1.rozporządzenie rady ewg 2078/92
Realizacja nowej polityki środowiskowej w latach dziewięćdziesiątych XX w. na obszarach wiejskich wynikała z ewolucji Wspólnej Polityki Rolnej. Polityka ta spowodowała, że uzyska-no wyższą produktywuzyska-ność w rolnictwie oraz zapewniouzyska-no samowystarczaluzyska-ność żywuzyska-nościową, a to z kolei stanowiło ekonomiczną podstawę do wyznaczenia dodatkowych celów takich jak: ingerencja środowiskowych i ekonomicznych funkcji rolnictwa, zachowanie bioróżnorodno-ści oraz konserwacja ekosystemów na obszarach wiejskich42.
Reforma MacSharrey’go wprowadziła wsparcie finansowe rolnictwa ekologicznego, któ-re wynikało z rozporządzenia Rady EWG 2978/92 o metodach gospodarowania przyjaznych środowisku naturalnemu i o rozwoju obszarów wiejskich43.
Wraz z tym rozporządzeniem rolnictwo ekologiczne stało się integralnym elementem Wspólnej Polityki Rolnej. Od 1992 r. wsparcie rolnictwa ekologicznego jest znaczącym czyn-nikiem stymulującym jego rozwój. Rozporządzenie Rady EWG 2078/92 zapoczątkowało wprowadzenie programów rolnośrodowiskowych (green payments) stanowiących zachętę finansową do podejmowania działalności ochronnej na rzecz rolnictwa i obszarów wiejskich. Działania, którym przysługuje pomoc finansowa, to:
stosowanie ekologicznych metod produkcji, •
przejście na ekstensywne uprawy lub ekstensywne użytki zielone, •
zmniejszenie obsady bydła i owiec, •
ochrona ras miejscowych, •
udostępnianie terenów rolniczych na cele rekreacyjne. •
Producenci rolni w okresie przestawiania się na nowy system produkcji, czyli zgod-ny z zasadami ekologiczzgod-nymi, narażeni są na spadek uzyskazgod-nych dochodów, wynikający ze zmniejszenia sprzedaży. Rolnictwo ekologiczne napotyka w pierwszym okresie konwersji wiele trudności zarówno w sferze produkcji i dystrybucji, jak i w sferze konsumpcji. Poko-nanie tych trudności związane jest z dodatkowymi kosztami i dużym ryzykiem. Zagrożenie produkcyjno-technologiczne wynika z faktu, że gospodarstwa ekologiczne są zobowiązane do spełniania wysokich wymagań środowiskowych dotyczących metod wytwarzania, jakości 42 Ibidem. Łuczka-Bakuła W., 2007, 61.
43 Council Kegulation (EEC) No 2078/92 of June 1992 on agricultural production methods compatible with requirements of the protection of the enevironment and the maintenance of the countryside. OJL. 215 30/07/1992 P. 0085-0090.
51
gleby, wody gruntowej, gospodarki ściekowej i przechodzenia produkcji zwierzęcej w cyklu zamkniętym. Drugim problemem rolnictwa ekologicznego są zagrożenia rynkowe związane:
z koniecznością wchodzenia w nowe struktury sprzedaży, •
ze słabą siłą przetargową producentów rolnych, •
z przejściowym spadkiem przychodów w początkowym okresie funkcjonowania gospo-•
darstw,
ze skalą akceptacji przez konsumentów wyższych cen, a w ślad za tym wielkością popytu
• 44.
Wsparcie z tytułu rozporządzenia 2078/92 przysługiwało rolnikom uczestniczącym w programach rolnośrodowiskowych, którzy stosowali różne metody gospodarowania (eko-logicznie i konwencjonalnie). Decyzja o otrzymaniu pomocy zależała ściśle od podjęcia przez rolników ściśle określonych działań, tzn. usług środowiskowych oraz zmiany sposobu gospo-darowania.
Wydatki na finansowanie polityki rolnośrodowiskowej były niewielkie i wynosiły ok. 4% budżetu rolnego UE45. W związku ze stosunkowo niskim wsparciem a dużym ryzykiem nie odnotowano masowego przystępowania rolników do proponowanych programów ani też większego zainteresowania zmianą dotychczasowych metod produkcji.
W latach 1993–1998 wysokość dotacji była zróżnicowana w poszczególnych krajach UE. Według Lampkina i współautorów46 średni poziom dotacji w 1997 r., w okresie konwersji, mieścił się od 202 dla zbóż do 505–619 ecu/ha w przypadku sadów, natomiast w odniesieniu do produkcji certyfikowanej wynosił on odpowiednio od 169 do 455–537 ecu/ha. W 1997 r. z tytułu rozporządzenia UE 2078/92 wsparcie rolnictwa ekologicznego 15 krajów UE wyno-siło 260 mln ecu, co w stosunku do ogólnej kwoty przeznaczonej na programy rolnośrodowi-skowe w wysokości 2,4 mld ecu stanowiło ok. 11%.
Wysoki poziom wsparcia w 1997 r. wynoszący 368,5 mln ecu uzyskały Włochy, 259,3 – Austria, 263,0 – Niemcy, a niski Grecja – 8,5 i Holandia – 12,2. W roku tym 65 tys. gospodarstw otrzymało dotacje na powierzchni 1,3 mln ha. Wykorzystanie środków w latach 1993–1998 na cele środowiskowe w ramach EFOiGR (Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej) wzrosły 14-krotnie – z 123 w 1993 r. do 1,73 mln ecu w 1998 r. Kraje „15” w różnym stopni były beneficjentami tych środków. W okresie 1993–1998 najbardziej skorzystały z tych środków Niemcy – 21,3%, Austria – 20% oraz Francja – 12,0%.
2. rozporządzenie rady (we) 1257/99
Rozporządzenie 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez EFOiGR jest aktem mającym zasadnicze znaczenie przy wsparciu rolnictwa ekologicznego47. Akt ten zawiera katalog pod-stawowych jego form w odniesieniu do gospodarstw rolnych i obszarów wiejskich. Ważną rolę w rozporządzeniu tym odgrywają programy rolnośrodowiskowe. Rolnik uczestniczący w tych programach zobowiązany do świadczenia usług środowiskowych wykraczających poza 44 Ibidem. Łuczka-Bakuła W., 2007.
45 Ibidem. Łuczka-Bakuła W., 2007.
46 Lampkin N., Foster C., Padel S., 1999. The Policy and Regulatory Environment for Organic Farming in Europe: Country Raports. Organic Farming in Europa. Economics and Policy, 1. Stuttgart–Hohnheim, 147.
47 Control Regulation (EC), 1257/99 of 17 may 1999 on suport for rural development from the Encpean Agricultural Guiance an Quarante Fund (EAGGF) an amening and repeling certain regulations. OJL 160 26/06/1999 P. 0080-P0102.
Dobre Praktyki Rolnicze i w zamian za to otrzymuje subwencje (dotacje), które zostały okre-ślone na podstawie szacunkowej wielkości utraconych dochodów z tego tytułu oraz poniesio-nych kosztów. Rozporządzenie 1257/99 przyznaje prawo do środków finansowych w związku z uczestnictwem w programach rolnośrodowiskowych gospodarstwom ekologicznym i kon-wencjonalnym. Poziom wsparcia np. w 2001 r. z tytułu rozporządzenia wynosił 1,7 mld euro, z czego 15% to wydatki na działania rolnośrodowiskowe. Przeciętna dotacja na 1 ha w 2001 r. ogółem w UE wynosiła 89 euro/ha, a rozpiętość tej dotacji wahała się od 32 euro/ha euro (Francja) do 246 w Grecji. Natomiast wsparcie w programach rolnośrodowiskowych, w tym samym roku, średnio wynosiło 186 euro/ha, a rozpiętość – od 111 w Portugalii do 445 w Gre-cji48. Dzięki rozporządzeniom Rady EWG 2078/92 i Rady UE 1257/99 w 2001 r. wsparcie w UE rolnictwa ekologicznego wynosiło 519 385 tys. euro i zostało wypłacone 118 656 be-neficjentom użytkującym powierzchnię 2 857 135 ha. Do 2004 r. w krajach Unii Europejskiej sektor rolny korzystał z rozbudowywanej pomocy i ochrony. Instrumenty w tych krajach ulegały niewielkim zmianom, zapoczątkowanym reformą MacSharre’go i kontynowanym w Agendzie 2000 oraz w reformie przyjętej w Luksemburgu. Zmierza się do stopniowego zmniejszania znaczenia jedynych instrumentów wsparcia i umacniania innych, zwłaszcza ukierunkowanych na rekompensowanie rolnikom strat w dochodach z tytułu wycofywania się z podtrzymywania cen, a to przyczyniło się do zmniejszania negatywnego wpływu dotacji na zniekształcenia wymiany międzynarodowej49.
W strukturze wsparcie rolnictwa w UE mierzonego za pomocą wskaźnika wsparcia producenta PSE (Producer Support Estimate) udział tego instrumentu spadł z 86% w latach 1986–1988 do 62% w latach 1998–2000, a rósł udział płatności bezpośrednich w tych samych latach z 3 do 25%. Udział pozostałych instrumentów takich jak dotacje na produkcję rolniczą, do środków produkcji i inne utrzymywały się na stałym poziomie. Porównując wskaźnik PSE w odniesieniu do rolnictwa ekologicznego i konwencjonalnego, zauważa się, że wskaźnik ten osiąga wyższy poziom w przypadku rolnictwa ekologicznego i sięga 40,2%, a konwencjonal-nego 39,4%50. Struktura wsparcia według tych autorów jest zróżnicowana. W rolnictwie kon-wencjonalnym podstawowe znaczenie ma podtrzymywanie cen 61,8% i dopłaty bezpośrednie 33,5%, a w rolnictwie ekologicznym instrumenty wsparcia przedstawiają się następująco:
podtrzymywanie cen 41,3%, –
płatności do ha i sztuki zwierząt 27,5%, –
dotacje do środków produkcji 31,2%. –
W rolnictwie ekologicznym zdecydowanie większe znaczenie mają dotacje do środków produkcji, natomiast mniejsze – wsparcie cen. Kontynuowanie zmian we Wspólnej Polityce Rolnej, które zapoczątkowane zostały reformą MacSharre’go, zmierzają do stopniowego prze-suwania ciężaru wsparcia z rynkowych instrumentów na płatności bezpośrednie, a to sprzyja ekstensywnym formom gospodarowania, które są bliskie rolnictwu ekologicznemu.
48 Häring A.M., Dabbert S., Aurbacher J., Bichler B., Eichert Ch., Gambelli D., Lampkin N., Offermom F., Olmos S., tusou J., Zandi R., 2004. Organic Farming and Measures of Europpean Agricultural Policy. Organic Farming in Europe. Economics and Policy, 11.
49 Ibidem. Łuczka-Bakuła W., 2007.
50 Hecht J., Bary S.H., Ofermann F., 2005. Vergleich der Stützung őkologischer und konventionaller landwirschaft in der EU unter Verwendung das PSE – Konzeptes de OEO [in:] Enole der Nische. Beiträzur 8. Wissenscha staging Ökologischer Landban, Kassel, 451–454.
53
3. wsparcie po 2004 r.
Znaczna część Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich w Unii Europejskiej koncentruje się na usprawnieniu sektora ekologicznego w osi 2 programu rolnośrodowiskowego. Program ten jest najważniejszym instrumentem umożliwiającym przejście rolników w kierunku rol-nictwa ekologicznego oraz pomaga dalej gospodarować zgodnie z zasadami ekologicznymi. Wysokość pomocy bywa niewystarczająca do zrekompensowania dodatkowych kosztów przy zmniejszaniu plonów produktów ekologicznych. Istotne i chyba najważniejsze jest wsparcie w okresie przestawiania, choć także czas po konwersji może nieść ze sobą duże ryzyko, które nie może być zrekompensowane poprzez ceny sprzedaży dla konsumentów. Znając pozytyw-ny wpływ rolnictwa ekologicznego na środowisko i obserwując dynamiczpozytyw-ny rozwój tego rol-nictwa na świecie i w Europie, pod koniec pierwszej dekady XXI w. zaczęto rozważać i opra-cowywać w Polsce dwie strategie programów rolnośrodowiskowych:
zapewnienie wsparcia wszystkim rolnikom ekologicznym w okresie przestawiania oraz po; •
zapewnienie znacznej różnicy w poziomie wsparcia działań konwencjonalnych i ekolo-•
gicznych w celu pobudzenia silnej motywacji do kontynuowania lub przestawiania się na rolnictwo ekologiczne.
W badaniach A. Phol51 dotyczących poziomu wsparcia rolnictwa ekologicznego w pro-gramie rolnośrodowiskowym zwrócono uwagę na trzy przypadki:
aby rolnicy ekologiczni mieli te same możliwości otrzymania wsparcia inwestycyjnego jak •
rolnicy konwencjonalni;
aby stworzyć bodźce dla producentów, które by ułatwiły dystrybucję i marketing poprzez •
zintegrowanie całego rolnictwa produkującego w zależności od wkładu zaangażowanych stron;
wymagane winno być wsparcie poprzez stymulowanie strony popytowej dzięki zastoso-•
waniu nowych programów jakościowych.
Budżet Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich finalizuje szereg działań chociażby takich jak: wsparcie systemów doradczych i jakości produkcji, inwestycje w gospodarstwach rolnych, programy rolnośrodowiskowe, infrastruktura na poziomie Wspólnoty. Państwa członkowskie musiały dostosować programy krajowe i regionalne do warunków lokalnych z uwzględnie-niem regulacji dotyczącej Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działania Programu Rozwoju Obsza-rów Wiejskich podzielone zostały na trzy osie, a schemat podano na rysunku 1.
Porównując programy wśród 27 państw UE, zauważa się, że państwa te określiły pro-blemy główne z osi 1 i 2 poprzez realizację programów rolnośrodowiskowych oraz środki inwestycyjne i doradcze. W tabeli 1 przedstawiono podział budżetu na osie. Widoczne jest tu duże zróżnicowanie. Na przykład w Irlandii oś 2 ma najwyższy udział wśród państw człon-kowskich, oś 1 tylko 10,3% i brak udziału osi 3. Jakość pojedynczego działania zapewne w du-żym stopniu zależała od interesów politycznych i przyznanego budżetu. Najniższe wskaźniki udziału w budżecie osi 2 zanotowano w Rumunii, Bułgarii, Malcie, Łotwie i Holandii (od 26 do 29,9%)
51 Phol A., 2009. Przyszłość rolnictwa ekologicznego w Europie. Jak europejskie Programy Rozwoju Obszarów Wiejskich wspierają rolnictwo ekologiczne – IFOAM EUROOUP. Brussels, www.ifoam-eu.org
8
Rys. 1. Działania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich Fig. 1. Rural Development Activities