Pozyskiwana z różnych źródeł bogata wiedza o funkcjonowaniu systemu oświatowego powinna być wykorzystywana do formułowania polityki oświa-towej, w tym do przygotowywania ewentualnych planów interwencji. W wa-runkach zdecentralizowanego systemu zarządzania ważnym instrumentem oddziaływania mogą być centralne programy rządowe. W 2004 r. znoweli-zowano ustawę o systemie oświaty (Dz.U. nr 281, poz. 2781) i Rada Mini-strów zyskała możliwość ogłaszania rządowych programów finansowanych ze środków unijnych oraz środków budżetowych. Jednoznacznie określono ustawowy katalog celów, jakim programy mogą służyć. Należą do nich:
– wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz innych grup społecznych,
– wspieranie powstawania i realizacji regionalnych lub lokalnych pro-gramów wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, – wspieranie powstawania i realizacji regionalnych lub lokalnych
pro-gramów pomocy w edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, – tworzenie warunków do sprawowania profilaktycznej opieki
zdro-wotnej nad uczniami.
Katalog ten z jednej strony wyraźnie pokazuje priorytety polityki edu-kacyjnej związane szczególnie z wyrównywaniem szans edukacyjnych i po-wrotem do szkół funkcji opiekuńczych i socjalnych, z drugiej – pokazuje zasadę działania polegającą na wspieraniu przez władze centralne działań samorządowych. Dodajmy, że przywracanie socjalnej funkcji szkół jest
prowadzone także według rządowego programu Pomoc państwa w zakresie dożywiania, realizowanego na podstawie odrębnej ustawy64. Najliczniejszą grupę beneficjentów programu stanowią uczniowie, a zadaniem Minister-stwa Edukacji Narodowej jest upowszechnianie informacji o programie oraz monitorowanie jego przebiegu w szkołach i placówkach oświatowych.
Nowelizacją ustawy o systemie oświaty z 2007 r. (Dz.U. nr 80, poz. 542) zakres celów, którym mogą służyć programy rządowe w związku z planem przygotowania sztandarowego programu ówczesnego kierownictwa resor-tu Zero tolerancji dla przemocy w szkole65, poszerzono o:
– wspomaganie organów prowadzących szkoły lub placówki w za-pewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki lub w podnoszeniu poziomu dyscypliny w szkołach lub placówkach, – rozwijanie kompetencji, zainteresowań i uzdolnień dzieci i
młodzie-ży oraz innych grup społecznych,
– wspieranie przedsięwzięć w zakresie edukacji patriotycznej i obywa-telskiej dzieci i młodzieży.
Po zmianie władz resortu przyjęto nowy program rządowy na lata 2008–
2013 Bezpieczna i przyjazna szkoła66. Jednak z punktu widzenia polityki oświatowej administracji i wdrażanych przez nią reform najważniejszy jest program Radosna szkoła67, który jest związany z reformą obniżenia wieku szkolnego. Służy on wspieraniu organów prowadzących do zapewnienia bez-piecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I–III szkół pod-stawowych. W latach 2009–2014 jego koszt oszacowano na 2,438 mld zło-tych, z czego 1,278 mld złotych ma pochodzić z budżetu państwa, a 1,160 mld złotych stanowić będzie finansowy wkład własny organów prowadzących.
64 Ustawa z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc pań-stwa w zakresie dożywiania, Dz.U. nr 267, poz. 2259.
65 Uchwała nr 28/2007 Rady Ministrów z 6 marca 2007 r. w sprawie przyjęcia rządo-wego programu poprawy stanu bezpieczeństwa w szkołach i placówkach Zero tolerancji dla przemocy w szkole.
66 Uchwała nr 172/2008 Rady Ministrów z 19 sierpnia 2008 r. w sprawie przyjęcia rządowego programu na lata 2008–2013 Bezpieczna i przyjazna szkoła.
67 Uchwała nr 112/2009 Rady Ministrów z 7 lipca 2009 r. w sprawie rządowego programu wspierania w latach 2009–2014 organów prowadzących w zapewnieniu bez-piecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I–III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia – Radosna szkoła; uchwała Rady Ministrów z 10 grudnia 2009 r. zmieniająca uchwałę w sprawie rządowego programu wspierania w latach 2009–2014 organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I–III szkół podstawowych i ogólno-kształcących szkół muzycznych I stopnia – Radosna szkoła.
Władze centralne do tej pory wykorzystywały programy rządowe do wdrażania projektowanych przez siebie zmian systemowych, ale także np.
do wyposażenia szkół w pracownie internetowe. Programy rządowe mogą z powodzeniem służyć celowej interwencji związanej ze zdiagnozowaniem problemów i koniecznością wsparcia działań samorządów (np. kadrowe-go). W formie programów rządowych mogą być prowadzone, na zasadzie analogii do programów pracowni komputerowych, programy doposażenia szkół, np. w sale gimnastyczne.
Dodajmy, że o ile środki budżetowe przeznaczane na programy rządo-we niewątpliwie służą realizacji celów określonej polityki oświatorządo-wej władz centralnych, to zasady, według których obecnie następuje współfinansowa-nie z budżetu państwa oświaty samorządowej, współfinansowa-nie dają takiej możliwości.
Środki pochodzące z budżetu państwa przekazywane są jednostkom samo-rządu terytorialnego w formie części oświatowej subwencji ogólnej. Stoso-wana metoda podziału środków na poszczególne jednostki samorządowe (tzw. algorytm podziału subwencji) nie umożliwia rządowi wykorzystania jej do zachęty dla podjęcia na szczeblu lokalnym określonych przedsię-wzięć68.
Podsumowanie
Centralna administracja oświatowa jest obecnie dysponentem środków mających wpłynąć na „jakość rządzenia” i „jakość polskiej oświaty”. Są to znaczne środki na badania edukacyjne, polepszanie statystyk oświatowych, merytoryczne opracowanie zmian, prowadzenie konsultacji społecznych69. Zaistniała więc szansa na zapoczątkowanie tworzenia nowej formuły pro-wadzenia polityki oświatowej. W jakim zakresie szansa ta zostanie wy-korzystana, zależy w dużej mierze od polityków i urzędników szczebla centralnego, którzy powinni działać na rzecz długofalowej, opartej na jak najszerszym konsensusie strategii rozwoju oświaty. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej niewątpliwie jest silnym impulsem do zmiany polityki oświatowej w kierunku bardziej konsekwentnego długofalowego działania,
68 M. Herbst, J. Herczyński, A, Levitas, Finansowanie oświaty w Polsce, op. cit., s. 24.
69 Ministerstwo Edukacji Narodowej pełni w latach 2007–2013 rolę instytucji po-średniczącej oraz beneficjenta (dla wybranych projektów systemowych) w ramach prio-rytetu III Wysoka jakość systemu oświaty programu operacyjnego Kapitał ludzki. Na realizację projektów w priorytecie III PO KL Ministerstwo Edukacji Narodowej dys-ponuje łączną kwotą 1 006 236 268 euro (w tym 855 300 828 euro z Europejskiego Funduszu Społecznego).
oparcia jej na badaniach i analizach naukowych. Unia Europejska zaleca prowadzenie takiej polityki70.
Przyjęcie merytorycznych przesłanek polityki oświatowej i przestrze-ganie nowoczesnych zasad stanowienia prawa powinny ułatwić budowa-nie budowa-niezwykle potrzebnego konsensusu dotyczącego polityki edukacyjnej, głównych celów działania oraz modelu szkoły publicznej. Rosnący zasób wiedzy o funkcjonowaniu systemu powinien służyć bardziej konstruktyw-nej debacie na temat edukacji, koniecznych zmian i trybu ich wprowadza-nia. Zwraca uwagę, że często spory dotyczyły nie tyle powszechnie akcepto-wanych celów ogólnych (wyrównywanie szans edukacyjnych), czy bardziej szczegółowych zadań (wcześniejsze rozpoczynanie edukacji szkolnej), co sposobu ich realizacji, w szczególności tego, czy zmiana jest dobrze przygo-towana, czy jej złe przygotowanie i brak środków nie spowodują negatyw-nych skutków dla uczniów. Dyskusje dotyczyły diagnozy sytuacji i wiary-godne dane mogłyby skończyć jałowe spory „o fakty”. Szczegółowa analiza stanu zróżnicowania warunków kształcenia mogłaby być punktem wyjścia do pracy nad przyjęciem minimalnych krajowych standardów oraz wypra-cowaniem instrumentów wyrównawczych. Podjęcie tej pracy oznaczałaby dążenie do przyjęcia jasnej formuły współrządzenia i współodpowiedzial-ności (także finansowej) władz lokalnych i centralnych w sferze oświaty.
Istotnym wątkiem sporów oświatowych było to, na ile mamy do czy-nienia ze zróżnicowaniem sytuacji oświatowej między poszczególnymi jednostkami samorządu, szkołami publicznymi, oraz to, na ile to zróżni-cowanie powinno i może być akceptowane. W ostatecznym rozrachunku chodzi o zagwarantowanie dzieciom równości w zakresie realizacji ich pra-wa do nauki. Niektórzy komentatorzy uznapra-wali, że na problem zbyt dużego czy nieakceptowanego zróżnicowania sytuacji edukacyjnej wskazują tylko zadeklarowani przeciwnicy decentralizacji, że jest on ich „sztandarowym”
argumentem. W ten sposób diagnoza nabierała cech „ideologicznych”. Rze-telna ocena zróżnicowań powinna jasno zobrazować problemy i dać pod-stawy do przygotowania interwencji także ze szczebla rządowego, np. w po-staci programów rządowych.
Rząd dysponując bogatym i zróżnicowanym zasobem informacji o funkcjonowaniu systemu oświatowego, ma możliwość dostrzeżenia roz-proszonych i nieartykułowanych wyraźnie interesów środowisk szczególnie zagrożonych pod względem realizacji praw edukacyjnych. Zarówno w kon-tekście nadzoru pedagogicznego, jak egzaminów zewnętrznych akcentuje
70 S. Golinowska, Wyzwania polskiej polityki społecznej w warunkach globalizacji oraz integracji z Unią Europejską [w:] Nowe dylematy polityki społecznej, op. cit., s. 63.
się właśnie wątek wyławiania szkół, środowisk edukacyjnych, które „mają kłopoty”. Także badania oświatowe powinny iść w kierunku analizy uwa-runkowań wyników nauczania, szukania sfer koniecznej interwencji władz publicznych i poszukiwania jej formuły. W krajach Unii Europejskiej stępują różnego rodzaju programy celowe dla regionów i szkół, gdzie wy-stępują szczególne trudności.
Centralne władze oświatowe nie mogą minimalizować swojej „ustrojo-wej” odpowiedzialności za jakość prawa oświatowego, choć w tej dziedzinie nawarstwiają się dokonania kolejnych rządów i administracji, a także parla-mentów. Bardzo trudno oszacować skutki, jakie dla funkcjonowania systemu niesie niestabilne, niespójne, niejasne oraz bardzo rozbudowane, szczegółowe prawo oświatowe. Niewątpliwie takie prawo sprzyja proceduralno-biurokra-tycznemu działaniu od poziomu szkoły, poprzez organy samorządowe, organy nadzoru pedagogicznego, po ministerstwo, sprzyja gubieniu właściwego sensu i celu działania. Czy jest przypadkiem, że zasadniczym problemem systemów awansu zawodowego i nadzoru pedagogicznego okazała się biurokratyzacja, brak powiązania z jakością kształcenia, że mowa jest o biurokratyzacji pracy szkoły; pedagodzy alarmują, że w wyniku biurokratyzacji zarządzania oświatą następuje załamanie się etycznej odpowiedzialności wychowawczej71.
Problemem staje się nie tylko brak zaufania nauczycieli, dyrektorów szkół, urzędników samorządowych, rodziców do państwa, do władz cen-tralnych, ale też brak wzajemnego zaufania między nimi. Życiu oświato-wemu w Polsce niezmiennie towarzyszy atmosfera konfrontacji. Można uznać, że jednym z ważnych aspektów dzisiejszego stanu systemu oświato-wego w Polsce jest destrukcyjny i narastający kryzys zaufania. Jego przeja-wem jest także niemożność efektywnego współdziałania, współdecydowa-nia, brak poszukiwania choćby wspólnej oceny problemów, widoczny na różnych szczeblach władzy, od poziomu centralnego po lokalny.
Jeśli władze oświatowe i politycy szczebla centralnego uznają, że do najważniejszych problemów systemu oświatowego należą: narastający kry-zys zaufania, brak społecznych ciał reprezentujących interesy społeczności szkolnych, zła jakość prawa oświatowego oraz biurokratyzacja instytucji oświatowych, to odniesienie się do nich wymaga działań i przedsięwzięć niestandardowych, przekraczających rutynę, która właściwa była kolejnym administracjom rządowym.
71 Stanowisko uczestników VI Ogólnopolskiego Zjazdu Polskiego Towarzystwa Peda-gogicznego w sprawie stanu i perspektyw rozwoju edukacji w Polsce, http://www.umcs.
lublin.pl/images/media/dokumenty.do.aktualnosci/stanowisko.pedagog.pdf [dostęp:
5 maja 2010 r.].
Takim działaniem mogłoby być powołanie pluralistycznej i silnej me-rytorycznie instytucji, np. Krajowej Rady Edukacji, która posiadałaby sze-rokie prawo dostępu do informacji danych i analiz. Jej przykładową kon-cepcję przygotował jeszcze w 2003 r. zespół pracujący dla Rzecznika Praw Obywatelskich72, a idea ta wraca w koncepcjach naprawy systemu oświato-wego73. Choć konieczne jest zaangażowanie wielu podmiotów, to inicjato-rem szerszej edukacyjnej debaty powinny być centralne władze oświatowe.
Sprzyjałoby to odpolitycznieniu debaty i większym gwarancjom kontynu-owania reform.
Warunkiem powodzenia reform oświatowych jest zminimalizowanie upolitycznienia oświaty, podniesienie znaczenia obiektywniej diagnozy.
Najważniejszym wyzwaniem jest większe „ustabilizowanie” polityki oświa-towej, pomimo naturalnych zmian politycznych oraz nieuchronnych, nie-mal ciągłych we współczesnych systemach edukacyjnych modyfikacji.
Bibliografia
A. Ćwikliński, Zmiany w polskiej edukacji w okresie globalizacji, integracji i trans-formacji ustrojowej, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu A. Mickiewicza, Po-znań 2005.
D. Długosz, Konieczna kohabitacja? Polski samorząd terytorialny w mechanizmie polityki publicznej, Instytut Spraw Publicznych, seria „Opinie i Analizy”, War-szawa 2007, nr 1.
R. Dolata, Najważniejsze wyzwania stojące przed polską oświatą, Instytut Spraw Pu-blicznych, Warszawa 2005.
M. Fullan, Odpowiedzialne i skuteczne kierowanie szkołą, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006 r..
J. Gęsicki, Samorządowy model oświaty – koncepcje i realia, Instytut Badań Eduka-cyjnych, Warszawa 2001.
S. Golinowska, Nowe dylematy polityki społecznej, Centrum Analiz Społeczno-Eko-nomicznych, seria „Raporty CASE”, Warszawa 2006 r.
M. Herbst, J. Herczyński, A. Levitas, Finansowanie oświaty w Polsce – diagnoza, dylematy, możliwości, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2009.
B. Imiołczyk, J. Regulski, Samorządność i demokracja lokalna, raport 2/2007, War-szawa, listopad 2007 r.
72 Program Edukacja dla rozwoju, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Obywatelska odpowiedzialność za edukację narodową. Założenia powołania i zasad działania Rady Edu-kacji Narodowej, http://www.rpo.gov.pl/pliki/1139860491.DOC [dostęp: 5 lipca 2010 r.].
73 Por. W. Kojs, Zagrożenia i szanse systemów edukacji [w:] Problemy doskonalenia systemu edukacyjnego, op. cit., s. 69.
M. Jakubowski, Rozwój edukacji – polityka i badania. Raport podsumowujący konfe-rencję CERI–MEiN–CASE, http://coin.wne.uw.edu.pl/mjakubowski/publikacje/
Jakubowski%20-%20raport%20pokonferencyjny_final.pdf A. Karpińska (red.), Edukacja w dialogu i reformie, Białystok 2002.
K. Konarzewski, Przygotowanie uczniów do egzaminu: pokusa łatwego zysku, Insty-tut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.
J. Lackowski, Decentralizacja zarządzania polskim systemem oświatowym a społecz-ne nierówności edukacyjspołecz-ne, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kra-ków 2008.
Nowe dylematy polityki społecznej, S. Golinowska, M. Boni (red.), Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, seria „Raporty CASE”, Warszawa 2006.
Problemy doskonalenia systemu edukacyjnego w Polsce, H. Moroz (red.), Oficyna Wydawnicza Impuls, Kraków 2008.
M.J. Szymański, Kryzys i zmiana, Studia nad przemianami edukacyjnymi w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, Wydawnictwo Naukowe Akademii Pedagogicznej, Kraków 2002.
B. Śliwerski, Problemy współczesnej edukacji. Dekonstrukcja polityki oświatowej III RP, Wydawnictwo Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009.
A. Walenda, Nadzór pedagogiczny ze strony kuratora oświaty, Instytut Spraw Pu-blicznych, Warszawa 2000.
M. Zahorska, Szkoła. Między państwem, społeczeństwem a rynkiem, Wydawnictwo Akademickie Żak, Warszawa 2002.
Ocena skutków regulacji. Zasięganie opinii zainteresowanych stron w procesie oceny skutków regulacji, Ministerstwo Gospodarki, www.reforma-regulacji.gov.pl.
W stronę polityki i praktyki opartej w większym stopniu na wiedzy w dziedzinie edu-kacji i szkoleń, dokument roboczy Komisji Wspólnot Europejskich, wydany 28 sierpnia 2008 r. SEC (2007) 1098).
Plan działań na 2010 r., program operacyjny Kapitał ludzki.