Wyzwanie racjonalnego planowania

Skoro celem polityk i działań publicznych jest rozwiązywanie konkretnych prob-lemów, to realizacja tego celu wymaga przygotowania planów. Chodzi o zaplano wanie, jaka kombinacja zasobów i  działań doprowadzi do pożądanej zmiany spo łeczno--gospodarczej.

24 W przypadku interwencji społeczno-ekonomicznych szybko okazało się, że pytanie jest nieco bar-dziej rozbudowane i brzmi: „Co działa, dla kogo, kiedy i w jakich okolicznościach?” (Pawson 2009).

25 Termin ma źródła w polu badań medycznych i służby zdrowia, w latach siedemdziesiątych XX wieku.

W latach dziewięćdziesiątych laburzystowski rząd Wielkiej Brytanii zaczął używać tego hasła w odniesieniu do innych polityk publicznych, szczególnie edukacji (Hoornbeek 2011; Yanow 2007). Unia Europejska, a za nią polskie ministerstwa wdrażające programy funduszy strukturalnych, przeniosły ten termin na polity-ki rozwojowe. Znalazło to wyraz w dokumentach UE (plany systemu ewaluacji Funduszy Strukturalnych) i  w  konferencji otwierającej polską prezydencję w  Unii, w  lipcu 2011 r. (Polityka Spójności Oparta na Wynikach – raport: Role of Cohesion Policy in Achieving Europe 2020 Objectives. Evidence Based Conclusions).

Podstawową praktyką sektora publicznego, wyrosłą z nurtu performance manage-ment, jest przedstawianie planów interwencji publicznych (polityk, programów czy nawet pojedynczych projektów) w formie prostego, liniowego ciągu logicznego:

potrzeby → cele → nakłady → działania → produkty → efekty

Zwykle jest on przedstawiany w formie graficznej – modelu logicznego (zob. ryc. 2).

Rycina 2. Model logiczny interwencji publicznych

Źródło: opracowanie własne (K. Olejniczak) na podstawie European Commission 1999; European Commission 2012.

Ujęcie to jest powszechnie przyjęte od lat sześćdziesiątych XX wieku w admini-stracjach krajów OECD. W Polsce pojawiło się jako standard planowania interwencji współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej i jest stosowane głównie w polity-ce spójności (choć powoli rozlewa się na działania stricte krajowe).

Praktyka nurtu ewaluacji działań publicznych wzbogaciła ten podstawowy model wskazując, że za każdym modelem logicznym schowany jest szerszy konstrukt – tzw.

teoria programu (Program Theory). Są to trzy typy założeń determinujące kierunek

i kształt każdej interwencji publicznej. Idąc za anglosaską literaturą tematu, nazywa się je zwykle „teoriami” (zob.: Chen 1994; Donaldson 2007; Leeuw 2003)²⁶. Ich defi-nicje przedstawiono w tabeli 9, opatrując przykładami.

Tabela 8. Definicje podstawowych elementów modelu logicznego

Element Opis

Nakłady Zasoby zaangażowane w realizację danej interwencji – środki finansowe, zasoby ludzkie, lokale, sprzęt.

Działania Konkretne czynności, interakcje i procedury wdrażane w trakcie prowadzonej interwencji, mające prowadzić do osiągania kolejnych etapów i kamieni milowych projektu.

Produkty Wartości, rzeczy, elementy infrastruktury, usługi, które zostały wytworzone i dostarczone beneficjentom danej interwencji w trakcie jej wdrażania.

Efekty Efekty to zmiana, która nastąpiła w grupie docelowej, w adresowanym obszarze, dzięki działaniom przeprowadzonym w ramach danej interwencji.

Efekty czasami są rozgraniczane na rezultaty i oddziaływanie. Te pierwsze to bezpośredni, widoczny skutek interwencji dla jej odbiorców. Te drugie są rezultatem długookresowym, widocznym po jakimś czasie i mającym zwykle charakter zmiany strukturalnej.

Źródło: opracowanie własne (K. Olejniczak).

Słuszność tych założeń jest weryfikowana w rzeczywistości dopiero post factum, w  konkretnym kontekście i  czasie, w  którym program został zrealizowany. Innymi słowy, każda interwencja publiczna stanowi swoisty eksperyment, ciąg założeń prze-widujących pozytywną zmianę. Planując ją i realizując, nie mamy pewności, czy za-kładany mechanizm zmian rzeczywiście zadziała i czy przyniesie oczekiwane efekty.

Takie ujmowanie działań publicznych niewątpliwie porządkuje i  racjonalizuje proces ich planowania oraz wdrażania. Wymaga jednak dużego wysiłku w zakresie:

• skonstruowania przejrzystego i spójnego modelu logicznego – często w odniesie-niu do bardzo skomplikowanych i wielopoziomowych interwencji;

• wyartykułowania założeń (teorii), na których ten ciąg jest budowany;

• przetłumaczenia ich na system mierzalnych wskaźników, które dobrze opisywały-by zmianę, do jakiej dany program dąży;

• uwzględnienia i  wyważenia głosów różnych interesariuszy danej interwencji, a także skoordynowanie jej z innymi działaniami prowadzonymi przez instytucje publiczne.

Na co dzień przed tymi wyzwaniami stają konkretne organizacje publiczne i ich pracownicy odpowiedzialni za programowanie i  wdrażanie danych interwencji. To ich umiejętności i potencjał decydują więc o jakości działań publicznych.

26 Jest to potoczne znaczenie terminu „teoria” rozumianego jako „spekulacja, pogląd, teza wymagają-ca potwierdzenia w praktyce”.

Dowodem na to, że potencjał administracyjny organizacji jest kluczowy dla wyko-rzystywania środków rozwojowych, są doświadczenia ośmiu nowych państw człon-kowskich UE. Analizy z okresu przed przystąpieniem Polski do UE wskazywały na potencjalne zagrożenie procesu właśnie dotyczącego zdolności administracyjnych naszych instytucji (administrative capacity), w  tym umiejętności racjonalnego pla-nowania (World Bank 2006). Wyniki najnowszych porównawczych studiów empi-rycznych pokazują, że zdolności administracyjne rzeczywiście były kluczowe dla płynnego wdrażania interwencji ze środków UE w latach 2004–2008. Jednak wbrew początkowym przewidywaniom nie spowodowały one znaczących problemów, bo po pierwszym „szoku kulturowym” udało się je relatywnie szybko rozwinąć, szczególnie w polskiej administracji (Bachtler i in., w druku).

Tabela 9. Typy założeń leżące u podstaw interwencji publicznych

Element Opis

Teorie bazowe Wiedza, doświadczenia, przeświadczenie decydentów (osób lub grup interesariuszy, które tworzą daną interwencję publiczną) na temat mechanizmów, paradygmatów rozwoju i czynników powodujących pozytywną zmianę społeczno-gospodarczą. W oparciu o te

przeświadczenia budują oni swój osąd o kierunku interwencji i słuszności jej rozpoczęcia.

Przykład: Przeświadczenie decydentów o tym, że rozwój regionalny jest z natury rzeczy nierównomierny i zawsze powstaje w centrach, prowadzi do konstatacji, że najlepszym sposobem wspierania rozwoju będzie uruchomienie programów wzmacniających funkcje metropolitarne najsilniejszych ośrodków w danym regionie.

Teoria wdrażania Konkretny, operacyjny plan wdrażania interwencji krok po kroku;

zaplanowana sekwencja technicznych działań, organizacja pracy w ramach konkretnego programu umożliwiająca zagospodarowanie przeznaczonych środków i transformację ich w planowane produkty.

Przykład: Wdrażanie projektu zintegrowanego transportu publicznego wymagać będzie takich działań jak: analiza aktualnych przepływów oraz stanu różnych typów transportu miejskiego, stworzenie planu integracji (rozkłady jazdy, połączenia), zakup oprogramowania sterującego ruchem, testy systemu etc.

Teoria zmiany Przyjęte przez twórców danej interwencji konkretne założenie na temat mechanizmu przyczynowo-skutkowego, który uruchomimy działaniami projektu wśród określonej grupy odbiorców działających na danym obszarze.

Przykład: Założenie stojące za jednym z programów wspierających rozwój metropolii jest następujące: zintegrowany transport publiczny, ułatwiający przemieszczanie się w obszarze metropolitarnym przekona ludzi do dojazdów i pracy w metropolii, zwiększy przepływy między metropolią a jej otoczeniem i dzięki temu metropolia będzie się rozwijać.

Źródło: opracowanie własne (K. Olejniczak).