których zamierza promować swoją aktywność. Jednocześnie ich użycie może sugerować zupełną obojętność lub brak wiedzy o kraju pochodzenia partnerów, w tym inwestorów i kapitału zagranicznego. Stan ten można interpretować dwojako. Z jednej strony sytuacja gospodarcza gmin warunkuje, iż są zdesperowane w poszukiwaniu inwestorów i nie jest istotne skąd będą pochodzić. Z drugiej strony można uznać, iż gminy nie są jednak aktywne w poszukiwaniu podmiotów do współpracy i oczekują dowolnej pomocy z zewnątrz.
Brak wyraźnie wyróżnionego kierunku współpracy dotyczy w szczególności powiatów kolneńskiego (100% analizowanych dokumentów), wysokomazowieckiego (92,9%), bielskiego (83,3%), grajewskiego (81,8%), monieckiego (75,0%) i zambrowskiego (66,7%).
Spośród analizowanych krajów z którymi jednostki samorządu zamierzają lub już prowadzą współpracę wyraźnie przeważają Białoruś (26,0% analizowanych dokumentów) i Litwa (25,4%). Mniejsze zainteresowanie dotyczy Rosji i Ukrainy (po 6,5%). Dążenie do współpracy z Białorusią dostrzec można głównie w dokumentach powiatów siemiatyckiego (50,0%), hajnowskiego (47,1%), augustowskiego (46,2%), sejneńskiego (42,9%), sokólskiego (37,5%) i białostockiego (32,3%). Dążenie do współpracy z Litwą zauważalne jest głównie w dokumentach powiatów sejneńskiego (100%), augustowskiego (69,2%), suwalskiego (60,0%), zambrowskiego (33,3%), sokólskiego (25,0%) i monieckiego (25,0%). Współpraca z Rosją jest pożądana w dokumentach powiatu grajewskiego (18,2%), suwalskiego (13,3%), siemiatyckiego (10,0%) i łomżyńskiego (9,1%). Współpraca z Ukrainą zaś w powiatach siemiatyckim (30,0%), hajnowskim (17,6%), bielskim (16,7%) i monieckim (12,5%). Największe nastawienie na zróżnicowanie partnerów zagranicznych mają powiaty sejneński, augustowski, siemiatycki, suwalski, sokólski i hajnowski.