Współzarządzanie

Niezadawalające efekty reform rynkowych wytworzyły impuls do poszukiwania nowych sposobów modernizowania państwa i jego administracji. Punktem wyjścia dla tych działań stało się przekonanie, że reformy administracyjne bazujące na logice rynkowej uległy „instrumentalnej fetyszyzacji”. Tę ostatnią pojmowano jako złudne gloryfikowanie instrumentalnych i technologicznych aspektów zarządzania sprawa-mi publicznysprawa-mi z  posprawa-minięciem systemowych aspektów rządzenia w  kompleksowej rzeczywistości społecznej.

Do zbioru podstawowych przesłanek rozwoju paradygmatu współzarządzania za-liczamy:

• rozwój mechanizmów wielopoziomowego zarządzania sprawami publicznymi;

• ograniczone możliwości imperatywnego i  hierarchicznego rozwiązywania przez władze publiczne problemów społecznych i ekonomicznych w kompleksowej rze-czywistości społecznej;

• nieprzewidywalność problemów i zagrożeń, których rozwiązywanie i eliminacja wymagają współdziałania państwa i różnych aktorów społecznych;

• wzrost oczekiwań obywateli i  ich zbiorowości wobec jakości oraz dostępności dóbr i usług publicznych.

Koncepcja współzarządzania jest oparta o następujące reguły: sieciowość, zarzą-dzanie wielopoziomowe, skłonności do kompromisu, dialog oraz partycypacja¹⁸. Jej podstawy konstytuuje przekonanie, że:

18 Wyróżniki te można odnaleźć również w innych paradygmatach. W tym jednak przypadku cechy te występują w relacji z innymi cechami, a charakter ich występowania ma charakter intensywny.

• wartości i cele publiczne są ustanawiane w procesie komunikacyjnym pojmowa-nym w sposób odpowiadający regułom demokracji republikańskiej;

• aktorzy społeczni podzielają przekonanie o ważności spraw publicznych;

• osiąganie celów publicznych jest wynikiem synergicznej integracji zasobów po-siadanych przez aktorów społecznych o zróżnicowanych zasobach i odmiennym statusie;

• działania publiczne są oceniane poprzez takie kryteria jak: responsywność¹⁹, tro-ska o interes publiczny, sprawiedliwość, jakość współdziałania z interesariuszami;

• państwo oraz aktorzy społeczni dokonują oceny sposobu osiągania określonych celów i związanych z tym mechanizmów w celu ich doskonalenia.

Paradygmat współzarządzania eksponuje centralne znaczenie sposobu, w  jaki zachodzą interakcje między aktorami o  zróżnicowanym statusie, uczestniczącymi w procesie podejmowania decyzji publicznych. Owe interakcje nie są determinowa-ne poprzez władzę państwa, ale przez jego zdolność do sterowania relacjami siecio-wymi odzwierciedlającymi dynamikę współzależności aktorów systemu zarządzania sprawami publicznymi (Chhotray, Stoker 2009). W tym podejściu problemy państwa i jego administracji wykraczają poza granice urzędów i organizacji publicznych, „roz-lewając się” na terytorium przynależne innym aktorom społecznym. W zarządzaniu współuczestniczącym równie wiele uwagi poświęca się jakości procesów rządzenia i zarządzania sprawami publicznymi, jak protagoniści nowego zarządzania publicz-nego czynią to wobec wyników. Paradygmat współzarządzania wiąże się z demokra-tyzacją systemu rządzenia i uznaniem za jego reguły konstytutywne partnerstwa, dia-logiczności, konsensusu, autonomii i współodpowiedzialności.

Do zbioru podstawowych korzyści wynikających z realizacji koncepcji współza-rządzania zaliczamy, m.in., możliwość artykulacji potrzeb i oczekiwań aktorów spo-łecznych, trafną identyfikację potrzeb spospo-łecznych, efektywny proces uzgodnieniowy w sferze polityk i programów publicznych, poprawę jakości rządzenia i zarządzania sprawami publicznymi.

Negatywnymi konsekwencjami podejścia określanego mianem współzarządzania są problemy związane głównie z:

• respektowaniem reguł odpowiedzialności i  rozliczalności (rozproszenie upraw-nień władczych w systemie współzarządzania sprawami publicznymi);

• iluzorycznymi możliwościami wykonywania kontroli politycznej (politycy nie-zmiennie odpowiadają za bieg spraw publicznych w sytuacji, w której realny za-kres ich rzeczywistej władzy uległ silnemu ograniczeniu);

• niskim poziomem sterowności procesów współrządzenia, wynikającym ze współ-uczestniczenia w  nim wielu aktorów o  zróżnicowanych statusach, celach i  inte-resach;

• wysokimi kosztami transakcyjnymi oraz długotrwałością procesów decyzyjnych, co jest spowodowane rozbudowanymi procesami konsultacyjnymi i  uzgodnie-niowymi.

19 Responsywność jest tutaj rozumiana jako zdolność państwa i jego administracji do reagowania na postulaty zgłaszane przez obywateli.

1.4.2. Wiedza i organizacyjne uczenie się we współzarządzaniu

Podobnie jak w  przypadku wcześniej omawianych paradygmatów, posługujemy się tym samym schematem analitycznym, omawiając podejście określane jako współ-zarządzanie, tj. odwołujemy się do:

• relacji urzędu z jego otoczeniem;

• sposobu zorganizowania urzędu;

• praktyk organizacyjnego uczenia się i zarządzania wiedzą.

Relacje urzędu z otoczeniem w kontekście organizacyjnego uczenia się

W  paradygmacie współzarządzania uczenie się organizacji publicznych nabiera znaczenia szczególnego. Wykonywanie zadań publicznych jest tutaj pojmowane jako proces społecznego uczenia się, w  którym udział biorą aktorzy o  zróżnicowanych statusach społecznych i charakterze formalnym. Konieczność oparcia działań admi-nistracji publicznej na wiedzy wynika z  założenia o  ograniczonych możliwościach imperatywnego i hierarchicznego rozwiązywania przez władze publiczne problemów społecznych i ekonomicznych w kompleksowej rzeczywistości społecznej. Ich rozwią-zywanie jest procesem nieustannego uczenia się podmiotów zaangażowanych w spra-wy publiczne, współdziałających w oparciu o logikę uprawiania polityk publicznych bazujących na dowodach. Bez organizacyjnego uczenia się realizacja tak pojmowanej polityki jest niemożliwa. Stanowienie polityki dobrej jakości zależy od wysokiej jako-ści informacji, danych i wiedzy pochodzących z różnych źródeł – wiedzy ekspertów, krajowych i  międzynarodowych badań, statystyk, opinii interesariuszy, konsultacji i ewaluacji polityk już zrealizowanych.

W tym paradygmacie szczególnie widoczne jest nawiązanie do koncepcji zarzą-dzania sprawami publicznymi określanej mianem polityki publicznej popartej do-wodami (Evidence-Based Policies)²⁰.Nie chodzi w tym przypadku o „(…) >naukowy światopogląd< zakładający, że dostępna jest wiedza umożliwiająca centralne plano-wanie oraz kieroplano-wanie procesami społecznymi i gospodarczymi. Chodzi raczej o to, aby interwencje, które władze publiczne podejmują, żeby poradzić sobie z  proble-mami społecznymi wymagającymi rozwiązania, były tak skuteczne i efektywne, jak na to pozwala najlepsza dostępna wiedza, najlepiej oparta na dowodach uzyskanych metodą naukową. Każda interwencja publiczna to specyficzny eksperyment, który zakłada, że jeśli w określonych warunkach zadziałamy w taki, a nie inny sposób, to możemy spodziewać się zaplanowanego efektu, zwykle z  ryzykiem niepowodzenia.

(…) W procesie tworzenia rozwiązań liczy się także wyobraźnia, kreatywność i intu-icja społeczna. Na dokonywane wybory wpływają wartości i normy podzielane przez decydenta. Dowody zaczerpnięte z badań pozwalają przede wszystkim wykluczyć te alternatywy, o których wiadomo, że prowadzą do niepowodzenia lub rozmaitych nie-pożądanych skutków ubocznych. Często pozwalają sięgnąć po dostępne już rozwią-zania, sprawdzone gdzie indziej i cieszące się dobrą reputacją. Jednak zawsze polityki

20 Elementy tego podejście dostrzec można także w  administracji weberowskiej oraz Nowym Za-rządzaniu Publicznym. Najszerszy jednak zakres jego zastosowania pojawia się w paradygmacie współza-rządzania.

publiczne pozostaną ciągiem prób i błędów. Chodzi o to, aby jak najszybciej umieć rozróżnić sukces od niepowodzenia podejmując działania korygujące. Polityki pu-bliczne są procesem ewolucyjnego, społecznego uczenia się w  toku rozwiązywania stale pojawiających się problemów społecznych” (Górniak, Mazur 2010, s. 1–15).

Nieprzewidywalność problemów i zagrożeń wymaga współdziałania państwa i ak-torów społecznych. Implikuje to konieczność otwarcia się na aspiracje, cele, interesy oraz argumenty (bazujące na wiedzy) przedstawianie przez partnerów społecznych tworzących koalicje organizacji publicznych, prywatnych i  non-profit dla realizacji uzgodnionych celów publicznych, jak również osiągania partykularnych (sektoro-wych, organizacyjnych) korzyści. W  tym podejściu wiedza jest nie tylko dzielona, lecz także wspólnie wytwarzana w procesie deliberacji, sporów, przetargów, negocjacji i podejmowania decyzji.

Bardzo silnie eksponowane w tym paradygmacie jest również przekonanie o słu-żebności administracji publicznej. Jej zasoby, w tym posiadane przez nią informacje i wiedza, są o tyle użyteczne, o ile służą realizacji celów publicznych. Działania admi-nistracji publicznej, zdaniem protagonistów tego podejścia, muszą zostać wyprowa-dzone z  etosu demokratycznego będącego przeciwieństwem etosu biurokratyczne-go. Ten ostatni „(…) utożsamiany jest ze skutecznością, efektywnością, specjalizacją, lojalnością i  neutralnością. Jest on wiązany z  weberowskim modelem biurokracji i wilsonowską dychotomią polityki i administracji, taylorowskim zarządzaniem na-ukowym oraz szeroko rozumianym racjonalizmem prezentowanym w pracach Good-nowa i  Willoughby’ego (…). Etos demokratyczny jest oparty na rozumowaniu de-ontologicznym – zachowania urzędników i  obywateli są zakorzenione w  wyższym porządku zasad demokratycznych i reguł moralnych. Zasadnicze wartości nie są in-strumentalne, jak zakłada się to w przypadku etosu biurokratycznego, ale są uważane za społecznie wytwarzane i moralnie wiążące”²¹ (Mazur 2011, s. 244).

Sposób zorganizowania urzędu w kontekście organizacyjnego uczenia się

Urząd wkomponowany w  logikę współzarządzania cechuje się elastyczną, płyn-ną i  zadaniową strukturą. Miejsce imperatywnych technik zarządzania zajmują in-strumenty wymiany informacji i uzgadniania. Urząd w tym podejściu to organizacja ucząca się, organiczna i otwarta, o złożonych mechanizmach zarządzania, intensyw-nie poszukująca wiedzy, konsekwentintensyw-nie wprowadzająca innowacyjne rozwiązania, uprawiająca politykę publiczną bazującą na dowodach, czyniąca z doskonalenia jako-ści swoich usług organizacyjne credo.

Dane i informacje relatywnie płynnie przepływają między poszczególnymi elemen-tami organizacyjnymi urzędu, departamenelemen-tami; tworzenie grup zadaniowych składa-jących się z osób z różnych komórek organizacyjnych jest zjawiskiem powszechnym.

W skład tych zespołów wchodzą także interesariusze, a więc reprezentanci podmio-tów zainteresowanych określonymi politykami publicznymi. Ważną cechą admini-stracji działającej wedle logiki współzarządzania jest sieciowość. W wyspecjalizowa-nych funkcjonalnie sieciach dokonuje się nie tylko wymiany informacji i daW wyspecjalizowa-nych na

21 Rzadko etosy te występują w czystej postaci. Na ogół współwystępują ich różne elementy.

potrzeby konstruowania i implementacji polityk publicznych, lecz przede wszystkim wytwarza się wiedzę, promuje innowacyjne rozwiązania oraz propaguje pozytywnie zweryfikowane instrumenty zarządzania. W  działaniach publicznych intensywnie wykorzystuje się nowoczesne technologie teleinformatyczne i komunikacyjne.

Praktyki organizacyjnego uczenia się i zarządzania wiedzą

W  paradygmacie współzarządzania urzędnik to osoba nie tylko o  wysokich walorach merytorycznych i  kompetencjach zarządczych, lecz również kreatywna, innowacyjna, zorientowana na poszukiwanie informacji i  danych w  celu rozwiązy-wania stawianych przed nią wyzwań, skłonna do współdziałania i dzielenia się po-siadaną wiedzą. To ktoś, dla kogo wiedza jest kluczowym czynnikiem efektywnego

Tabela 7. Wyróżniki paradygmatu współzarządzania

Paradygmat Wyróżniki

Model odpowiedzialności urzędniczej Kompleksowa Format przywództwa organizacyjnego Transformacyjny Schemat zarządzania organizacją Dialog, kompromis, sieć Rola rządu w zakresie zarządzania sprawami

publicznymi

„Pośredniczenie”

Źródło legitymizacji władzy publicznej Obywatelskie uczestnictwo Mechanizmy osiągania celów preferowane

w sektorze publicznym

Uzgodnienie, kompromis, deliberacja

Racjonalność dominująca w organizacji publicznej

Refleksyjna

Kryteria sukcesu urzędnika i organizacji publicznej

Realizacja konsensualnie poczynionych uzgodnień

Struktura organizacyjna urzędu Płynna, zadaniowa, procesowa Dominujące w organizacji publicznej

motywatory

Współzarządzanie, dobro publiczne

Obszary zawodności państwa i jego struktur Efektywność, skuteczność, rozliczalność Relacje urzędu z otoczeniem zewnętrznym Pełna inkluzyjność

Logika działania urzędu Organizacja organiczna i otwarta Charakter organizacyjnego uczenia się Organizacyjny

Praktyki organizacyjnego uczenia się Zorientowane na innowacyjne rozwiązywanie problemów w oparciu o kryteria ekonomiczne i społeczne

Refleksyjność Rekursywna racjonalność proceduralna

Źródło: opracowanie własne (S. Mazur).

i skutecznego działania. Urzędnik przekonany o jej znaczeniu dla jakości zarządzania sprawami publicznymi nie tylko pozostaje otwarty na pozyskiwanie tejże, lecz sam stara się ją nabywać. Jest gotów się nią dzielić, chętnie angażuje się w działania słu-żące wytwarzaniu nowej wiedzy oraz jej praktycznej aplikacji. Przejawia zdolność do racjonalnego namysłu nad efektami swoich działań i dokonywania ich modyfikacji w zależności od wyników ewaluacji. Proces uczenia się występuje w całej organizacji.

W  paradygmacie współzarządzania występuje typ refleksyjności urzędniczej, którą można określić posługując się koncepcją Asha Amina i Jerzego Hausnera (1997) – to „rekursywna racjonalność proceduralna”. Cechuje się ona refleksyjnością, strate-gicznością, sieciowością, intensywnością komunikacji, konfiguracją i rekonfiguracją sojuszy. Aktorzy posługujący się tym typem racjonalności dysponują rozbudowanymi sieciami interakcji i  komunikacji cechującymi się intensywną wymianą informacji, zorientowanymi na współpracę, uzgadnianie działań i  koncyliacyjność. Są oni wy-posażeni w refleksyjność zwrotną. Logika ich uczenia się oparta jest o tzw. podwójną pętlę uczenia się.

W tabeli 7 przedstawiamy wyróżniki paradygmatu współzarządzania.

1.5. Wyzwania zastosowania wiedzy i uczenia się