Zadania publiczne gmin a możliwość ich wykonywania przez podmioty prywatne

Ustawa o samorządzie gminnym w artykule 6 ust. 1 stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Według uzasadnienia ustawy o PPP z 2008 roku oraz A. Panasiuka przepis ten można interpretować w ten sposób, że zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) gmina może – o ile inne przepisy nie stoją temu na przeszkodzie – realizować wszystkie zadania publiczne związane ze sprawami lokalnymi w formie partnerstwa publiczno - prywatnego 180

. Tezę tę potwierdza także T. Moll, który argumentuje, że gmina może zaspokajać zbiorowe potrzeby wspólnoty wykorzystując wszystkie dostępne formy prawne, które zostały jej prawem przyznane w celu realizacji zadań 181

. Do takich form prawnych należy niewątpliwie partnerstwo publiczno – prywatne.

Trzeba zgodzić się z powyższymi twierdzeniami oraz przyjąć, że gmina nie jest zobowiązana do wykonywania nałożonych na nią ustawowo zadań we własnym zakresie. Co więcej A. Szewc zauważył, że teoretycznie gmina może realizować za pośrednictwem podmiotów zewnętrznych nawet całość swoich zadań 182

. Należy przyznać rację temu autorowi. Tę tezę potwierdza także uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, stanowiąca że „z punktu widzenia prawa, z reguły nie ma

180 Druk Sejmowy numer 1180, Warszawa, 20 października 2008, projekt ustawy o partnerstwie publiczno -prywatnym, uzasadnienie, s. 21, http://orka.sejm.gov.pl/; zob. także A. Panasiuk, Koncesja na roboty budowlane i usługi,

Partnerstwo publiczno – prywatne, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 295

181 T. Moll, Ustawa o samorządzie gminnym, komentarz pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer Polska 2010, s. 109

wymogu, aby gmina realizowała swoje zadania tylko i wyłącznie przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych” 183

.

Warto również zauważyć, że artykuł 3 ustawy o gospodarce komunalnej 184

upoważnia wszystkie jednostki samorządu terytorialnego do powierzania w drodze umowy wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej podmiotom zewnętrznym. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu taka umowa będzie miała charakter cywilnoprawny 185

. Omawiany przepis wskazuje wprost, że jedną z form w jakich mogą być realizowane zadania z zakresu gospodarki komunalnej jest partnerstwo publiczno – prywatne. Także w literaturze bardzo często podkreśla się, że partnerstwo publiczno – prywatne jest istotnym sposobem realizacji zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego w formie gospodarki komunalnej ¹⁸⁶.

Należy także zwrócić uwagę na artykuł 9 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje, że w celu realizacji zadań oraz prowadzenia działalności gospodarczej, gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami. Interpretacja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że gmina w celu wykonywania swoich zadań może również zawierać umowy o PPP zgodnie z postanowieniami ustawy o PPP z 2008 roku. Takie rozwiązanie wskazuje też K. Bandarzewski 187

.

183 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 28 października 1998 r. (16/97/98), LEX nr 42616

184Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236.)

185 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2013 roku, (II SA/Wr 210/13) , opublikowany w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; zob. także: J.J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 43

186 B. Rakoczy, Prawo Gospodarki Komunalnej, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 185; zob. także: M. Rudnicki Prawnofinansowe aspekty zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego związanych z ochroną środowiska, Wydawnictwo KUL, Lublin 2005, s. 589; zob. także: A. Barczak, Partnerstwo publiczno - prywatne w gospodarce odpadami komunalnymi, artykuł opublikowany w : Realizacja zadań publicznych przez jednostki samorządu

terytorialnego we współpracy z sektorem prywatnym, Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Lokalnego UW, Warszawa 2008, s. 21; zob. także: D. Hajdys, Możliwości I formy zaangażowania sektora prywatnego w realizację inwestycji komunalnych w Polsce, opublikowany w : Realizacja zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego we współpracy z sektorem prywatnym, Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Lokalnego UW, Warszawa 2008, s. 73; zob. także: W. Gonet, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Wzory umów i

regulaminów, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 26; zob. także: M. Bałdyga, Gospodarka komunalna – aspekty prawne, Wydawnictwo Profesjonalne ALPHApro, Ostrołęka 2004, s. 74

187 K. Bandarzewski, Ustawa o samorządzie gminnym, komentarz pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis, Warszawa 2013, s. 269 – 270

Sposób organizacji wykonywania zadań publicznych przez organy lokalne wynika przede wszystkim z ustrojowej konstrukcji samorządu 188

. Szczegółowy zakres obowiązków związanych z zaspokajaniem przez gminę potrzeb zbiorowych wspólnoty został opisany w artykule 7 ustawy o samorządzie gminnymi. Według tego przepisu zadania własne obejmują w szczególności sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; działalności w zakresie telekomunikacji; lokalnego transportu zbiorowego; ochrony zdrowia; pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; gminnego budownictwa mieszkaniowego; edukacji publicznej; kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; targowisk i hal targowych; zieleni gminnej i zadrzewień; cmentarzy gminnych; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej; wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej; promocji gminy; współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz innych podmiotów, które mogą prowadzić działalność pożytku publicznego na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie 189

; oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Katalog zadań wymieniony w artykule 7 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter przykładowy i nie wymienia wszystkich zadań własnych, jakie mogą być

188 K. Byjoch, S. Redeł, Prawo gospodarki komunalnej, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 18

189Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, z późn. zmian.)

nałożone na gminy 190. Obowiązek wykonywania poszczególnych zadań własnych przez gminy może bowiem wynikać także z innych przepisów ustawowych 191

. Przykładowo można wskazać, że zadania własne gmin nałożone są przez takie ustawy jak Prawo wodne ¹⁹², Prawo budowlane, ustawę o drogach publicznych 193

, czy też Prawo ochrony środowiska 194

. Co więcej, według artykułu 166 ust. 2 Konstytucji RP oraz artykułu 8 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy ustaw gmina może być także zobowiązana do wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. W tym miejscu należy zauważyć, że dualistyczny podział zadań na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dotyczy również pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, czyli powiatów i województw. Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z autorem, że zakres zadań polskich jednostek samorządu terytorialnego może być kształtowany elastycznie, w zależności od potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej 195

.

2.2.2 Zadania publiczne powiatów a możliwość ich wykonywania