Uwarunkowania prawne na rynku gazu

ceny i stawki opłat. W związku z niekontrolowanym wzrostem cen gazu ziemnego na rynkach hurtowych oraz wyjątkową sy-tuacją związaną z agresją na Ukrainę, w Polsce miało miejsce szereg zmian regulacji mających przeciwdziałać pojawiającym się ryzykom cenowym.

Ustawa z dnia 2 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy – Prawo energetyczne [19] wprowadziła dla sprzedawców gazu możli-wość rozłożenia wzrostu cen dla odbiorców taryfowych przez częściowe uwzględnienie kosztów taryfowych zakupu paliwa gazowego w okresie do trzech lat.

Niestety z uwagi na drastyczny wzrost cen gazu na rynkach hur-towych przedstawiona regulacja okazała się niewystarczająca.

Dlatego ustawa z dnia 26 stycznia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku [15] od 29 stycznia 2022 roku (w wielu przypadkach ze skutkiem wstecznym od dnia 1 stycz-nia 2022 roku) rozszerzyła zakres odbiorców objętych ochroną taryfową o odbiorców¹² paliw gazowych będących: wspólnota-mi i spółdzielniawspólnota-mi wspólnota-mieszkaniowywspólnota-mi, podwspólnota-miotawspólnota-mi zapewnia-jącymi paliwa gazowe w lokalach mieszkalnych na potrzeby zużycia przez gospodarstwa domowe lub w opisanych poniżej lokalach podmiotów, w zakresie, w jakim zużywają paliwo ga-zowe na potrzeby określone poniżej lub do lokalnej produkcji ciepła w gospodarstwach domowych znajdujących się w bu-dynkach wielolokalowych lub w lokalach opisanych poniżej podmiotów, na potrzeby podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jednostek pomocy społecznej, noclegowni i ogrzewalni, jed-nostek wsparcia rodziny i systemu pieczy zastępczej, pod-miotów systemu oświaty, szkolnictwa i nauki, żłobków i klu-bów dziecięcych, kościołów i innych związków wyznaniowych, ośrodków kultury, archiwów, ochotniczej straży pożarnej, pla-cówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełno-sprawnym, rodzinnych domów pomocy, centrów lub klubów integracji społecznej, warsztatach terapii zajęciowej, organi-zacji pozarządowych i spółdzielni socjalnych. Przedmiotowa regulacja wprowadziła obowiązek obniżenia cen paliwa gazo-wego co najmniej do cen taryfowych sprzedawcy z urzędu – w stosunku do wspólnot i spółdzielni automatycznie, a w sto-sunku do pozostałych podmiotów objętych ochroną taryfową na podstawie stosownych oświadczeń uprawnionych odbior-ców składanych do sprzedawodbior-ców. Z tytułu zamrożenia cen paliwa gazowego w 2022 roku istnieje możliwość skorzystania z rekompensaty za stosowanie cen, o których mowa powyżej wraz z rozliczeniem przez sprzedawców zaliczek i różnic ceno-wych przez Zarządcę Rozliczeń SA. Zmiana przepisów umożli-wiła ochronę cenową uprawnionych odbiorców objętych tary-fikacją, niemniej jednak pozostawiła szereg nieścisłości, które wprowadziły ryzyka regulacyjne dla sprzedawców, związane

z obowiązkiem zatwierdzenia taryf, ograniczonymi możliwo-ściami rozliczenia zaliczek na poczet rekompensat i realnych różnic kosztów zakupu gazu w stosunku obniżonych cen sprzedaży.

Przedmiotowa zmiana została poprzedzona obniżeniem wysokości podatku VAT do dostawy, wewnątrzwspólnoto-wego nabycia i importu gazu ziemnego: do 8% na okres od 1 stycznia 2022 roku do 31 marca 2022 roku¹³, zgodnie z roz-porządzeniem Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2021 roku.

[42], następnie do 0% na okres od 1 lutego do 31 lipca, zgodnie z ustawą z dnia 13 stycznia 2022 roku. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług [16]. Wprowadzony w 2021 roku zakaz bezpośredniej sprzedaży do konsumentów paliwa gazo-wego w tzw. formule „door-to-door” pod rygorem nieważności dla takich umów został opisany w rozdziale II Raportu.

Obowiązująca ustawa o zapasach obowiązkowych gazu ziemnego

Zgodnie z ustawą z dnia 16 lutego 2007 roku. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa pali-wowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym [32] (ustawa o zapasach) zapasy obowiązkowe gazu ziemnego utrzymywa-ne są przez sprzedawców i odbiorców końcowych dokonują-cych przywozu gazu ziemnego do Polski.

Ustawa o zapasach reguluje przedmiot obowiązku, terminy i sposób wyliczenia zapasów obowiązkowych gazu ziemnego oraz warunki ich utrzymania zarówno w kraju, jak i poza nim, a także procedury uruchomienia i rozliczenia zapasów, w tym ich uzupełnienia. Zgodnie z ustawą podmioty utrzymujące za-pasy obowiązkowe gazu ziemnego gwarantują, że zdolności przesyłowe zarezerwowane w celu dostarczenia tych zapasów do krajowego systemu przesyłowego będą wykorzystywane wyłącznie na te potrzeby. Dodatkowo ustawa szczegółowo reguluje warunki realizacji obowiązku w drodze tzw. usługi bi-letowej oraz zasady rozliczeń tranzytu gazu. Usługa biletowa umożliwia zlecenie realizacji tego obowiązku przedsiębior-stwom energetycznym. Usługa taka świadczona jest w dwóch modelach – właścicielem gazu ziemnego może być podmiot świadczący usługę biletową bądź do świadczenia takiej usługi wykorzystany zostanie gaz podmiotu zobowiązanego.

12 Do tej pory już tylko odbiorcy paliw gazowych w gospodarstwach domowych byli objęci ochroną taryfową.

13 Stawki podatku VAT na poziomie 8% były stosowane

do 31 stycznia 2022 roku w związku z wejściem w życie od 1 lutego 2022 roku stawki podatku 0%.

Przepisy o zapasach obowiązkowych gazu ziemnego zostały zakwestionowane przez Komisję Europejską, która 27 listo-pada 2019 roku wystosowała uzasadnioną opinię, wskazując na możliwą niezgodność polskiego systemu bezpieczeństwa dostaw z przepisami unijnego rozporządzenia 2017/1938 [7].

Od kilku lat część członków TOE postuluje potrzebę zmiany ustawy o zapasach polegającą na:

• ograniczeniu obowiązku utrzymywania zapasów obowiąz-kowych gazu ziemnego dostarczanego tylko do odbiorców chronionych lub

• zmianę modelu utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego i oparcie go na państwowym systemie re-zerw gazu ziemnego, w którym państwo poprzez np. Rzą-dową Agencję Rezerw Strategicznych (lub inny wskazany podmiot) będzie fizycznie utrzymywać, w całości lub części, zapasy gazu w zamian za opłatę celową wnoszoną przez spółki obrotu objęte przedmiotowym obowiązkiem (analo-giczne rozwiązanie funkcjonuje w sektorze paliw płynnych) wskazując, że zmiany nie powinny jednak negatywnie wpływać na zachowanie bezpieczeństwa dostaw do wszystkich odbior-ców końcowych¹⁴.

Wychodząc naprzeciw propozycji TOE, ustawa z dnia 26 stycz-nia 2022 roku o szczególnych rozwiązastycz-niach służących ochro-nie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu [15] wprowadziła możliwość wykupu zapasów obowiąz-kowych przez Agencję Rezerw Strategicznych po średniej ce-nie rozliczeniowej TGE w kontraktach z dostawą planowaną w II i III kwartale 2022 roku.¹⁵

„Hub gazowy”

Na wniosek TOE Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ) przeprowadziło konsultacje w sprawie hubu gazowego, w ra-mach których w styczniu 2021 roku TOE zgłosiło szereg pro-pozycji warunków do rozwoju hubu gazowego dotyczących zmniejszenia barier regulacyjnych ograniczających swobodę prowadzenia działalności na polskim rynku gazu ziemnego mających na celu rozwinięcie w Polsce regionalnego centrum przesyłu i handlu gazem. TOE podtrzymuje chęć udziału w pra-cach nad hubem gazowym oraz wsparcia przy przygotowaniu i wypracowaniu konkretnych założeń i rozwiązań niezbędnych do jego powstania, w szczególności z uwagi na rozbudowę po-łączeń infrastrukturalnych opisanych powyżej.

Ograniczenia w poborze gazu ziemnego

W dniu 17 lutego 2021 roku Rada Ministrów przyjęła rozpo-rządzenie w sprawie sposobu i trybu wprowadzania

ogra-niczeń w poborze gazu ziemnego, które obowiązywało od 10 kwietnia 2021 roku [47]. Regulacja ta zwiększyła zakres danych ujmowanych w planach ograniczeń oraz rozszerzyła grupy odbiorców objętych ograniczeniami, z uwzględnieniem katalogu podmiotów chronionych wyłączonych, dla których wprowadzono szczegółowe zasady bezpieczeństwa dostaw.

Dodatkowo specjalnym regulacjom podlegają elektrownie ga-zowe dostarczające moc wymaganą przez OSP elektroener-getycznego do bezpiecznego funkcjonowania tego systemu.

Wprowadzono 12 stopni zasilania (w miejsce dotychczasowych 10), przy czym 12 stopień zasilania odpowiada zerowej godzi-nowej i dobowej wartości poboru przez wszystkich odbiorców gazu ziemnego, tak jak 11 stopień, ale z wyłączeniem niektó-rych odbiorców chronionych wskazanych w rozporządzeniu.

Rozporządzenie wprowadziło nowy mechanizm ustalania dopuszczalnej wielkości poboru w przypadku wprowadzenia ograniczeń oraz doprecyzowało sposób ogłaszania obowią-zujących stopni zasilania, w szczególności poprzez wprowa-dzenie obowiązku ich podawania do wiadomości publicznej z dziesięciogodzinnym wyprzedzeniem. Zmienione obowiązki informacyjne mają umożliwić odbiorcom dostosowanie dzia-łania ich instalacji gazowych do zmniejszonego poboru gazu¹⁶. Sprzedawca rezerwowy

Od 2019 roku obserwujemy ryzyka w obszarze ciągłości i bezpieczeństwa dostarczania gazu ziemnego, szczególnie w gospodarstwach domowych. Kilku sprzedawców zaprze-stało dostarczania gazu do odbiorców. Kilkukrotnie zostały na szerszą skalę uruchomione działania sprzedawców rezer-wowych, a w pewnych przypadkach sprzedawców z urzędu, którzy zapewnili ciągłość dostarczania gazu do odbiorców końcowych. Sprawne przeprowadzenie tego procesu możliwe było dzięki działaniom legislacyjnym i wprowadzeniu instytucji sprzedawcy rezerwowego.

14 Szczególnie z uwagi na wstrzymanie dostaw gazu przez Gazprom Export, począwszy od 27 kwietnia 2022 roku.

15 Już w trakcie pisania Raportu trwają konsultacje projektu ustawy z dnia 11 kwietnia 2022 roku o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa

paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz niektórych innych ustaw (nr UC 52 w Wykazie prac legislacyjnych

i programowych Rady Ministrów).

16 Jak w trakcie pisania Raportu trwają konsultacje projektu ustawy z dnia 11 kwietnia 2022 roku o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej (nr UC 52), a w tym rozporządzeń wykonawczych do ustawy, które mają na celu zmienić regulacje dotyczące ograniczeń w poborze gazu oraz część przepisów przenieść z rozporządzenia do ustawy o zapasach.

Obowiązujące rozporządzenia w sprawie minimalnego poziomu dywersyfikacji dostaw ropy i gazu

Od 2017 roku obowiązuje rozporządzenie w sprawie minimal-nego poziomu dywersyfikacji dostaw gazu ziemminimal-nego z zagra-nicy [49], które ustala maksymalne udziały gazu ziemnego importowanego przez przedsiębiorstwo energetyczne z jed-nego źródła w danym roku kalendarzowym, które nie mogą być wyższe niż: 70% – w latach 2017–2022 oraz 30% – w latach 2023–2026. Rozporządzenie precyzuje definicje, które budzi-ły do tej pory wątpliwości interpretacyjne, tj. pojęcie importu, a także wprowadza nowe, tj. nabycie wewnątrzwspólnotowe oraz źródło (w zależności od sposobu dostarczania gazu ziem-nego). Towarzystwo Obrotu Energią rozumie potrzebę realnej dywersyfikacji dostaw rozumianej jako zróżnicowanie źródeł dostaw paliwa gazowego, a nie jedynie realizowanych tras.

Nadmierny zakres obowiązków sprawozdawczych w zakresie obrotu gazem ziemnym

Podmioty posiadające koncesje w zakresie obrotu paliwem ga-zowym w kraju i obrotu gazem ziemnym z zagranicą są zobo-wiązane do składania wielu sprawozdań/raportów/informacji cyklicznie oraz na żądanie organów administracji publicznej, Prezesa URE, MKiŚ, ARE, GUS, często powielając te same dane.

Towarzystwo Obrotu Energią postuluje uproszczenie i ujed-nolicenie procedur sprawozdawczych, tak aby dane nie były powielane, składane w tych samych jednostkach do jednego organu oraz aby ograniczyć liczbę raportów i sprawozdań do niezbędnego minimum.

Inne bariery funkcjonowania na rynku gazu w Polsce

• Nadmierny zakres obowiązków regulacyjnych w zakresie ob-rotu gazem ziemnym oraz brak centralnego i przejrzystego mechanizmu sprawozdawczości.

• Brak stabilnej i przewidywalnej polityki regulacyjnej, ponie-waż zmieniające się regulacje utrudniają możliwość długo-okresowego rozwoju biznesu.

• Niekorzystne i odbiegające od tych stosowanych w kra-jach ościennych warunki taryfowe (a przez to ekonomiczne) dla krótkoterminowych umów sprzedaży gazu, wynikające z kosztów przesyłu i dystrybucji dla takich okresów. Postuluje się zmniejszenie współczynników korygujących stawkę opłaty przesyłowej/dystrybucyjnej dla umów krótkoterminowych.

WNIOSKI

Wprowadzone rozwiązania regulacyjne zapewniają cią-głość i bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego w związku

z zaprzestaniem dostarczania paliw gazowych przez sprzedawcę (z przyczyn leżących po jego stronie) oraz na wypadek konieczności wprowadzenia ograniczeń w pobo-rze gazu ppobo-rzez odbiorców końcowych.

Uczestnicy rynku oczekują na stabilne i przewidywalne warunki prowadzenia działalności gospodarczej w zakre-sie obrotu paliwami gazowymi oraz obrotu gazem ziem-nym z zagranicą, które nie są obecnie przejrzyste z uwagi na brak rządowej strategii planu rozwoju rynku gazowego (w szczególności opisanego poniżej hubu gazowego) oraz oczekiwanie na zmianę warunków utrzymania zapasów obowiązkowych związanych z przywozem gazu ziemnego z zagranicy.

Wiarygodność wskaźników rynkowych

Wiarygodne wskaźniki rynkowe mają istotne znaczenie za-równo dla uczestników rynku, jak i w procesach realizowanych przez Prezesa URE. Z tego też względu uczestnicy rynku ocze-kują podjęcia działań mających na celu rewizję oraz aktualiza-cję przez TGE obecnie funkcjonującego modelu wyznaczania Dziennych Kursów Rozliczeniowych (DKR) w taki sposób, aby kursy wyznaczane przy użyciu nowego modelu dla kontraktów terminowych notowanych na OTF charakteryzowały się zwięk-szoną odpornością na próby manipulacji, spełniały zasadę braku arbitrażu, zapewniały rzetelność i wiarygodność infor-macji oraz w pełni odzwierciedlały bieżącą sytuację rynkową.

„Maker-Taker”

Rekomendowany jest rozwój oferty TGE pod kątem poprawy płynności na rynku gazu, w szczególności kontynuacja działań ukierunkowanych na pozyskanie animatorów rynku, a także przegląd i weryfikacja wprowadzonego programu Maker-Taker dla obecnej oferty produktowej na rynku gazu celem zwięk-szenia płynności obrotu na rynku terminowym gazu ziemne-go, a w konsekwencji utrzymania bezpieczeństwa obrotu na OTF oraz statusu OTF jako miejsca kształtowania się wiarygod-nej ceny hurtowej gazu ziemnego. Istotny pozostaje fakt, że w okresie ostatniego roku brak było podmiotu na rynku gazu chętnego do podjęcia funkcji animacji na proponowanych przez TGE warunkach, co jednoznacznie wskazywało na brak atrakcyjności oferty.