Uwarunkowania i praktyka ochrony interesów finansowych Unii

Historycznie Komisja Europejska powstała 1 lipca 1967 r., z chwilą wejścia w życie Traktatu z dnia 8 kwietnia 1965 r. ustanawiającego Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europejskich.183

Aktualnie Komisja działa na podstawie Traktatów oraz własnego regulaminu wewnętrznego.184

Komisja jest organem kadencyjnym i ponadnarodowym.¹⁸⁵ Traktatowe podstawy funkcjonowania Komisji zostały ujęte w art. 17 TUE oraz art. 244-250 TFUE. Regulamin wewnętrzny Komisji jest uchwalany i publikowany na podst. art. 249 TFUE.

W skład Komisji wchodzi 28 członków - po jednym obywatelu z każdego kraju UE,¹⁸⁶ w tym Przewodniczący i Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Zgodnie z Decyzja Rady Europejskiej z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie w sprawie liczby członków Komisji Europejskiej liczba komisarzy może być zmieniona przez Radę Europejska przed przyjęciem do Unii 30 członka, lub odpowiednio wcześniej przed końcem kadencji Komisji. Kadencja członków Komisji trwa 5 lat. Przewodniczącego Komisji wybiera Parlament Europejski (art. 14 ust. 1 TUE).

183 Traktat z dnia 8 kwietnia 1965 r. ustanawiającego Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europejskich (67/443/EWG) (67/27/Euratom), Dz. Urz. WE 152/2 z 13.7.1967. Traktat ten został formalnie uchylony przez Traktat z Amsterdamu We wcześniejszych latach funkcjonowania Wspólnot za odpowiednikiem Komisji Europejskiej można było uznać Wysoką Władzę EWWiS z uwagi na jej ponadnarodowy charakter, C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki. Tom I, Warszawa 2000, s. 184.

184

Regulamin Komisji (C(2000) 3614), Dz. Urz. WE L 308 z 8.12.2000 ze zm., Kolejne zmiany regulaminu zostały włączone do tekstu podstawowego. Ostatnia zmiana została wprowadzona Decyzją Komisji 2011/737/UE, Euratom z dnia 9 listopada 2011 r. (Dz. Urz. UE L 296 z 15.11.2011, s. 58). Tekst skonsolidowany ma jedynie wartość dokumentacyjną.

185

Zob. np. M. Górka, Instytucje i ograny Unii Europejskiej, w: J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumialska, op. cit., s. 142; J. Barcik, Finansowanie, op. cit., s. 155.

186 Do czasu wstąpienia do UE Chorwacji w dniu 1 lipca 2013 r. Komisja liczyła 27 członków. Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony od 1 listopada 2014 Komisja powinna liczyć w każdej kadencji 2/3 liczby członków Unii, chyba, że Rada Europejska stanowią jednomyślnie określi inną ilość członków. Rada Europejska podjęła decyzję w dniu 22 maja 2013 r. w sprawie w sprawie liczby członków Komisji Europejskiej (2013/272/UE), Dz. Urz. UE L 165 z 18.6.2013 s. 98, ustalając liczbę członków Rady równą ilości państw członkowskich. Należy zwrócić uwagę, iż Decyzją Rady Europejskiej (UE) 2019/1989 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie mianowania Komisji Europejskiej z dnia 28 listopada 2019 r. (Dz. Urz.UE. L Nr 308 z 29.11.2019, s. 100) powołana została Komisja w składzie 27-osobowym, co było wynikiem nie zgłoszenia kandydatury na stanowisko Komisarza przez Wielką Brytanię. Rada podkreśliła jednak w decyzji, iż pomimo mianowania na członków Komisji tylko 27 osób, Komisja składa się z liczby członków odpowiadającej ilości państw członkowskich.

- 68 -

Rola Komisji w strukturze Unii Europejskiej określona została przez art. 17 TUE, zgodnie z którym Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Komisja ma czuwać nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych na ich podstawie przez instytucje. Pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości nadzoruje stosowanie prawa UE. KE wykonuje budżet i zarządza programami. Podejmuje także inicjatywy w zakresie rocznego i wieloletniego programowania. Na warunkach przewidzianych w Traktatach pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające oraz reprezentuje Unię na zewnątrz. Z możliwości reprezentowania UE na zewnątrz wyłączona została jednak wspólna polityka zagraniczna i polityka bezpieczeństwa oraz inne przewidziane w Traktatach przypadki. Mając na względzie powyższe uregulowania można stwierdzić, że ochrona interesów finansowych UE realizowana przez Komisję ma miejsce na wielu płaszczyznach. Jako zasadniczą należy uznać wykonywanie budżetu i zarządzanie programami - to bowiem w ochronie budżetu Unii zarówno po stronie dochodów jak i wydatków wyraża się ochrona interesów finansowych UE. Kompetencje KE związane z zarządzaniem i koordynacją jak również z przestrzeganiem obowiązującego prawa powinny być wykorzystywane m. in. w celu ochrony interesów finansowych, z czego dodatkowo corocznie Komisja składa sprawozdanie, zgodnie z dyspozycją art. 325 TFUE.

Analizując zadania realizowane przez Komisję określone w art. 17 TUE, funkcje Komisji najczęściej dzielone są przez doktrynę na kontrolne, decyzyjne i wykonawcze¹⁸⁷. Jak słusznie zauważa M. Górka, nie zawsze można je precyzyjnie rozdzielić, m.in. z tego powodu, iż funkcje wykonawcze są realizowane przez wydawania decyzje, podobnie jak i niektóre funkcje kontrolne.188

Z punktu widzenia ochrony interesów finansowych Unii istotna jest niezależność członków Komisji. Zgodnie z art. 17 ust 3 TUE Komisja jest całkowicie niezależna w wykonywaniu swoich zadań. Członkowie Komisji nie mogą przyjmować instrukcji od

187

W literaturze można spotkać różne podziały funkcji Komisji. W. Czapliński jako funkcje Unii wymienia: strażnik traktatów i prawa wtórnego, wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej, uprawnienia prawodawcze, stosowanie prawa wspólnotowego w odniesieniu do jednostek, funkcje w zakresie stosunków zewnętrznych oraz reprezentowanie UE przed ETS, W. Czapliński, System Instytucjonalny UE, w: J. Barcz (red.), op.cit., s. 171-173; J. Barcik wyodrębnia funkcje: kontrolne, funkcje w zakresie stanowienia prawa unijnego, funkcje w sferze budżetowej, funkcje koordynujące, wykonawcze i zarządzające w sytuacjach przewidzianych w TUE i TFUE, funkcje w sferze zewnętrznej, J. Barcik, Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej, w: J. Barcik, A. Wentkowska, op. cit.,, s. 164-165.

188 M. Górka, Instytucje i ograny Unii Europejskiej, w: J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumialska, op. cit., s. 142;

- 69 -

żadnego rządu, instytucji czy organu. Powinni także powstrzymywać się od podejmowania wszelkich działań, które nie są zgodne z charakterem ich funkcji lub wykonywanymi zadaniami. Stworzona w Traktacie gwarancja niezależności dla działań podejmowanych przez komisarzy jest istotna z punktu widzenia ochrony interesów finansowych Unii, stwarza bowiem fundament dla działań komisarzy w interesie całej Unii, a nie tylko państw członkowskich, z których pochodzą. Strukturę organizacyjną Komisji poza członkami Komisji (komisarzami) tworzą dyrekcje generalne, agencje wykonawcze i inne służby Komisji. Każdy komisarz w wykonywaniu swych funkcji dysponuje gabinetem, wspomagającym go w realizacji powierzonych zadań. Gabinety współpracują w tym zakresie z dyrekcjami generalnymi oraz odpowiednimi służbami Komisji.¹⁸⁹

Na czele dyrekcji generalnych stoją dyrektorzy generalni podlegający poszczególnym komisarzom, przy czym dyrektor generalny nie może być obywatelem tego samego państwa co komisarz. Niektóre z dyrekcji generalnych są wspólne dla całej Komisji (jak np. DG Tłumaczenia pisemne czy DG Tłumaczenia ustne). Dyrekcje Generalne dzielą się na dyrekcje. Dyrekcje generalne są o tyle istotne z punktu widzenia ochrony interesów finansowych UE, że pełnią nadzór nad prawidłowością wydatkowania środków w podległych sobie obszarach funkcjonowania Unii, przygotowują także własne strategie zwalczania nadużyć finansowych. W latach 2014-2020 w ramach Komisji funkcjonują następujące dyrekcje generalne:

 Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji (RTD);  Dyrekcja Generalna ds. Budżetu (BUDG);

 Dyrekcja Generalna ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa (MARE);  Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie klimatu (CLIMA);  Dyrekcja Generalna ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury (EAC);  Dyrekcja Generalna ds. Energii (ENER);

 Dyrekcja Generalna ds. Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w Sprawie Rozszerzenia (NEAR);

 Dyrekcja Generalna Eurostat – Europejskie Statystyki (EUROSTAT);  Dyrekcja Generalna ds. Handlu (TRADE);

 Dyrekcja Generalna ds. Informatyki (DIGIT);

189

- 70 -

 Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji (COMM);  Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji (COMP);

 Dyrekcja Generalna ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych (HOME);  Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu (MOVE);

 Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej (TAXUD);

 Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (REGIO);

 Dyrekcja Generalna ds. Prowadzonych przez UE Operacji Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej (ECHO);

 Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (AGRI);  Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i

Małych i Średnich Przedsiębiorstw (GROW);

 Dyrekcja Generalna ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii

(CONNECT);

 Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (ECFIN);  Dyrekcja Generalna ds. Środowiska (ENV);

 Dyrekcja Generalna ds. Stabilności finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych (FISMA);

 Dyrekcja Generalna ds. Tłumaczeń Pisemnych (DGT);  Dyrekcja Generalna ds. Tłumaczeń Ustnych (SCIC);  Dyrekcja Generalna Wspólne Centrum Badawcze (JRC);

 Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju (DEVCO);  Dyrekcja Generalna ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Konsumentów (JUST);  Dyrekcja Generalna ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa (HR);

 Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (EMPL);

 Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności (SANTE).

Poza dyrekcjami generalnymi w ramach struktury Komisji wyodrębnione są agencje wykonawcze i urzędy.190

Dyrekcje generalne i agencje wykonawcze Komisji są odpowiedzialne za ustanowienie skutecznych systemów zarządzania ryzykiem nadużyć

190

Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych, Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci, Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego, Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci, Agencja Wykonawcza ds. Konsumentów, Zdrowia, Rolnictwa i Żywności, Agencja Wykonawcza ds. Małych i Średnich Przedsiębiorstw, Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych, Urząd Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych, Urząd Publikacji.

- 71 -

finansowych w podległych im obszarach budżetu UE. Najistotniejszą rolę w tym kontekście odgrywa Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), którego działalność została przeanalizowana w kolejnym podrozdziale.

Komisja Europejska jest w szczególny sposób predestynowana do ochrony interesów finansowych Unii, co wynika przede wszystkim z odpowiedzialności Komisji za wykonywanie budżetu. Analiza składanych przez KE Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdań z działań podejmowanych w celu ochrony interesów finansowych pozwoli na określenie zarówno kierunków działań podejmowanych przez Komisję jak i ich faktycznych rezultatów. W niniejszej rozprawie analizie poddane zostały przede wszystkim sprawozdania opublikowane za okres od 2013 do 2018 r. Rok 2013 przyjęty został jako pierwszy okres z uwagi na dwie przesłanki. Po pierwsze rok 2013 był ostatnim rokiem obowiązywania poprzedniej perspektywy finansowej na lata 2007-2013, po drugie zaś rok ten był istotny z punktu widzenia ochrony interesów finansowych Unii z uwagi na przeprowadzoną reformę funkcjonowania OLAF.

Przed rozpoczęciem analizy sprawozdań Komisji warto zwrócić uwagę, że już w 2011 r. Komisja przyjęła wieloletnią strategię w zakresie zwalczania nadużyć finansowych - CAFS (ang. Commission Anti-Fraud Strategy).¹⁹¹ Komisja w sprawozdaniach rocznych odwołuje się do założeń przyjętych w strategii, stąd celowym jest przedstawienie jej głównych założeń.

W tym miejscu należy odnotować, iż Trybunał Obrachunkowy w opublikowanym w styczniu 2019 r. sprawozdaniu specjalnym 01/2019 zwrócił uwagę, iż strategia CAFS nie była aktualizowana od 2011 r., co więcej, do czasu przesłania projektu sprawozdania do Komisji (czerwiec 2018 r.) nie zostały zakończone wszystkie działania określone w strategii192. Jak stwierdził Trybunał w pkt 59, "choć CAFS miała zostać ukończona do końca 2014 r., niektóre działania wciąż są realizowane. Ponieważ Komisja nie przeprowadziła aktualizacji CAFS od jej przyjęcia w 2011 r., Trybunał podaje w wątpliwość, czy strategia ta jest odpowiednia, by ukierunkować – pod względem praktycznym – działania Komisji w zakresie zwalczania nadużyć. Komisja poinformowała Trybunał, że trwają prace nad aktualizacją CAFS i że aktualizacja ta zostanie wkrótce przyjęta". O ile trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, iż brak aktualizacji strategii w ciągu ostatnich 8 lat wpływa znacząco na ochronę interesów

191 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Trybunału Obrachunkowego dotyczący strategii Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, KOM(2011) 376.

192

- 72 -

UE¹⁹³, o tyle niepokojące jest stwierdzenie uchybienia dotyczącego nie zrealizowania wszystkich założeń CAFS. Przyjętą strategię należałoby traktować jako wyznaczenie pewnych kierunków działań Komisji, i w tym kontekście brak jej aktualizacji nie uniemożliwia podejmowania działań odpowiadających na bieżące wyzwania. Brak realizacji zobowiązań, które powinny były być zakończone w roku 2014 niezależnie od przyczyny takiego stanu rzeczy należy z kolei ocenić negatywnie, zwłaszcza biorąc pod uwagę duże znaczenie przykładane przez Komisję do kwestii związanych z ochroną interesów finansowych UE. Komisja opublikowała zaktualizowaną strategię CAFS w kwietniu 2019 r.¹⁹⁴. Jak czytamy w strategii z 2019 r., "w toku oceny CAFS z 2011 r. stwierdzono, że strategia jest nadal adekwatna i stanowi dla Komisji skuteczne ramy polityczne w zakresie ochrony budżetu UE, lecz wymaga dostosowania do rozwoju sytuacji (nowe systemy finansowania i tendencje w zakresie nadużyć finansowych, rozwój narzędzi informatycznych itp.)"¹⁹⁵. Wobec takiego stanu rzeczy, w dalszej części pracy analizie poddana zostanie CAFS z 2011 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w Strategii w roku 2019.

Założeniem wprowadzenia strategii CAFS w 2011 r. była przede wszystkim poprawa zapobiegania nadużyciom finansowym, ich wykrywania oraz warunków prowadzenia dochodzeń w sprawie nadużyć. Dodatkowo strategia miała przyczynić się do osiągnięcia z jednej strony odzyskania środków utraconych wskutek nadużyć, z drugiej zaś skutku odstraszającego, przy zachowaniu należytych procedur. Cel miał być w szczególności osiągnięty przez wprowadzenie strategii zwalczania nadużyć na poziomie poszczególnych służb Komisji. CAFS z 2019 r. powyższe cele uznała za ciągle aktualne, uzupełniając je zobowiązaniem Komisji do skutecznej komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej na temat zwalczania przez UE nadużyć finansowych.196

Na szczególną uwagę z punktu widzenia niniejszej rozprawy zasługuje zapis w strategii z 2011 r. proponujący wprowadzenie kontroli, które byłyby proporcjonalne, skuteczne i racjonalne pod względem kosztów. W szczególności, zapis stwierdzający, iż

193 Na podobnym stanowisku stała też Komisja wprowadzając nową CAFS w 2019 r., w której wprost stwierdzono, że strategia z 2011 r. jest nadal adekwatna i stanowi dla Komisji skuteczne ramy polityczne w zakresie ochrony budżetu UE, wymagając jednocześnie dostosowania do rozwoju sytuacji, w szczególności w zakresie nowych tendencji odnoszących się do nadużyć finansowych, czy rozwoju narzędzi informatycznych. CAFS z 2019 r. s. 4.

194 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Trybunału Obrachunkowego, Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych–wzmożenie działań w celu ochrony budżetu UE, COM(2019)196 final. 195 CAFS z 2019 r. s. 4. W tym samym miejscu Strategii znalazła się także informacja, iż słabymi punktami realizacji CAFS z 2011 r. była niewystarczająca analiza danych dotyczących nadużyć finansowych oraz niewłaściwy nadzór Komisji nad zarządzaniem ryzykiem nadużyć finansowych. 196

- 73 -

"krańcowa wartość nadużyć finansowych jakie państwa członkowskie i Komisja spodziewają się wykryć i skorygować w wyniku dodatkowych kontroli w zakresie zwalczania nadużyć finansowych musi być większa od krańcowego kosztu dodatkowych kontroli i kosztów, przy uwzględnieniu także ryzyka wystawienia na szwank

reputacji".¹⁹⁷ Zgadzając się z tym założeniem, podkreślić można, iż działania

podejmowane przez poszczególne instytucje zaangażowane w ochronę interesów finansowych Unii powinny być oceniane w kontekście ich efektywności, a w szczególności nakładów finansowych ponoszonych na ich prowadzenie w stosunku do wymiernych korzyści.

Zarówno strategia z 2011 jak i 2019 r. zakładają prowadzenie działań związanych z ochroną interesów finansowych Unii na wielu płaszczyznach. W CAFS z 2011 r. duży nacisk kładziony był na wspólną strategię zapobiegania nadużyciom w zakresie działań strukturalnych. Dotyczyło to zwłaszcza Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), oraz Instrumentu Finansowego Orientacji Rybołówstwa (IFOR).198

Podejmowane działania miały zapewnić w państwach członkowskich oraz służbach Komisji zwiększenie świadomości znaczenia zapobiegania nadużyciom finansowym oraz wzmocnienie w tym zakresie współpracy z OLAF. CAFS z 2019 r. wprowadziła pewną modyfikację w zakresie strategicznych celów zwalczania nadużyć finansowych, podkreślając dużo mocniej niż strategia z 2011 r. konieczność wzmocnienia działań związanych z ochroną dochodów UE.199

Jako podstawowe zasady przewodnie dokument CAFS z 2011 r. wymieniał:

 etykę, której muszą przestrzegać Komisja i inne organy odpowiedzialne za zarządzanie środkami UE, a ich personel powinien być odpowiednio przeszkolony pod kątem potrzeby zwalczania nadużyć finansowych;

 zwiększoną przejrzystość, która powinna wyrażać się w ogólnej dostępności informacji dotyczących wykorzystania środków unijnych;

 zapobieganie nadużyciom finansowym, już na etapie projektowania nowych programów wydatkowania środków UE;

 zdolność skutecznego prowadzenia dochodzeń, poprzez zapewnienie odpowiedniej dostępności narzędzi i zachęt, w szczególności dostępu organów

197 CAFS, s. 7 198 CAFS, s. 7 199

- 74 -

zajmujących się zwalczaniem nadużyć do niezbędnych informacji oraz możliwości współpracy z innymi organami i instytucjami;

 sankcje, które powinny pełnić funkcję odstraszającą, ale także umożliwiać pozbawienie uzyskanych wskutek popełnienia nadużyć korzyści jak również odzyskanie zdefraudowanych środków;

 dobrą współpracę pomiędzy podmiotami wewnętrznymi i zewnętrznymi, która jest warunkiem wstępnym i niezbędnym dla skutecznej ochrony interesów finansowych UE.

Zgodnie z założeniami CAFS z 2011 r., zapobieganiu nadużyciom oraz ich wykrywaniu służyć miały służyć kontrole wewnętrzne w Komisji. Jako wykrywanie nadużyć finansowych i nieprawidłowości strategia określała "wykrywanie (np. przez urzędników finansowych lub audytorów) faktów lub bardzo podejrzanych okoliczności, które wskazują na nieprawidłowości, a co za tym idzie potencjalne nadużycia, które

wymagają przekazania do OLAF-u w celu zbadania przez OLAF".200

Jak wynika z niniejszego sformułowania, Komisja zakładała przekazanie informacji do OLAF w każdym przypadku podejrzenia wystąpienia nadużycia. OLAF w przypadku uzyskania takiej informacji podejmował natomiast decyzję, czy zgłoszone podejrzenie wymagało podjęcia działań dochodzeniowych. W wielu przypadkach OLAF nie wszczynał postępowań, co należy ocenić pozytywnie w kontekście racjonalności podejmowanych działań i celowości angażowania środków w prowadzenie postępowań, które nie przełożyłyby się na wymierny efekt finansowy.

CAFS z 2011 r. zwracała uwagę na ważną rolę państwa członkowskich w procesie ochrony interesów finansowych Unii. Podkreślała, że państwa członkowskie są w pierwszej kolejności odpowiedzialne za ustanowienie systemów zarządzania i kontroli dla programów operacyjnych. Są one także zobowiązane do zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości.201

Co warte podkreślenia, wytyczne zawarte w CAFS przyczyniły się do ustanowienia w państwach członkowskich w perspektywie finansowej 2014-2020 szczegółowych przepisów dotyczących zwalczania nadużyć finansowych.202

W strategii CAFS z 2011 r. jako organ wspierający służby Komisji w szczególności w zakresie metodologii i wytycznych w zakresie opracowania i

200 CAFS, s. 10

201 Szerzej: M. Příborský, The new Commission anti-fraud strategy: revamped fight against fraud at EU level, "ERA Forum" 2011, Nr 12, s. 373 i n.

202

- 75 -

wdrażania sektorowych strategii zwalczania nadużyć wymieniany był OLAF. Poszczególne Dyrekcje Generalne Komisji zostały zobowiązane do wdrożenia z pomocą OLAF-u odpowiednich systemów zapewniających wystarczającą pewność wykrycia poważnych nadużyć. Strategia poświęcała także dużo miejsca na określenie roli OLAF w prowadzonych dochodzeniach, kładąc szczególny nacisk na konieczność intensywnej współpracy pomiędzy OLAF i innymi służbami dochodzeniowymi. W tym kontekście można odnieść się do drugiej hipotezy szczegółowej niniejszej rozprawy stwierdzając, że Komisja już w strategii CAFS z 2011 podkreślała istotną rolę skoordynowanej współpracy pomiędzy instytucjami zaangażowanymi w ochronę interesów finansowych UE, określając ją jako niezbędną dla skutecznego zwalczania nadużyć finansowych szkodzących interesom Unii.

Istotne miejsce w strategii z 2011 r. poświęcono informatorom, uznając ich ważną rolę w wykrywaniu nadużyć. CAFS zakładała ochronę informatorów działających w dobrej wierze. Komisja zobowiązała się do rozważenia wprowadzenia regulacji zmierzających do motywowania informatorów i zachęcania do dobrowolnego ujawniania informacji. Zagadnieniem informatorów zajął się Parlament Europejski, który w rezolucji z dnia 14 lutego 2017 r. zajął stanowisko na temat roli informatorów (określanych też demaskatorami lub sygnalistami) w ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej. Rezolucja ta nie nakładała na państwa członkowskie żadnych zobowiązań, była jednak zapowiedzią kierunków, w których w najbliższych latach powinna rozwijać się działalność prawodawcza Unii. Dokument ten podkreśla istotną rolę demaskatorów/sygnalistów w wykrywaniu przypadków korupcji, które to przestępstwa są trudno wykrywalne tradycyjnymi metodami. Porozumienie w sprawie przyjęcia dyrektywy o ochronie sygnalistów zostało osiągnięte w marcu 2019 r., a w dniu 16 kwietniu 2019 r. Parlament Europejski opowiedział się za przyjęciem dyrektywy o ochronie osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii.203

Odnośnie sankcji za naruszenie interesów finansowych Unii oraz działań podejmowanych w celu odzyskania zdefraudowanych środków strategia CAFS z 2011 r. przewidywała nakładanie sankcji finansowych i administracyjnych, w tym wykluczenia z finansowania unijnego w przypadku wykrycia nadużyć finansowych lub korupcji. Komisja w strategii podjęła zobowiązanie przeanalizowania uregulowań krajowych w tym zakresie, w szczególności pod kątem ich skuteczności,

203 Strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0366_PL.html, dostęp w dniu: 29-06-2019 r.

- 76 -

proporcjonalności i spełniania funkcji odstraszającej. Komisja podkreśliła, że odzyskanie nieprawidłowo wykorzystanych środków podobnie jak samo prowadzenie postępowań w tym zakresie należy do kompetencji państw członkowskich, w tym również postępowań prowadzonych w następstwie dochodzeń prowadzonych przez OLAF. W strategii zawarto wprost postanowienie, iż "w przypadku zarządzania bezpośredniego: w następstwie dochodzenia prowadzonego przez OLAF służby Komisji wydają bezzwłocznie nakaz odzyskania środków. Ważne jest, aby informacje dotyczące powyższych nakazów odzyskania środków były w sposób systematyczny uwzględniane w działaniach operacyjnych OLAF-u. Komisja będzie w dalszym ciągu udoskonalać kompletność, jakość oraz prezentację danych dotyczących nakazów odzyskania środków w swoim sprawozdaniu w sprawie ochrony interesów finansowych Unii

Europejskiej".²⁰⁴

W strategii CAFS z 2011 r. zasygnalizowany został problem związany z zamówieniami publicznymi. W momencie powstawania strategii Komisja była w trakcie dokonywania przeglądu dyrektyw o zamówieniach publicznych, który miał na celu uproszczenia oraz zwiększenie przejrzystości procedur przetargowych, jak również