Uproszczenie procedury podejmowania decyzji w Unii Europejskiej

Uproszczenie procedury podejmowania decyzji w UE było jednym z najtrud-niejszych zadań, jakie postawiły przed sobą państwa członkowskie w czasie prac Konferencji międzyrządowej 2000. Problem ten wiązał się bezpośrednio z kwestią usprawnienia dotychczasowego mechanizmu instytucjonalno-pro-ceduralnego. Chodziło o stworzenie warunków determinujących zdolność powiększonej Unii Europejskiej do realizacji demokratycznej, przejrzystej i skutecznej polityki. W trakcie obrad konferencji koncentrowano się na dwóch podstawowych zagadnieniach: rozszerzeniu zakresu przedmiotowego podej-mowania decyzji w trybie kwalifikowanej większości głosów, przy jednocze-snym ograniczeniu ilości spraw rozstrzyganych jednomyślnie oraz ułatwie-niu wykorzystania instrumentu „wzmocnionej współpracy”, ustanowionej trak-tatem amsterdamskim. Ponadto na marginesie obrad konferencji105, znalazł się postulat włączenia Parlamentu Europejskiego za pomocą procedury współ-decydowania do tych obszarów działania Unii Europejskiej, w których decy-zje zapadałyby w trybie kwalifikowanej większości. Przyczyniłoby się to do przezwyciężenia tzw. deficytu demokratycznego w powiększonej i bardziej rozdrobnionej Unii Europejskiej.

Ryzyko impasu decyzyjnego wzrastało wraz z poszerzaniem składu człon-kowskiego Wspólnot. Niezbędne zatem stało się przeprowadzanie odpowied-nich modyfikacji traktatów, mających na celu efektywność i skuteczność działań Unii Europejskiej. Mimo że państwa członkowskie nie kwestionowały koniecz-ności przeprowadzenia reform w tym kierunku, były niechętne przekazywa-niu unijnym instytucjom kolejnych kompetencji. Wynikało to przede

wszyst-104RK 2000: Grundsatzpapier...

kim z obawy przed utratą suwerenności w obszarach objętych głosowaniem większościowym oraz ich wyłączeniem spod kontroli parlamentów narodo-wych. Niemniej praktyka polityczna wskazuje na prawidłowość, że decyzje większościowe spełniają raczej funkcję „wiszącego nad Radą miecza Damo-klesa do podwyższenia prawdopodobieństwa podjęcia decyzji”, aniżeli in-strumentu, który służyłby uchwalaniu decyzji unijnych wbrew woli naro-dowej większości parlamentarnej106.

Już w okresie pełnienia prezydencji (styczeń–lipiec 1999 rok) rząd federal-ny sygnalizował potrzebę odejścia od zasady jednomyślności, jako warunku sprawnego podejmowania decyzji w poszerzonej Unii. Joschka Fischer (So-jusz ‘90/Zieloni) w wystąpieniu przed Parlamentem Europejskim w Strasbur-gu 12 stycznia 1999 roku zapowiedział, że nowy gabinet będzie dążył do „ograniczenia jednomyślności do kwestii o konstytucyjnym znaczeniu, takich jak rewizje traktatów”107. Przejściu do decyzji większościowych towarzyszyć powinno „automatyczne” włączanie do procesu decyzyjnego na równych pra-wach Parlamentu Europejskiego, jako jedynego organu przedstawicielskiego UE. W znacznym stopniu przyczyniłoby się to do wzmocnienia demokratycz-nej legitymizacji działań Wspólnot oraz zapobiegałoby sytuacjom konflikto-wym, dzięki wymogowi uzyskania odpowiedniej większości parlamentarnej dla przeforsowania decyzji większościowych108. Również kanclerz Gerhard Schröder (SPD) przekonywał, że „z punktu widzenia rządu federalnego zdecy-dowane przejście do decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością w Radzie UE przy równoczesnym współdecydowaniu Parlamentu Europejskie-go, stanowiłoby jeden z zasadniczych punktów zamierzonej reformy”109.

Zgodnie z wcześniejszymi oświadczeniami w oficjalnym stanowisku wo-bec Konferencji międzyrządowej gabinet koalicyjny postulował zdecydowane rozszerzenie spraw objętych głosowaniem kwalifikowaną większością,

wska-106Por.: A. Maurer, Entscheidungseffizienz und Handlungsfähigkeit nach Nizza – die neuen An-wendungsfelder für Mehrheitsentscheidungen, „Integration” 2001, H. 2, s. 135.

107Rede des Vorsitzenden des Rates der Europäischen Union Joschka Fischer Bundesminister des Auswärtigen vor dem Europäischen Parlament am 12. Januar 1999 in Straßburg...

108Por.: wypowiedź J. Fischera w czasie debaty parlamentarnej 17 lutego 2000 roku, po-święconej otwarciu Konferencji Międzyrządowej 2000, [w:] „Verhandlungen...”, 87. Sit-zung, 17. Februar 2000, s. 8069.

109Por.: wypowiedź Gerharda Schrödera w czasie debaty parlamentarnej 3 grudnia 1999 roku: Abgabe einer Regierungserklärung des Bundeskanzlers zum Europäischen Rat in Helsinki am 10./11. Dezember 1999, [w:] „Verhandlungen...”, 77. Sitzung, 3. Dezember 1999, s. 7063.

zując przy tym, na kontynuację celu, którym kierował się poprzedni rząd fede-ralny. Akceptacja możliwie szerokiego zastosowania tej zasady, stanowiłaby decydujący wkład w zagwarantowanie efektywności poszerzonej Unii, dlate-go też „należałoby osiągnąć prawdziwe postępy”. Aby wyjść poza stan osią-gnięty na mocy traktatu amsterdamskiego, rząd federalny zaproponował metodę, według której zasadniczo wszystkie obszary objęte zasadą jedno-myślności przeszłyby pod głosowanie w trybie kwalifikowanej większości. Odstępstwa od tej reguły ustalane byłyby na podstawie konkretnych kryte-riów (tzw. zasada „reguła-wyjątek”). Jednomyślność Rady UE byłaby zacho-wana przy podejmowaniu decyzji w sprawach, wymagających ratyfikacji przez państwa członkowskie (rewizje traktatów) oraz w kwestiach o konstytucyj-nym charakterze (np. związanych z regulacją języków urzędowych organów unijnych na podstawie art. 290 TWE lub dotyczących przeniesienia kompe-tencji zgodnie z art. 308 TWE). Ponadto przewidywano utrzymanie wymogu jednomyślności w obszarach, których włączenie do głosowania kwalifikowaną większością oznaczałoby pewnie regres integracji, bądź acquis

communauta-ire. Opowiedziano się również za przestrzeganiem zasady jednomyślności

w sprawach polityki militarnej i obronnej110. Ponadto dopuszczano zróżnico-wane rozwiązania dla rezygnacji z wymogu jednomyślności na rzecz głosowa-nia kwalifikowaną większością. Polegałyby one na zachowaniu jednomyślności w „szczególnie wrażliwych” obszarach oraz na przejściu do kwalifikowanej większości w „mniej wrażliwych” obszarach. Jednocześnie rząd federalny uza-leżnił ostateczną akceptację poszerzenia zakresu głosowania w tym trybie od „zadowalających wyników w innych dziedzinach Konferencji międzyrządo-wej”111. Chodziło tu przede wszystkim o modyfikację systemu podziału głosów w Radzie UE na korzyść RFN, którą motywowano uzyskaniem legitymizacji dla podejmowanych przez Radę UE decyzji, odzwierciedlonej w ich poparciu przez większość obywateli.

Na tych kwestiach koncentrował się również wspólny wniosek frakcji ko-alicyjnych SPD i Sojuszu’90/Zielonych, dotyczący spotkania Rady Europejskiej w Feira. Ponadto frakcje koalicyjne opowiedziały się za wprowadzeniem wy-mogu procedury współdecydowania Parlamentu Europejskiego, dla wszyst-kich aktów prawnych, podjętych kwalifikowaną większością głosów w Radzie UE112. Zarówno dla deputowanych SPD, jak i Sojuszu ‘90/Zielonych rozszerze-nie zasady stosowania procedury kodecyzji byłoby ważnym krokiem dla

110RK 2000: Grundsatzpapier der Bundesrepublik Deutschland...

111Ibidem.

wzmocnienia pozycji Parlamentu Europejskiego, a zarazem demokratycznej legitymizacji działań Unii Europejskiej113. Postulat ten był szczególnie ekspo-nowany przez frakcję Sojusz ‘90/Zieloni114. Wynikał on z obaw deputowanych tej frakcji, że „w Nicei istniało niebezpieczeństwo poświęcenia demokratyza-cji i uwspólnotowienia na ołtarzu zdolności funkcjonowania” poszerzonej Unii Europejskiej. Świadczyć o tym miała postawa „szeregu państw”, które wyda-wały się nie kierować tymi wyznacznikami, w przeciwieństwie do Niemiec115. W przekonaniu deputowanych frakcji SPD, decyzje podejmowane w trybie większości kwalifikowanej wymagałyby dla ich usankcjonowania „w większym stopniu dopasowanego do demograficznych realiów” systemu ważenia gło-sów w Radzie UE. Ten sam wymóg dotyczyłby przyszłego składu Parlamentu Europejskiego116. Celem socjaldemokratów było przejście w możliwie wielu obszarach do głosowania kwalifikowaną większością, jednocześnie im szer-szy byłby ich zakres, tym bardziej wzmocniłaby się zdolność działania po-większonej Unii117. Sprawy, w których należałoby zachować jednomyślność Rady UE, pokrywały się z oficjalnym stanowiskiem rządu federalnego. Nato-miast partia Sojusz ‘90/Zieloni, jeszcze w programie wyborczym do Parlamentu Europejskiego z grudnia 1998 roku, traktowała postulat rezygnacji z zasady jednomyślności jako warunek przezwyciężenia narodowych blokad. Zastrze-gła jednocześnie, że jej zastąpienie głosowaniem kwalifikowaną większością nie mogłoby oznaczać rezygnacji z „narodowych, demokratycznych, ekolo-gicznych i socjalnych standardów” państw członkowskich118.

113Por.: „BT-Drucksache” 14/5386, 14/4733.

114Również w programie wyborczym do Parlamentu Europejskiego (czerwiec 1999 roku) partii Sojusz ‘90/Zieloni czytamy: „Sojusz ‘90/Zieloni opowiada się za generalnym wpro-wadzeniem procedury współdecydowania PE przy decyzjach większościowych w Ra-dzie UE”, [w:] Entwurf Europawahlprogramm 1999. Für ein demokratisches Europa des Friedens, der Solidarität und der nachhaltigen Entwicklung..., s. 102.

115Por.: „BT-Drucksache” 14/5386, s. 7.

116Por.: „BT-Drucksache” 14/5386, 14/4733.

117Por.: wypowiedź Güntera Glosera, [w:] „Verhandlungen...” 108. Sitzung, 8. Juni 2000, s. 10122; „BT-Drucksache” 14/4457; Natomiast w programie wyborczym SPD do PE w czerwcu 1999 roku czytamy: „Parlament Europejski winien współdecydować na rów-ni z Radą UE w zakresie całej urów-nijnej legislacji oraz ofensywrów-niej wypełrów-niać funkcje kon-trolne w stosunku do brukselskiej biurokracji”, [w:] Aufruf der SPD zur Europawahl am 13. Juni 1999, In Verantwortung für Deutschland: Europa einigen, Saarbrücken, 8.12.1998, [w:] Europäische Union. Dokumentation..., s. 88.

118Por.: Entwurf Europawahlprogramm 1999. Für ein demokratisches Europa des Friedens..., s. 102.

Powołując się na sformułowaną w Raporcie Trzech Mędrców, potrzebę zde-cydowanego zwiększenia zakresu dziedzin objętych głosowaniem większo-ścią kwalifikowaną, CDU postulowała ograniczenie ilości spraw rozstrzyga-nych jednomyślnie w I filarze do obszarów o konstytucyjnym charakterze, wymieniając między innymi rewizję traktatów, przyjęcia nowych członków, decyzje dotyczące systemu zasobów własnych UE oraz procedury wyborczej. W celu harmonizacji podatków bezpośrednich sensowne, zdaniem chadeków, byłoby wprowadzenie również w tym obszarze zasady głosowania w trybie kwalifikowanej większości. W przekonaniu CDU, problemy wiążące się z włą-czaniem nowych dziedzin w zakres tej procedury o wiele łatwiej byłoby roz-wiązać w oparciu o jasny podział kompetencji między płaszczyzną europejską, narodową, regionalną i komunalną. Jego konsekwencją mogłoby być również anulowanie art. 308 TWE, który pozwalał na poszerzenie kompetencji Wspól-not jednomyślną decyzją Rady UE, jeśli okazałoby się to niezbędne dla funk-cjonowania jednolitego rynku. Wypracowaniem odpowiedniego katalogu uprawnień winny zająć się wyznaczone przez rząd federalny niezależne in-stytuty, w szczególności dla obszarów związanych z polityką finansową, po-datkową i socjalną. Jednocześnie potrzeba wzmocnienia demokratycznej le-gitymizacji decyzji stanowionych w Radzie UE większością kwalifikowaną, wymuszałaby ich włączenie w zakres procedury współdecydowania Parlamentu Europejskiego. Dlatego też CDU postulowała rozszerzenie uprawnień PE ge-neralnie dla spraw należących do I filaru, co byłoby już zbędne przy aktach legislacyjnych dotyczących sektorów rolnictwa i rybołówstwa119.

Zgodnie z tymi propozycjami stanowisko frakcji CDU/CSU wobec rozsze-rzenia katalogu decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością opierało się na następujących założeniach. Przechodzenie do głosowania w trybie więk-szości kwalifikowanej wymagałoby: po pierwsze, sprecyzowania zasady sub-sydiarności poprzez jasne rozgraniczenie kompetencji; po drugie, nowego modelu ważenia głosów w Radzie UE; po trzecie, rozszerzenia zasady stoso-wania procedury współdecydostoso-wania PE; po czwarte, wzmocnienia roli parla-mentów narodowych w procesie podejmowania decyzji. Jednomyślnemu gło-sowaniu podlegałyby decyzje o charakterze konstytucyjnym, dotyczące zmian traktatów, przystąpienia nowych członków, systemu zasobów własnych Wspól-not, jak również decyzje o szczególnym politycznym i finansowym znaczeniu

119CDU-Reformforderungen an die EU-Regierungskonferenz 2000. Gemeinsamer Beschluss der Bundesfachausschüsse Europapolitik und Außen- und Sicherheitspolitik der CDU-Deutschlands. Berlin, den 9. März 2000, Pressedienst 2000, Nr. 39.

(np. decyzje na nowo regulujące zasadnicze transfery finansowe)120. Deputo-wani frakcji chadeckich uznali rozszerzenie zakresu decyzji stanowionych większością kwalifikowaną za najważniejszą z reform w pracach Konferencji międzyrządowej. Wychodzili zatem z założenia, że nacisk należałoby poło-żyć nie na ilość spraw, dla których powinna ona obowiązywać, ale bardziej na ich „istotę i znaczenie”. Europa tylko wtedy mogłaby wypełnić swoją rolę w XXI wieku, gdy zagwarantowana zostanie sprawność procesu decyzyjnego w jej instytucjach121.

Początkowo wśród deputowanych frakcji chadeckiej dominowało przeko-nanie o konieczności wypracowania jasnego podziału kompetencji między UE, państwami narodowymi i regionami w trakcie bieżącej Konferencji mię-dzyrządowej 2000, jako warunku rozstrzygania większej liczby spraw w Ra-dzie UE w trybie kwalifikowanej większości122. Jednakże w miarę upływu czasu wycofano się z tych żądań, opowiadając się za ostatecznym uregulowaniem kwestii kompetencji w przyszłym traktacie konstytucyjnym, na którego wy-pracowaniu miała się skoncentrować konferencja zapowiedziana w Nicei. Po-stulowano doprecyzowanie uprawnień Wspólnot w obszarach, które na mocy traktatu nicejskiego objęłoby głosowanie w trybie kwalifikowanej większości. Wobec tego od rządu federalnego deputowani chadeccy wymagali takiego pro-wadzenia negocjacji, by przy wprowadzaniu zasady większości kwalifikowanej następowało „wejście” w precyzyjny podział kompetencji. Ponadto, w ich prze-świadczeniu, dokładna delimitacja uprawnień ułatwiłaby osiągnięcie porozu-mienia między państwami członkowskimi w kwestii głosowania większością kwalifikowaną123. A zarazem rozwiałaby, pojawiające się wśród przedstawi-cieli frakcji chadeckiej, obawy związane z wykorzystywaniem decyzji podej-mowanych w trybie kwalifikowanej większości przez Komisję Europejską124. Chodziło tu zarówno o rozszerzanie przez KE jej własnych prerogatyw, jak

120Por.: „BT-Drucksache” 14/2233, 14/3377, 14/4457, 14/5386, 14/4732.

121„BT-Drucksache” 14/5386, 14/4732.

122Por.: wypowiedź Edmunda Stoibera, [w:] „Verhandlungen...”, 77. Sitzung, 3. Dezember 1999, s. 7067–7068.

123Por.: wypowiedź Wolfganga Schäuble: „[...] nie osiągniemy porozumienia w sprawie efektywnych procedur podejmowania decyzji, dopóki nie wyjaśnimy kompetencji – ponieważ ta debata jest obciążona sceptycyzmem”, [w:] „Verhandlungen...”, 108. Sit-zung, 8. Juni 2000, s. 10136; również wypowiedź deputowanego frakcji parlamentar-nej CDU/CSU Petera Altmaiera, [w:] „Verhandlungen...”, 87. Sitzung, 17. Februar 2000, s. 8066–8069.

i wprowadzanie nowych podatków unijnych wbrew „woli ważnych państw członkowskich”125. Jeśli polityka europejska przejmowałaby w coraz większym stopniu ważne obszary polityki narodowej, takie jak sprawy wewnętrzne, wymiar sprawiedliwości oraz polityka imigracyjna, niezbędne byłoby wzmoc-nienie roli parlamentów narodowych w europejskim prawodawstwie126.

Szef niemieckiej dyplomacji Joschka Fischer (Sojusz ‘90/Zieloni), odnosząc się do postulatów frakcji chadeckich, stwierdził, iż to właśnie: „poprzez decy-zje większościowe uzyskamy rozdział kompetencji, a nie odwrotnie”127.

Frakcja FDP opowiedziała się za zasadniczym wprowadzeniem decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością głosów, przy czym miały one obejmować wszystkie obszary traktatów o Wspólnotach Europejskich i Unii Europejskiej, bez „ustanawiania obszarów tabu”. Należałoby zachować wy-móg jednomyślności, który byłby „rzadkim wyjątkiem”, określonym jasnymi kryteriami. Procedura analizowania traktatów „artykuł po artykule” pod ką-tem wprowadzenia zasady głosowania większościowego była w przeświad-czeniu liberałów błędna128. Dla deputowanych frakcji FDP szersze wykorzy-stanie zasady głosowania większością kwalifikowaną stanowiło decydujący krok do pogłębiania integracji, bez którego Unia Europejska nie byłaby zdol-na do poszerzenia129. Od zasadniczych postępów w tej kwestii FDP uzależnia-ła swoje poparcie dla traktatu nicejskiego. Z drugiej strony liberałowie prze-strzegali przed wprowadzaniem zmian w zakresie wzmocnionej współpracy. Zdawali sobie sprawę z tego, że trudności wiążące się z rezygnacją z wymo-gu jednomyślności mogłyby doprowadzić do nadużywania tego rozwiązania przez państwa członkowskie. W rezultacie przy bardziej zróżnicowanym skła-dzie UE część państw mogłaby świadomie wybierać spośród spraw, których nie udało się wspólnie przyjąć, te, co do których osiągną porozumienie w wąskim gronie. Ponadto, zdaniem deputowanych FDP, nie można wyklu-czyć, iż stosowanie „wzmocnionej współpracy” nie zapobiegnie rozejściu się UE wskutek impasu w ważnych obszarach. Wobec tego, należałoby najpierw ograniczyć możliwości blokady, a dopiero później stworzyć korzystniejsze wa-runki realizacji tej formy pogłębiania integracji między państwami

członkow-125Por.: m.in. wypowiedź posła frakcji CDU/CSU Michaela Glosa, [w:] „Verhandlungen...”, 79. Sitzung, 16. Dezember 1999, s. 7233.

126Por.: „BT-Drucksache” 14/3377

127„Verhandlungen...”, 87. Sitzung, 17. Februar 2000, s. 8069.

128„BT-Drucksache” 14/3522.

129„BT-Drucksache” 14/4457; por.: wypowiedź Helmuta Haussmanna, [w:] „Verhandlun-gen...”, 108. Sitzung, 8. Juni 2000, s. 10124.

skimi130. Ponadto postulowano powiązanie rozszerzenia zakresu głosowania większością kwalifikowaną w każdym przypadku z procedurą współdecydowa-nia Parlamentu Europejskiego. Miałoby to również wzmocnić demokratyczną legitymizację działań Unii, obok przeprowadzenia koniecznej modyfikacji sys-temu ważenia głosów w Radzie UE. Celem tej korekty miałoby być zwiększenie demokratycznej reprezentatywności decyzji podjętych w trybie kwalifikowanej większości w Radzie UE, które posiadałyby odzwierciedlenie w (kwalifikowa-nej) większości ludności UE131.

Również frakcja parlamentarna PDS postulowała wprowadzenie głosowa-nia kwalifikowaną większością jako reguły. Jednomyślność należało ograni-czyć do niewielu obszarów działania UE, na zasadzie wyjątku oraz według uprzednio zdefiniowanych kryteriów (m.in. rewizje traktatów, polityka finan-sowa, obronna i bezpieczeństwa). Jednocześnie za demokratyczną podstawę dla decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością przyjęto ich „przeło-żenie na reprezentację większości ludności UE”. Wzmocnienie roli i znacze-nia Parlamentu Europejskiego, postrzeganego jako europejskie centrum de-cyzyjne, zamierzano osiągnąć poprzez konsekwentne powiązanie wszystkich decyzji podejmowanych w trybie kwalifikowanej większości z procedurą ko-decyzji132. Ponadto deputowani frakcji PDS popierali propozycje frakcji cha-deckiej (Gerda Müllera, CSU) idące w kierunku wzmocnienia parlamentów narodowych w procesie decyzyjnym UE. W tym kontekście argumentowano, że parlamenty narodowe powinny „odzyskać możliwość kształtowania poli-tyki europejskiej”. Dlatego też deputowani frakcji PDS zapowiedzieli swoje poparcie w sytuacji, gdyby „bawarska CSU pozostała odosobniona z tym po-stulatem” (Uwe Hiksch)133.

Trudności w osiągnięciu porozumienia w sprawie rozszerzenia zakresu przedmiotowego głosowań w trybie kwalifikowanej większości podczas trwa-nia Konferencji międzyrządowej, jak i na spotkaniu Rady Europejskiej w Ni-cei, były sygnalizowane w wypowiedziach polityków koalicji gabinetowej. Poza katalogiem obszarów, w których państwa członkowskie miały wyraźnie sprzeczne interesy, opór wśród innych krajów budziła kwestia przyjęcia tej

130„BT-Drucksache” 14/5386.

131„BT-Drucksache” 14/3522.

132„BT-Drucksache 14/4666”; por.: wypowiedź posła frakcji PDS Uwe Hikscha, [w:] „Verhan-dlungen...”, 108. Sitzung, 8. Juni 2000, s. 10127.

133Por.: wypowiedź posła frakcji PDS Uwe Hikscha „parlamenty narodowe i Bundestag powinny posiadać nie tylko prawo do wotum, Bundestag w drodze odpowiednich decy-zji mógłby zobowiązać rząd do reprezentowania naszych propozycji na płaszczyźnie europejskiej”, [w:] „Verhandlungen...”, 108. Sitzung, 8. Juni 2000, s. 10127.

134Na tę kwestię zwrócił uwagę m.in. Joschka Fischer w debacie parlamentarnej 3 grudnia 1999 roku, [w:] „Verhandlungen...”, 77. Sitzung, 3. Dezember 1999, s. 7085–7087.

135SZ-Interview mit Staatssekretär Günter Pleuger. „Nizza wird nicht scheitern”, „Süddeutsche Zeitung”, 9.11.2000, s. 10.

136Por.: W. Didzoleit, J. Hogrefe, R. Leick, Aufgeregte Beschwörungen, „Der Spiegel”, 4.12.2000, s. 210–212.

procedury podejmowania decyzji pod warunkiem jednoczesnego rozszerze-nia uprawnień Parlamentu Europejskiego134. Był to zarazem postulat wysu-wany przez wszystkie frakcje parlamentarne w Bundestagu. Jeszcze na mie-siąc przed spotkaniem Rady Europejskiej w Nicei, negocjator RFN podczas Konferencji międzyrządowej Günter Pleuger, w wywiadzie dla dziennika „Süddeutsche Zeitung” określił kwestię decyzji większościowych w kategorii najtrudniejszego problemu w negocjacjach. Jednakże wyraził przekonanie o zmieniającej się psychologii prowadzonych rokowań. Bowiem państwa człon-kowskie w coraz większym stopniu postrzegały głosowanie większością kwa-lifikowaną jako niezbędny czynnik pogłębiania integracji europejskiej. Z dru-giej strony weto i jednomyślność w procesie podejmowania decyzji były, jego zdaniem, instrumentem „hamującym, stwarzając możliwość do wywierania presji”135.

Generalnie wszystkie siły polityczne reprezentowane w Bundestagu postrze-gały weto jako metodę paraliżującą postęp integracji, bowiem kompromis zawsze opierałby się na „najmniejszym wspólnym mianowniku”. Natomiast ograniczanie weta pociągałoby za sobą pogłębianie procesów integracyjnych, nadając im zdecydowanie ponadnarodowy charakter. Jednak, podobnie jak inne państwa członkowskie, również Niemcy posiadały określone obszary (np. prawo imigracyjne i azylowe), które ze względu na własny, narodowy interes wolałyby pozostawić w gestii jednomyślności136.

Bezpośrednio przed wieńczącym prezydencję francuską spotkaniem Rady Europejskiej w Nicei, w debacie nad deklaracją rządową 28 listopada 2000 roku kanclerz Gerhard Schröder i minister spraw zagranicznych Joschka Fi-scher zarysowali ogólne oczekiwania rządu federalnego wobec zakończenia negocjacji. W kwestii rozszerzenia zasady głosowania w trybie większości kwalifikowanej opowiedzieli się za objęciem nią jak największej liczby obsza-rów działania UE oraz włączeniem do niej PE za pomocą procedury współde-cydowania (na podstawie art. 251 TWE). Wzmocniłoby to jednocześnie jego legislacyjne i kontrolne funkcje. Głosowanie w trybie kwalifikowanej więk-szości należałoby przyjąć jako „generalną zasadę” w unijnym procesie podej-mowania decyzji, a ilość spraw rozstrzyganych jednomyślnie ustalana

powin-na być w oparciu o „surowe kryteria”. We wszystkich trzech filarach UE winpowin-na ona stać się najważniejszą regułą procesu decyzyjnego. Jednakże „szczegól-nie w „szczegól-niemieckim interesie” leżało wypracowa„szczegól-nie zróżnicowanych rozwiązań dla „delikatnych obszarów” poszczególnych państw członkowskich, a także uzyskanie poparcia innych krajów dla objęcia głosowaniem w trybie kwalifi-kowanej większości spraw II i III filaru UE137. Obaj politycy przyznawali, że miały być to bardzo trudne negocjacje (przede wszystkim w obszarze polityki handlowej, podatkowej i azylowej), „ponieważ narodowe interesy tworzą rów,