W okresie zimnej wojny, dla większości państw regionu Azji Południowo-Wschodniej najpoważniejsze źródła zagrożeń miały charakter wewnętrzny. Zdaniem części badaczy wewnętrzne uwarunkowania w dalszym ciągu determinują percepcję
bezpieczeństwa narodowego państw regionu74.
Choć po upadku ZSRR stopniowo zanikał problem walki z bojówkami komunistycznymi, aktualne pozostają zagrożenia separatyzmem – szczególnie w przypadku Indonezji, Filipin i Mjanmy. Na początku XXI wieku w takich państwach, jak: Indonezja, Singapur, Filipiny i Malezja wzrosło natomiast zagrożenie islamskim terroryzmem75. Problematyce terroryzmu i pojawieniu się nowych zagrożeń w skali bezpieczeństwa regionu więcej uwagi poświęcono w dalszej części rozdziału. Niemniej zasadnym wydaje się stwierdzenie, że dla większości państw Azji Południowo-Wschodniej element bezpieczeństwa wewnętrznego rozumiany przez pryzmat utrzymania stabilności ustroju politycznego oraz przeciwdziałania grupom separatystycznym i terrorystycznym jest jednym z elementów sankcjonujących konieczność stałego rozwijania potencjału sił zbrojnych, a także budujących silną pozycję armii w polityce wewnętrznej.
Konsekwentna modernizacja sił zbrojnych pozostaje zjawiskiem
charakterystycznym dla większości państw Azji Południowo-Wschodniej. Wspomniane już różnice między poszczególnymi państwami regionu, wynikające z wielkości ich terytorium, gospodarek, percepcji zagrożeń i interesów stwarzają pewne problemy z oceną potencjału militarnego poszczególnych podmiotów. Tym bardziej, że poza zakupem sprzętu, w różnym stopniu implementują one inne zmiany niezbędne dla właściwego funkcjonowania i skuteczności sił zbrojnych. Dotyczy to między innymi
wprowadzenia zintegrowanej logistyki i systemów łączności, wsparcia
technologicznego i szkolenia. Istotna jest także implementacja systemów C4ISR
i zintegrowanie doktryn działania poszczególnych rodzajów wojsk76.
Pewnym wyznacznikiem rozkładu militarnej potęgi w regionie może być publikowany corocznie ranking siły militarnej portalu Global Firepower, obejmujący
74 A. Collins, The Security Dilemmas…, op. cit., s. 90-91.
75 R. Bitzinger, The China Syndrome…, op. cit., s. 25.
63
armie 128 państw. W 2020 r. w pierwszej „dwudziestce” rankingu sklasyfikowana została Indonezja (na miejscu 16). W rankingu uwzględniono także armie: wietnamską (miejsce 22), tajską (miejsce 23), mjanmańską (miejsce 35), malezyjską (miejsce 44), filipińską (miejsce 48), singapurską (miejsce 51), kambodżańską (miejsce 107) oraz laotańską (miejsce 131)77.
Polityka państw regionu w kontekście budowy potencjału militarnego posiada wiele cech wspólnych. Kształtują ją przede wszystkim czynniki o charakterze intraregionalnym. Nie determinuje jej logika wyścigu zbrojeń - poszczególne państwa, zdając sobie sprawę z własnych ograniczeń, dostrzegają możliwość budowy własnego bezpieczeństwa głównie w polityce równoważenia i rozgrywania wpływów poszczególnych mocarstw. Wydatki na zbrojenia generalnie nie mają na celu budowy przewagi militarnej nad pozostałymi podmiotami regionalnymi, jako środka zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. Stanowią one na ogół odpowiedź na zachowania innych państw i wyraz dążenia do równoważenia pojawiających się zagrożeń. W tej sytuacji politykę państw regionu należałoby analizować przez pryzmat teorii związanych z nurtem realizmu defensywnego, w tym przede wszystkim koncepcji „równowagi zagrożeń” Stephena Walta. Także w kontekście współpracy międzynarodowej, w tym zawiązywania formalnych i nieformalnych sojuszy, logika „równowagi zagrożeń” wydaje się najlepiej wyjaśniać zachowanie poszczególnych podmiotów w regionie78.
4. Bezpieczeństwo w regionie i jego główne zagrożenia
Analizując regionalny wymiar bezpieczeństwa w Azji Południowo-Wschodniej należy mieć na uwadze specyficzne czynniki, warunkujące politykę państw na tej płaszczyźnie. Chodzi tu przede wszystkim o sposób i poziom przeciwdziałania poszczególnym zagrożeniom. W zależności od ich rodzaju przeciwstawienie się im może być bądź wyłączną prerogatywą państwa, bądź wymagać współpracy: bilateralnej
77 Publikowany corocznie od 2006 r. ranking uwzględnia ponad 40 różnych czynników. Ocenie poddaje się stany osobowe, potencjał wojsk lądowych, sił powietrznych i marynarki wojennej, a także możliwości logistyczne, zasoby surowcowe, potencjał finansowy oraz położenie geograficzne państw. Ranking poddaje ocenie siły konwencjonalne, nie uwzględnia natomiast broni nuklearnej. Global Firepower, http://www.globalfirepower.com (18.04.2020).
64
lub multilateralnej - obejmującej zarówno państwa regionu, jak i szerszy wymiar bezpieczeństwa regionalnego na kontynencie azjatyckim.
Od zakończenia zimnej wojny w regionalnym środowisku bezpieczeństwa Azji Południowo-Wschodniej, jak i w percepcji postrzegania zagrożeń i wyzwań bezpieczeństwa narodowego przez poszczególne państwa, zaszły daleko idące zmiany. Obejmują one dwa główne trendy:
1) Pojawienie się bądź wzrost znaczenia nietradycyjnych zagrożeń bezpieczeństwa w skali państwowej, transgranicznej i regionalnej, a w konsekwencji przesuwanie się „środka ciężkości” w kierunku innych aniżeli polityczno-wojskowy wymiarów bezpieczeństwa narodowego.
2) Stopniowy rozwój współpracy multilateralnej w dziedzinie bezpieczeństwa przy jednoczesnym przywiązaniu do nieformalnego sposobu wypracowywania konsensusu i niskim poziomie instytucjonalizacji kooperacji w tym obszarze79.
Mając na uwadze rozszerzenie percepcji bezpieczeństwa narodowego na płaszczyźnie przedmiotowej, należy podkreślić, że większość państw regionu już wcześniej postrzegała problem bezpieczeństwa narodowego dość szeroko, wykraczając poza jego polityczno-militarny wymiar, uwzględniając np. czynniki społeczne, kulturowe czy ekonomiczne. Należy jednak zauważyć, że większość z nich postrzegana była jako problemy stricte wewnętrzne (i z reguły takimi była). Pewna jakościowa zmiana wiąże się z drugim z wyszczególnionych trendów i polega na stopniowym zdaniu sobie sprawy z faktu, że niektóre z zagrożeń (np. bezpieczeństwo środowiskowe) nie stanowią problemu jedynie wewnętrznego, lecz mają szerszy transgraniczny lub regionalny charakter80.
79 Obie z wymienionych tendencji stanowią odpowiedź na zmiany zachodzące w międzynarodowym środowisku bezpieczeństwa. Jak zauważa Artur Gruszczak cechą charakterystyczną współczesnego bezpieczeństwa jest jego osadzenie w coraz bardziej złożonej – na poziomie politycznym, gospodarczym, społecznym i kulturowym – rzeczywistości, w wymiarze lokalnym, narodowym, regionalnym oraz globalnym. Dochodzi do zacierania się różnic między wewnętrznymi i zewnętrznymi aspektami bezpieczeństwa narodowego, a także pojawienia się nowych wymiarów jego postrzegania. Zob.: A. Gruszczak, Meandry współczesnego bezpieczeństwa – refleksja nad regionalnymi i globalnymi wyznacznikami ładu międzynarodowego, [w:] Meandry współczesnego bezpieczeństwa. Między regionalizacją a globalizacją, A. Gruszczak [red.], Kraków 2018, s. 7-8; A. Gruszczak, Strategiczne aspekty walki z terroryzmem w Unii Europejskiej, [w:] Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Geneza, struktury, działania, R. Potorski [red.], Toruń 2011, s. 137-138.
80 Institute for International Policy Studies, R. Sukma, ASEAN, Regional Security and the Role of the United States: a View from Southeast Asia, http://www.iips.org (15.09.2020), s. 2.
65
W odniesieniu do rozwoju współpracy multilateralnej warto odnieść się do roli, jaką odegrał w tym procesie ASEAN. Organizacja zwiększyła wyraźnie swoją regionalną i międzynarodową aktywność po zakończeniu zimnej wojny, a jednym z jej elementów były postulaty rozszerzenia współpracy między państwami członkowskimi
na sprawy związane z bezpieczeństwem81. Forum kooperacji na płaszczyźnie
bezpieczeństwa, skupiającym państwa ASEAN, a także najważniejsze podmioty zewnętrzne stały się przede wszystkim: Regionalne Forum ASEAN (ASEAN Regional
Forum - ARF)82, a także rozszerzona formuła Spotkań Ministrów Obrony ASEAN (ASEAN Defence Minister’s Meeting Plus – ADMM Plus). Istotne znaczenie ma także współpraca w ramach dialogu ASEAN+3, a także Szczytów Azji Wschodniej (East Asia
Summit – EAS). W pierwszym przypadku chodzi o odbywające się od 1997 r. cykliczne
spotkania przedstawicieli ASEAN, ChRL, Japonii i Korei Południowej, których problematyka obejmuje szerokie spektrum zagadnień ze sfery polityki, bezpieczeństwa, gospodarki, finansów, a także czynników socjo-kulturowych. W drugim o odbywające się od 2005 r. spotkania, w których poza państwami ASEAN uczestniczą: Australia, Nowa Zelandia, Japonia, Korea Południowa, Rosja, Indie oraz Stany Zjednoczone i Chiny (szerzej w rozdziale VI pracy)83.
Różnie oceniana jest rola i skuteczność regionalnego multilateralizmu na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. Badacze tej problematyki najczęściej zgadzają się przy tym, że model kooperacji wypracowany w ramach ASEAN i innych struktur z nim związanych uległ wyczerpaniu, a region w obliczu uwarunkowań współczesnych problemów bezpieczeństwa potrzebuje jego redefinicji. Rizal Sukma zauważa, że organizacja początkowo przyjęła dwa współzależne od siebie założenia w odniesieniu do problematyki bezpieczeństwa. Po pierwsze, nietradycyjne zagrożenia bezpieczeństwa narodowego pozostawiono w gestii poszczególnych państw. Po drugie,
81 Ł. Fijałkowski, Regionalny wymiar bezpieczeństwa…, op. cit., s. 134-137.
82 ARF utworzone zostało na podstawie decyzji 26. Spotkania Ministerialnego ASEAN w Singapurze 23-25 lutego 1993 r., a pierwsze spotkanie odbyło się 25 lutego 1994 r. w Bangkoku. Głównymi zadaniami, jakie stawia przed sobą ARF jest promowanie konstruktywnego dialogu i konsultacji w sferze wspólnych interesów i obaw na płaszczyźnie politycznej i bezpieczeństwa, a także wkład w procesy budowy zaufania i dyplomację prewencyjną w regionie Azji i Pacyfiku. Obecnie w spotkaniach ARF, poza państwami ASEAN, uczestniczą: Australia, Bangladesz, Kanada, Chiny, Korea Północna, Unia Europejska, Indie, Japonia, Mongolia, Nowa Zelandia, Pakistan, Papua Nowa Gwinea, Korea Południowa, Rosja, Sri Lanka, Timor Wschodni, a także Stany Zjednoczone. Oficjalna strona internetowa ARF, http://aseanregionalforum.asean.org (02.02.2020).
66
by umożliwić im skuteczne działania skupiono się na rozwoju kooperacji regionalnej jako elemencie niezbędnym do wytworzenia przyjaznego i pokojowego środowiska zewnętrznego. Podejście to ewoluowało później w kierunku strategii budowy „regionalnej odporności” (regional resilience) – idei inspirowanej indonezyjską koncepcją „narodowej odporności” (ind. katehanan nasional; ang. national resilience). Według jej założeń rozwój poszczególnych państw i przezwyciężenie przez nie wewnętrznych problemów bezpieczeństwa skutkować będzie zwiększeniem bezpieczeństwa w regionie. Regionalny multilateralizm powinien bazować na suwerenności narodowej poszczególnych państw, nie może być natomiast czynnikiem,
który tę suwerenność w pewnych aspektach ogranicza84.
Podejście to wypływa, a jednocześnie cementuje założenia, które od początku stały u podstaw regionalnej integracji, a więc przede wszystkim tzw. „Sposób ASEAN’. Opiera się on na dążeniu do budowy konsensusu między państwami z wykorzystaniem nieformalnych kontaktów, przy jednoczesnej niechęci do instytucjonalizacji współpracy. Tworzenie instytucji sprowadza się do budowy elastycznych ram koordynacji i współpracy rządów, bez delegowania suwerenności na organy współpracy regionalnej. Odrzuca się też de facto możliwość kooperacji wojskowej na płaszczyźnie multilateralnej85.
W konsekwencji regionalna architektura bezpieczeństwa stanowi
skomplikowany zbiór, obejmujący politykę poszczególnych państw, współpracę bilateralną86 i kooperację multilateralną o niskim poziomie instytucjonalizacji. Jakkolwiek regionalna współpraca w dziedzinie bezpieczeństwa oparta na „Sposobie ASEAN” przyniosła w latach 80. i 90. niewątpliwe korzyści, przyczyniając się do budowy regionalnej tożsamości w Azji Południowo-Wschodniej, coraz częściej
84 R. Sukma, ASEAN, Regional Security…, op. cit., s. 3.
85 Ł. Fijałkowski, Regionalny wymiar bezpieczeństwa…, op. cit., s. 133.
86 Obejmuje ona zarówno współpracę między poszczególnymi państwami regionu, jak i kooperację państw Azji Południowo-Wschodniej z aktorami zewnętrznymi. W tym pierwszym przypadku mowa o bilateralnej współpracy między siłami zbrojnymi państw regionu, dotyczącej takich zagadnień, jak: wymiana informacji, współpraca transgraniczna, wspólne ćwiczenia czy operacje zwalczanie piractwa. W drugim przypadku chodzi m.in. o oparty na Traktacie o Wzajemnej Obronie z 1951 r. sojusz filipińsko-amerykański, nieformalny sojusz między Singapurem i USA, współpracę między Brunei i Wielką Brytanią (na obszarze Brunei stacjonuje batalion brytyjskiej armii), a także porozumienie między Indonezją i Australią. Także Malezja, mimo antyzachodniej retoryki, postrzega obecność USA jako kluczowy element regionalnego bezpieczeństwa. Berkeley APEC Study Center, R. Emmers, Security Relations and Institutionalism in Southeast Asia, http://basc.berkeley.edu/ (20.09.2020), s. 11.
67
krytykowana jest jako czynnik uniemożliwiający rozwiązywanie problemów i wyzwań, przed którymi stoją państwa regionu (przede wszystkim tych o charakterze
transnarodowym)87. Odpowiedzią na tę krytykę są propozycje modyfikacji
dotychczasowego modelu współpracy, których egzemplifikacją jest między innymi
tajska koncepcja „elastycznego zaangażowania”88 z 1998 r. (odrzucona przez państwa
ASEAN). Regionalna współpraca w dziedzinie bezpieczeństwa znalazła się więc w stanie swoistego impasu spowodowanego koniecznością zmiany dotychczasowego modelu w obliczu nowych wyzwań, przy jednoczesnym silnym przywiązaniu do zasad narodowej suwerenności poszczególnych członków i nieingerencji w ich wewnętrzne sprawy.
Sytuacja ta stanowi tło dla współczesnych wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa regionalnego w Azji Południowo-Wschodniej oraz możliwości przeciwdziałania im przez państwa i instytucje współpracy regionalnej. Wśród najważniejszych zagrożeń bezpieczeństwa regionalnego wyszczególnić należy jego tradycyjne i nietradycyjne wymiary. Osobną kategorią są zagrożenia generowane przez terroryzm i piractwo morskie.