W przepisach rozdziału 3 ustawy zatytułowanego „Załatwianie spraw z zakresu działalności gospodarczej” uregulowano podstawowe zasady i reguły, zgodnie z którymi organy władzy publicznej powinny rozpatrywać oraz rozstrzygać sprawy przedsiębiorców z zakresu ich działalności gospodarczej, przy czym chodzi tutaj głównie – aczkolwiek niewyłącznie – o ich sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Zakres zastosowania przepisów Prawa przedsiębiorców do postępowań prowadzonych przez organy władzy publicznej obejmuje także te postępowania, które nie stanowią spraw administracyjnych w rozumieniu k.p.a. bądź do których wyłączono stosowanie przepisów k.p.a. (np. postępowania podatkowe).
W pierwszym rzędzie ustawodawca konkretyzuje w odniesieniu do przedsiębiorców ogólną zasadę szybkości postępowania znaną z przepisów k.p.a., zgodnie z którą organy władzy publicznej powinny działać w sprawach związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 27 ustawy – Prawo przedsiębiorców;
zob. też art. 12 k.p.a.). Nakazana ustawą szybkość postępowania administracyjnego jest wartością operacyjną sprzyjającą urzeczywistnianiu zasady praworządności. Zasada szybkości postępowania ma w swoim założeniu ograniczać przejawy przewlekłości czy też powolności postępowania, powodujące ograniczanie lub nawet udaremnianie realizacji materialnoprawnych uprawnień przedsiębiorców51). Szybkość postępowań administracyjnych jest szczególnie istotna w sprawach z udziałem przedsiębiorców, z uwagi na dynamikę sytuacji zachodzących w obrocie gospodarczym oraz duże majątkowe straty, jakie mogą być udziałem przedsiębiorców doświadczających przewlekłości postępowań administracyjnych.
Zasada współdziałania organów (art. 28 ustawy) może być realizowana zarówno w przypadkach, gdy przepisy prawa materialnego wyraźnie przewidują określone formy partycypacji organów w podejmowaniu decyzji przez inny organ (np. w formie wyrażenia zgody, zatwierdzenia, opinii)52), jak też w przypadkach, gdy właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy jest jeden konkretny organ, lecz określona partycypacja innego organu w załatwieniu takiej sprawy (i to organu w danym zakresie właściwego,
51) A. Wróbel, Art. 12 [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 173.
52) Zob. w sensie proceduralnym art. 106 k.p.a.
w tym chociażby sensie, że posiadającego w zakresie danych spraw określone zadania lub kompetencje) może się przyczynić do bardziej optymalnego rozstrzygnięcia tej sprawy lub lepszego wyjaśnienia jej stanu faktycznego lub prawnego, nawet jeżeli przepisy prawa materialnego formalnie i wyraźnie nie wymagają wówczas (nie przewidują) takiego współdziałania.
Ustawa utrzymuje regułę, zgodnie z którą organ władzy publicznej nie może żądać ani uzależniać swojego rozstrzygnięcia od przedłożenia dokumentów w formie oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczonego tłumaczenia, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów prawa (art. 29 ustawy; zob. też art. 6 ust. 3 u.s.d.g.). Zakaz żądania dokumentów w postaci oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczonego tłumaczenia jest użyteczny i sprzyja ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej. Stanowi przy tym przejaw odformalizowania procedur w sprawach działalności gospodarczej. W obecnym stanie techniki przedkładanie przez przedsiębiorcę kopii dokumentu nie wpływa na zmniejszenie wiarygodności danych i informacji wynikających z danego dokumentu. Nie oznacza to jednocześnie pozbawienia organu prawa do oceny wiarygodności, w tym przede wszystkim prawdziwości, danych i informacji podanych przez przedsiębiorcę na podstawie załączonych kopii. W tym względzie organ może dokonać oceny dowodu (jakim jest kopia dokumentu) na ogólnych zasadach obowiązujących w danym postępowaniu.
W art. 30 wprowadza się reguły, zgodnie z którymi organ administracji publicznej, wyznaczając przedsiębiorcy termin na dokonanie określonej czynności, będzie uwzględniał czas niezbędny do jej wykonania, słuszny interes prywatny oraz interes publiczny (rozsądne terminy dla przedsiębiorcy). Zasada „rozsądnych terminów” jest jedną z zasad wyrażonych w tzw. Kodeksie Dobrej Administracji, wyznaczającym podstawowe standardy oraz zawierającym zbiór naczelnych dyrektyw dla organów władzy publicznej, uznanych na forum Unii Europejskiej.
Jedną z największych barier w relacjach przedsiębiorców z organami administracji publicznej jest wyznaczanie przez organy nieadekwatnych terminów na dokonanie określonych czynności przez przedsiębiorcę. Stąd celowe jest zagwarantowanie, aby wyznaczane przez organ administracji publicznej terminy były realne (nie za krótkie i jednocześnie wystarczające dla wykonania żądanych czynności). Powyższa zasada znajdzie zastosowanie wszędzie tam, gdzie termin nie jest wprost określony
w przepisach prawa, przyczyniając się do ograniczenia dowolności działań organów administracji publicznej. W związku z tym, że nie jest możliwe abstrakcyjne wskazanie
„rozsądnych terminów”, organ każdorazowo będzie musiał ocenić, jaki termin jest rozsądny. Zasada ta bezpośrednio łączy się także z zasadą szybkości postępowania oraz prowadzenia przez organ rzetelnie postępowania.
Organ władzy publicznej nie może odmówić przyjęcia pism i wniosków niekompletnych (art. 31 zd. 1 ustawy). Obowiązek przyjęcia przez organ niekompletnego wniosku jest rozwiązaniem dogodnym dla przedsiębiorcy, bowiem skutkuje wszczęciem wówczas stosownego postępowania administracyjnego, co z kolei przeciwdziała utracie terminów przez przedsiębiorcę (nakaz przyjmowania niekompletnych wniosków). Zob. też art. 11 ust. 2 u.s.d.g.
Obowiązek ten nie powoduje ponadto konieczności wszczynania kolejnego postępowania dopiero po złożeniu przez przedsiębiorcę kompletnego wniosku. Tym samym sprawa zainicjowana na podstawie niekompletnego wniosku może być rozpoznana (po jego uzupełnieniu) w jednym postępowaniu. Walorem takiego rozwiązania jest przede wszystkim minimalizacja dodatkowych działań po stronie organu przyczyniająca się do szybszego załatwienia sprawy. Odrębną kwestię stanowią przy tym terminy ustawowo zakreślone dla organu na załatwienie sprawy. W przypadku spraw prowadzonych na podstawie k.p.a. terminy na rozpoznanie sprawy biegną od dnia uzupełnienia przez przedsiębiorcę braków, tj. od dnia złożenia kompletnego wniosku.
Ustawa – Prawo przedsiębiorców wprowadza nową instytucję prawną w postaci objaśnień prawnych (art. 33 ustawy). Objaśnieniami prawnymi w rozumieniu ustawy są „wyjaśnienia przepisów regulujących wykonywanie działalności gospodarczej, dotyczące praktycznego ich stosowania”. Tak rozumiane objaśnienia prawne mają być wydawane – z urzędu lub na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców – przez właściwych ministrów oraz organy upoważnione ustawowo do opracowywania i przedkładania Radzie Ministrów projektów aktów prawnych (np. przez Prezesa UOKiK), w zakresie swojej właściwości, i mają mieć na celu zapewnienie jednolitego stosowania przepisów prawa z zakresu działalności gospodarczej. Treść objaśnień prawnych ma uwzględniać w szczególności orzecznictwo sądów, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Objaśnienia prawne będą zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego właściwego ministra lub na stronie innego organu uprawnionego do wydawania objaśnień prawnych. Mają tam one figurować pod nazwą
„objaśnienia prawne”, wraz z oznaczeniem daty ich zamieszczenia. Podmioty uprawnione do wydawania objaśnień prawnych będą mogły z urzędu lub na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zmienić wydane objaśnienia, jeżeli stwierdzą ich nieprawidłowość, uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Objaśnienia prawne nie będą wiążące dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie będzie mógł być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do treści objaśnień prawnych ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z objaśnień prawnych (art. 33 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo przedsiębiorców). Objaśnienia prawne mają przyczynić się do zwiększenia jednolitości praktyki stosowania przepisów prawa przez organy administracji publicznej, a tym samym wpływać na pewność i stabilność prawa.
Ustawa – Prawo przedsiębiorców utrzymuje instytucję interpretacji indywidualnych (art. 34 ustawy), zmieniając w pewnym zakresie ich reżim prawny w porównaniu z przepisami u.s.d.g. (zob. art. 10 i art. 10a u.s.d.g.). Interpretacją indywidualną w rozumieniu ustawy – Prawo przedsiębiorców są wydawane przez właściwy organ administracji publicznej lub przez właściwą państwową jednostkę organizacyjną wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w odniesieniu do działalności gospodarczej prowadzonej przez niego indywidualnie lub w ramach umowy spółki cywilnej.
Interpretacje takie mają być wydawane na wniosek przedsiębiorcy. Wniosek przedsiębiorcy o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć stanu faktycznego już zaistniałego lub zdarzeń przyszłych, przy czym we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedsiębiorca jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub owo zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie.
Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz
z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.
Organ administracji publicznej lub państwowa jednostka organizacyjna niezwłocznie zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej, na swoich stronach podmiotowych, interpretacje indywidualne, po usunięciu danych identyfikujących wnioskodawcę oraz inne podmioty wskazane w treści interpretacji.
Interpretacja indywidulna będzie mogła być zmieniona przez organ w drodze wznowienia postępowania w przedmiocie jej wydania. Zmiana bądź uchylenie decyzji – interpretacji indywidualnej także będzie objęta obowiązkiem publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie przepis art. 34 ust. 17 jednoznacznie przesądza, że zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, co oznacza, że do takich interpretacji nie mają zastosowania przepisy ustawy.
Interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej (art. 35 ust. 1 ustawy).
Ustawa – Prawo przedsiębiorców wprowadza nową instytucję prawną w postaci utrwalonej praktyki interpretacyjnej. Pod pojęciem „utrwalonej praktyki interpretacyjnej” ustawa rozumie „wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, dominujące w wydawanych w takich samych stanach faktycznych oraz takim samym stanie prawnym – w trakcie danego okresu rozliczeniowego oraz w okresie 12 miesięcy przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego – interpretacjach indywidualnych” (art. 35 ust. 4 ustawy). Ponadto w określonych przypadkach w pojęciu „utrwalonej praktyki interpretacyjnej” mieszczą się także wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, wynikające z „objaśnień prawnych” w rozumieniu art. 33 ustawy (art. 35 ust. 4 ustawy). W pojęciu
„utrwalonej praktyki interpretacyjnej” mieszczą się zarówno określone – spełniające wskazane przesłanki – interpretacje indywidualne (w rozumieniu art. 34 ustawy), jak też
spełniające stosowne przesłanki objaśnienia prawne (w rozumieniu art. 33 ustawy).
Instytucja utrwalonej praktyki interpretacyjnej ma w swoim założeniu służyć wzmacnianiu pewności prawa oraz zwiększać bezpieczeństwo prawne przedsiębiorców.
Ma to następować w ten sposób, że przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z tej utrwalonej praktyki interpretacyjnej (art. 35 ustawy). Chcąc zatem skorzystać z instytucji utrwalonej praktyki interpretacyjnej, przedsiębiorca będzie musiał najpierw sprawdzić treść wydawanych w takich samych stanach faktycznych oraz takim samym stanie prawnym – w trakcie danego okresu rozliczeniowego oraz w okresie 12 miesięcy przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego – interpretacji indywidualnych, wydanych przez dany właściwy organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną, a także treść objaśnień prawnych, które mają zastosowanie w odniesieniu do takiego samego zagadnienia. Jeżeli następnie przedsiębiorca zastosuje się do treści interpretacji indywidualnej, która przeważa (tzn. występuje w większości) spośród tych wspomnianych wyżej interpretacji indywidualnych, lub zastosuje się do wspomnianych objaśnień prawnych, wówczas przedsiębiorca ten nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do opisanej wyżej utrwalonej praktyki interpretacyjnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające ze wspomnianej utrwalonej praktyki interpretacyjnej.
Powyższe instytucje prawne dotyczące wykładni prawa mają zmniejszać ryzyko nieuzasadnionego (niezgodnego z prawem) działania organów oraz wpływać na zwiększenie jednolitej praktyki organów z różnych obszarów kraju, a niekiedy także organów różnych szczebli struktury administracji publicznej.
Ustawa przewiduje w art. 36 utworzenie Punktu Informacji dla Przedsiębiorcy, prowadzonego przez ministra właściwego do spraw gospodarki. Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy ma umożliwiać w szczególności załatwianie spraw związanych z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej oraz dostęp do informacji w tych sprawach. Szczegółowy zakres zadań oraz zasady funkcjonowania Punktu Informacji dla Przedsiębiorcy określają przepisy (obecnie projektowanej) ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej
i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy. W myśl przepisów tej ostatniej ustawy do zadań Punktu Informacji dla Przedsiębiorcy należy: 1) umożliwienie załatwiania spraw związanych z: a) podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) uznawaniem kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, z wyłączeniem przeprowadzania stażu adaptacyjnego i testu umiejętności, c) świadczeniem usług transgranicznych w rozumieniu art. 5 pkt 10 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r.
o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej53) oraz wykonywaniem usługowej działalności transgranicznej w rozumieniu ustawy (obecnie projektowanej) o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) wydaniem europejskiej legitymacji zawodowej, o której mowa w przepisach rozdziału 6 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r.
o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej; 2) zapewnienie dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w pkt 1; 3) realizacja obowiązków punktu kontaktowego dla administracji oraz punktu kontaktowego dla usługodawców i usługobiorców, o których mowa w art. 3c ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Zgromadzenie w jednym miejscu informacji o prowadzeniu wszystkich rodzajów działalności gospodarczej pozwala m.in. w szybki i dogodny sposób ustalić zakres norm prawnych odnoszących się do danego przedsiębiorcy.