1. W okresie objętym Informacją Rzecznik Praw Obywatelskich skierował następujące wnioski do Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego:
VII.501.99.2015 z 19 października 2017 r. – wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w sprawie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie uaktualnienia danych osobowych osób, które wystąpiły lub chcą wystąpić z kościoła lub innego związku wyznaniowego.
Do Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały zwrócił się Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazując, że istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie uaktualnienia danych osobowych osób, które wystąpiły lub chcą wystąpić z kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej. GIODO poinformował Rzecznika, że wpływające skargi dotyczą dwóch przypadków:
składane są przez osoby, co do których nie ma wątpliwości, że skutecznie wystąpiły z kościoła, ale twierdzą, że Kościół Katolicki nadal przetwarza ich dane osobowe oraz przez osoby, które złożyły pisemną deklarację o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego, natomiast ta deklaracja nie jest przyjmowana przez proboszczów w parafiach, gdyż nie odpowiada wewnętrznym przepisom kościelnym.
W tego rodzaju sprawach GIODO początkowo umarzał postępowanie stwierdzając brak swojej kognicji do wydania decyzji merytorycznej. W trakcie sądowej kontroli decyzji administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stanął jednak na stanowisku, że nie budzi wątpliwości fakt, że w przypadku osób, które nie należą do kościoła lub związku wyznaniowego GIODO ma prawo do kontroli przetwarzania ich danych osobowych. Wyłączenie uprawnień GIODO dotyczy tylko danych osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła.
Problem w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczy jednak tego, w jaki sposób GIODO ma ustalić, czy dana osoba jest czy też nie jest członkiem danego kościoła lub związku wyznaniowego, a w szczególności na podstawie jakich dowodów GIODO ma ustalić, czy osoba przestała być członkiem danego kościoła w związku z podjętymi przez siebie działaniami. Jeden z poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje, że „punktem wyjścia do zajęcia przez GIODO stanowiska, co do przynależności skarżącego do Kościoła Katolickiego, powinno być prawo wewnętrzne Kościoła”. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że GIODO powinien przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawca dopełnił wymagań wynikających z przepisów prawa
145
kościelnego bądź wyznaniowego w zakresie wystąpienia z kościoła. Dopiero ustalenie tego faktu ma być podstawą dla ewentualnych dalszych działań GIODO. Natomiast w myśl drugiej linii orzeczniczej uznano, że wobec doniosłości zagadnienia, oświadczenie o wystąpieniu z kościoła nie może być oceniane tylko z punktu widzenia przepisów prawa kościelnego. W tym zakresie skuteczność takiego oświadczenia powinna być oceniana na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego. Z kolei zgodnie z trzecią linią orzeczniczą fakt przynależności do kościoła lub związku wyznaniowego podlega regulacji prawa kościelnego kościoła lub związku wyznaniowego, którego dotyczy. GIODO nie jest organem kompetentnym do dokonywania oceny skuteczności wystąpienia z kościoła, a sprawy tego rodzaju nie mieszczą się w zakresie zadań organu. Aby GIODO mógł skorzystać z kompetencji przewidzianych w ustawie o ochronie danych osobowych, konieczne jest, zdaniem NSA, przedłożenie aktu chrztu wnioskodawcy z właściwą adnotacją. W braku takiego dokumentu GIODO winien umorzyć postępowanie w sprawie o nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem przez uaktualnienie danych osobowych.
Rzecznik zwrócił uwagę na fakt, że ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera żadnego przepisu, który wprost dopuszczałby ograniczenie środków dowodowych. Dodatkowo w żadnym z wyroków NSA nie odniósł się wprost do zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Rzecznika, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Ponadto, Kodeks dopuszcza odebranie od strony postępowania, na jej wniosek, oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ma zatem obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na dojście do prawdy obiektywnej.
W ocenie Rzecznika rozważania NSA są zasadne wyłącznie w odniesieniu do tych przypadków, w których skarżący jest w stanie przedstawić dokument aktu chrztu z właściwą adnotacją. Jeżeli jednak zaistnieje nietypowy stan faktyczny i uzyskanie takiego dokumentu z przyczyn niezależnych od skarżącego, mimo wszelkich dopełnionych formalności wynikających z prawa kościelnego, nie będzie możliwe, wówczas skarżący musi mieć możliwość przedstawienia również innych okoliczności potwierdzających dopełnienie wewnętrznych procedur kościelnych. Ponadto, ani z przepisów prawa, ani z wcześniejszych orzeczeń NSA nie wynika jaki dokument i jakie dowody mają przedstawić członkowie innych kościołów i związków wyznaniowych albo jak mają udowodnić swoją bezwyznaniowość i brak członkostwa w kościele. Dlatego w opinii Rzecznika przedstawienie świadectwa chrztu z właściwą adnotacją powinno być podstawowym, ale nie wyłącznym dowodem na fakt niepozostawania członkiem kościoła lub związku wyznaniowego.
146
2. Rzecznik zgłosił udział w postępowaniach przed Sądem Najwyższym w sprawie pytań prawnych:
IV.7005.23.2017 z 13 listopada 2017 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Sądem Najwyższym w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości rolnej.
29 kwietnia 2016 r. strony zawarły warunkową umowę sprzedaży nieruchomości rolnej. Zastrzeżenie warunku było konieczne ze względu na zapisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w myśl których Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa (poprzednio Agencji Nieruchomości Rolnych) przysługuje prawo pierwokupu na rzecz Skarbu Państwa przy odsprzedaży nieruchomości przez nabywcę w okresie 5 lat od nabycia tej nieruchomości od Krajowego Ośrodka. W tej sprawie Agencja Nieruchomości Rolnych oświadczyła, że z zastrzeżonego na jej rzecz uprawnienia nie skorzysta. Następnie strony umowy warunkowej próbowały zawrzeć umowę przenoszącą własność nieruchomości, już o charakterze bezwarunkowym. Notariusz odmówiła jednak dokonania tej czynności, argumentując, że zawarciu umowy o skutkach prawnorzeczowych sprzeciwiają się przepisy ograniczające obrót nieruchomościami rolnymi, przede wszystkim przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Przepisy te weszły w życie z dniem 30 kwietnia 2016 r., tj. już po zawarciu umowy warunkowej, niemniej jednak ewentualna umowa przenosząca własność tej nieruchomości zostałaby dokonana już pod rządami nowego prawa i podlegałaby jego regulacjom.
Zdaniem notariusz żadna z norm międzyczasowych zawartych w ustawie nie obejmuje stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skoro zaś do nabycia własności dochodzi dopiero z chwilą zawarcia bezwarunkowej umowy sprzedaży, po rezygnacji KOWR z prawa pierwokupu, to czynność ta odbywa się według przepisów nowych, obowiązujących od 30 kwietnia 2016 r.
Rozpoznając zażalenie sprzedających Sąd Okręgowy wskazał na możliwe inne sposoby interpretacji przepisów przejściowych. Odwołał się przede wszystkim do zasady nieretroakcji. Wskazał, że szczególna więź kauzalna łącząca warunkową umowę sprzedaży (zawieraną w takiej postaci wyłącznie ze względu na ustawowe prawo pierwokupu, zastrzeżone na rzecz państwowej osoby prawnej) z wykonującą ją umową o skutkach prawnorzeczowych powoduje, że kupująca posiadała prawo do nabycia nieruchomości rolnej już w momencie zawierania warunkowej umowy sprzedaży. Tym samym zastosowanie w tej sytuacji do umowy przenoszącej własność przepisów nowych stanowiłoby przejaw działania prawa wstecz, skutkującego pozbawieniem kupującej prawa do nabycia.
Rzecznik Praw Obywatelskich przychylił się do kierunku wykładni, zgodnie z którym przy zawieraniu umowy przenoszącej własność nieruchomości, wykonującej warunkową umowę sprzedaży zawartą przed 30 kwietnia 2016 r., należy stosować przepisy obowiązujące w dacie zawarcia warunkowej umowy.
147
W opinii Rzecznika, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, interes publiczny, jakiemu miałby służyć nowy reżim prawny wprowadzany tak skonstruowanymi przepisami przejściowymi, nie jest dostatecznie ważki, by przełamać konstytucyjne gwarancje praw jednostki.
Rzecznik zauważył, że ochrona uczestników obrotu przed zmianą prawa następującą w toku realizowania różnego rodzaju procesów rozłożonych w czasie, w szczególności prowadzących do nabycia własności, jest przedmiotem gwarancji wyrażonych w Konstytucji, tj. zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady poszanowania praw nabytych. Zdaniem Rzecznika prawa majątkowe z zasady powinny być respektowane przez prawodawcę, a do ich ograniczeń powinno dochodzić tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla realizacji szczególnie istotnych konstytucyjnych wartości.
Przyjęcie wykładni względniejszej dla prywatnych uczestników obrotu, w żaden sposób nie zagrozi celowi ustawy o wstrzymaniu sprzedaży, w szczególności wartościom, jakie ustawodawca zamierzał chronić. Przede wszystkim każda umowa sprzedaży nieruchomości rolnej (także i ta zawarta tuż przed wejściem w życie ustawy o wstrzymaniu sprzedaży) jest kontrolowana przez państwową agencję pod kątem zgodności z prowadzoną polityką rolną, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.
3. Zawiadomienia Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego o przystąpieniu do postępowania w sprawie pytania prawnego:
V.511.145.2016 z 17 listopada 2017 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego stawki podatku od towarów i usług związanej z ochroną środowiska morskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a dotyczące wykładni art. 83 ust. 1 pkt 11 ustawy o podatku od towarów i usług.
Zgodnie z przywołanym przepisem stawkę podatku VAT w wysokości 0%
stosuje się do usług ratownictwa morskiego, nadzoru nad bezpieczeństwem żeglugi morskiej i śródlądowej oraz usług związanych z ochroną środowiska morskiego i utrzymaniem akwenów portowych i torów podejściowych. W praktyce jednak powstały poważne wątpliwości co do rozumienia pojęć użytych w tym przepisie, a w orzecznictwie wyłoniły się dwie przeciwstawne wykładnie.
Zgodnie z pierwszym poglądem dla możliwości preferencyjnego zastosowania 0% stawki podatku VAT istotna jest ocena, czy zasadniczym celem inwestycji będzie ochrona środowiska morskiego. W przypadku realizacji usług w ramach
„Programu ochrony brzegów morskich” można mówić o realizacji celu o charakterze ekonomicznym, a dopiero w dalszej kolejności ewentualnie o ochronie środowiska strefy brzegowej. Tym samym, ochrona brzegu morskiego
148
przed jego dalszą erozją nie może być utożsamiona z ochroną środowiska morskiego. Według drugiego stanowiska, usługi polegające na odbudowie i rozbudowie umocnień brzegu morskiego mogą być uznane za usługi związane z ochroną środowiska morskiego na gruncie ustawy o VAT. Pojęcie „środowiska morskiego” należy interpretować w sposób całościowy, na który oprócz wód i dna morskiego składa się również krajobraz morski, a więc plaże morskie, wydmy, klif, wzniesione obiekty chroniące brzeg morski przed erozją spowodowaną działaniem fal morskich. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w związku z brakiem zdefiniowania pojęcia „środowiska morskiego” w przepisach prawa podatkowego, jego desygnatu należy poszukiwać w regulacjach szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska.
Analiza norm prawa unijnego, Konwencji helsińskiej oraz art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska pozwala stwierdzić, że pojęcie „środowiska morskiego”
należałoby zdekodować jako ogół elementów przyrodniczych (również krajobraz, dziedzictwo kulturowe, życie i zdrowie ludzkie) związanych z morzem.
Ponadto, Rzecznik zauważył, że stanowisko aktualnie prezentowane przez organy i część orzecznictwa sądów administracyjnych, oparte na założeniu, że tylko usługi, których zasadniczy cel związany jest ze środowiskiem morskim mogą korzystać z 0% stawki podatku VAT, jest wyrazem rozstrzygania istniejących wątpliwości przy pomocy wykładni in dubio pro fisco, zamiast in dubio pro tributario. Zdaniem Rzecznika w przypadku wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych co do treści przepisów prawa, powinno się rozstrzygać na rzecz podatnika, obywatel nie może bowiem ponosić konsekwencji braku należytej staranności w stanowieniu prawa.
Wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich rozpoznane przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny:
V.510.176.2017 z 25 lipca 2017 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu o podjęcie uchwały wyjaśniającej pobieranie opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.
Stanowisko uwzględnione (uchwała z 9 października 2017 r., sygn. akt II GPS 2/17).
Naczelny Sądy Administracyjny przychylił się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu.
Zdaniem Sądu pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania, oznaczałoby faktyczną aprobatę dla zachowań osób korzystających z dróg publicznych, które są niezgodne z przepisami prawa, tj. takich, które naruszają ograniczenia i zakazy postoju.
149
IV.7004.18.2017 z 20 września 2017 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego skutków złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Stanowisko uwzględnione (uchwała z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17).
Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, zgodnie z którą złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych spadkobierców wszczyna postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku. Zdaniem NSA powyższe stanowisko znajduje umocnienie w rezultatach wykładni prokonstytucyjnej.
Założenie, według którego władza publiczna może ustanowić normy, których dochowanie przez obywatela jest możliwe jedynie przy pomocy organu władzy publicznej, ale jednocześnie zwalniające organ z obowiązku udzielenia obywatelowi skutecznej pomocy w tym zakresie, byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji. W ocenie Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ ma informację o osobie uprawnionej, uzyskaną w trakcie postępowania z wniosku innego współwłaściciela albo spadkobiercy, ale nie powiadamia jej o postępowaniu, nie stwarza tej osobie uprawnionej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznaje, że nie dochowała ona materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku.
150
V. Skargi do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, skargi