Uzasadnienie dla ingerencji państwa w rynek ziemi rolniczej

gdzie: , to wartości odpowiednio zmiennych X i Y dla obserwacji i (i = 1,2,...,n), n – liczba obserwacji, , - średnie arytmetyczne zaobserwowanych wartości każdej z tych zmiennych [Witkowski 2005, s. 230]. Współczynnik korelacji przyjmuj wartości z przedziału <-1;1>, przy czym wartość bezwzględna współczynnika korelacji na poziomie |rxy|≤ 0,3 oznacza korelację niewyraźną, w przedziale 0,3 < |rxy|≤ 0,5 - średnią, oraz na poziomie |r_xy| > 0,5 - wyraźną [Sobczyk 2004, s. 238-239]. Należy przy tym jednak zaznaczyć, że analiza korelacji pozwala na wykrycie oraz opisanie w sposób ilościowy jedynie współwystępowania zmiennych, a nadanie zidentyfikowanym związkom charakteru przyczynowo-skutkowego wymaga ich merytorycznej interpretacji.

5.2. Instytucjonalno-prawne otoczenie rynków ziemi rolniczej w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej

5.2.1. Uzasadnienie dla ingerencji państwa w rynek ziemi rolniczej

Jak wykazano we wcześniejszych częściach pracy wspólna polityka rolna Unii Europejskiej nie jest wyłączną determinantą funkcjonowania rolnictwa w państwach UE, w tym także kształtowania zasobów ziemi oraz struktury agrarnej. Obecnie jest to potwierdzone w art. 4 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [Traktat z 30 marca 2010], zgodnie z którym rolnictwo, a także środowisko, należą do dziedzin objętych kompetencjami dzielonymi między Unią a państwami członkowskimi. Oznacza to, iż akty prawne wiążące w tej dziedzinie mogą stanowić, a prawo stosować, zarówno Unia jak i państwa członkowskie. Te ostatnie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia tego nie dokonała lub postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji. Co więcej, zgodnie z postanowieniami art. 295 Traktatu Rzymskiego [Traktat z 25 marca 1957] zasady prawa własności, w tym również w odniesieniu do czynnika ziemi, zastrzeżone zostały do właściwości ustawodawstw państw członkowskich. Przepis ten został powielony w następnych traktatach, także w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 345) [Traktat z 30 marca 2010]. Zgodnie zaś z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości, ochronę własności w europejskim porządku prawnym zapewniają koncepcje i zasady wspólne konstytucjom państw członkowskich, a nie art. 295 Traktatu Rzymskiego [Wyrok z dnia 13 grudnia 1979]. To zaś oznacza możliwość stosowania przez poszczególne państwa narodowych polityk rolnych, co wiąże się z koniecznością

194 określenia jej potrzeby oraz zakresu, w taki sposób by nie naruszały one regulacji ponadnarodowych [Tomczak 2009a, s. 7].

Sprawny obrót gruntami rolnymi, jak również prawidłowo funkcjonujący rynek ziemi ogrywają ważną rolę w rozwoju ekonomicznym oraz wzroście gospodarczym, co wynika z kilku powodów. Jak wskazują Deininger i Feder [2001] powyższe czynniki: 1) umożliwiają dostęp do ziemi dla najwyżej produktywnych rolników, którzy są w posiadaniu mniejszych zasobów niż zgłaszany popyt, 2) pozwalają na wymianę ziemi jako czynnika rozwijającego pozarolniczy rynek pracy oraz 3) ułatwiają wykorzystanie ziemi jako zabezpieczenia przyczyniającego się do szerszego dostępu do rynków kredytowych¹²⁷. Z drugiej jednak strony, mając na uwadze, iż ziemia jest dla rolnictwa elementem koniecznym, który jest niepomnażalny, gospodarowanie gruntami rolnymi nie może być pozostawione działaniom wolnego rynku. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Federalnego Trybunału Konstytucyjnego „sprawiedliwy porządek prawny i społeczny tym bardziej zmusza do tego, aby uwypuklać interesy ogółu wobec ziemi w dużo silniejszym stopniu, aniżeli w przypadku dóbr majątkowych” [Martínez 2012, s. 63]. Co więcej, jako uzasadnienie interwencjonizmu w rynek wskazuje się: występowanie cykli koniunkturalnych, zagwarantowanie dostępności dóbr publicznych, występowanie efektów zewnętrznych, problemy informacyjne, jak również konieczność redystrybucji dochodów i dóbr pożądanych społecznie [Begg, Fischer i Dornbusch 1999, s. 103-106]. W przypadku gospodarowania gruntami rolnymi istotne wydają się być wszystkie powyższe uzasadnienia za wyjątkiem cykliczności rynku ziemi rolniczej [Majchrzak i Smędzik 2010a, s. 357-371]. Dodatkowo zaś znaczenie zyskuje wzrost efektywności wykorzystania zasobów oraz zagwarantowanie bezpieczeństwa żywnościowego [Czyżewski B. 2003, s. 142]. Ponadto, szczególną rolę przypisać należy kształtowaniu pożądanej w poszczególnych państwach struktury agrarnej, w tym przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji ziemi rolniczej, ale także nadmiernym podziałom nieruchomości rolnych.

Jak wskazuje W. Michna [2009b, s. 25], rolnictwo nie jest pozostawiane prawom rynku w żadnym z krajów rozwiniętych, a tym bardziej państw należących do OECD czy Unii Europejskiej. W UE-27 niemal wszystkie rynki rolne poddawane są regulacjom instytucjonalnym, które wpływają na ich funkcjonowanie. Nie inaczej jest w przypadku

127

O ile to rynki ziemi odgrywają istotną rolę w tworzeniu bardziej rentownych struktur agrarnych, w przypadku dużej fragmentacji gospodarstw rolnych okazuje się, iż nie są one wystarczające. Z tego tytułu wiele państw europejskich prowadzi pro aktywne i wspierające polityki i strategie rządowe w tym zakresie. Te zaś w pierwszej kolejności bazują na wybraniu, odpowiednich do istniejących warunków, instrumentów zarządzania gruntami.

195 rynku ziemi rolniczej. Kształtowanie struktury agrarnej nie podlega bowiem czystemu mechanizmowi rynkowemu, lecz jest ona tworzona przez państwo za pośrednictwem szczególnych uwarunkowań obrotu nieruchomościami128

. Obejmują one instrumenty służące unormowaniu pożądanej struktury własności ziemi z uwzględnieniem nierzadko również aspektu dochodowego, możliwości obrotu czy warunków sukcesji. Dotyczy to między innymi zakazu sprzedaży gruntów na cele niespełniające założeń planu zagospodarowania przestrzennego, wymogów posiadania przez nabywcę wykształcenia lub praktyki zawodowej w rolnictwie, wymogów związanych z miejscem zamieszkania na danym obszarze, a także ograniczeń dalszej odsprzedaży gruntów [Zadura 2008, s. 17]. W głównej mierze chodzi o stworzenie warunków do poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych przy jednoczesnym przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, zapobieganie nieracjonalnym podziałom gospodarstw rolnych, a także zapewnienie korzystania z gruntów rolnych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje gwarantujące prawidłowe ich zagospodarowanie. Sektor publiczny jest tym samym integralną częścią rynku ziemi rolniczej. Z jednej strony jako legislator ustala ramy prawne funkcjonowania rynku nieruchomości rolnych, z drugiej zaś poprzez powołane przez siebie instytucje występuje bądź jako właściciel części zasobu bądź pośrednik przy jego zagospodarowaniu.

Jednocześnie jednak należy zaznaczyć, iż prawna regulacja obrotu nieruchomościami rolnymi uważana jest za sprzeczną z europejską swobodą przepływu kapitału [Martínez 2012, s. 59-61, Rynek ziemi 2012, s. 42]. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w których zabrania się nabywania gruntów rolnych przez osoby spoza rolnictwa w celach pozarolniczych, w tym inwestycyjnych (lokata kapitału). Z drugiej zaś strony państwa członkowskie mają kompetencje do wprowadzania regulacji służących ochronie klasycznych interesów publicznych, w tym względów dobra wspólnego, czy leżących w interesie ogólnym. To zaś uprawnia poszczególne kraje do odsunięcia na dalszy plan zasady nieograniczonego przepływu kapitału. Ma to szczególne zastosowanie w obszarach, które nie są uregulowane prawem unijnym, w tym także w zakresie rolnictwa. Warunkiem jest jedynie takie określenie celów strukturalnych w odniesieniu do tego sektora, które realizując ideę utrzymania żywotnej struktury rolnictwa nie będą sprzeczne z celami wspólnotowymi. Niemniej, trzeba wyraźnie podkreślić, iż w zakresie sektora rolnego, to

128 Trudno się przy tym zgodzić ze stanowiskiem W. Michny, zgodnie z którym najczęstszą formą interwencji są dotacje na kupno ziemi. W państwach członkowskich Unii Europejskiego dotacje tego rodzaju nie znajdują, co do zasady, aktualnie zastosowania, a kształtowanie struktur agrarnych odbywa się poprzez instytucjonalne otoczenie rynków ziemi rolniczej w poszczególnych krajach.

196 państwo członkowskie, a nie Unia Europejska jest uprawnione do ustalenia celów. Należy przy tym mieć na uwadze, że wewnątrz UE są one zróżnicowane między innymi w zależności od geograficznych i społeczno-politycznych uwarunkowań państw członkowskich. W krajach skandynawskich celem jest rolnicze wykorzystanie terenów do tej pozy niezamieszkanych, natomiast we Francji dąży się do zapobiegania migracji ze wsi do miast oraz zagwarantowania wystarczającego zaopatrzenia. Z kolei ustawodawstwo Górnej Austrii służy utrzymaniu struktury agrarnej opartej na małych i średnich gospodarstwach rolnych [Martínez 2012, s. 61-63]. W każdym razie, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości „przepisy krajowe, mające na celu zapobieganie nabywaniu gruntów rolnych w celach czysto spekulacyjnych w państwie członkowskim, a które służą w ten sposób ułatwianiu nabywania tych gruntów przede wszystkim osobom zamierzającym je uprawiać, odpowiadają celowi służącemu interesowi ogólnemu w państwie członkowskim, w którym grunty rolne bezspornie stanowią ograniczony zasób naturalny” [Wyrok z 25 stycznia 2007].

Powyższe cele realizowane są najczęściej przy pomocy szczególnych instytucji pośredniczących w kształtowaniu struktur agrarnych, które powołane zostały w większości państw członkowskich Unii Europejskiej129

. Są nimi tzw. banki ziemi (fundusze ziemi), które, pomimo podejmowanych w literaturze prób definicji, nie zostały precyzyjnie sformalizowane. Można jednak uznać, iż bankiem ziemi jest organizacja, której celem jest pozyskiwanie (nabywanie) i czasowe zarządzanie zasobami ziemi na obszarach wiejskich, a także redystrybucja (przez sprzedaż lub dzierżawę) pozyskanych zasobów służąca poprawie struktury agrarnej, bądź też przekazanie ziemi do celów pozarolniczych, zgodnie z interesem publicznym. Tym samym są to podmioty mające istotny wpływ na gospodarowanie gruntami rolnymi.

Ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi są charakterystyczne dla wszystkich krajów członkowskich UE [Martínez 2012, s. 62]. W poszczególnych państwach podstawowymi aktami prawnymi regulującymi obrót ziemią są kodeksy cywilne oraz kodeksy rolne, jednak w wielu państwach występują również ustawy szczegółowe oraz inne źródła prawa, które określają warunki gospodarowania gruntami rolnymi. Forma regulacji wynika między innymi z genezy prawa rolnego w doktrynie danego regionu, a tym samym jest ona zróżnicowana w poszczególnych państwach

129

W większości państw UE-15 fundusze ziemi mają długoletnie doświadczenie w realizacji programów poprawy struktury agrarnej, projektów proekologicznych i rozwoju infrastruktury. Z jednej strony instytucje te przyczyniają się do zmniejszenia kosztów wywłaszczenia gruntów, z drugiej zaś wpływają na wzrost projektów dobrowolnej komasacji gruntów.

197 [Stelmachowski 2008, s. 15-28]. Niemniej, choć każde państwo jest niezależne w tworzeniu administracyjno-prawnego otoczenia rynku gruntów rolnych, można odnotować istotne podobieństwa w tym zakresie. Wynikają one z dążeń do zagwarantowania ciągłości rodzinnego charakteru rolnictwa przy zachowaniu własności ziemi w rękach obywateli, z dbałości o zapewnienie odpowiedniego poziomu dochodów z gospodarstwa oraz z przeciwdziałania obrotowi ziemią rolniczą w celach spekulacyjnych. Co więcej, pomiędzy państwami następuje wymiana doświadczeń z zakresu poprawy struktury gospodarstw rolnych, warunków pracy ludności rolniczej i ochrony środowiska na obszarach wiejskich. Odbywa się to między innymi w ramach Europejskiego Stowarzyszenia Instytucji Rozwoju Obszarów Wiejskich (Association Europenne des Institutions d’Amenagement Rural – AEIAR), które obecnie zrzesza 26 organizacji członkowskich z krajów Europy.

Rysunek 63 Wskaźniki regulacji prawnych w zakresie gospodarowania nieruchomościami rolnymi w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskich

Źródło: [Swinnen i inni 2013]

Spośród państw członkowskich Unii Europejskiej najbardziej uregulowany rynek ziemi rolniczej występuje we Francji oraz na Węgrzech, a najbardziej liberalny spośród państw UE-15 w Irlandii, Grecji oraz Wielkiej Brytanii, zaś UE-12 – Rumunii i Czechach (Rysunek 63) [Lizińska 2006, s. 210]. Przy tym rynki ziemi rolniczej w państwach UE-12 kształtowane są obecnie przez wprowadzanie rozwiązań prawnych regulujących prywatny

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 W ar to śc in d eksu

Całkowity wskaźnik regulacyjny Stopień ochrony dzierżawców

Stopień ochrony drobnych właścicieli Stopień ochrony właścicieli grutnów nierolnych

198 obrót nieruchomościami rolnymi, uruchomienie systemów rejestracji gruntów, procesy reprywatyzacji (restytucji praw własności) oraz działania przeciwdziałające nadmiernemu rozdrobnieniu agrarnemu [Rynek ziemi 2008, s. 42]. Zasady gospodarowania gruntami rolnymi w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej przedstawione zostały poniżej.