Rola centralnych władz oświatowych w reformowanym systemie oświatowym

Justyna Osiecka-Chojnacka

Rola centralnych władz oświatowych w reformowanym systemie oświatowym

Role of the central government in the reformed education system in Po- land: This article focuses on the role of the government in the Polish decentral‑

ized education system. The main focus is placed on the challenges the policy‑

makers at the national level face in reforming education. The author discusses, inter alia, the issue of competence disputes between the central and local gov‑

ernments, education legislation and evidence‑based education policy making.

She also looks at the school education statistics and governmental projects aimed at creating equal educational opportunities for Polish youth.

* Mgr socjologii, specjalista ds. społecznych w Biurze Analiz Sejmowych;

e‑mail: justyna.osiecka@sejm.gov.pl.

Wstęp

W Polsce od dwudziestu lat następują przemiany systemu oświatowego stymulowane przez: zmiany polityczne, społeczne, gospodarcze oraz człon- kostwo w Unii Europejskiej i w OECD. Są one skutkiem celowych działań re- formatorskich, ale też doraźnych i „reaktywnych” decyzji, często związanych z odchodzeniem od zamierzeń poprzedników, pokonywaniem bieżących problemów, oszczędnościami. Istotne zmiany dotyczyły wszystkich ważnych aspektów działania systemu oświatowego, w szczególności: zarządzania, struk- tury szkolnictwa, programów nauczania, finansowania, nadzoru, kontroli ja- kości, statusu i awansu zawodowego nauczycieli. Reforma oświatowa była od początku ściśle związana z reformą samorządową i decentralizacyjną.

Rola władz centralnych w systemie oświatowym zmieniła się radykalnie wraz z decentralizacją, ale wpływa na nią także tendencja do wdrażania w Polsce unijnych standardów działania. Zalecany sposób prowadzenia po- lityki oświatowej zakłada możliwie szerokie wykorzystanie wyników badań edukacyjnych, prowadzonego stale monitoringu i ewaluacji funkcjono-

wania systemu edukacyjnego¹. Badania pozwalają oceniać samą politykę, monitorować skutki reform. Inspiracja unijna może też być impulsem do pewnej generalnej zmiany sposobu uprawiania polityki edukacyjnej.

Celem artykułu jest pokazanie najważniejszych wyzwań, jakie stoją przed politykami i urzędnikami szczebla centralnego w związku z koniecznością wypracowania bardziej skutecznego modelu działania na rzecz podnoszenia jakości systemu oświatowego i jego modernizacji. W pierwszej części przed- stawiono wybrane zagadnienia związane z rolą władz centralnych w decen- tralizowanym systemie oświatowym, w szczególności kwestie dotyczące określenia standardów edukacyjnych, podziału kompetencji oraz problem wspierania samorządności ze szczebla centralnego. Następnie skoncentrowa- no się na trybie i skuteczności wprowadzania reform oraz wskazano na gene- ralny problem, jakim jest niska jakość prawa oświatowego. W kolejnej części przedstawiono te wprowadzone ostatnio zmiany, które mają służyć dostar- czaniu decydentom i wszystkim zainteresowanym danych o funkcjonowaniu systemu oświatowego. Są one istotne, bo mogą sprzyjać prowadzeniu polityki oświatowej opartej na dowodach. Na zakończenie wskazano na jeden z naj- ważniejszych instrumentów realizacji polityki oświatowej prowadzonej przez państwo w zdecentralizowanym systemie, jakim są rządowe programy.

Rola władz centralnych w decentralizowanym systemie oświaty

Polska ma obecnie – zdaniem części analityków – jeden z najbardziej zdecentralizowanych systemów zarządzania oświatą na świecie. Świadczy o tym pełna odpowiedzialność samorządów za prowadzenie szkół i placó- wek oświatowych, utrzymanie i wyposażenie budynków szkolnych, rozwój sieci szkolnej, inwestycje oświatowe, ustalanie lokalnych regulaminów pła- cowych dla nauczycieli, organizację zajęć dodatkowych w szkołach².

Państwo jest odpowiedzialne za stworzenie spójnego systemu oświato- wego oferującego wszystkim uczniom możliwość kształcenia się na odpo- wiednim poziomie. Minister edukacji, zgodnie z art. 21 ustawy o systemie oświaty, koordynuje i realizuje politykę oświatową państwa i współdziała w tym zakresie z wojewodami oraz z innymi organami i jednostkami orga- nizacyjnymi właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświatowego.

1 Komisja Europejska wydała 28 sierpnia 2007 r. dokument roboczy pt. W stronę polityki i praktyki opartej w większym stopniu na wiedzy w dziedzinie edukacji i szkoleń, SEC (2007) 1098.

2 M. Herbst, J. Herczyński, A. Levitas, Finansowanie oświaty w Polsce – diagnoza, dylematy, możliwości, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2009, s. 17.

Ma też zasadniczy wpływ na kształt prawa oświatowego – jako inicjator rozwiązań ustawowych i podmiot wydający dziesiątki rozporządzeń. Wpły- wa na jakość systemu oświatowego poprzez uregulowania dotyczące treści kształcenia, nadzór pedagogiczny i system egzaminów zewnętrznych.

Realizacja polityki oświatowej państwa dokonuje się w dużej mierze za pośrednictwem samorządów. Relacje między rządem i samorządem stanowią w pewnym sensie system współrządzenia państwem. Obok po- działu kompetencji potrzebne są mechanizmy koordynacji działań, sposo- by uzgadniania celów. Stąd zasadna wydaje się opinia, że w miarę postępu decentralizacji niezbędne staje się uczestnictwo samorządu terytorialnego w procesie programowania polityki państwa³.

Spory kompetencyjne

Wdrażanie reformy decentralizacyjnej w oświacie odbywało się w Pol- sce z dużymi trudnościami. W latach 90. XX wieku kilkakrotnie przekła- dano obligatoryjne przejęcie szkół podstawowych przez gminy (1990, 1993, 1996), argumentując, że szkoły muszą być wcześniej oddłużone, a duża część samorządów jest w trudnej sytuacji finansowej i nie poradzi sobie z tym za- daniem, jeśli nie uzyska odpowiednich środków z budżetu. Do wyznaczo- nego obligatoryjnego terminu szkoły przejęło niewiele samorządów. Cały czas trwały spory o rolę samorządów; przed 1 stycznia 1996 r. próbowano wprowadzić zmiany ustawowe, które miały ograniczyć do minimum wpływ samorządu terytorialnego na przejęte przez niego szkoły, co się nie udało⁴.

W 1999 r. rząd konsekwentnie wprowadzał zarówno reformę oświatową, jak i samorządową. Chciał, aby szkolnictwo średnie było przejęte przez po- wiaty, jednak napotkał opór przedstawicieli szkół rolniczych, leśnych i arty- stycznych, którzy argumentowali, że pozostawienie ich w gestii ministerstw zagwarantuje odpowiedni poziom kształcenia, a nawet przetrwanie tych pla- cówek. Popierała ich część samorządów z obawy, że rozpoczęte inwestycje oświatowe, finansowane dotąd z budżetu państwa, nie uzyskają wsparcia po ich przekazaniu. W efekcie w roku 1999 szkolnictwo artystyczne pozostało w gestii ministra właściwego ds. kultury i dziedzictwa narodowego. Mini- strom środowiska i rolnictwa na skutek wytrwałego działania środowisk oświatowych przywrócono możliwość prowadzenia i zakładania szkół.

3 D. Długosz, Konieczna kohabitacja? Polski samorząd terytorialny w mechanizmie polityki publicznej, Instytut Spraw Publicznych, seria „Opinie i Analizy”, 2007, nr 1, War- szawa 2007.

4 Por. B. Imiołczyk, J. Regulski, Samorządność i demokracja lokalna, raport 2/2007, aneks 2: Wojna o szkoły, Warszawa, listopad 2007 r.

Od początku reformy decentralizacyjnej pojawiał się w dyskusji wątek zróżnicowanej sytuacji samorządów, a więc różnych możliwości zagwaran- towania przez nie obywatelom usług oświatowych na odpowiednim pozio- mie. Decentralizacja sprawia, że jedne jednostki efektywniej niż inne zarzą- dzają szkolnictwem, co zwiększa zróżnicowanie. Stąd teza, że: każda dobrze zaprojektowana reforma decentralizacyjna zawiera jednocześnie instrumen- ty wyrównawcze, a także taki udział struktur rządowych, który zabezpiecza standardy podstawowe, mimo swobód i wolności samorządowych⁵. Skłania to do postawienia pytania o jakość reformy decentralizacyjnej w oświacie.

Spór o standardy edukacyjne

Sytuacja w polskiej oświacie jest opisywana jako ciągła walka między zwolennikami centralizmu i decentralizacji. Przy czym zwolennicy decen- tralizacji wskazując zakusy centralizacyjne rządu, podkreślają jednocześnie jego ważne zaniechanie, mianowicie to, że nie określono krajowych mini- malnych standardów edukacyjnych. Stąd opinia, że zdecentralizowany mo- del oświaty nie został w Polsce w pełni urzeczywistniony na skutek blokad o charakterze legislacyjnym oraz finansowym i konieczne jest m.in.⁶:

– ustalenie krajowych standardów organizacji pracy szkół i innych placówek oświatowych, uwzględniających lokalną specyfikę oraz typ szkoły lub placówki,

– ustalenie zakresu oferty edukacyjnej gwarantowanej ze środków pu- blicznych,

– opracowanie przejrzystych i stabilnych zasad subwencjonowania i dotowania zadań oświatowych,

– przestrzeganie przez administrację oświatową zasady gwarantującej jednostkom samorządu terytorialnego (dalej: JST) środki na przeka- zywane zadania.

Zdaniem przedstawicieli samorządów standardów edukacyjnych nie określono, bo pociągnęłoby to za sobą konieczność zrewidowania przez wła- dze centralne zbyt niskich subwencji oświatowych. Zgromadzenie Ogólne Związku Miast Polskich stoi na stanowisku, że wdrożenie standardów zatrud-

5 S. Golinowska, Decentralizacja władzy a funkcje socjalne państwa i rozwiązywanie problemów społecznych [w:] Nowe dylematy polityki społecznej, S. Golinowska, M. Boni (red.), Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, seria „Raporty CASE”, Warszawa 2006, s. 64.

6 J. Lackowski, Decentralizacja zarządzania polskim systemem oświatowym a spo- łeczne nierówności edukacyjne, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2008, s. 216.

niania nauczycieli stanowiłoby skuteczny mechanizm weryfikacji wielkości środków przekazywanych jednostkom samorządu terytorialnego na reali- zację zadań oświatowych. Na konieczność określenia i egzekwowania stan- dardów wskazują także Najwyższa Izba Kontroli⁷ i Rzecznik Praw Dziecka⁸. Także analitycy są zdania, że dając szeroką autonomię szkołom i placówkom oświatowym, należy określić podstawowe standardy pedagogiczne, które gwarantują dobre warunki ich funkcjonowania, zwłaszcza warunki sprzyja- jące wychowaniu. Do takich standardów można zaliczyć graniczną wielkość szkoły, liczebność klas, ale też dostępność pomocy psychologiczno-pedago- gicznej itp. Tego rodzaju parametry nie mogą być wdrożone szybko, wyma- gają długofalowych działań wspieranych finansami z budżetu państwa⁹.

Problem centralnie ustalanych standardów edukacyjnych ma też szcze- gólne znaczenie z punktu widzenia obywateli, którzy często nie wiedzą, czy prawo ich dzieci do nauki jest w pełni realizowane. Dyskusja o stan- dardach edukacyjnych to też dyskusja o wizji szkoły oraz podstawowych prawach edukacyjnych każdego dziecka. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Kadry Kierowniczej Oświaty (OSKKO) stwierdziło wręcz, że: dowodem prawdziwej odwagi któregoś z rządów będzie ustalenie standardów organi- zacyjnych, finansowych i materialnych ich funkcjonowania. (…) OSKKO od dawna zabiega o stworzenie rodzaju „teczki dla ucznia”, w której mieściłyby się niezbywalne szkolne uczniowskie prawa – jednakowe w gminach bogatych i biednych, miejskich i wiejskich, zawierającej m.in. dostęp do biblioteki, pra- wo do przestrzeni szkolnej, możliwość skorzystania z dożywiania i inne. By- łoby to wielkie, reformatorskie osiągnięcie, godne kontynuatorów reformy¹⁰. Problem centralnie ustalanych minimalnych standardów jest szczególnie ważny w kontekście zróżnicowań, jakie występują w polskich szkołach pu- blicznych w zakresie warunków nauki.

7 Kontrola NIK, Wysokość części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez jed- nostki samorządu terytorialnego a wielkość wydatków faktycznie ponoszonych na reali- zację zadań oświatowych, czerwiec 2008 r., http://bip.nik.gov.pl/pl/bip/wyniki_kontro- li_wstep/inform2007/p_07_004_200707131138571184319537 [dostęp: 5 maja 2010 r.].

8 Rzecznik Praw Dziecka zwrócił się w liście do minister edukacji K. Hall o prawne określenie maksymalnej bądź wskazanej liczebności uczniów w oddziałach szkolnych, http://www.samorzad.pap.pl/palio/html.run?_Instance=cms_samorzad.

pap.pl&_PageID=2&s=depesza&dz=szablon.depesza&dep=54701&data=&_Check- Sum=309136353 [dostęp: 12 maja 2010 r.].

9 Por. raport Edukacja – trudne lata, http://www.monitor.edu.pl/akcje/a-eduka- cja-a-trudne-lataa-a-rekomendacje.html; M. Jakubowski, Decentralizacja oświaty w Pol- sce – szanse i zagrożenia [w:] Nowe dylematy polityki społecznej, op. cit., s. 77.

10 http://oskko.org/konferencje/kenim18-12-2007/index.htm [dostęp: 5 lipca 2010 r.].

Obecnie MEN podkreśla, że standardy powinny wypracować same samorządy, gdyż to one odpowiadają za działalność szkoły lub placówki, w szczególności za zapewnienie warunków działania, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki¹¹. Jednak niewątpli- wie dzięki standardom: polityka oświatowa podlegałaby zobiektyzowanym kryteriom zarządzania szkołami, których kadry kierownicze dysponowały- by parametrami brzegowymi ułatwiającymi podejmowanie decyzji organi- zacyjnych, ekonomicznych czy programowych. Także władze samorządowe powinny być świadome odpowiedzialności, jaka płynie z realizacji zadań co najmniej na poziomie przyjętego standardu, który określałby minimum gwa- rancji państwa w realizacji zadań oświatowych i wychowawczych¹².

Kompetencje kuratora oświaty i władz lokalnych

Kurator oświaty jest reprezentantem rządu powoływanym przez wo- jewodę, ale realizującym politykę oświatową ministra do spraw edukacji.

W 1999 r. nastąpiło ograniczenie zadań kuratoriów oświaty na rzecz samo- rządów, które przejęły prowadzenie większości szkół, ich finansowanie czy ocenę pracy dyrektora. Głównym zadaniem kuratoriów oświaty stało się prowadzenie nadzoru pedagogicznego.

Podział kompetencji miał polegać, najogólniej mówiąc, na tym, że samo- rząd ma w rękach narzędzia związane z bieżącym zarządzaniem szkolnic- twem, a kurator czuwał nad jakością nauczania, sprawdzał realizację ogól- nokrajowych standardów nauczania oraz sprawował nadzór pedagogiczny nad szkołami. W czasie reformy bardzo silnie podkreślano, że wypracowa- nie wysokiej jakości usług edukacyjnych wymaga stałej współpracy szkoły, organu założycielskiego i kuratora oświaty. Współdziałanie mogło w kon- tekście konkretnych decyzji (np. o likwidacji szkoły, konkursie na dyrektora szkoły) mieć formułę opiniowania, działania w porozumieniu, uzyskiwania zgody, informowania. W kontaktach kuratorów oświaty z samorządami lo- kalnymi szybko pojawiły się różnice zdań dotyczące najczęściej oceny pra- cy dyrektora szkoły, ustalania sieci szkół (co w początkowym okresie często wiązało się z koniecznością zamykania placówek) i kwestii kadrowych¹³.

11 K. Szumilas, Standardy edukacyjne powinny być budowane oddolnie http://www.

money.pl/archiwum/wiadomosci_agencyjne/pap/artykul/szumilas;standardy;eduka- cyjne;powinny;byc;budowane;oddolnie,112,0,332912.html [dostęp: 5 lipca 2010 r.].

12 B. Śliwerski, Problemy współczesnej edukacji Dekonstrukcja polityki oświatowej III RP, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 33.

13 A. Walenda, Nadzór pedagogiczny ze strony kuratora oświaty, Instytut Spraw Pu- blicznych, Warszawa 2000.

Po 1999 r. wprowadzano szereg szczegółowych i idących w sprzecz- nych kierunkach zmian w zakresie kompetencji samorządów i kuratorów.

W 2003 r. przyjęto rozwiązania centralistyczne (np. w zakresie regulacji za- sad konkursów na dyrektorów szkół)¹⁴. Kompetencje kuratora zwiększono o sprawdzanie warunków nauki, wychowania, za które odpowiada organ prowadzący. Zdefiniowano też obowiązek egzekwowania zalecanych przez nadzór programów poprawy efektywności kształcenia – z sankcjami do odwołania dyrektora włącznie. Z kolei powrót do rozwiązań decentraliza- cyjnych, jeśli chodzi o zarządzanie szkolnictwem, nastąpił wraz z uchwale- niem ustawy z 19 marca 2009 r.¹⁵.

Jednoznaczny podział kompetencji jednostki samorządu i kuratora (także bez współdecydowania) ma szczególne znaczenie w sytuacji kon- fliktów, lecz jest trudny, bo istnieją naturalne powiązania między zarządza- niem szkołami i jakością kształcenia. Dlatego istotniejsze wydaje się, przy ważnych decyzjach, dążenie do wypracowywania konsensusu z udziałem nie tylko władz samorządowych i kuratora, ale także reprezentantów spo- łeczności lokalnej na forum np. rad oświatowych.

Dodajmy, że w 2009 r. decyzję o zreformowaniu systemu nadzoru peda- gogicznego i zmianach kompetencji kuratoriów oświaty poprzedzała pro- pozycja ich likwidacji na rzecz wolnego rynku ekspertów badających jakość pracy szkoły na zlecenie jednostek samorządu terytorialnego i przekazania kompetencji innym instytucjom. W założeniu miało to być radykalne odej- ście od biurokracji, „odpolitycznienie” nadzoru kuratoryjnego i poszerzenie odpowiedzialności samorządów. Takie rozwiązanie uchylałoby odpowie- dzialność władz centralnych za stworzenie instytucjonalnych, organizacyj- nych i merytorycznych warunków funkcjonowania nadzoru i sprzyjało po- wstaniu rynku usług edukacyjnych. Kuratoria oświaty nie miały szans stać się silnymi merytorycznie instytucjami zaufania publicznego, gdyż wzmoc- nienie nadzoru pedagogicznego w ciągu ostatnich dwudziestu lat nie było przez władze centralne definiowane jako wsparcie kadrowe kuratoriów, budowa korpusu wysoko wyspecjalizowanych wizytatorów, doskonalących się, ustabilizowanych w zawodzie, pracujących w dobrych warunkach (nie przyjęto standardów nadzoru). Jednocześnie w kontekście nadzoru eksper- ci od dawna wskazywali na nadmierną decentralizację, postulowali nawet

14 Ustawa z 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. 2003 nr 137, poz. 1304.

15 Ustawa z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 56, poz. 458.

stworzenie na wzór kilku państw silnej merytorycznie centralnej (choć nie rządowej) instytucji nadzoru¹⁶.

Administracja centralna wobec problemów samorządowego modelu szkolnictwa

Zasadniczym celem decentralizacji jest poprawa efektywności świad- czenia usług społecznych. Zakłada się, że dzięki decentralizacji zarządzania oświatą zadziałają takie czynniki, jak: lepsze rozeznanie przez władze sa- morządowe potrzeb lokalnych, społeczna kontrola ich zaspokajania, wresz- cie aktywizacja lokalnej społeczności i jej wsparcie dla szkół.

Przekazanie uprawnień samorządom miało także cel polityczny (bu- dowanie demokracji) i cel społeczny (budowanie społeczeństwa obywatel- skiego). Zdaniem części analityków te cele utrudniają podjęcie rzeczowej dyskusji o efektywności działań samorządów. Nawet podejmowanie tematu oczywistego zróżnicowania sytuacji szkolnictwa publicznego w różnych jednostkach samorządu bywa traktowane jako przejaw postawy bardziej ideologicznej niż analitycznej.

Wyjściowe założenia reformatorów o silnej społecznej kontroli dzia- łań władz oświatowych i trwałym zaangażowaniu społeczności lokalnych w problemy szkolnictwa nie okazały się trafne. Ustawa o systemie oświaty z 1991 r. w rozdziale „Społeczne organy w systemie oświaty” nie tylko da- wała możliwość powstawania rad oświatowych na szczeblu lokalnym, wo- jewódzkim i krajowym, ale przewidziała dla nich istotną rolę w zakresie kształtowania polityki edukacyjnej. W praktyce rady na szerszą skalę nie powstały. Wynikało to zarówno z niewielkiego zainteresowania obywate- li, jak i z negatywnego stosunku władz samorządowych i szkolnych, któ- re musiałyby liczyć się z nowym partnerem. W debacie brak potencjalnie ważnego podmiotu reprezentującego rozproszone interesy społeczności szkolnych (rodziców, nauczycieli i uczniów). Głównymi partnerami władz centralnych w działaniach związanych z określeniem polityki oświatowej mogą być przedstawiciele samorządów i związków zawodowych, co jednak ogranicza liczbę stron w debacie.

Nie zawsze trafne okazało się przeświadczenie, że wszystkie władze sa- morządowe dobrze rozeznają lokalne potrzeby edukacyjne i sprawnie będą zarządzać szkolnictwem. Zaobserwować można nawet fakt, że: polska sa- morządność ma często ograniczony wymiar z powodu dominacji struktur biurokratycznych nad obywatelami. Jest wielce charakterystyczne (wyraźnie

16 Por. R. Dolata, Najważniejsze wyzwania stojące przed polską oświatą, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005, s. 6.

widoczne w oświacie), jak często gmina powiela struktury zarządzania obec- ne wcześniej w scentralizowanym państwie¹⁷. Efektywne prowadzenie poli- tyki oświatowej na poziomie lokalnym wymaga również określonej wiedzy i odpowiednio przygotowanych kadr i zasobów.

Minister edukacji podkreśla obecnie, że widzi rolę administracji cen- tralnej wobec samorządów jako wspieranie i kontrolowanie, ale także pro- mowanie profesjonalizacji ich działania i ukierunkowanie sposobu, w jaki realizują zadania oświatowe¹⁸. Centralne władze oświatowe mogą w pew- nym zakresie wspierać samorządność, by poprawić efektywność usług edu- kacyjnych. Dlatego rząd korzystając ze środków unijnych, propaguje wśród samorządów określony sposób prowadzenia lokalnej polityki oświatowej, przygotowuje je do tego typu działań. W latach 2010–2011 realizowany jest projekt Doskonalenie strategii zarządzania oświatą na poziomie regional- nym i lokalnym, na który przeznaczono 18 mln zł (w ramach programu operacyjnego Kapitał ludzki; dalej: PO Kapitał ludzki). Planuje się m.in.

opracowanie modeli postępowania dla strategicznego planowania i zarzą- dzania oświatą na poziomie organów prowadzących szkoły i szkolenia dla pracowników zarządzających szkolnictwem w samorządach¹⁹.

Zasadna wydaje się opinia, że: decentralizacja, paradoksalnie wymaga większych realnych kompetencji rządów narodowych, umiejących sterować rozwojem metodami demokratycznymi. Dlatego podjęcie procesu decentra- lizacji – w dodatku w warunkach akcesji do UE – wymaga zdefiniowania czy redefiniowania funkcji władzy centralnej we wszystkich jej strukturach²⁰. Zgodnie z tą opinią paradoksem jest to, że: uwaga rządu na to, co dzieje się na szczeblach samorządowych musi być większa niż w systemie scentra- lizowanym. Wymaga od rządu wysokich kwalifikacji, stabilnych i z wyprze- dzeniem przygotowanych regulacji dotyczących finansów niższych szczebli, administracji posługującej się narzędziami sterowania procesami alokacji w kierunku większej efektywności rozwoju, prowadzeniem specjalistycznych monitoringów oraz kontroli²¹. Wprawdzie w czasie reformy samorządowej i edukacyjnej w wyniku decentralizacji władze centralne oddały kompe-

17 Por. J. Lackowski, Decentralizacja zarządzania polskim systemem, op. cit., s. 204.

18 K. Hall, Szkołę oddam w dobre ręce, „Gazeta Wyborcza” z dn. 22 września 2008 r., http://wyborcza.pl/1,75515,5716502,Katarzyna_Hall__Szkole_oddam_w_dobre_rece.

html [dostęp: 24 maja 2010 r.].

19 Plan działań na 2010 r., program operacyjny Kapitał ludzki, http://efs.men.gov.pl/

images/plandzia%B3ania2010.pdf [dostęp: 5 maja 2010 r.].

20 S. Golinowska, Decentralizacja władzy a funkcje socjalne państwa i rozwiązywa- nie problemów społecznych [w:] Nowe dylematy polityki społecznej, op. cit., s. 63–64.

21 Ibidem, s. 50.

tencje związane z bezpośrednim zarządzaniem, trudno jednak uznać, że ich rola „po prostu się zmniejszyła”. Przeciwnie – w nowych warunkach jest złożona i wymaga m.in. wypracowania zasad wspierania i stymulowania samorządów oraz współdziałania z nimi.

Władze centralne jako kreator reform i zmian oświatowych

Doświadczenia wielu państw pokazują, że centralnie wdrażane reformy edukacyjne rzadko się udają. Badacz reform oświatowych T. Husen wskazy- wał, że każda reforma oświatowa wymaga dłuższego czasu, systematyczne- go i stopniowego wykonywania oraz starannie zaplanowanych i prowadzo- nych badań pilotażowych. Konieczne jest zagwarantowanie odpowiednich środków finansowych. Środków i jasnej koncepcji reformatorskiej wymaga też odpowiednie przygotowanie do wdrażania reformy nauczycieli i admi- nistracji oświatowej. Zagrożeniem dla reform edukacyjnych jest ich fasado- wość, o którą łatwo w sytuacji, gdy nie uda się zaangażować w ich realizację wszystkich zainteresowanych podmiotów. Reforma słabo przygotowana, nieakceptowana i za trudna dla tych, którzy mają ją w praktyce wdrażać, ma małe szanse na powodzenie. Reforma musi być przygotowana na podstawie badań, monitorowana tak, by móc ocenić stopień realizacji jej celów.

Na początku transformacji ustrojowej solidarnościowe władze oświa- towe liczyły na to, że nauczyciele, rodzice i działacze samorządowi, któ- rym nowe regulacje otwierały możliwość działania, będą promowali nowe rozwiązania modernizacyjne w systemie²². Dyrektorzy i nauczyciele szkół publicznych byli zachęcani do: oddolnego reformowania oświaty w kierun- ku demokratyzacji zarządzania, samorządności i autonomii każdej szkoły i każdego nauczyciela²³. Podjęto więc próby naprawy systemu, niemniej władzom centralnym długo nie udawało się przygotować całościowej kon- cepcji zmian.

Reforma edukacyjna zapoczątkowana 1 września 1999 r. była pierwszą po 1989 r. próbą kompleksowej modernizacji szkolnictwa ukierunkowa- ną na poprawę jakości edukacji, upowszechnienie wykształcenia średnie- go i wyższego oraz wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży.

Obejmowała głębokie zmiany strukturalno-programowe, kończyła proces

22 M. Zahorska, Szkoła. Między państwem, społeczeństwem a rynkiem, Wydawnic- two Akademickie Żak, Warszawa 2002.

23 B. Śliwerski, Polski system oświatowy [w:] J. Prucha, Pedagogika porównawcza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006.

decentralizacji zarządzania poprzez oddanie prowadzenia wszystkich ty- pów szkół jednostkom samorządu terytorialnego, wprowadzała w założe- niu motywacyjny system awansu zawodowego nauczycieli. O rozmachu działania i wadze przykładanej do jakości kształcenia świadczy wprowa- dzenie systemu egzaminów zewnętrznych, w tym utworzenie nowych in- stytucji – Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i ośmiu okręgowych komisji egzaminacyjnych.

Jednak, także ze względu na tempo wprowadzania zmian, reforma nie była dobrze przygotowana, w szczególności nie udało się pozyskać nauczy- cieli do wdrażania reformy programowej. Przeświadczenie jej krytyków, że reforma szkolna ma niewielkie szanse na osiągnięcie założonych celów, wynikało z diagnozy braków koncepcji reformy, a także także braków ka- drowych, infrastrukturalnych i organizacyjnych²⁴. Implementacja reformy okazała się trudnym przedsięwzięciem dla władz lokalnych i reforma nie została wsparta przez lokalnych partnerów, rodziców i nauczycieli²⁵.

Podczas wprowadzania zmian opozycja wyrażała obawy o stopień ich przygotowania, a już po dojściu do władzy (od 2001 r.) spowalniała ich wdrażanie i modyfikowała wiele rozwiązań. Nie bez znaczenia była presja związków zawodowych oraz samorządów terytorialnych, które miały trud- ności z uniesieniem ciężaru budowy nowej sieci szkolnej. Wprowadzane zmiany i modyfikacje podważały i łagodziły rygory reformy, np. wydano zgodę na łączenie szkół podstawowych i gimnazjów. Przeczyło to założe- niom reformy i przyczyniło się do tworzenia dziewięcioklasowych szkół, zamiast dwu szczebli – podstawowego i niższego średniego. Wycofano się z pomysłu przekształcenia wszystkich szkół w licea profilowane, zadecydo- wano również o funkcjonowaniu techników i liceów ogólnokształcących.

Były to korekty zasad reformy, które nie stanowiły wyrazu własnej poli- tyki kolejnych administracji oświatowych. Widoczna była „reaktywność”

działań, brak wizji. Opóźnianiu wdrożenia zmian (np. nowa matura) nie towarzyszyła praca nad ich lepszym wprowadzeniem, niezbyt dobrze wy- korzystywano zyskany czas. Zatrzymano planowany przez reformatorów program monitorowania reformy.

W 2008 r. minister K. Hall działania swojej administracji określiła jako dokończenie reformy systemu oświaty, która od początku miała niedocią-

24 C. Kupisiewicz, Próba oceny koncepcji i przygotowania reformy szkolnej MEN z 1998 roku oraz wstępna prognoza możliwości zrealizowania jej głównych celów [w:]

Edukacja w dialogu i reformie, A. Karpińska (red.), Trans Humana, Białystok 2002.

25 Por. R. Pawlak, Polska reforma oświaty a europejska polityka edukacyjna, Cen- trum Europejskie UW, „Studia Europejskie” 2004, nr 3, s.128.

gnięcia, a dodatkowo była wielokrotnie modyfikowana²⁶. W pierwszym etapie został obniżony wiek szkolny, wprowadzono nową podstawę progra- mową, zmiany w nadzorze pedagogicznym mające zapewnić realną ocenę jakości kształcenia, a także zmierzające do przekazania jak najwięcej kom- petencji wyłącznie samorządom.

Projektowanie i wdrażanie zmian odbywa się obecnie w szczególnych warunkach, gdyż MEN dysponuje znacznymi środkami z Europejskiego Funduszu Społecznego na przygotowanie reform, co – przynajmniej po- tencjalnie – zwiększa szanse na ich sukces. Jednak tryb wprowadzania re- form, np. w szczególności szybkie tempo i sposób ich przygotowania budzi wątpliwości²⁷. Ponownie politycy szczebla centralnego utożsamiają zmiany prawa z przeprowadzeniem reform: minister K. Hall w 2010 r. stwierdzi- ła, że: Najważniejsze przemiany, które dokonały się już w systemie edukacji w ciągu ostatnich dwóch lat i które zawdzięczamy funduszom europejskim to: nowa podstawa programowa, znaczące upowszechnienie edukacji przed- szkolnej oraz zmodernizowany nadzór pedagogiczny²⁸. Tymczasem w prak- tyce zmiany są ledwie zapoczątkowane, ich skutki trudno w tej chwili prze- widzieć. Pojawiły się też kontrowersje wokół wsparcia dla samorządów wprowadzających reformę obniżenia wieku szkolnego.

Niestety, można stwierdzić, że w toku prac nad ostatnimi zmianami nie udało się przekroczyć sposobu działania obecnego od dawna w polskiej oświacie i ocenianego jako dla niej destrukcyjny. B. Śliwerski sporządził diagnozę problemów polskiej edukacji, w której pokazał widoczne w ciągu dwudziestu lat problemy polityki oświatowej. Wskazał na dominację logi- ki walki politycznej nad wszelkimi tendencjami do współpracy: Zabrakło wspólnoty politycznej w sprawach oświaty, którą można by rozumieć jako społeczną akceptację rozwiązywania problemów edukacyjnych na drodze niekonfrontacyjnej czy (…) stosując politykę pozytywną, która ogniskuje się nie na negacji czy odgórnym wdrażaniu reform, ale na kilku ważnych priorytetach poprzez szczególnie dobre ich wdrażanie i trzymanie innych po-

26 Minister edukacji: dokończę reformę Handkego, http://wiadomosci.wp.pl/kat, 1342,title,Minister-edukacji-dokoncze-reforme-Handkego,wid,9499994,wiadomosc.

html?ticaid=1a11b [dostęp: 5 lipca 2010 r.].

27 Dla przykładu: wiele kontrowersji budzi tryb wprowadzania reformy obniżającej wiek szkolny, por. J. Szymańczak, Edukacja przedszkolna w polityce oświatowej w niniej- szym tomie na s. 127–155.

28 Edukacja skuteczna, przyjazna i nowoczesna. Co warto wiedzieć o kierunkach zmian w edukacji, aby skutecznie realizować projekty z Europejskiego Funduszu Społecz- nego? Przewodnik, MEN, 2010, http://www.konferencje.men.gov.pl/images/pdf/Konfe- rencje/1.pdf [dostęp: 5 lipca 2010 r.].

tencjalnych priorytetów zmiany w perspektywie²⁹. Zwrócił uwagę, że: do po- nadpartyjnej debaty na temat edukacji potrzebne jest minimum dobrej woli ze strony wszystkich zainteresowanych, a ci w istocie go nie wykazują, gdyż byłoby to sprzeczne z ich interesem politycznym. Łatwo zgodzić się z auto- rem, który zauważa, iż: polityczność debaty sprawia, że każdy jej uczestnik musi opowiedzieć się po jednej z dwóch przeciwstawnych, wykluczających się stron. Każda wypowiedź naukowca, eksperta, nauczyciela czy przedstawicie- la nadzoru była sytuowana natychmiast po jednej ze stron sporu i jako taka wartościowana pozytywnie lub negatywnie³⁰.

Często nadmierne tempo wprowadzania zmian wynikało z wyścigu politycznego i braku długofalowego konsensusu. Skutkowało m.in. złym przygotowaniem reform. Widać jest błędne koło – zmiany trzeba wprowa- dzać szybko, bo następcy mogą od nich odstąpić, a prawdopodobieństwo, że rzeczywiście odstąpią, jest tym większe, im gorzej zmiany zostały przy- gotowane. Dla wielu administracji oświatowych charakterystyczna była ar- bitralność decyzji przy zachowywaniu fasadowych konsultacji społecznych oraz jedynie rytualnym zasięganiu rad przedstawicieli nauki czy specjalnie powołanych różnego typu ciał doradczych i konsultacyjnych.

Zdiagnozowanym problemem było marnotrawienie wysiłku i niszczenie społecznego zaufania: Wielokrotnie zostały zmarnowane czas, wysoka moty- wacja wielu zatroskanych o edukację nauczycieli i naukowców, środki mate- rialne i finansowe, a przy tym wypalono przestrzeń do twórczego działania, naruszając poczucie zaufania do władzy w ogóle (…), nauczyciele przyzwycza- ili się już do tego, że z każdą ekipą resortu edukacji wszystko to w co się anga- żowali, muszą włożyć między bajki, a będzie jeszcze lepiej, kiedy odetną się od tego i przeproszą za zbyt pochopne sprzyjanie interesom minionej władzy³¹.

Nadmiernie upolitycznienie trybu działania w sferze oświaty może być ograniczone dzięki przesunięciu uwagi na merytoryczne przesłanki podej- mowania decyzji (rzetelne diagnozy stanu wyjściowego), czyli prowadzenie polityki w większym stopniu opartej na dowodach. Dodajmy, że jednym z celów Unii Europejskiej jest kreowanie lepszej współpracy pomiędzy ba- daczami, politykami i praktykami, gdyż to ona jest gwarantem znajdowania najlepszych rozwiązań³².

29 B. Śliwerski, Problemy współczesnej edukacji, op. cit., s. 43.

30 Ibidem.

31 Ibidem.

32 Por. E. Torończak, W kierunku skutecznego zarządzania wiedzą edukacyjną,

„Edukacja i Dialog” 2008, nr 3 (196), http://www.escola.pl/artykuly/k1,3,rozwiazania/

k2,22,o_e-learningu/id,59,w_kierunku_skutecznego_zarzadzania_wiedza_edukacyjna.

html [dostęp: 5 maja 2010 r.].

Centralne władze oświatowe jako prawodawca – problem jakości prawa oświatowego

Odpowiedzialność centralnych władz oświatowych za jakość prawa oświatowego³³ jest bezsprzeczna. Od początku przemian trudno było utrzy- mać wysokie standardy tworzenia prawa, a z czasem problemy narastały.

Po 1989 r. istotne zmiany systemowe wprowadzano drogą zarządzeń, dotyczyło to np. możliwości tworzenia szkół niepublicznych, wprowadze- nia religii do szkół, powoływania dyrektorów szkół i kuratorów w drodze konkursów. Okres związany ze znoszeniem monopolu państwa w szkolnic- twie kończyło uchwalenie w roku 1991 ustawy o systemie oświaty, która sankcjonowała i legalizowała zmiany de facto wprowadzone wcześniej i od początku – co warto podkreślić – była traktowana jako akt przejściowy.

Można też spotkać formułowaną przez prawnika opinię, że ustawa powsta- ła jako zlepek różnych przepisów, była niedoskonała i wiadomo było, że podlegać będzie ciągłej nowelizacji³⁴. Jednak wydaje się, że liczba i skala nowelizacji przekroczyła wszelkie oczekiwania, zmiana prawa wydawała się kolejnym administracjom najprostszym sposobem interwencji w syste- mie, zmiany okazały się wręcz lawinowe i generalnie zmierzały też do coraz bardziej szczegółowych regulacji. W trakcie reformy w 1999 r. dokonano nowelizacji bardzo głębokiej (plan napisania nowej ustawy „przerósł” re- formatorów).

Prawo jest instrumentem sprawowania władzy publicznej, a jego jakość decyduje o tym, na ile jest ono skutecznym narzędziem w osiąganiu zamie- rzonych przez władzę celów. W efekcie działań centralnych władz oświato- wych występuje nadmiar regulacji, brak stabilności i niespójność unormo- wań, a także niski poziom legislacyjny samych projektów ustawodawczych, co m.in. utrudnia jego jednolitą interpretację. Konieczne jest uporządko- wanie, uproszczenie i ustabilizowanie prawa oświatowego. Politycy są świa- domi problemu: Chciałabym, aby ustawa o systemie oświaty była krótkim i prostym dokumentem, aby zmniejszyła się liczba rozporządzeń, a te, które są, aby były ze sobą spójne i nie wykluczające się wzajemnie. I zdaję sobie sprawę z tego, że przy dużym zbiurokratyzowaniu edukacji będzie to wyma- gało bardzo dużo pracy, ale – warto ją wykonać³⁵. Być może po wielu etapach reform oświatowych nadchodzi czas, by zacząć myśleć o „reformie prawa

33 Prawo oświatowe to część prawa administracyjnego, nie jest wyodrębnione jako gałąź prawa.

34 T. Komorowski, Prawo a reforma systemu edukacji, „Edukacja Medialna” 2003, nr 1.

35 Rozmowa z K. Szumilas, Aby dzieci w polskich szkołach czuły się szczęśliwe, „Dy- rektor Szkoły” 2007, nr 12.

oświatowego” jako problemie do pewnego stopnia odrębnym od kolejnych reform oświatowych. W programach politycznych pojawia się idea przygo- towania nowej ustawy i znacznego uproszczenia prawa oświatowego.

Debacie o prawie oświatowym mogłaby sprzyjać szersza, choć niestety prowadzona głównie w kontekście prawa gospodarczego, dyskusja o re- formie regulacji. Problem złej jakości prawa, przejawiający się jego niesta- bilnością, niespójnością i nadprodukcją dotyczy w Polsce wielu dziedzin.

Rząd deklaruje stworzenie opartego na dowodach i stabilnego procesu za- rządzania legislacyjnego, zmianę systemu stanowienia prawa, usprawnie- nie systemu oceny skutków regulacji, uproszczenie istniejących przepisów prawnych, zmniejszenie ich liczby³⁶.

Poprawa jakości prawa oświatowego jest przedsięwzięciem złożonym;

jednym z jej elementów powinna być modyfikacja zasad przygotowania re- gulacji prawnych (lub innych interwencji). We współczesnych państwach demokratycznych reformy regulacji związane są ze zmianą modelu stano- wienia prawa – od modelu władczego do negocjacyjnego. Zwiększa się zna- czenie różnego rodzaju konsultacji adresatów regulacji.^. W Polsce przepisy i praktyka w tym zakresie są niespójne, brak jest jasnych reguł prowadze- nia konsultacji³⁷, które są trudnym przedsięwzięciem, narażonym na błędy, takie jak zbyt wąski krąg konsultowanych podmiotów, niewykorzystanie ich jako źródła informacji o poziomie akceptowalności, konsultowanie na zbyt późnym etapie prac³⁸. Zagrożeniem jest biurokratyczne podejście do samych konsultacji. Przykładem takiego podejścia był fakt, że gdy zmiany związane z obniżeniem wieku szkolnego były konsultowane w „oficjalnej”

formie na 16 wojewódzkich konferencjach nauczycieli i przedstawicieli sa- morządów, jednocześnie władze resortu długo ignorowały równolegle to- czące się publiczne protesty rodziców z ruchu „Ratujmy Maluchy”.

Prawoznawcy podkreślają, że arbitralne prawodawstwo nie tylko nie pozwala osiągać zakładanych celów, ale także powoduje nowe problemy.

36 Por. Reforma regulacji „Lepsze prawo” – Program reformy regulacji 2010–2011, Ministerstwo Gospodarki, kwiecień 2010 r., http://bip.mg.gov.pl/files/upload/10565/

Program_Reformy_Regulacji_naKRM_16042010_zal1.pdf [dostęp: 5 lipca 2010 r.].

37 Ocena skutków regulacji. Zasięganie opinii zainteresowanych stron w procesie oce- ny skutków regulacji, Ministerstwo Gospodarki, http://www.mg.gov.pl/Wiadomości/

Archiwum/Rok+2007/poprawa+prr.htm [dostęp: 5 lipca 2010 r.].

38 Jak prowadzić konsultacje w Polsce? Ocena Skutków Regulacji do problemu za- sięgania opinii zainteresowanych stron w procesie tworzenia aktów prawnych oraz do- kumentów strategicznych, Ministerstwo Gospodarki, http://www.reforma-regulacji.gov.

pl/NR/rdonlyres/FDDB1A27-7E55-4DE1-87BE-151B98FF37CA/42963/OSRkonsulta- cje_2412.doc [dostęp: 5 lipca 2010 r.].

Instrumentalizacja prawa niszczy je jako skuteczne narzędzie sprawowania władzy, ponieważ spada prestiż prawa, konieczne stają się coraz bardziej kazuistyczne regulacje i ostrzejsze sankcje³⁹. Z punktu widzenia adresatów przepisów zła jakość oznacza zmniejszenie zaufania do państwa, poszuki- wanie strategii adaptacji do sytuacji. Mówią o tym wprost przedstawiciele Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Kadry Kierowniczej Oświaty w kontek- ście zmian w nadzorze pedagogicznym: Ciągłe zmiany koncepcji, przepisów, interpretacji, mnożenie pomysłów, konflikt kompetencji powodują zmniejsze- nie motywacji, zaniechanie podejmowania prób zmiany i zgodę na tymczaso- wość. Dyrektorom szkół towarzyszy utrata wiary w dobre intencje i mądrość stanowiących prawo oświatowe⁴⁰.

Dla władz oświatowych zła jakość prawa oznacza, szczególnie w dłuższej perspektywie, znaczne osłabienie tego instrumentu oddziaływania na system.

Prawo jest po prostu mniej skuteczne w osiąganiu zakładanych celów. Meto- dy formalne (administracyjne) pokazują swoje ograniczenie, bowiem adre- saci norm prawnych mogą bronić się na wiele sposobów – jednym z nich jest pozorowanie działań, „przeczekiwanie nowych koncepcji”. Nazbyt rozbudo- wane, niespójne prawo sprzyja też biurokratyzacji działania i upowszechnia- niu postaw formalistycznych, które nie tylko nie stymulują poprawy jakości kształcenia, ale odwracają uwagę od rzeczywistych problemów szkoły.

Jest wiele powodów, by poprawę jakości prawa oświatowego uczynić prio- rytetowym, choć bardzo trudnym przedsięwzięciem. Jednak jego niejasność i brak stabilizacji mogą być też z pewnych punktów widzenia funkcjonalne.

Pozwalają np. władzom centralnym na relatywnie szybką interwencję, na stosowanie doraźnie wygodnej dla siebie interpretacji przepisów, stymulują też rozwój rynku szkoleń dla wielu tysięcy dyrektorów szkół, nauczycieli, urzędników samorządowych, którzy bardzo chcą działać zgodnie z prawem, są też z tego rozliczani. Z kolei wprowadzenie w życie reguły dobrej legislacji oznaczałoby z punktu widzenia władz centralnych konieczność samoogra- niczenia się, powodowałby utrudnienia w szybkim podejmowaniu decyzji o zmianach prawnych (szukanie innych rozwiązań). Zarazem jednak sprzy- jałoby merytorycznej debacie, a tym samym ułatwiało uzgodnienia poli- tyczne i osiąganie konsensusu zmierzającego do długofalowych działań.

Całościowy przegląd prawa oświatowego i uchwalenie nowej ustawy o systemie oświaty, w tym także nowych regulacji dotyczących statusu na-

39 Por. T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 51.

40 Stanowisko OSKKO wygłoszone podczas posiedzenia sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży 18 grudnia 2007 r., http://oskko.org/konferencje/kenim18-12-2007/

index.htm [dostęp: 5 maja 2010 r.].

uczyciela, wymagałyby istotnej zmiany sposobu działania władz central- nych, odejścia od rutyny działania, być może powołania specjalnej instytucji (np. rady czy komisji), w której wzięliby udział przedstawiciele samorządów, związków zawodowych, prawnicy, naukowcy i politycy wszystkich opcji.

Podjęcie takiej pracy byłoby ważną decyzją polityczną i musiałoby wiązać się z debatą, budowaniem ponadpartyjnego konsensusu. Inicjatywa w tym zakresie powinna – jak się zdaje – wyjść od władz centralnych.

Polityka oświatowa władz centralnych – w stronę polityki opartej na dowodach

Polityka oświatowa formułowana na szczeblu centralnym opiera się na wielu przesłankach. Wynika m.in. z programów politycznych, doświadcze- nia i wiedzy decydentów, ich wartości, wpływają na nią grupy interesów, a także wymogi procedur biurokratycznych. Trwałe podstawy dla polityki określanej wtedy jako polityka oparta na dowodach (ang. evidence-based policy making) mogą też stanowić wiarygodne wyniki badań naukowych i inne dane⁴¹. Korzystanie z różnych źródeł daje możliwość – zalecanego w ramach reformy regulacji – podejmowania decyzji politycznych na pod- stawie możliwie wszechstronnej informacji i uwzględnienia wszystkich istotnych aspektów danego problemu⁴².

Obecnie w polskim systemie oświatowym wprowadzane są zmiany, które, jak deklarują władze, zmierzają m.in. do uzyskania wiedzy o funk- cjonowaniu systemu oświatowego przydatnej w formułowaniu polityki oświatowej państwa. Jest o tym mowa w kontekście modyfikacji nadzoru pedagogicznego, systemu egzaminów zewnętrznych, systemu informacji oświatowej oraz budowy instytucjonalnego zaplecza badawczego dla po- lityki oświatowej. Powodzenie tych przedsięwzięć daje szansę na zmianę podstaw polityki oświatowej.

System nadzoru pedagogicznego jako źródło danych o funkcjonowaniu systemu oświatowego

W 1999 r. wprowadzono radykalne zmiany zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego. Zamiast nadzoru kontrolnego wprowadzono nadzór o cha- rakterze wspierającym. Zobligowano kuratoria do mierzenia jakości pracy

41 Por. M. Jakubowski, Rozwój edukacji – polityka i badania. Raport podsumowujący konferencję CERI – MEiN – CASE, http://coin.wne.uw.edu.pl/mjakubowski/publikacje/

Jakubowski%20-%20raport%20pokonferencyjny_final.pdf [dostęp: 5 maja 2010 r.].

42 Reforma regulacji „Lepsze prawo” – Program reform regulacji 2010–2011, op. cit.

szkół i placówek oświatowych oraz wspierania ich w procesie jakościowego rozwoju. Resort edukacji nie podjął jednak wysiłku opracowania na szczeblu centralnym narzędzi pomiaru mierzenia jakości i przystępnych podręczni- ków postępowania badawczego. Można uznać, że silnie „zdecentralizowano”

nadzór w sposób, który wykluczył zbieranie porównywalnych danych, np.

w skali kraju, i tym samym wykorzystanie ich dla formułowania polityki.

Działania ministerstwa wdrażające nowy model nadzoru pedagogiczne- go Najwyższa Izba Kontroli⁴³ oceniła w 2002 r. jako niewystarczające. Izba wskazała na złą sytuację finansową i niedobory kadrowe w kuratoriach oraz brak koncepcji doskonalenia zawodowego wizytatorów. Ważnym zarzutem było nieprecyzyjne określenie instrumentów nadzoru, co w poszczegól- nych kuratoriach prowadziło do realizacji „autorskich” modeli i utrudniało dokonywanie ocen i porównań w skali całego systemu oświatowego. Nie określono standardów pracy kuratoriów, takich jak np. liczba szkół w re- jonie, częstość wizyt. O złym funkcjonowaniu systemu świadczył też brak zaleceń, uwag i wniosków dla szkół. W 2006 roku zrezygnowano „z mierze- nia jakości pracy szkoły”, przyjmując, że nadzór powinien być realizowany w szczególności przez działalność diagnostyczno-oceniającą i wspomaga- jącą w procesie planowej i systematycznej współpracy organów sprawują- cych nadzór, organów prowadzących szkoły i placówki, dyrektorów szkół i placówek oraz nauczycieli.

Kolejne, szybko wprowadzane zmiany toczyły się pod hasłem eliminacji biurokracji i działań pozornych. Podkreślano, że: stan nadzoru nie przynosi żadnych informacji o systemie edukacji. Nie ma obiektywnych danych, które mogłyby stać się podstawą kreowania polityki oświatowej państwa⁴⁴. W roku 2009 wydano czwarte od 1999 r. rozporządzenie wprowadzające zmiany w systemie nadzoru oparte, zdaniem autorów na jego nowej „filozofii”.

Przewidziano w nim ograniczenie zadań i obowiązków kuratora oświa- ty o charakterze organizacyjnym i administracyjnym przy jednoczesnym wzmocnieniu i scentralizowaniu zadań odnoszących się bezpośrednio do zapewnienia jakości kształcenia, definiowanej przede wszystkim przez jego efekt, to znaczy poziom kompetencji (wiedzy, umiejętności). Autorzy no- wej koncepcji podkreślają, że po raz pierwszy szkoły będą oceniane według

43 Informacja Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli organizacji i funkcjo- nowania nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratorów oświaty i dyrektorów szkół, grudzień 2002 r., http://bip.nik.gov.pl/pl/bip/wyniki_kontroli_wstep/inform2003/

2002190 [dostęp: 5 maja 2010 r.].

44 I. Dzierzgowska, Uwagi na temat zmian w nadzorze pedagogicznym (planowa- nych i pożądanych), http://www.monitor.edu.pl/analizy/uwagi-na-temat-zmian-w-na- dzorze-pedagogicznym-planowanych-i-pozadanych.html [dostęp: 5 maja 2010 r.].

jednolitych kryteriów. Wymagania, jakie ma spełniać szkoła, zostały jasno określone, dzięki czemu można ocenić jej funkcjonowanie.

Wyniki z prowadzonego nadzoru mogą stanowić rzetelną i dającą się porównywać informację dla uczniów, rodziców, organów prowadzących i ministerstwa. Modernizacja nadzoru pedagogicznego ma w założeniu służyć nie tylko doskonaleniu pracy pojedynczych szkół lub placówek, ale także rozwojowi systemu edukacji poprzez ujednolicenie działań z zakresu zewnętrznego nadzoru pedagogicznego w skali kraju.

Fundamentalnym założeniem nowego rozwiązania jest rozgraniczenie trzech zadań nadzorczych: ewaluacji działalności edukacyjnej szkół i pla- cówek, kontroli przestrzegania przepisów oraz wspomagania pracy szkół oraz nauczycieli. W wyniku przeprowadzonej w szkole lub placówce ewa- luacji zewnętrznej organ sprawujący nadzór pedagogiczny będzie sporzą- dzał raport, w którym określi poziomy spełniania przez tę szkołę lub pla- cówkę wymagań określonych w załączniku do rozporządzenia o nadzorze.

W przypadku ustalenia niezadowalającej realizacji choćby jednego wyma- gania związanego z efektami kształcenia, szkoła lub placówka otrzyma od organu sprawującego nadzór pedagogiczny polecenie opracowania i wdro- żenia programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania, a w przypadku szkół i placówek niepublicznych – polecenie usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie.

Opracowany model nadzoru jest skomplikowany. Eksperci zauważają, że: MEN chce oceniać za dużo rozmaitych elementów, a wśród nich takie, którym nie da się wystawić obiektywnej oceny. No bo jak sprawdzić, czy szko- ła dba o to, by uczniowie „respektowali normy społeczne”? Mierzenie jakości pracy szkół powinno opierać się na wyrazistych wskaźnikach, takich jak śred- nia za egzaminy, losy absolwentów czy zestawienie wydatków ponoszonych na ucznia z jego osiągnięciami⁴⁵. Choć autorzy zmiany są przekonani, że po raz pierwszy nadzór będzie prowadzony z zastosowaniem jasnych kryte- riów, jednak analiza jednego z raportów sporządzonych w ramach pilotażo- wego programu ewaluacji pokazała, jak łatwo także to działanie może stać się pozorne⁴⁶. Bardzo wiele zależy bowiem od konsekwencji we wdrażaniu nowego nadzoru, szczególnie jakości szkoleń i monitorowania procesu.

O tendencji do biurokratyzowania nadzoru może świadczyć zjawisko

„tworzenia dokumentacji nadzoru pedagogicznego, wynikającego z ofert

45 J. Lackowski, Ministerstwo wzywa szkoły do raportu, komentarz dla „Gazety Wy- borczej”, http://krakow.gazeta.pl/krakow/1,35803,7097513,Ministerstwo_wzywa_szko- ly_do_raportu.html [dostęp: 5 maja 2010 r.].

46 Por. K. Stróżyński, Ewaluacja in statu nascendi, „Dyrektor Szkoły” 2010, nr 4.

firm szkoleniowych”. Ministerstwo na swojej stronie internetowej wyjaśni- ło, że nie jest wymagana żadna dodatkowa dokumentacja, która bezpośred- nio nie wynika z przepisów prawa oświatowego⁴⁷. Dodajmy, że na forach dyskusyjnych nauczycieli dostrzeżono⁴⁸, iż jeszcze przed zakończeniem oficjalnych konsultacji społecznych projektu rozporządzenia o nadzorze dyrektorzy szkół otrzymywali oferty komercyjnych szkoleń.

Już teraz można więc powiedzieć, że zagrożenia, które trzeba mieć na uwadze, są „tradycyjne” dla systemu oświatowego – jest to biurokratyzacja nadzoru. Tym razem jednak ministerstwo ma w latach 2010–2011 do dys- pozycji 16 ml zł na Program wzmocnienia efektywności systemu nadzoru pe- dagogicznego i oceny jakości pracy szkół (jest to II etap); szanse na powodze- nie są więc większe. Zrealizowane zostaną szkolenia (m.in. 350 wizytatorów i 160 kuratorów, szefów delegatur i kierowników komórek w kuratoriach, ale także dyrektorów szkół), konferencje i wydane publikacje⁴⁹.

Egzaminy zewnętrzne jako źródło wiedzy o funkcjonowaniu systemu oświatowego

System egzaminów zewnętrznych zaprojektowano w czasie reformy 1999 r. jako mechanizm podniesienia jakości kształcenia. W warunkach znacznej swobody kształtowania programów nauczania w szkołach system ma zapewnić rzetelną informację dotyczącą wyników kształcenia, a więc efektywności instytucji systemu oświaty po istotnych etapach edukacyj- nych: szkole podstawowej, gimnazjum i szkołach średnich.

Wyniki egzaminów niosą ważne informacje dla wielu odbiorców, po- czynając od uczniów i rodziców, poprzez nauczycieli, dyrektorów szkół, aż do władz oświatowych różnych szczebli. Nauczyciele powinni wykorzystać analizy wyników uczniów w planowaniu pracy dydaktycznej. Dyrektorzy powinni wykorzystać dane do analizy jakości pracy szkoły oraz poszukiwa- nia wyjaśnienia uwarunkowań uzyskanych wyników, wynikających z okre- ślonego środowiska lokalnego, sytuacji ekonomicznej szkoły i stosowanych metod dydaktycznych. Szkoły, w których uczeń będzie kontynuował naukę, mogą wynik egzaminu wykorzystać dla zapewnienia mu wsparcia. Nadzór pedagogiczny powinien z wyników korzystać w celu doskonalenia pracy

47 W. Kuzitowicz, Okoliczności i konteksty. Kilka konkretów, „Gazeta Szkolna” 2009, nr 38.

48 Por. W. Kuzitowicz, Nowe rozporządzenie stare wątpliwości. Okoliczności i kon- teksty, „Gazeta Edukacyjna dla Refleksyjnych Pedagogów”, 27 stycznia 2010 r., http://

www.gazeta.edu.pl/Nowe_rozporzadzenie__stare_watpliwosci-95_691-0.html [dostęp:

5 czerwca 2010 r.].

49 Plan działań na 2010 r., op. cit.

nauczycieli, oceny jakości pracy szkół, wreszcie wyłonienia szkół, które wy- magają programów naprawczych i bardziej wnikliwego zainteresowania.

Dla organów samorządu terytorialnego wyniki mogą być pomocne do kre- owania lokalnej polityki społecznej, planowania sieci szkół oraz finansowe- go zapewnienia warunków pracy szkół. Minister edukacji natomiast może je wykorzystać do prowadzenia polityki oświatowej państwa.

Zadaniem komisji egzaminacyjnych jest nie tylko przygotowanie i prze- prowadzenie samych egzaminów, ale też przedstawienie ich wyników w formie pozwalającej je z pożytkiem wykorzystać przez różnych zainte- resowanych. Konieczne jest też przygotowanie odbiorców do analizy wy- ników. Jest to zadanie złożone, bo w praktyce wykorzystanie wiedzy, jaka płynie z egzaminów, wymaga narzędzi pomiaru, niekiedy skomplikowanej analizy i komentarza. Wynik egzaminu nie dostarcza wprost informacji o słabych i mocnych stronach pracy nauczyciela⁵⁰. Problemem jest też oce- na pracy szkoły, bowiem wyniki egzaminacyjne uczniów zależą od wielu czynników indywidualnych, środowiskowych i szkolnych. Duża ich część znajduje się poza możliwością skutecznej kontroli przez szkołę. Stąd np.

rozwijana i upowszechniania jest metoda edukacyjnej wartości dodanej, czyli zestaw technik statystycznych pozwalających zmierzyć wkład szkoły w wyniki nauczania, czyli jej efektywność nauczania. Jest ona uznawana za potężne narzędzie ewaluacji polityki edukacyjnej państwa⁵¹. Metoda ta pozwala dostrzec problemy i osiągnięcia szkół pracujących w trudniejszych warunkach, czyli tych, w których środowisko życia uczniów nie sprzyja ich osiągnięciom edukacyjnym. Niewątpliwie wykorzystanie wyników egza- minów z pożytkiem dla jakości kształcenia i polityki edukacyjnej wymaga dużego wysiłku koncepcyjnego i szkoleniowego.

Istnieje też zagrożenie, że wyniki będą wykorzystane w niewłaściwy sposób, np. gdy będą służyć bardziej selekcji niż jakości kształcenia. Może to wystąpić już na etapie sprawdzianu po szkole podstawowej. Spotyka się opinie, że po to, by w pełni wykorzystać sprawdziany dla poprawy jakości kształcenia, warto wprowadzić sprawdzian po pierwszym etapie kształce- nia, czyli klasach I–III, lub nawet na samym początku edukacji szkolnej i po I klasie gimnazjum⁵². Innym zagrożeniem jest upowszechnianie w szkołach

50 E. Stożek, Refleksyjny praktyk wobec edukacyjnej wartości dodanej, http://www.

ewd.edu.pl/stozek.pdf [dostęp: 5 maja 2010 r.].

51 Por. M. Jakubowski, Zastosowanie modeli EWD do ewaluacji polityki edukacyjnej, http://www.ewd.edu.pl/jakubowski1.pdf [dostęp: 5 maja 2010 r.].

52 Z. Kwieciński, O reformie oświaty: co wyrównywać, co różnicować, czego najbar- dziej potrzeba [w:] Problemy doskonalenia systemu edukacyjnego w Polsce, H. Moroz (red.), Oficyna Wydawnicza Impuls, Kraków 2008, s.14.

„nauczania pod testy”, które polega na zwiększaniu w procesie kształcenia udziału umiejętności dających się opanować małym kosztem, a przynoszą- cych duży zysk na egzaminie, z jednoczesnym pomijaniem innych umie- jętności i treści. W takiej sytuacji wyniki egzaminów byłyby coraz lepsze, a potencjał wynoszony ze szkoły przez uczniów coraz mniejszy⁵³.

Doskonalenie systemu egzaminów powinno sprzyjać społecznemu za- ufaniu do niego. Obecnie niemal corocznie występują nieprawidłowości, takie jak błędy w arkuszach pytań czy też arbitralne decyzje władzy, np.

„amnestia maturalna”⁵⁴, czy zmiana pytań maturalnych przez dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (dalej: CKE)⁵⁵.

Obecnie system jest usprawniany w zakresie zapewnienia porównywal- ności egzaminów z kolejnych lat, do czego wcześniej nie udało doprowa- dzić. Zmieniona formuła sytemu egzaminów końcowych ma też umożli- wić monitorowanie efektów kształcenia uczniów poprzez przeprowadzanie trzykrotnego pomiaru osiągnięć uczniów w zakresie tych samych przed- miotów (język polski, język obcy nowożytny, matematyka). Te zmiany po- winny uczynić egzaminy źródłem informacji o tendencjach, jeśli chodzi o jakość kształcenia w systemie.

Dodajmy, że Centralna Komisja Egzaminacyjna ma obecnie zadania różnego rodzaju, w tym realizuje szereg projektów badawczych mających ponieść jakość samych egzaminów i wniosków z ich wyników. W sumie jest beneficjentem 9 projektów badawczych w ramach priorytetu III Wy- soka jakość systemu oświaty. Łączne środki na ich realizację (do 2013 r.) to 242 099 308 zł. Są to pilotaże nowych egzaminów i sprawdzianu, badania uwarunkowań zróżnicowania wyników egzaminów zewnętrznych (na ten cel przeznaczono 16,8 mln zł do 2011 r.) oraz badania dotyczące rozwoju metodologii edukacyjnej wartości dodanej (10,8 mln zł do 2010 r.)⁵⁶.

53 K. Konarzewski, Przygotowanie uczniów do egzaminu: pokusa łatwego zysku, In- stytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.

54 Amnestia maturalna polegała na znowelizowaniu rozporządzenia tak, że zdający, który nie spełnił wymogów zdania egzaminu (np. nie uzyskał wymaganych 30% punk- tów na egzaminie z trzech przedmiotów obowiązkowych na poziomie podstawowym, tj. język polski, język obcy i wybrany przedmiot oraz dwóch egzaminów ustnych (język polski i język obcy), zdaje egzamin maturalny, jeśli uzyskał ogółem ze wszystkich przed- miotów (łącznie z „oblanym”) co najmniej 30% punktów.

55 Por. Afera – dyrektor CKE zmienił pytania maturalne, informacja na portalu edu- kacyjnym Matura.pl, http://www.matura.pl/news.php?news_id=4103&news_start=0 [dostęp: 5 maja 2010 r.].

56 Plan działań na 2010 r., op. cit.

Budowa zaplecza badawczego dla polityki oświatowej

Po 1989 r. zmiany w systemie edukacji wprowadzane były bez przygo- towania badawczego i systematycznego monitoringu skutków. Zlikwido- wano większość resortowych instytutów badawczych działających na rzecz ministra edukacji, a pozostawiony Instytut Badań Edukacyjnych miał ra- czej marginalną rolę jako zaplecze badawcze dla polityków. W minister- stwie tworzono zespoły i departamenty zajmujące się strategią reform, jednak nie utworzono niezależnego zaplecza badawczego dla planowanych reform. Władze centralne niekiedy niemal „programowo” nie korzysta- ły z dorobku instytucji naukowych, a w Polsce nie rozwijała się polityka oświatowa, która jako interdyscyplinarna dziedzina nauki wymaga znacz- nych nakładów⁵⁷. Reformatorzy systemu edukacyjnego zakładali w 1999 r.

konieczność monitorowania przebiegu reformy. Instytut Spraw Publicz- nych opracował na ich zlecenie wieloletni program badawczy, jednak został on szybko przerwany.

Obecnie sytuacja w zakresie badań oświatowych zmienia się radykal- nie. Unia Europejska bardzo silnie akcentuje oparcie polityki i praktyki na wynikach badań naukowych, które powinny być impulsem dla reform sys- temów edukacji⁵⁸. W programie operacyjnym Kapitał ludzki zaplanowano Opracowanie i wdrożenie koncepcji instytucjonalnego zaplecza badawczego, który prowadzony jest obecnie przez Instytut Badań Edukacyjnych⁵⁹. Pro- jekt został zainaugurowany pod koniec 2009 r. i ma być realizowany do czerwca 2015 r.; w tym okresie ma pochłonąć blisko 340 mln zł. W ramach projektu mają być realizowane różnego rodzaju przedsięwzięcia. Mają po- wstać raporty roczne o stanie edukacji, pokazujące dynamikę przemian i diagnozę problemów do rozwiązania oraz coroczne rekomendacje dla po- lityki edukacyjnej (pierwszego można spodziewać się pod koniec 2010 r.).

Instytucjonalizacja badań naukowych ma polegać m.in. na inwentaryzacji badań krajowych i zagranicznych. W ramach projektu będą inspirowane i prowadzone badania oraz ma być utworzony portal prezentujący wszyst- kie ich wyniki wraz z narzędziami i metodologią. Osobny nurt działań to działania na rzecz rozwoju środowiska naukowego zajmującego się bada- niami oświatowymi (przygotowanie programów studiów podyplomowych

57 Por. M.J. Szymański, Kryzys i zmiana, Studia nad przemianami edukacyjnymi w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, Wydawnictwo Naukowe Akademii Pedagogicz- nej, Kraków 2002, s.198–199.

58 Komisja Wspólnot Europejskich wydała 28 sierpnia 2007 r. dokument roboczy pt. W stronę polityki i praktyki (bardziej) opartej na wiedzy w dziedzinie edukacji i szko- leń (SEC-2007-1098).

59 Pierwotnie miała go prowadzić Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji.

i doktoranckich, organizacja seminariów, kontakty z instytucjami badaw- czymi)⁶⁰.

Trudno przewidzieć, na ile realizacja programów badawczych posłuży formułowaniu polityki edukacyjnej; jeszcze nie przedstawiono pełnej listy problemów i pytań badawczych, których analiza będzie stanowiła priorytet.

Lista taka powinna wynikać z potrzeb władz oświatowych i być ściśle zwią- zana ze strategią edukacyjną państwa. Do polityków należy sformułowanie nurtujących ich pytań. Być może dyskusja o tym, jakie pytania badawcze są w kontekście oceny funkcjonowania polskiego systemu oświatowego prio- rytetowe, powinna być szersza i wyjść poza obecną administrację i naukow- ców realizujących zlecane przez nią projekty.

Udoskonalenie statystyki oświatowej

Zapewnienie dostępu do rzetelnych danych statystycznych jest dla władz oświatowych sprawą o podstawowym znaczeniu przy podejmowaniu decyzji, w tym decyzji dotyczących kwestii finansowych. Przeprowadzona w 2000 r.

analiza polskiej statystyki oświatowej pokazała, że choć zbierano wiele da- nych np. o nauczycielach w kilku niepowiązanych ze sobą, służących różnym celom bazach, to jednak dane o finansach były już bardzo skąpe. Raport po- kazywał zarówno niedoskonałości statystyk, jak i fakt, że zbierane dane nie były w wystarczającym stopniu wykorzystywane przez władze oświatowe⁶¹.

Dopiero w 2004 r. został wdrożony System Informacji Oświatowej (da- lej: SIO)⁶², który wprawdzie objął szeroki zakres danych, ale szybko oka- zał się niewystarczający. Zabrakło np. powiązania tego systemu z będą- cymi w dyspozycji CKE danymi o wynikach egzaminów zewnętrznych⁶³. Obecnie przygotowano założenia do nowej ustawy o Systemie Informacji Oświatowej. Proponowana zmiana zasady działania SIO polega na odejściu od gromadzenia zbiorczych danych o uczniach, nauczycielach, szkołach i placówkach na rzecz gromadzenia danych o poszczególnych uczniach, nauczycielach, szkołach i placówkach poprzez indywidualny opis w syste- mie danego ucznia (tzw. rekord ucznia), danego nauczyciela (tzw. rekord nauczyciela) oraz danej szkoły i placówki oświatowej. Przyjmuje się, że zainteresowane podmioty, czyli kuratoria oświaty, jednostki samorządu terytorialnego, Centralna Komisja Egzaminacyjna, okręgowe komisje egza-

60 Plan działań na 2010 r., op. cit.

61 Por. S.M. Barro, Pieniądze, nauczyciele i uczniowie. Ocena polskiej statystyki finansowania oświaty oraz statystyki uczniów i zatrudnienia w systemie oświaty, htt- p://89.174.255.22/badania/badania/menis/barro/index.html [dostęp: 4 maja 2010 r.].

62 Ustawa z 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, Dz.U. nr 49, poz. 463.

63 M. Jakubowski, Rozwój edukacji – polityka i badania, op. cit.