Regulacja bezpośrednio powojenna

Pełne urzeczywistnienie przedstawionych powyżej zamierzeń nie było moż-liwe bezpośrednio po wojnie� Należało jednak przystąpić niezwłocznie do przy-gotowywania tej reformy, a równocześnie wymagały uregulowania liczne kwestie natury prawnej i organizacyjnej, od których zależało prawidłowe funkcjonowanie instytucji ubezpieczeń społecznych na terenach wyzwalanych spod okupacji nie-mieckiej� Temu podwójnemu zadaniu miał służyć dekret o tymczasowym upo-rządkowaniu stanu prawnego w dziedzinie ubezpieczeń, na którego opracowaniu skupiła się główna uwaga Departamentu, jego tekst zachował się – jak już wspo-mniano – jedynie w części, o jego treści orientują jednak obszerne uzasadnienia dotyczące całości zawartych w nim przepisów�

Zgodnie z jego podwójnym zadaniem można w treści projektowanego dekre-tu odróżnić dwie warstwy: regulacje o charakterze doraźnym i przepisy zapocząt-kowujące zmiany systemowe�

Pierwszemu z tych celów miało służyć generalne uchylenie wszystkich prze-pisów wydanych przez władze okupacyjne, ograniczających uprawnienia świad-czeniowe i dyskryminujących ludność polską� Osobom, które doznały represji ze strony okupanta, miały być przyznawane świadczenia na specjalnych ulgowych warunkach (choćby nie mogły się wykazać przebyciem okresu wyczekiwania)�

33 Ibidem, teza 9b; Wytyczne projektu…, teza 14�

Pozbawione uprawnień do świadczeń miały być natomiast osoby, które dopuściły się zdrady narodu polskiego i przyznały do narodowości niemieckiej35�

Zmierzając do uporządkowania sytuacji w dziedzinie uprawnień rentowych, postulowano utrzymanie w mocy decyzji świadczeniowych wydanych w okre-sie okupacji, z tym że zainteresowani mieliby prawo wnoszenia zażaleń (w ciągu 6 miesięcy), a instytucje ubezpieczeń społecznych mogłyby poddawać te decyzje rewizji w razie ich niezgodności z przepisami, co do stanu prawnego lub fak-tycznego36� Z tych samych względów postulowano uchylenie prawa do świadczeń niewypłaconych w czasie wojny (zaległych), proponując ewentualne zastąpienie ich przez jednorazowe wypłaty o charakterze odszkodowawczym37�

Licząc się ze szczególnymi problemami, jakie musiały powstawać w związ-ku z ustaleniem uprawnień świadczeniowych osób przechodzących na rentę bezpośrednio po wojnie, projektowano zastosowanie w tym zakresie daleko idą-cych uproszczeń� Dotyczyły one w szczególności zaliczania okresów przebytych w ubezpieczeniu w czasie wojny� W celu zaoszczędzenia ogromnej pracy, jaką byłoby dokonywanie (odtwarzanie) wstecz ewidencji okresów zatrudnienia o róż-nym rodzaju i charakterze oraz mając na uwadze fakt, że wobec totalnego cha-rakteru wojny przytłaczająca większość ubezpieczonych znajdowała się w tym czasie w sytuacji uzasadniającej zachowanie uprawnień ubezpieczeniowych, projektowano przyjęcie jako ogólnej zasady, że wszystkim osobom, które były ubezpieczone już przed wojną, zalicza się cały okres wojny na poczet ich upraw-nień zarówno co do długości stażu, jak i jego wpływu na wymiar świadczeń38� Zaliczenie to nie mogło natomiast dotyczyć poziomu zarobków z czasu okupacji, wobec czego należało przewidzieć odpowiednie przeliczenia nawiązujące do no-wych skal zarobkono-wych oraz zasad określania wymiaru rent�

Ta ostatnia sprawa mogła być, jak należało przewidywać, źródłem poważ-nych trudności ze względu na płynność stosunków społeczno-gospodarczych bezpośrednio po wojnie, zmienną wartość pieniądza oraz stopniową odbudowę wartości realnej świadczeń rentowych� Trudno byłoby postulować w tym zakresie ściślejszą regulację ustawową, narzucała się więc konieczność powierzenia tych ustaleń odpowiednim organom państwowym�

Wymagało to stosunkowo licznych delegacji ustawowych, których w ubez-pieczeniu społecznym, co do zasady, należałoby unikać� W szczególnych warun-kach powojennych wydawały się one jednak niezbędne ze względu na nieuniknio-ną elastyczność przejściowych unormowań, przystosowujących stopniowo formy działania ubezpieczenia i konstrukcje świadczeniowe do nowych warunków39�

35 US Wytyczne, tezy 27, 31; Tezy dekretu…, pkt 1 zd� 1, pkt 8, 9�

36 Tezy dekretu…, teza 13; Dekret. Projekt, art� 8�

37 Ibidem, art� 19; US Wytyczne, teza 30�

38 Ibidem, art� 10; US Wytyczne, teza 25�

W zakresie organizacyjnym uznano za sprawę podstawową odbudowę daw-nej struktury ubezpieczenia, obejmującej jednolicie cały kraj� Na czele instytucji ubezpieczenia społecznego powinni stanąć w okresie przejściowym komisarze (pełnomocnicy rządu) ze względu na „konieczność skoncentrowania całokształ-tu spraw […] w jednym ręku w okresie licznych procesów reorganizacji i odbu-dowy instytucji” oraz aby zapewnić „sprawne funkcjonowanie, szybką decyzję, panowanie nad sytuacją i jednolite postępowanie”� Samorząd ubezpieczeniowy nie mógłby być ustanowiony od razu, do zadań pełnomocników rządu należałoby jednak przygotowanie jego wprowadzenia (co powinno nastąpić w ciągu roku)� Przejściowo miały natomiast funkcjonować przy pełnomocnikach organy dorad-cze składające się z przedstawicieli czynnika społecznego40�

Ze względu na znaczny ubytek fachowej kadry w instytucjach ubezpiecze-nia społecznego postulowano z jednej strony – uproszczenie trybu postępowaubezpiecze-nia i usprawnienie działalności tych instytucji, a z drugiej strony – pewne rygory, ograniczające swobodę rozwiązywania umów o pracę przez pracowników (miało to dotyczyć zwłaszcza osób zatrudnionych w aparacie ubezpieczenia chorobo-wego)41� Licząc się z mnogością sporów w sprawach świadczeniowych, projek-towano utworzenie przejściowo, do czasu powołania sądownictwa ubezpieczeń społecznych, jednolitego, prostego systemu odwoławczego42�

Dekret o tymczasowym uporządkowaniu stanu prawnego w dziedzinie ubezpieczeń społecznych miał jednak nie tylko uregulować sprawy bezpośred-nio najpilniejsze, lecz również zapoczątkować przebudowę tej instytucji, zgod-ną z przedstawionymi poprzednio zamierzeniami� W związku z tym „odrzucona została myśl całkowitego powrotu do stosunków prawnych przedwojennych”, postanowiono bowiem „nie restytuować tych norm prawnych, które wojna zmie-niła”, jeżeli nie leżały one na linii postulowanej reformy43�

Chodziło tutaj w szczególności o zmiany, których nie można było uważać za „elementy obce”, ponieważ doszły one do skutku w znacznej mierze jako re-zultat inicjatywy czynników polskich i nawiązywały do „przedwojennych wąt-ków polskiej myśli ubezpieczeniowej”44� Do zmian tego rodzaju należało znie-sienie ograniczeń czasowych w udzielaniu pomocy leczniczej z ubezpieczenia chorobowego, a także objęcie tą pomocą rencistów: inwalidów i starców, oraz rozciągnięcie jej na ogólnie stosowanych zasadach na pracowników „publicz-nych” (którzy przed wojną korzystali z odrębnych systemów lecznictwa)� Zmiany te torowały drogę scaleniu organizacyjnemu pomocy leczniczej w stosunku do grup ludności, które przed wojną pozostawały poza ubezpieczeniem na

wypa-40 Uzasadnienie dekretu o tymczasowym…, art� 46–49; Tezy dekretu…, pkt 24�

41 Uzasadnienie dekretu o tymczasowym…, art� 50�

42 US Wytyczne, 32 in fine; Uzasadnienie do dekretu o tymczasowym…, art� 27�

43 Uzasadnienie dekretu (kartka); Uwagi ogólne, ust� 1�

dek choroby� Zapoczątkowywały one tym samym upowszechnienie służby zdro-wia, na razie jeszcze w ramach ubezpieczenia społecznego, ale z perspektywą jej wyodrębnienia w osobny system świadczeń�

Postulowano również wyciągnięcie konsekwencji ze zmian, jakie zaszły w czasie wojny w ubezpieczeniu emerytalnym� W okresie tym zatarły się dawno różnice w wymiarze świadczeń pomiędzy pracownikami umysłowymi a robotni-kami, gdyż uprawnienia jednych i drugich zostały sprowadzone do jednolicie wy-mierzanych świadczeń, których realna wartość zresztą stale malała i ostatecznie spadła o wiele poniżej biologicznego minimum egzystencji� Po wojnie należało oczywiście dążyć do podniesienia ich poziomu tak, aby mogły stanowić realną podstawę utrzymania, jednakże trzeba było z góry liczyć się z tym, że będzie to mogło następować jedynie stopniowo, w ciągu dłuższego czasu� W tych wa-runkach jakiekolwiek różnicowanie ich wymiaru, zależnie od przynależności do takiej czy innej grupy społecznej, nie miałoby racji bytu� Przekreślało to jakikol-wiek sens powrotu do dawnej dyferencjacji, oddzielającej systemy pracowników umysłowych i robotników, która już przed wojną budziła zasadnicze zastrzeżenia ze względów społecznych (nie mówiąc o tym, że opierała się na bardzo kruchych podstawach finansowych, gdyż stosunkowo wysokie świadczenia przyznane pra-cownikom umysłowym nie miały dostatecznego zabezpieczenia we wpływach ze składek)�

Sam niedostatek środków wymuszał już pożądane społecznie ujednolicenie ubezpieczenia emerytalnego, jakkolwiek musiało to, co najmniej przejściowo, nastąpić za cenę ustalenia świadczeń na bardzo niskim poziomie45�W dalszej per-spektywie przewidywano natomiast regulację, w której zasadniczą rolę miała od-grywać – jak już stwierdzono – tzw� kwota podstawowa renty, a wtórne znacznie miało przypadać kwocie wzrostu renty, różnicującej wymiar tego świadczenia, zależnie od poziomu zarobków i okresów przebytych w ubezpieczeniu�

W ten sposób scalenie systemu ubezpieczenia emerytalnego miało kojarzyć się z daleko idącym ujednoliceniem wymiaru świadczeń, w zasadzie na poziomie odpowiadającym minimalnym kosztom utrzymania, co pozostawało w zgodzie z rolą wyznaczaną powszechnemu systemowi ubezpieczenia� Poważniejsze zróż-nicowanie świadczeń zależnie od poziomu zarobków miało, zgodnie z koncepcją Departamentu, następować poprzez systemy ubezpieczenia dodatkowego, o cha-rakterze branżowym, zawodowym czy też zakładowym�

Dodać należy, że omówione powyżej scalenie systemu ubezpieczenia emery-talnego miało dotyczyć również funkcjonariuszy pozostających w służbie publi- cznej, którzy już w czasie wojny zostali pozbawieni odrębnych uprawnień i otrzy-mywali renty na tym samym poziomie co pozostali pracownicy� Tak więc i w tej dziedzinie zmiany, jakie dokonały się w czasie wojny, torowały drogę pożądanym rozwiązaniom na przyszłość�

Utrwalenie zmian dokonanych w czasie wojny przewidywano również w sto-sunku do tzw� zaopatrzeń, tj� świadczeń wypłacanych (w razie braku innych środ-ków utrzymania) osobom, które już w 1934 r� (a więc w czasie, gdy wchodziły w życie przepisy o ubezpieczeniu emerytalnym robotników) przekroczyły wiek uprawniający do renty z tytułu starości i nie mogły w związku z tym wykazać się żadnym okresem przebytym w ubezpieczeniu� Przepis ten dotyczył pierwot-nie osób urodzonych pierwot-nie późpierwot-niej niż w roku 1873� W czasie wojny rozszerzono jego zastosowanie na dwa dalsze roczniki (1874 i 1875), co obecnie proponowano utrwalić46� Sprawa ta nie miała jednak systemowego znaczenia, gdyż zaopatrzenia były formą świadczeń o charakterze przejściowym, co do których należało liczyć się, że w stosunkowo krótkim czasie stracą rację bytu�

W opracowaniach Departamentu znalazło się poza tym wiele propozycji szczegółowych, dotyczących np� zasad wymiaru różnych świadczeń i innych� Sprawy te jednak pomijamy, gdyż dotyczyły one kwestii o wtórnym znaczeniu, a ponadto, wobec niezachowania się pełnego tekstu projektowanego dekretu, trudno ocenić, czy propozycje te odpowiadały ukształtowanemu już stanowisku Departamentu, czy też były jeszcze przedmiotem wewnętrznych dyskusji�