Realizacja zamierzeń określonych w Programie Sztokholmskim nie będzie łatwa, a może nawet trudniejsza w porównaniu do wcze-śniejszych strategii. Składa się na to szereg czynników, z których za najważniejsze należy uznać przede wszystkim nowe instrumentarium prawne i rozwiązania formalnoprawne dotyczące procesu decyzyjnego w ramach PWBiS. Praktycznej weryfikacji wymaga rola nowych orga-nów, jak COSI, a także instytucji Unii w tym obszarze. W szczegól-ności odnosi się to do zachowania Komisji Europejskiej, jej postawy wobec państw członkowskich: czy Komisja narzuci od razu własne projekty, czy też w sposób powolny, ale stopniowy będzie przeła-mywać zachowawcze podejście państw członkowskich w sprawach bezpieczeństwa.
Pozostając przy tym zagadnieniu, na razie można mówić o „fal-starcie” Komisji w tym obszarze. Rada ds. WSiSW, która miała miej-sce w dniach 3-4 czerwca 2010 r. w Luksemburgu, której zadaniem było przyjęcie projektu planu działania służącego realizacji Programu Sztokholmskiego, dobitnie pokazała, że KE „poszła własną drogą”
jeśli chodzi o implementację strategicznych założeń określonych w Programie. Państwa członkowskie dały temu wyraz w stosunko-wo ostrych – jak na warunki i zwyczaje „brukselskie” – konkluzjach przyjętych na wspomnianym posiedzeniu. Jakkolwiek przyjęcie Planu Działania nie zostało zablokowane, to jednak w tekście konkluzji po-jawiły się stosunkowo nieprzychylne sformułowania w ocenie zarów-no treści przygotowanego projektu (w odniesieniu do strategicznych zamierzeń przyjętych przecież przez Radę Europejską), jak i postawy samej KE. Mając na uwadze zarysowane potencjalne trudności pro-cesu decyzyjnego w tym obszarze oraz mnogość jego uczestników, którzy po wejściu w życie Traktatu z Lizbony zaczęli grać po części nowe role i stanęli przed nowymi wyzwaniami, nie wróży to dobrze na
przyszłość, przynajmniej jeśli chodzi o efektywność realizacji procesu realizacji postanowień Programu Sztokholmskiego, a w konsekwencji skuteczną implementację celów traktatowych odnoszących się zwłasz-cza do współpracy policyjnej.
Na inicjatywy i nowe projekty będzie też wpływać otoczenie ze-wnętrzne. Praktyka pokazuje, że takie wydarzenia, jak tragiczne za-machy terrorystyczne w USA, Madrycie i Londynie „automatycznie”
wymuszały przyjmowanie nowych instrumentów prawnych i rozwią-zań organizacyjnych (np. po zamachach z 2001 r. dość szybko przyjęto decyzję ramową o europejskim nakazie aresztowania oraz ustanowio-no specjalną grupę zadaniową ds. terroryzmu w ramach Europolu).
Z drugiej strony nie można też wykluczyć inicjatyw podejmowanych samodzielnie przez państwa członkowskie, które wypełniałyby tre-ścią postulaty Programu Sztokholmskiego dotyczące współpracy policyjnej, inicjowanych np. w oparciu o mechanizm wzmocnionej współpracy. Tym samym może to przyjąć postać takich projektów, jak np. Konwencja z Prüm100, zainicjowana przez Niemcy, które następnie doprowadziły do włączenia głównych postanowień tej umowy do po-rządku prawnego UE101 (choć sama Konwencja była przyjęta całkowi-cie poza ramami traktatowymi regulującymi wzmocnioną współpracę
100 Konwencja podpisana 27 maja 2005 r. między Królestwem Belgii, Republiką
Federalną Niemiec, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów i Republiką Austrii w spra-wie intensywniejszej współpracy transgranicznej, szczególnie w walce z terrory-zmem, przestępczością trans graniczną i nielegalną migracją (zwana dalej „konwen-cją z Prüm”). Tekst z: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/05/st10/st10900.
en05.pdf (pobrano w dniu 25 maja 2010 r.).
101 Odpowiednio: Decyzja Rady 2008/615/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w
spra-wie intensyfikacji współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terrory-zmu i przestępczości transgranicznej, Dz. Urz. UE L 210 z 6.08.2008 r., s. 1 oraz Decyzja Rady 2008/616/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie wdrożenia decyzji 2008/615/WSiSW w sprawie intensyfikacji współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej, Dz. Urz. UE L 210 z 6.08.2008 r., s. 12.
w UE). Istotne jest, czy takie uwarunkowania zewnętrzne nie zakłócą dynamiki procesu decyzyjnego w ramach PWBiS (nie doprowadzą np.
do jego fragmentaryzacji) i czy rzeczywiście będą one implemento-wać postanowienia Programu, w tym te odnoszące się do współpracy policyjnej. Z odpowiedzią na te pytania i wątpliwości trzeba będzie poczekać do pierwszego, okresowego raportu z wdrażania Programu
Sztokholmskiego. r
artur gruszczak
Prewencja i zwalczanie terroryzmu
1. Wprowadzenie
Tragiczne wydarzenia związane z zamachami terrorystycz-nymi w Nowym Jorku i Waszyngtonie w 2001 r., w Madrycie w 2004 r. i Londynie w 2005 r. stanowiły czynnik motywujący państwa członkowskie do podjęcia działań, które w zamierzeniu miały stanowić skuteczną i uzasadnioną odpowiedź na zagroże-nia terrorystyczne. Jeżeli na płaszczyźnie współpracy między-narodowej zaobserwowano wzmożone wspólne przedsięwzięcia o charakterze prewencyjnym i następczym, koncentrujące się w gronie państw członkowskich UE oraz w wymiarze trans-atlantyckim, działania na poziomie instytucji wspólnotowych nadal koncentrowały się na rozwoju wspólnych regulacji nor-matywnych zaś organy unijne zajmujące się bezpieczeństwem wewnętrznym (głównie Europol i Eurojust) w nader ograni-czonym stopniu realizowały zadania o charakterze antyterrory-stycznym102. Jak zauważyli Filip Jasiński i Piotr Rakowski, po 11 września 2001 i 11 marca 2004 r. „można już mówić o powstaniu zrębów ‘unijnej polityki antyterrorystycznej’ [j]ednak bliższe
102 Zob. o. bures, „Europol’s Fledgling Counterterrorism Role”, Terrorism
and Political Violence, 2008, 20 (4), s. 498-517; tenże, „Eurojust’s Fledgling Counterterrorism Role”, Journal of Contemporary European Research, 2010, 6 (2), s. 236-256. Por. r. coolsaet, „EU counterterrorism strategy: value added or chimera?”, International Affairs, 2010, 86 (4) , s. 857-873.
przyjrzenie się tej problematyce pozwala wyciągnąć nieco od-mienne wnioski [...]”103. Paul Wilkinson twierdził, że przed 11 września 2001 r. Unia Europejska czyniła drobne, często niepewne kroki w kierunku ściślejszej współpracy antyterrory-stycznej. Znacznie bardziej aktywne działania podejmowane były w ramach inicjatyw realizowanych pomiędzy państwami człon-kowskimi UE na zasadzie umów dwustronnych lub porozumień wielostronnych. Natomiast po 11 września 2001 i po 11 marca 2004 r. zaobserwowano wyraźną aktywizację Unii Europejskiej, zgłoszenie i przyjęcie wielu środków prawnych oraz instrumen-tów politycznych współpracy antyterrorystycznej104.
Stanowisko Unii Europejskiej wobec terroryzmu wyni-kało zarówno z doświadczeń przeciwdziałania falom terrory-zmu o charakterze endemicznym i międzynarodowym, które dotknęły wiele państw zachodnioeuropejskich od końca lat sześćdziesiątych, jak też z logiki globalnej wojny z terrory-zmem proklamowanej przez administrację George’a Busha po 11 września 2001 r. Odnosząc się bezpośrednio do zagrożenia terrorystycznego w Europie oraz strategii przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu należy stwierdzić, że jeśli wydarzenia z 11 września 2001 r., a także z 11 marca 2004 r., traktowano jako przełom w postrzeganiu terroryzmu i przyczynę przemiany świadomościowej większości mieszkańców państw członkow-skich UE, to jednak wielu specjalistów podkreślało, że istota terroryzmu, jak też metody i techniki działań terrorystycznych nie uległy poważniejszej zmianie, zmieniła się natomiast skala
103 F. jasiński, P. rakowski, „Walka z przestępczością zorganizowaną i
terrory-zmem”, [w:] F. Jasiński / K. Smoter (red.), Obszar wolności, bezpieczeństwa i spra-wiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, Warszawa 2005, s. 229.
104 P. wilkinson, „International terrorism: the changing threat and the EU’s
re-sponse”, Chaillot Paper” nr 84, Paris, October 2005, s. 37.
trudności w wykryciu, zidentyfikowaniu i ujęciu sprawców ak-tów terroru105.