w podstępowaniu wewnątrzparlamentarnym
Kolejnym etapem procesu legislacyjnego następującym po inicjatywie ustawodawczej jest rozpatrywanie projektu ustawodawczego
„w postępowaniu wewnątrzparlamentarnym”. Regulamin Rady Najwyższej Ukrainy szczegółowo określa kompetencje głowy państwa w tym zakresie, uwzględniając dwojaką jego rolę. Pierwszą jako wnioskodawcy, czyli podmiotu inicjatywy ustawodawczej, który zainicjował proces ustawodawczy przez wniesienie projektu ustaw pod obrady. Jest ona bezpośrednio związana z prawem inicjatywy ustawodawczej i stanowi kontynuację etapu inicjatywy ustawodawczej na etapie prac parlamentarnych.
Druga rola Prezydenta jest związana z jego funckją głowy państwa i jest realizowana, gdy nie pełni on jednocześnie roli wnioskodawcy.
Udział Prezydenta w postepowaniu wewnątrzparlamentarnym w tej roli determinowany jest uprawnieniami określonymi przez przepisy prawne regulaminu parlamentu. Podział dotyczący udziału Prezydenta Ukrainy w procesie legislacyjnym na etapie parlamentarnym ze względu na wskazane wcześniej role stanowi podstawę i punkt wyjścia dla dalszej analizy udziału głowy państwa w procesie wewnątrzparlamentarnym.
Prezydent na etapie wewnątrzparlamentarnego postępowania może wykonywać swoje kompetencje osobiście lub poprzez Przedstawiciela w Radzie Najwyższej Ukrainy, który reprezentuje głowę państwa na posiedzeniach parlamentu, komitetów i komisji parlamentarnych oraz wykonuje inne szczegółowe zadania uregulowane w akcie normatywnym określającym status przedstawiciela31. Jak trafnie zauważają S. Lineckyji i V. Kryżanikwskyji, w praktyce parlamentarnej na posiedzeniach plenarnych projekty ustaw prezydenckich, w imieniu Prezydenta Ukrainy, przedstawia Przedstawiciel Prezydenta Ukrainy lub szef Administracji Prezydenta Ukrainy32.
Niezbędne w tym miejscu jest przedstawienie krótkiego opisu procesu ustawodawczego realizowanego na tym etapie, który, uznawany jest za jeden z najważniejszych elementów procedury legislacyjnej33. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu Rady Najwyższej Ukrainy procedura legislacyjna obejmuje, co do zasady, trzy czytania34.
31 Ukaz Prezydenta Ukrainy pro Polozhennia pro Predstavnyka Prezydenta Ukrainy u Verkhownii Radi Ukrainy, Oficiinyi Visnyk Ukrainy vid 29.02.2008, nr 13, s. 6, kod aktu 42222/2008.
Instytucja przedstawiciela Prezydenta Ukrainy została przedstawiona w rozdziale III pracy.
32 S. Lineckyi, V. Kryzhanivskyi, Komentar do Rehlamentu Verkhovnoi Rady Ukrainy, Kyiv 2015, s. 232.
33 Z. Pohorielova, Procedura rozhliadu zakonoproektiv u Verkhovnii Radi Ukrainy: problemy teorii ta praktyky, „Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho Nacionalnoho Universytetu” 2015, nr 35, s. 45.
34 Regulamin Rady Najwyższej dopuszcza głosowanie i przyjęcie ustawy po pierwszym lub drugim czytaniu, jeżeli projekt ustawy nie wymaga podejmowania dalszych prac legislacyjnych i nie zostały zgłoszone propozycje lub zmiany przez deputowanych, podmioty prawa inicjatywy ustawodawczej oraz zespół doradców i legislatorów Biura Rady Najwyższej. Rozpatrując projekt ustawy
Pierwsze czytanie, ma na celu omówienie podstawowych zasad, przepisów, kryteriów oraz struktury projektu ustawy. Drugie czytanie obejmuje przeprowadzenie dyskusji nad projektem oraz przyjęcie projektu ustawy, które może zakończyć etap parlamentarny procesu ustawodawczego.
Trzecie czytanie zakłada przyjęcie lub odrzucenie tekstu projektu ustawy uwzględniającego poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania.
W praktyce parlamentarnej wymóg trzech czytań w procedurze legislacyjnej stosowany jest w zwykłej procedurze ustawodawczej.
W uproszczonej procedurze rozpatrzenia projektu ustawy stosuje się wymóg dwóch czytań, co ma zapewnić zwiększenie szybkości procesu legislacyjnego na etapie parlamentarnym35.
W procedurę „wewnątrzparlamentarną” zaangażowane się również komitety Rady Najwyższej, których prace koordynuje Przewodniczący Rady Najwyższej. Zgodnie z art. 89 Konstytucji Ukrainy Rada Najwyższa w celu prowadzenia prac ustawodawczych, przygotowania i wstępnego rozpatrzenia spraw należących do jej kompetencji oraz wykonywania funkcji kontrolnych tworzy komitety Rady Najwyższej Ukrainy.
Jak wynika z regulacji art. 1 ustawy o komitetach Rady Najwyższej Ukrainy,36 są to organy Rady Najwyższej Ukrainy utworzone spośród deputowanych Ukrainy w celu wykonywania określonych działań, w tym związanych m.in. z wykonywaniem funkcji ustawodawczej parlamentu.
Do podstawowych zadań komitetu realizującego funkcję ustawodawczą należy m.in. wstępne rozpatrzenie i opracowanie wniosków i propozycji do projektów ustaw przedłożonych przez podmioty inicjatywy ustawodawczej do rozpatrzenia przez Radę Najwyższą Ukrainy.
w pierwszym czytaniu, Rada Najwyższa może podjąć decyzję o przyjęciu projektu ustawy w ramach procedury skróconej. Pełną procedurę legislacyjną, obejmującą trzy czytania przechodzą projekty kodeksów oraz ustaw zawierających co najmniej 100 artykułów.
35 S. Lineckyi, V. Kryzhanivskyi, Komentar…, s. 263.
36 Zakon Ukrainy Pro komitety Verkhownoi Rady Ukrainy, Vidomosti Verkhovnoi Rady (ВВР - ukr.), 1995, nr 19, poz. 134.
Regulacje ustawowe nie określają warunków37 oraz kolejności przygotowania przez komitet projektów ustaw złożonych przez podmioty prawa inicjatywy ustawodawczej i kierowanych do pierwszego czytania.
Komitet jest jedynie związany klauzulą pilności nadaną projektowi ustawy przez Prezydenta Ukrainy.
Dalsze etapy postępowania ustawodawczego w Radzie Najwyższej Ukrainy, w tym udział podmiotów prawa inicjatywy ustawodawczej, określają artykuły 108–129 Regulaminu Rady Najwyższej Ukrainy.
Pierwsza ze wskazanych wcześniej ról Prezydenta Ukrainy w postępowaniu ustawodawczym realizowanym w Radzie Najwyższej związana jest z udziałem głowy państwa jako wnioskodawcy projektu ustawodawczego.
Udział głowy państwa lub wyznaczonego przedstawiciela jest zróżnicowany na poszczególnych etapach procesu trzech czytań.
Warto zauważyć, że udział głowy państwa jest już zapewniony na etapie poprzedzającym skierowanie projektu ustawy do pierwszego czytania.
Na tym etapie prac parlamentarnych Prezydent Ukrainy lub Przedstawiciel Prezydenta Ukrainy przedstawia na posiedzeniu komitetu założenia złożonego projektu ustawy. Istnieje również możliwość udzielenia odpowiedzi na zadawane przez członków komitetu pytania. Następnie udział głowy państwa jest realizowany na etapie czytań na posiedzeniach plenarnych Rady Najwyższej Ukrainy.
Zgodnie z postanowieniami Regulaminu Rady Najwyższej, podmioty uprawnione do inicjatywy ustawodawczej mogą korzystać z prawa do składania propozycji i poprawek. Zgodnie z art. 89 ust. 6 pkt. 3 Regulaminu, propozycja dotyczy zmiany w tekście projektu ustawy (artykułu, części, zdania), zmiany w kolejności poszczególnych punktów, a także łączenia,
37 Celem wstępnego rozpatrzenia projektu ustawy na etapie komitetu jest określenie możliwości jego włączenia do porządku dziennego sesji plenarnej Rady Najwyższej Ukrainy. Przepisy ustawowe nie określają kolejności rozpatrywania wniosków po dacie wpływu.
zmiany, modyfikacji sekcji, rozdziałów, artykułów, części i pozycji.
Uwagi złożone w formie propozycji mają charakter zmian legislacyjnych i odnoszą się do struktury projektu normatywnego.
Natomiast poprawka jest określana jako wprowadzanie zmian, wyjaśnień, eliminowanie błędów, sprzeczności w tekście ustawy.
Poprawki odnoszą się zatem do merytorycznej treści projektu ustawy i polegają na ingerencji przez zmianę treści projektu aktu normatywnego.
Propozycja może być wniesiona na piśmie na etapie przygotowania projektu ustawy do odbycia drugiego czytania. Złożenie poprawki w formie pisemnej jest możliwe na etapie przygotowania do drugiego i trzeciego czytania projektu ustawy. Natomiast w trakcie drugiego czytania na posiedzeniu plenarnym Rady Najwyżej Ukrainy możliwe jest złożenie poprawki w formie ustnej. Prawo to przysługuje zarówno Prezydentowi Ukrainy, jak i jego Przedstawicielowi38.
Konstrukcja tej instytucji prawnej pozwala na stwierdzenie, że propozycje i poprawki stanowią elementy prawa inicjatywy ustawodawczej, która przysługuje enumeratywnie wyszczególnionym podmiotom prawa inicjatywy ustawodawczej w Konstytucji i Regulaminie Rady Najwyższej Ukrainy.
Prezydent Ukrainy jako podmiot inicjatywy ustawodawczej może zatem, w granicach określonych przepisami regulaminu, korzystać z prawa składania propozycji i poprawek w trakcie wewnątrzparlamentarnego procesu ustawodawczego.
Jak wcześniej stwierdzono, Prezydent Ukrainy39 występując jako inicjator postępowania ustawodawczego ma prawo do składania pisemnych poprawek do czasu rozpoczęcia trzeciego czytania, natomiast w formie ustnej – do zakończenia drugiego czytania. Dodatkowo głowa państwa ma
38 Zob. V. Kryzhanivskyi, L. Nechyporenko, E. Rakhimkulov, S. Cherednichenko, Dovidnyk parlamentaria 1. Osnovni aspekty zakontvorchoho procesu, Kyiv 2014, s. 25 i nast.
39 Prawo to przysługuje również Przedstawicielowi Prezydenta Ukrainy w Radzie Najwyższej.
prawo składać wyjaśnienia i objaśnienia dotyczące składanych propozycji i poprawek. Na etapie drugiego czytania wnioskodawca projektu ustawodawczego może wnioskować o ponowne przedstawienie na posiedzeniu plenarnym odrzuconych przez komitet propozycji i poprawek, co daje możliwość ponownego przywrócenia w wyniku głosowania treści odrzuconych na etapie prac komitetu.
Warty zasygnalizowania jest przypadek obligatoryjnego wycofania projektu ustawy, który został prawidłowo złożony przez wnioskodawcę w Radzie Najwyższej Ukrainy. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu, prezydencki projekt ustawodawczy uznaje się za wycofany, jeżeli przed rozpoczęciem pierwszego czytania w parlamencie nastąpi wygaśnięcie mandatu prezydenta przed zakończeniem kadencji. Według przepisów konstytucyjnych sytuacja taka ma miejsce w przypadku zaistnienia jednej z przyczyn określonych w art. 108 Konstytucji Ukrainy40.
Projekt ustawy, który przeszedł przez pierwsze czytanie, jest następnie poddawany dalszym etapom prac parlamentarnych41. W przypadku zaistnienia przyczyny określonej w art. 108 Konstytucji Ukrainy i wstąpieniem w uprawnienia głowy państwa przez Przewodniczącego Rady Najwyższej na podstawie art. 112 Konstytucji Ukrainy, należy przyjąć domniemanie, że podmiotem wykonującym uprawnienia głowy państwa, jako podmiotu prawa inicjatywy ustawodawczej, jest Przewodniczący Rady Najwyższej.
40 Następstwem zaistnienia jednej z przyczyn określonych w Konstytucji Ukrainy i wycofania prezydenckiego projektu ustawy jest techniczne usunięcie projektu ustawy z bazy projektów aktów złożonych do Rady Najwyższej Ukrainy.
41 Projekt ustawy po pierwszym czytaniu podlega dalszej procedurze legislacyjnej również w przypadku rozwiązania parlamentu ukraińskiego. Ustanie kadencji Rady Najwyższej Ukrainy następuje w dniu ślubowania co najmniej 300 deputowanych parlamentu (tj. konstytucyjnego składu parlamentu) lub wejścia w życie dekretu Prezydenta Ukrainy o przedwczesnym rozwiązaniu Rady Najwyższej Ukrainy.
Nadanie przez Prezydenta Ukrainy klauzuli pilności projektom ustawodawczym wywołuje skutek na etapie postępowania wewnątrzparlamentarnego niezależnie od tego, czy głowa państwa jest wnioskodawcą projektu ustawy. Zgodnie z Regulaminem Rady Najwyższej
„dzienne posiedzenia plenarne” dzielą się na dwie części. W pierwszej podejmowane są czynności wynikające z dziennego porządku obrad (planu sesji dziennej), zaś w drugiej przedmiotem obrad są m.in. projekty ustaw objęte klauzulą pilności.
Odrębnej analizy wymaga przedstawienie zakresu uprawnień Prezydenta Ukrainy w postępowaniu ustawodawczym „na etapie wewnątrzparlamentarnym” niewystępującego w roli wnioskodawcy.
Regulamin Rady Najwyższej w art. 4 ust 2 przyznaje Prezydentowi jako głowie państwa prawo do uczestnictwa w plenarnym posiedzeniu parlamentu bez specjalnego zaproszenia. Może on uczestniczyć również w zamkniętych posiedzeniach plenarnych parlamentu. Prawnie zagwarantowany udział Prezydenta w posiedzeniach parlamentu umożliwia głowie państwa aktywne uczestnictwo w działalności prawotwórczej organu władzy ustawodawczej zapewniając mu możliwość obserwacji podejmowanych na posiedzeniach czynności związanych z procesami ustawodawczymi.
Prezydent Ukrainy jako jeden z podmiotów określonych w art. 34 Regulaminu Rady Najwyższej może korzystać z prawa do wypowiedzi w sprawach, które stanowią przedmiot posiedzenia parlamentu i dotyczą uprawnień Prezydenta. Przyznane prawo pozwala na zaprezentowanie stanowiska, a tym samym, nadania odpowiedniego kierunku pracom parlamentarnym lub zainspirowania deputowanych do podejmowania stosownych zmian w rozpatrywanych projektach ustaw.
Warte uwagi i wyjaśnienia jest określenie prawa korzystania z uprawnienia do składania poprawek przez Prezydenta Ukrainy w przypadku, gdy głowa państwa nie była inicjatorem wniesienia projektu ustawy. Przepisy Regulaminu Rady Najwyższej nie uzależniają prawa
składania propozycji i poprawek przez określony podmiot prawa inicjatywy ustawodawczej na etapie wewnątrzparlamentarnej procedury ustawodawczej od złożenia przez ten podmiot projektu ustaw.
Postanowienia regulaminu stanowią jedynie, że prawo składania poprawek na etapie czytań parlamentarnych w przewidzianej formie i określonym czasie przysługuje podmiotom prawa inicjatywy ustawodawczej. Regulamin nie wymaga, by podmioty te były wnioskodawcami projektu ustawy.
Podobnie przedstawia się konstrukcja art. 120 ust. 5 Regulaminu Rady Najwyższej Ukrainy, zgodnie z którym prawo do wyjaśnienia wniosków i poprawek mają inicjatorzy ich wprowadzenia – podmioty prawa inicjatywy ustawodawczej. Należy uznać tym samym, że prawo do składania poprawek na etapie parlamentarnym przysługuje prezydentowi Ukrainy w granicach wyznaczonych przepisami Regulaminu Rady Najwyższej.
Podsumowując, trzeba zauważyć, że prezydent Ukrainy posiada istotne uprawnienia wpływające na przebieg „postepowania wewnątrzparlamentarnego”, występując zarówno jako wnioskodawca – podmiot prawa inicjatywy ustawodawczej, jak i organ władzy państwowej, mający prawo uczestniczenia w posiedzeniach parlamentarnych. Prezydent Ukrainy, jako organ niebędący organem władzy w wymienionym w Konstytucji trójpodziale władz posiada nie tylko znaczące uprawnienia wykonawcze, ale jest też aktywnym uczestnikiem procesu ustawodawczego.