II. Działalność Rzecznika Praw Obywatelskich w celu popierania, ochrony
3. Wolność i bezpieczeństwo osobiste (art. 14 KPON)
W latach 2006–2016 pracownicy Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur zwizytowali 146 domów pomocy społecznej. Efektem tych działań
było opracowanie raportu pt. „Prawa mieszkańców domów pomocy społecznej.
Jak wspólnie zadbać o godne życie osób starszych, chorych i z niepełnosprawnościami?”.
Wolność osobista jest jednym z aspektów wolności w rozumieniu art. 31 Konstytucji w związku z czym jej ograniczenie może nastąpić wyłącznie na drodze ustawowej. W trakcie prowadzonych wizytacji stosunkowo często pojawiały się problemy związane z ograniczaniem wyjść mieszkańców poza teren domu pomocy społecznej, co w ocenie Rzecznika nie znajduje, w obowiązującym stanie
prawnym, jakichkolwiek podstaw. Zważywszy jednak na stan psychofizyczny części mieszkańców, dla których samodzielne wyjście poza teren placówki może wiązać się z zagrożeniem życia lub zdrowia, zasadne wydaje się podjęcie działań zmierzających do uregulowania przedstawionego problemu na poziomie
ustawowym. Kolejnym problemem poruszonym w raporcie jest zapewnienie mieszkańcom domów pomocy społecznej opieki psychologiczno-psychiatrycznej.
Obecnie funkcjonujące regulacje prawne wprowadzają jedynie ogólne standardy kontaktów. Część placówek w ogóle nie zapewniała mieszkańcom
opieki psychologicznej, korzystała jedynie z doraźnej pomocy psychologa zatrudnionego w poradni psychologicznej albo zatrudniała go w ograniczonym wymiarze czasu pracy lub w ramach umowy zlecenia. Zgodnie
z ustaleniami KMPT brak regulacji prawnych w zakresie
częstotliwości kontaktów z psychologiem lub psychiatrą w praktyce, w wielu przypadkach, powoduje, że częstotliwość ta dyktowana jest nie
potrzebami mieszkańców, a możliwościami finansowymi jednostki. W raporcie omówiono także zagadnienie stosowania w domach pomocy społecznej
monitoringu wizyjnego. Kwestia ta, w związku z pominięciem jej w przepisach regulujących funkcjonowanie domów pomocy społecznej, od kilku lat pozostaje w zainteresowaniu Rzecznika. Instalowanie kamer w tego typu placówkach może stanowić bowiem ingerencję w prywatność mieszkańców,
pracowników oraz innych osób znajdujących się na terenie
obserwowanego budynku. Dla legalności stosowania tego typu nadzoru istotne jest, aby spełniał on przesłanki określone w Konstytucji, w tym wymóg ustawowej formy ograniczenia. W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się201 do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o ustosunkowanie się
do omówionych problemów.
Minister odpowiedział202, że żadne obowiązujące uregulowania prawne nie nakładają obowiązku zatrudniania w strukturach domu pomocy społecznej
psychologa lub psychiatry, a zapewnienie właściwej opieki psychiatry czy psychologa nie należy do zadań pomocy społecznej. Jeśli chodzi o instalowanie w domach pomocy społecznej monitoringu wizyjnego, w ocenie resortu przepisy w zakresie możliwości stosowania monitoringu powinny być bardziej ogólne i powinny dotyczyć np. wszystkich placówek użyteczności publicznej, w tym podmiotów działalności leczniczej, jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w szczególności całodobowego pobytu. Natomiast kwestia umożliwienia
mieszkańcom swobodnych wyjść z domu pomocy społecznej znalazła się
w projekcie ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, który znajduje się fazie uzgodnień międzyresortowych.
201 KMP.575.7.2016 z 30 stycznia 2018 r.
202 Pismo z 5 marca 2018 r.
Stosowanie monitoringu wizyjnego w szpitalach psychiatrycznych
W wystąpieniu do Ministra Zdrowia Rzecznik zwrócił się203 z prośbą o przedłożenie, w ramach posiadanej inicjatywy ustawodawczej, projektu przepisów regulujących stosowanie monitoringu wizyjnego w szpitalach.Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, regulacja taka, jako zawierająca ograniczenia w zakresie praw i wolności obywatelskich, powinna mieć rangę ustawy. Rzecznik podkreślił, że kwestia monitorowania osób za pomocą urządzeń telewizji przemysłowej ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia
praw człowieka. Ingerencja w prawo do prywatności czyniona za pomocą urządzeń do monitoringu wizyjnego, która nie ma oparcia w przepisach rangi ustawowej, stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do ochrony prawnej życia prywatnego.
Uwzględniając jednak konieczność zastosowania ograniczeń tego prawa,
powodowanej względami bezpieczeństwa pacjentów i personelu szpitali, należy doprowadzić do przyjęcia odpowiednich regulacji prawnych, które zostałyby zawarte w ustawie. Spełnienie tych konstytucyjnych wymogów spowoduje, że przepis ustawy zasadniczej nie będzie naruszany. Ponadto, Rzecznik podniósł w wystąpieniu kwestię konwojowania pacjentów przebywających w ramach środka zabezpieczającego w szpitalach i oddziałach psychiatrycznych poza teren tych placówek. W ocenie Rzecznika niezbędne jest bowiem określenie
warunków i zasad konwojowania wszystkich pacjentów przebywających
w placówkach psychiatrycznych, a nie tylko osób, wobec których wykonywany jest środek zabezpieczający. Niestety, obowiązujące przepisy nie określają podmiotu odpowiedzialnego za realizację konwoju, środka transportu, którym przewożony jest pacjent oraz zasad postępowania konwojentów w sytuacjach kryzysowych (agresja pacjenta, próba ucieczki).
Procedury przyjęcia osób nieubezwłasnowolnionych do zakładów opiekuńczo-leczniczych
W trakcie prowadzonych na przestrzeni ostatnich lat
wizytacji prewencyjnych zakładów opiekuńczo-leczniczych, pracownicy Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur ujawnili problem braku
regulacji prawnej zasad przyjęć do tych placówek pełnoletnich osób
nieubezwłasnowolnionych, które w związku ze swoim stanem zdrowia nie są
203 KMP.574.8.2015 z 5 października 2018 r.
w stanie samodzielnie podpisać wniosku o przyjęcie, a jednocześnie nie mają ustanowionych przedstawicieli ustawowych, którzy mogliby tego obowiązku dopełnić.
Rzecznik wskazał, że problem ten odnosi się wyłącznie
do zakładów opiekuńczo-leczniczych o charakterze ogólnym. W odniesieniu bowiem do placówek o profilu psychiatrycznym, umieszczenie osoby
nieubezwłasnowolnionej i niezdolnej do wyrażenia własnej woli z powodu choroby psychicznej następuje w oparciu o ustawę o ochronie zdrowia psychicznego204. Mając na uwadze rozwiązania przyjęte w analizowanej kwestii w odniesieniu do zakładów opiekuńczo-leczniczych o profilu
psychiatrycznym, stanowiące w ocenie Rzecznika należytą gwarancję ochrony prawa pacjenta nieubezwłasnowolnionego i jednocześnie
niezdolnego do wyrażenia woli z powodu schorzeń natury psychicznej, za
szkodliwą uznać należy wskazaną lukę w przepisach prawa dotyczących placówek o charakterze ogólnym. Zdaniem Rzecznika pożądane byłoby uregulowanie tej kwestii w powszechnie obowiązujących przepisach, np. poprzez wprowadzenie rozwiązań analogicznych do zgody zastępczej sądu opiekuńczego na udzielenie świadczenia zdrowotnego wyrażanej w trybie art. 32 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, czy zgody na umieszczenie w szpitalu psychiatrycznym – zgodnie z ustawą o ochronie zdrowia psychicznego. Rozwiązania te obejmować powinny m.in. przyznanie członkom rodzin takich osób i innym osobom bliskim legitymacji do występowania do sądów w sprawie umieszczenia w placówce.
Warto bowiem zauważyć, że obecnie w wielu przypadkach osoba przyjmowana do tego typu placówki pozostaje często bez jakiegokolwiek wpływu na swoją sytuację. Niewątpliwie sądowa kontrola wzmocniłaby jej status i zagwarantowała skuteczniejsze przestrzeganie przysługujących jej praw i wolności. Rzecznik
zwrócił się205 do Ministra Zdrowia z prośbą o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie oraz o rozważenie podjęcia działań zmierzających do uregulowania
przedstawionego problemu na poziomie ustawowym.
204 Ustawa z 14 sierpnia 1994 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1878).
205 KMP.573.18.2018 z 9 grudnia 2018 r.
Sytuacja osób z niepełnosprawnością psychiczną, przebywających w jednostkach penitencjarnych
Od kilku lat Rzecznik prowadzi z Ministrem
Sprawiedliwości korespondencję w sprawie potrzeby podjęcia inicjatywy
ustawodawczej, mającej na celu stworzenie podstaw prawnych dla umieszczenia w szpitalu psychiatrycznym o odpowiednim stopniu zabezpieczenia osób, którym sąd penitencjarny udzielił obligatoryjnej przerwy w karze z powodu choroby psychicznej. Z otrzymanych odpowiedzi wynikało, że resorty zdrowia
oraz sprawiedliwości powołają wspólny zespół roboczy, który wypracuje właściwe regulacje prawne. Przedmiotem prac tego zespołu miała zostać również objęta problematyka osób, u których chorobę psychiczną stwierdzono już
po umieszczeniu w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w Gostyninie. Tymczasem w toku badania
przedmiotowego zagadnienia w Biurze RPO stwierdzono kolejne
przypadki skazanych cierpiących na choroby psychiczne, którym więzienna służba zdrowia nie jest w stanie zapewnić odpowiedniego leczenia. W związku
z powyższym Rzecznik zwrócił się206 z prośbą o poinformowanie, czy
międzyresortowy zespół roboczy mający zająć się tą problematyką został już powołany oraz jakie są efekty jego działań.
Nieprawidłowości w placówkach zapewniających całodobową opiekę
Rzecznik zwrócił uwagę na potrzebę pilnego rozwiązania problemunielegalnie działających placówek opiekuńczych, w których może dochodzić do zagrożenia życia i zdrowia przebywających w nim osób.
Zapowiadane przez resort polityki społecznej zmiany znalazły
wyraz w projekcie ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, który ma na celu m.in. ograniczenie
skali nieprawidłowości w placówkach zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, a tym samym zwiększenie poczucia bezpieczeństwa osób starszych i niepełnosprawnych przebywających w takich placówkach oraz poprawę skuteczności stosowania sankcji nakładanych na podmioty prowadzące placówki bez zezwolenia. Rzecznik pozytywnie ocenił projekt tej nowelizacji zmierzającej m.in. do zaostrzenia
206 IX.517.570.2016 z 13 lipca 2018 r.
odpowiedzialność podmiotu prowadzącego bez zezwolenia tego rodzaju placówki.
Projekt gwarantuje np. możliwość – w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia osób przebywających w placówce – jednoczesnego cofnięcia przez wojewodę zezwolenia na prowadzenie placówki i nakazanie wstrzymania prowadzenia tej placówki, z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Co istotne, zmiany uwzględniają także postulat Rzecznika dotyczący zasad opuszczania terenu placówki przez mieszkańców domów pomocy społecznej, analogicznie jak
w placówkach zapewniających całodobową opiekę. Dobrym rozwiązaniem jest także zaostrzenie odpowiedzialności podmiotu prowadzącego bez zezwolenia więcej niż jedną placówkę. Niestety, chociaż projekt ustawy został wysłany do konsultacji w listopadzie 2017 r., to Rzecznik uzyskał informację, iż
do chwili obecnej nie trafił pod obrady rządu. Jednocześnie z informacji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na temat nieprawidłowości w zakresie prowadzenia i działalności placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku,
prezentowanym na posiedzeniu Komisji Polityki Senioralnej w dniu 20 listopada 2018 r., wynika, że pomimo kontroli i sankcji pieniężnych nakładanych na
placówki działające niezgodnie z prawem, ich liczba nie maleje. Zdaniem
Rzecznika przemawia to dodatkowo za potrzebą uznania za priorytetowe działań prawodawczych w tym zakresie. Rzecznik zwrócił się207 do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, z prośbą o poinformowanie o aktualnym stanie prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego.
W odpowiedzi Minister poinformował208, że w dniu 13 grudnia 2018 r. Stały Komitet Rady Ministrów przyjął i rekomendował Radzie Ministrów projekt ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Po przyjęciu projektu przez Radę Ministrów zostanie on skierowany do dalszych prac
legislacyjnych w Sejmie. Zgodnie z projektem ustawa wejdzie w życie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia, z tym że przepisy dotyczące placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, z uwagi na fakt, że odnoszą się m.in.
207 III.7065.64.2016 z 5 grudnia 2018 r.
208 Pismo z 14 grudnia 2018 r.
do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, oraz przepis dotyczący obowiązku prowadzenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego wykazu nałożonych kar pieniężnych – wejdą w życie z dniem 1 czerwca 2019 r.