OF THE LOCAL GOVERNMENT UNITS
1 PRZYCZYNY WYKORZYSTYWANIA UKRYTYCH FORM ZADŁUŻENIA PRZEZ JEDNOSTKI SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO
Jedną z głównych przyczyn ukrywania zadłużenia przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) są szczegółowe regulacje prawne dotyczące długu lokalnego.
Zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego (JST) oznacza sumę nominalnej war-tości środków finansowych postawionych na określonych warunkach i na określony czas (Dylewski, Filipiak, Gorzałczyńska- Koczkodaj 2004, s. 177).
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania z tytułu (Dz. U. z 2013 r., poz. 885):
• wyemitowanych papierów wartościowych;
• kredytów i pożyczek;
• przyjętych depozytów;
• wymagalnych zobowiązań.
Doprecyzowanie definicji zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego zostało określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 roku w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do pań-stwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. nr 252, poz. 1692).
Rozporządzenie to obowiązuje od 2011 roku i rozszerza definicję kredytów i poży-czek, do których zalicza się również:
• umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego;
• papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona;
• umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach;
• umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy;
• umowy nienazwane o terminie spłaty dłuższym niż rok, związane z finanso-waniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekono-miczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.
Regulacja ta w porównaniu do ustawy o finansach publicznych poszerza katalog umów zaliczanych do tytułów dłużnych JST. Zadłużenie jednostek samorządowych obejmuje więc wszelkiego rodzaju zobowiązania, w tym również z tytułu umów nie-nazwanych, których termin zwrotu jest dłuższy niż rok.
Głównym aktem prawnym regulującym ograniczenia długu JST jest ustawa o finansach publicznych. Artykuł 242. określa, że planowanie deficytu wymaga zacho-wania tzw. złotej reguły budżetowej obligującej jednostki samorządu terytorialnego do równoważenia działalności bieżącej (Dz. U. 2013, poz. 88). Organ stanowiący jed-nostki nie może uchwalać budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki.
Ustawa o finansach publicznych wprowadziła też koncepcję indywidualnych wskaźników zadłużenia (IWZ) jednostek samorządu terytorialnego opartych o nad-wyżkę operacyjną, które obowiązują od 2014 roku (Dz. U. z 2013, poz. 885). IWZ określa, że w danym roku budżetowym wartość spłaty zobowiązań wraz z kosztami ich obsługi do dochodów ogółem budżetu JST nie może przekroczyć średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do docho-dów ogółem budżetu.
Ponadto od 2011 roku samorządy mają też obowiązek formułowania wielolet-nich prognoz finansowych. W ten sposób rozszerzeniu uległ dotychczasowy zakres publikowanych prognoz zadłużenia i kosztów jego obsługi. Natomiast art. 89, ust. 1.
ustawy o finansach publicznych określa celowość zaciągania zobowiązań przez JST i stanowi, że jednostki te mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
• pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu;
• finansowanie planowanego deficytu budżetu;
• spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartoś-ciowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
• wyprzedzające finansowanie działań współfinansowanych ze środków z budżetu UE.
Powyższe regulacje prawne powodują poszukiwanie nowych źródeł finansowa-nia przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności takich, które umożli-wią poprawę wskaźnika IWZ. Jest to uzasadniona polityka samorządów, która świad-czy o wykorzystaniu różnych instrumentów w procesie zarządzania długiem lokalnym przez władze samorządowe. Tym bardziej, że wzrost zadłużenia samorządów wynika
głównie z ich aktywności inwestycyjnej oraz z ograniczonej stabilności i wydajności dochodów oraz z nakładania na nie kolejnych zadań (Poniatowicz i in. 2010, s. 38). Aktywność inwestycyjna samorządów jest zjawiskiem korzystnym, gdyż poprawia się infrastruktura lokalna oraz jakość usług publicznych. Jednak poszukiwanie form finansowania umożliwiającego ominięcie regulacji prawnych niesie za sobą również pewne zagrożenia.
Wykorzystaniu różnych form ukrywania długu przez JST sprzyja sama konstrukcja wskaźnika IWZ. Stosując je, samorządy mogą zwiększyć swój indywidualny wskaźnik zadłużenia poprzez odkładanie spłaty zobowiązań w dłuższym okresie i wieloletnie karencje w spłacie długu, a w konsekwencji – zwiększyć dopuszczalny poziom zadłu-żenia (Jastrzębska 2016, s. 188). Ponadto mogą też realizować inwestycje bez pogorsze-nia relacji obsługi zadłużepogorsze-nia do dochodów ogółem z IWZ. Dlatego podjęcie decyzji o zaciągnięciu długu powinno być poprzedzone szeregiem analiz wykazujących prawną i ekonomiczną zdolność kredytową jednostki samorządu terytorialnego.
Należy przez to rozumieć zdolność do spłaty całości zobowiązań wraz z należnymi odsetkami, przy jednoczesnym wywiązaniu się ze wszystkich zobowiązań pienięż-nych, wynikających z realizacji wydatków bieżących i inwestycyjnych.
Wykres 1. Zadłużenie i nadwyżki operacyjne jednostek samorządu terytorialnego w latach 2007-2015 (w mld zł)
Figure 1. Indebtedness and operating surpluses of the local government units in 2007-2015 Źródło: Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego za lata 2007-2015, GUS, Warszawa, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rachunki-narodowe/statystyka-sektora- instytucji-rzadowych-i-samorzadowych/gospodarka-finansowa-jednostek-samorzadu-terytorialnego-2015,5,12.html (data dostępu 10.10.2017)
0 10 20 30 40 50 60 70 80
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Zadłużenie (mld zł) Nadwyżka operacyjna (mld zł)
Drugą główną przyczyną ukrywania długu przez jednostki samorządu terytorial-nego są inwestycje, w tym te współfinansowane ze środków pomocowych Unii Euro-pejskiej (Poniatowicz 2011, s. 210). Zadania wykonywane przez JST wiążą się z koniecz-nością realizacji inwestycji, w tym infrastrukturalnych. Niewystarczające dochody własne powodują wykorzystywanie instrumentów dłużnych oraz poszukiwanie nowych form finansowania.
Ważną przyczyną poszukiwania przez jednostki samorządu terytorialnego źródeł finansowania, które nie zwiększają zadłużenia, jest pogorszenie się ich sytuacji finan-sowej, szczególnie w warunkach kryzysu gospodarczego. Samorządy mają ograni-czone indywidualne możliwości finansowe i nie są w stanie same sfinansować licz-nych przedsięwzięć inwestycyjlicz-nych, szczególnie w infrastrukturę lokalną. Możliwość pozyskania środków z Unii Europejskiej na przedsięwzięcia inwestycyjne, wzrost kosztów i obsługi zwrotnych źródeł finansowania oraz regulacje prawne dotyczące zadłużenia powodują poszukiwanie nowych form finansowania i efektywniejsze zarządzanie długiem samorządowym.
W latach 2007-2015 zauważalny jest stały wzrost zadłużenia jednostek samo-rządu terytorialnego, z wyjątkiem 2015 roku, kiedy zadłużenie nieznacznie się zmniej-szyło w porównaniu do 2014 roku (wykres 1). Główne przyczyny wzrostu zadłużenia, szczególnie w latach 2009-2011, to pogorszenie się ich sytuacji finansowej w wyniku kryzysu finansowego i realizacja inwestycji współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. W latach 2009-2011 widoczne są też mniejsze nadwyżki operacyjne.
Jednak od 2013 roku, zauważalny jest wzrost spowodowany dostosowywaniem się samorządów do nowego wskaźnika IWZ, który zaczął obowiązywać od 2014 roku. Jest to zjawisko pozytywne, które ukazuje prawidłową reakcję samorządów na zmienia-jące się regulacje prawne dotyczące długu lokalnego. Samorządy starają się z jednej strony zachować zdolność kredytową, z drugiej zaś poszukują nowych form finanso-wania, w tym tych nie powiększających długu, aby realizować zaplanowane inwe-stycje, zwłaszcza w warunkach możliwości znacznej poprawy infrastruktury z wyko-rzystaniem środków unijnych.