Reforma II i III filaru Unii Europejskiej

W początkowej fazie prac Konwentu rząd federalny należał do zwolenników zniesienia struktury filarowej Unii Europejskiej. Postulowano pogłębienie in-tegracji w obszarach objętych II i III filarem119.

Joschka Fischer podkreślał konieczność umocnienia europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony już w swojej mowie programowej przed Parlamen-tem Europejskim 12 stycznia 1999 roku. W jego przekonaniu służyłoby to zarówno wzmocnieniu efektywności działań Unii Europejskiej na arenie mię-dzynarodowej, jak i ugruntowaniu tożsamości Unii w tym zakresie. Chociaż-by konflikty w Kosowie i Macedonii w 1999 roku120 potwierdziły konieczność wypracowania europejskiej samodzielności militarnej. Jej zadaniem byłoby, według kanclerza Schrödera, „wzmocnienie zarówno Paktu Północnoatlantyc-kiego, jak i europejskiego znaczenia w NATO”121. Na spotkaniach Rady

Euro-118Ibidem.

119Pierwsze konkretne niemiecko-francuskie propozycje, dotyczące tych obszarów, za-częły pojawiać się w trzeciej fazie prac Konwentu od listopada 2002 roku. Były to: wspólny dokument na temat europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony: Beitrag des Mitglieds des Konvents Herrn Joschka Fischer und Herrn Dominique de Villepin „Gemeinsame deutsch-französische Vorschläge für den Konvent zum Bereich Europäische Sicherheits-und Vertedigungspolitik, 22.11.2002, Conv 422/02 Contrib 150, [w:] Der EU-Reformkonvent..., oraz memorandum poświęcone „europejskiej przestrzeni swobody, prawa i bezpieczeństwa”: Beitrag des Mitglieds des Konvents Herrn Joschka Fischer und Herrn Dominique de Villepin. Deutsch-französische Vorschläge für den Konvent zum Raum der Frei-heit, der Sicherheit und des Rechts”, 28.11.2002, Conv. 435/02 Contrib 156, [w:] Der EU-Reformkonvent...

120Por.: Ch. Hacke, Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland..., s. 468–475.

121Por.: wypowiedź kanclerza Schrödera w debacie 8 czerwca 1999 roku, [w:] „Verhand-lungen...”, 41. Sitzung, 8. Juni 1999, s. 3486; oraz wypowiedź ministra stanu Güntera Verheugena w debacie 8 czerwca 1999 roku, [w:] „Verhandlungen...”, 41. Sitzung, 8. Juni 1999, s. 3516.

pejskiej w Kolonii (czerwiec 1999 roku) i w Helsinkach (grudzień 1999 roku) podjęto decyzje w sprawie budowy wojskowego filaru Unii Europejskiej122. Również kolejny międzynarodowy kryzys, wywołany atakiem terrorystycz-nym na Nowy Jork i Waszyngton 11 września 2001 roku, dowiódł niewydol-ności polityki zagranicznej UE. Unia Europejska nie sprostała wyzwaniu, by przemówić jednym głosem123. W grudniu 2001 roku na spotkaniu w Laeken Rada Europejska zadeklarowała, że Unia Europejska „uzyskała zdolność ope-racyjną w zarządzaniu niektórymi sytuacjami kryzysowymi (w szczególności w ramach misji petersberskich)”124.

Jednym z priorytetów polityki europejskiej koalicji SPD/Sojusz ‘90/Zieloni było dążenie do pogłębienia współpracy we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa oraz europejskiej polityce bezpieczeństwa i obrony. W paź-dzierniku 2001 roku rząd federalny deklarował udział RFN w przeprowadza-niu operacji wojskowych oraz podejmowaprzeprowadza-niu innych działań w sytuacjach kryzysowych. Było to „świadectwem gotowości Niemiec do przejęcia więk-szej odpowiedzialności za międzynarodowe bezpieczeństwo”, a w konsekwen-cji za operację w Afganistanie, a także wyraz „szeroko pojmowanej niemiec-kiej polityki zagranicznej” (Gerhard Schröder)125.

Zdaniem najważniejszych niemieckich polityków zasadnicze znaczenie miało uwspólnotowienie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Ko-nieczność ponadnarodowych działań w tym zakresie, uzasadniano również za-grożeniem związanym z międzynarodowym terroryzmem. Joschka Fischer ar-gumentował, że intensywność integracji w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiarze sprawiedliwości stawiałaby przed Unią Europejską w sytuacjach kry-zysowych alternatywę: albo byłaby władna podjąć decyzję, zademonstrowała-by swoje kompetencje na szczeblu wspólnotowym, albo państwa członkow-skie byłyby zmuszone do samodzielnego działania na płaszczyźnie narodowej. Konsekwencją pozostawienia tego obszaru w gestii krajów członkowskich byłby „faktyczny zastój” w kształtowaniu przestrzeni wolności, bezpieczeństwa

122Zapowiedziano wówczas powołanie politycznych i wojskowych organów w ramach Rady UE: stałego Komitetu do spraw Politycznych i Bezpieczeństwa (utworzony 1 marca 2000 roku), Komitetu Wojskowego, Komitetu do spraw Cywilnych Aspektów Zarządza-nia Kryzysami (utworzony 22 maja 2000 roku).

123Szerzej na temat stanowiska rządu federalnego wobec wojny z międzynarodowym terroryzmem po 11 września 2001 roku por.: Ch. Hacke, op. cit., s. 475–483.

124Ł. Szymczyk, A. Bartol, Spotkanie Rady Europejskiej w Laeken – omówienie dokumentu końco-wego, „Biuletyn Analiz UKIE”, styczeń 2002, nr 8, http://www.ukie.gov.pl (marzec 2007).

i sprawiedliwości, a także wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa126. Za podstawowy cel w tym zakresie rząd federalny uznał rozwój zdolności Unii Europejskiej do przeprowadzenia samodzielnych działań z użyciem sił zbroj-nych w sytuacjach kryzysowych, a w ślad za tym przejęcie większej odpowie-dzialności za kwestie związane z europejskim bezpieczeństwem. Osiągnięciu tej zdolności miało służyć aktywne włączenie się RFN do europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony, a także podjęcie na płaszczyźnie wspólnotowej sta-rań o wzmocnienie europejskiej tożsamości w tym obszarze. Zatem, zdaniem Joschki Fischera, niemieckie zaangażowania na Bliskim Wschodzie należy postrzegać nie w kategoriach „renacjonalizacji niemieckiej polityki zagranicz-nej, ale jako wkład RFN w politykę europejską. Również tutaj życzylibyśmy sobie silniejszego instytucjonalnego uformowania europejskiej polityki za-granicznej w przyszłości, choć nie będzie to łatwe”. Szczególnego znaczenia, z punktu widzenia polityki europejskiej rządu federalnego, nabierałoby po-nadto nadanie Unii Europejskiej konstytuującego charakteru we wspólnej polityce zagranicznej, bezpieczeństwa i obronnej. Dałoby to UE autonomię podejmowania decyzji w tych obszarach, a nie jedynie, jak zasugerował Fi-scher, możliwość „przyłączania się do cudzych stanowisk”127.

Postulaty uwspólnotowienia dziedzin objętych II i III filarem zawierała de-klaracja programowa SPD z kwietnia 2001 roku, na mający się odbyć w listopa-dzie kongres partii128. Socjaldemokraci wychodzili z założenia, że problemy związane z zagwarantowaniem bezpieczeństwa wewnętrznego w poszerzo-nej Unii, o wiele łatwiej można byłoby rozwiązać na poziomie ponadnarodo-wym. Postulowano zatem konsekwentne wprowadzenie europejskiego naka-zu aresztowania129 oraz wspólne zdefiniowanie terroryzmu. Opowiedziano się także za wzmocnieniem kompetencji Eurojustu i Europolu. Służyć temu miałoby utworzenie na podstawie Eurojustu europejskiej prokuratury, która wspierałaby zarówno współpracę narodowych organów ścigania, jak i dzia-łalność Europolu. Wzrost kompetencji Europolu zamierzano osiągnąć przez wyposażenie go w uprawnienia operacyjne na wzór Federalnego Urzędu Kry-minalnego. Ochronę granic zewnętrznych przed zorganizowaną przestępczo-ścią i nielegalną imigracją powierzono „wspólnej europejskiej policji granicz-nej”. Ponadto postulowano włączenie państw kandydujących do współpracy

126„Verhandlungen...”, 195. Sitzung, 18. Oktober 2001, s. 18993.

127Ibidem, s. 18993–18994.

128Verantwortung für Europa..., s. 7–8, 10–11.

129Por.: M. Płachta, Europejski nakaz aresztowania (wydania). Kłopotliwa „rewolucja” w ekstrady-cji, „Studia Europejskie” 2002, nr 3, s. 51–72.

policyjnej i sądowej, szczególnie przy zwalczaniu przestępczości i zabezpie-czaniu granic. Zniesienie kontroli granic z nowymi krajami członkowskimi uzależniano od zagwarantowania takiego poziomu ochrony, który odpowia-dałby standardom Unii Europejskiej. Socjaldemokraci opowiedzieli się także za pogłębieniem współpracy w obszarze prawa karnego, która polegałaby na jednolitym wymiarze kar za przestępstwa o charakterze międzynarodowym. Ogólnikowo postulowano włączenie jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości130

i wzmocnienie uprawnień kontrolnych Parlamentu Europejskiego w obsza-rach objętych trzecim filarem131.

W odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa SPD opowiadała się za jej większym uwspólnotowieniem. Miało ono polegać po pierwsze, na wypracowaniu kompleksowej „strategii bezpieczeństwa”, która obejmowałaby elementy polityczne, militarne, gospodarcze, socjalne i ekolo-giczne, a zarazem łączyłaby w sobie politykę zagraniczną, bezpieczeństwa, obronną i rozwojową, zwiększałby tym samym zdolność Unii Europejskiej do prewencji konfliktowej. Celem europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony, w przekonaniu SPD, byłoby zapobieganie konfliktom oraz rozwiązywanie kry-zysów, bez uszczerbku dla działań Paktu Północnoatlantyckiego. Po drugie, należałoby rozwinąć odpowiednie struktury i zdolności analizowania sytuacji kryzysowych, unijną politykę zapobiegania kryzysom, która objęłaby niezbęd-ne spektrum warunków dla pomyślniezbęd-nej prewencji kryzysowej oraz cywilniezbęd-nego i militarnego zarządzania kryzysami. Po trzecie, postulowano stworzenie sta-łych politycznych i wojskowych struktur decyzyjnych dla wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, rozbudowanie operacyjnych zdolności w mi-litarnym (siły szybkiego reagowania, podstawowe zdolności do zadań zwią-zanych z kryzysem) oraz cywilnym (policja, administracja cywilna) zakresie. Ponadto SPD opowiedziała się za zwiększeniem uprawnień Komitetu ds. Cy-wilnych Aspektów Zarządzania Kryzysem. Uznała także, że wzmocnienie zdol-ności działania Unii przez dalsze uwspólnotowienie wspólnej polityki zagra-nicznej, bezpieczeństwa i imigracji, stwarzało przesłanki dla zbliżenia Unii Europejskiej do jej obywateli132.

Sojusz ‘90/Zieloni już w programie wyborczym do Bundestagu, przyjętym w marcu 1998 roku, zdecydowanie wykluczał włączenie struktur Unii Zachod-nioeuropejskiej do Unii Europejskiej. Uważano, że Unia Europejska nie

po-130Por.: I. Wróbel, Polityka Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw we-wnętrznych, Wrocław 2002, s. 25.

131Verantwortung für Europa..., s. 8.

trzebuje „militarnego ramienia”, a Unia Zachodnioeuropejska winna zostać rozwiązana133. Również w programie wyborczym do Parlamentu Europejskie-go, przyjętym w grudniu 1998 roku partia ta opowiadała się za „cywilną po-lityką zagraniczną i bezpieczeństwa” Unii Europejskiej. W jej przekonaniu Unia winna umocnić z jednej strony swój charakter jako „mocarstwo cywilne” (Zivilmacht), z drugiej strony dążyć do wzmocnienia OBWE. Główny nacisk położono na znaczenie europejskiej polityki bezpieczeństwa w kwestiach roz-brojenia, ograniczenia produkcji i eksportu zbrojeń. Istotnym krokiem dal-szych działań państw członkowskich w tym zakresie byłoby ustanowienie unijnego rejestru broni oraz zaostrzenie europejskiego kodeksu, regulujące-go eksport zbrojeń134. W kolejnym programie wyborczym do Bundestagu, uchwalonym w maju 2002 roku, Sojusz ‘90/Zieloni135 postrzegał rozwój eu-ropejskiej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony, już jako niezbędną przesłankę dla umocnienia roli Unii Europejskiej w utrzymaniu pokoju i bez-pieczeństwa. Niemniej europejska polityka bezpieczeństwa i obrony winna zapewnić Unii Europejskiej zdolność operacyjną w pierwszym rządzie opartą na środkach pozamilitarnych. Priorytetowe dla Sojuszu ‘90/Zielonych były „cy-wilne instrumenty zapobiegania kryzysom”. Ponadto postulowano wzmoc-nienie roli Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej we wszystkich dziedzinach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa136.

Frakcje koalicyjne SPD/Sojusz ‘90/Zieloni, we wspólnym wniosku z 12 grud-nia 2001 roku137, poświęconym zbliżającemu się posiedzeniu Rady Europej-skiej w Laeken (14–15 grudzień 2001 roku), opowiedziały się za pogłębie-niem integracji w obszarach objętych II i III filarem. Zdapogłębie-niem deputowanych frakcji SPD i Sojuszu ‘90/Zielonych, po atakach terrorystycznych 11 września 2001 roku zmieniły się zadania stawiane przed wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa. Wymagałyby one przede wszystkim wzmocnienia

zdolno-133Por.: Grün ist der Wechsel..., s. 96.

134Por.: Entwurf Europawahlprogramm 1999..., s. 103.

135Decyzją o zaangażowaniu wojsk niemieckich w Afganistanie w listopadzie 2001 roku Sojusz ‘90/Zieloni ostatecznie odeszli od swojego zdecydowanego pacyfistycznego pro-filu. Było to wyrazem istotnej przemiany partii i rosnącego pragmatyzmu jej polityki. Por.: wywiad z J. Raschke, Beginn einer wirklichen Regierungspartei, „Süddeutsche Zeitung”, 24.11.2001, www.sueddeutsche.de/deutschland/politik/30978.24.11.2001 (marzec 2006)

136Grün wirkt! Unser Wahlprogramm 2002–2006. Bündnis’90/Die Grünen, Berlin, Juni 2002, s. 85.