w pierwszych latach członkostwa (w mln euro)
PHARE - ZARZĄDZANIE ŚRODKAMI FUNDUSZU MAŁYCH PROJEKTÓW PRZEZ STOWARZYSZENIA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Zbliżający się termin spodziewanego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej zwiększa publiczne zainteresowanie rodzajem i wielkością wsparcia finansowego oraz możliwościami wykorzystania przyznanych środków akcesyjnych1. Ważną kwestią jest poznanie struktury i rozmiarów tej pomocy (fundusze strukturalne, Fundusz Spójności, programy współpracy), aby z niej efektywnie skorzystać. Procedury związane z możliwością korzystania z pomocy akcesyjnej będą zbliżone do warunków pomocy przedakcesyjnej, a z tej Polska korzysta już od początku lat dziewięćdziesiątych.
Funduszem pomocowym o najdłuższym okresie funkcjonowania w Polsce jest Phare (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies), stanowiący odrębną linię budżetową Komisji Europejskiej. Zarządzanie środkami tego funduszu jest tylko częściowo zdecentralizowane; większość decyzji wymaga zatwierdzenia przez urzędników Komisji Europejskiej w Brukseli lub krajowe przedstawicielstwa Unii Europejskiej. Od 2000 r.
program Phare jest zintegrowany z programami ISPA i SAPARD w ramach „Partnerstwa dla członkostwa”.
Programem Phare w Polsce kieruje Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej Phare – państwowa jednostka organizacyjna w strukturze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponosi ona odpowiedzialność za koordynację i wykorzystanie środków.
Fundusz Małych Projektów Euroregionalnych (FMP2) utworzony został w 1996 r.
w ramach polsko-niemieckiego Programu Współpracy Przygranicznej Phare (Phare CBC) i od początku odpowiedzialność za zarządzanie FMP Władza Wdrażająca powierzyła polskiej części euroregionów3.
1 P. Wieczorek: Finansowe aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, „Kontrola Państwowa” nr 4/2002, s. 45.
2 W dokumentach Komisji Europejskiej Fundusz Małych Projektów (FMP) występuje jako SPF (Small Project Fund).
3 Euroregion - zrzeszenie międzynarodowe stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego lub związków transgranicznych działających na obszarze przygranicznym, o ukształtowanej strukturze organizacyjnej.
Celem euroregionu jest m.in. rozwój współpracy gospodarczej, ochrona środowiska, turystyka, działalność kulturalno-edukacyjna.
Według stanu na 31 grudnia 2000 r., polska część euroregionów obejmowała 159 685 km2 powierzchni, którą zamieszkiwało 15 122,3 tys. osób.4 W tabeli 1 przedstawiono wykaz euroregionów na granicach Polski według chronologii ich powstania, wraz z państwami zintegrowanymi.
Tabela 1
Euroregiony na granicach Polski
według chronologii ich powstania, wraz z nazwami państw zintegrowanych w tych euroregionach*
Lp. Nazwa euroregionu Data utworzenia Państwa zintegrowane
1. „Nysa” 21.12.1991 r. Polska, Niemcy, Czechy
2. „Karpacki” 14.02.1993 r. Polska, Słowacja, Ukraina, Węgry, Rumunia
3. „Sprewa – Nysa – Bóbr” 21.09.1993 r. Polska, Niemcy 4. „Pro Europa Viadrina” 21.12.1993 r. Polska, Niemcy
5. „Tatry” 26.08.1994 r. Polska, Słowacja
6. „Bug” 29.09.1995 r. Polska, Ukraina, Białoruś
7. „Pomerania” 15.12.1995 r. Polska, Niemcy, Szwecja
8. „Glacensis” 05.12.1996 r. Polska, Czechy
9. „Niemen” 06.06.1997 r. Polska, Białoruś, Litwa
10. „Pradziad” 02.07.1997 r. Polska, Czechy
11. „Bałtyk” 22.02.1998 r. Polska, Dania, Litwa, Łotwa, Rosja, Szwecja
12. „Śląsk Cieszyński” 22.04.1998 r. Polska, Czechy
13. „Silesia” 20.09.1998 r. Polska, Czechy
14. „Beskidy” 09.06.2000 r. Polska, Czechy, Słowacja
15. „Dobrava” 25.01.2001 r. Polska, Czechy
* Euroregiony na granicach ..., op. cit., s. 17-20. Do czasu zakończenia kontroli NIK liczba euroregionów nie zmieniła się.
Celem FMP jest wspieranie finansowe współpracy transgranicznej oraz bezpośrednich kontaktów mieszkańców obszarów przygranicznych przez realizację projektów o niewielkiej wartości jednostkowej. Wielkość wsparcia finansowego Unii Europejskiej dla pojedynczego projektu nie może przekroczyć 50 000 euro.
4 Euroregiony na granicach Polski, Urząd Statystyczny we Wrocławiu, Wrocław 2001, s. 30.
Podczas kolejnych edycji polsko-niemieckiego programu wartość FMP stopniowo zwiększano, a w ramach innych programów przeniesiono także na pozostałe granice Polski.
Aktualnie środki FMP wykorzystywane są do finansowania małych projektów w ramach programów:
- Współpracy Przygranicznej Polska – Niemcy, - Współpracy Przygranicznej Polska – Czechy, - Współpracy Przygranicznej Polska – Słowacja,
- Współpracy Przygranicznej Polska – Region Morza Bałtyckiego, - Zintegrowana Granica Wschodnia.
Procedura wyboru projektów dla programów współpracy przygranicznej Phare, w tym dofinansowanych z FMP, uwzględnia m.in.: efekt transgraniczny, pełną gotowość do realizacji, minimalny wkład własny beneficjanta w wysokości 25%, niekomercyjność projektu, zgodność z priorytetami programu.
Szczegółowe zasady zarządzania przez stowarzyszenia5 środkami na dofinansowanie projektów zawarte zostały dla poszczególnych edycji programu w „Wytycznych w sprawie sposobu zarządzania Funduszem Małych Projektów”. Jedną z podstaw przyjęcia projektu złożonego przez beneficjanta do realizacji był współudział partnera zagranicznego (preferuje się partnera lub partnerów działających na terenie euroregionu). Każda edycja FMP ustalona w danym roku może być realizowana w okresie 3 lat.
W III kwartale 2002 r. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła z własnej inicjatywy kontrolę pt. „Zarządzanie środkami Phare w ramach Funduszu Małych Projektów przez stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 marca 2002 r.” Zasadniczym celem kontroli było dokonanie oceny prawidłowości zarządzania przez stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego publicznymi środkami finansowymi przyznanymi na finansowanie małych projektów transgranicznych w ramach programu Phare. Kontrola miała jeszcze jeden cel: próbę oceny adaptacji i przestrzegania unijnych procedur sporządzania wniosków, realizacji i rozliczenia projektów przez polskie organizacje i instytucje, a szczególnie jednostki samorządu terytorialnego korzystające lub zamierzające korzystać ze środków pomocowych Phare.
Kontrolę przeprowadzono w 14 spośród 15 stowarzyszeń – nie poddano kontroli Euroregionu „Dobrawa”, który utworzony został w styczniu 2001 r. i do czasu kontroli nie był objęty żadnym programem Phare.
W latach 1996-1999 na dofinansowanie 1849 małych projektów euroregionalnych ze środków Phare – przez Fundusz Małych Projektów – wydano ponad 11 300 tys. euro.
Dofinansowanie jednego projektu wynosiło średnio 6112 euro, a rozpiętość kwot przeznaczonych na poszczególne projekty wahała się od kilkuset do kilkudziesięciu tysięcy euro, przy czym przeważały projekty o niższej kwocie dofinansowania. Nieliczne były dofinansowania w maksymalnej wysokości, tj. 50 000 euro.
W okresie objętym kontrolą, w ramach edycji programu Phare 2000, w stowarzyszeniach prowadzono prace, na różnym stopniu zaawansowania, związane z ustaleniem listy projektów, na realizację których Komisja Europejska przyznała kwotę 4606 tys. euro. W niektórych stowarzyszeniach dokonano już oceny części pierwszych wniosków, w innych ogłoszono dopiero pierwsze zaproszenia do ich składania albo ogłoszono kolejne zaproszenia. Dotychczas w 5 stowarzyszeniach na dofinansowanie 143 projektów objętych programem Phare 2000 przeznaczono 2100 tys. euro, tj. 45,6%
ogólnej kwoty przyznanej na FMP objętej tym programem.
Dofinansowaniem z FMP wspierane były projekty odpowiadające celom i priorytetom Funduszu, realizowane wyłącznie przez uprawnionych, działających non profit beneficjantów i tylko w zakresie kwalifikujących się wydatków. Połowa ogólnej liczby realizowanych projektów zaliczona została do priorytetu „wymiana kulturalna”. Były to m.in. festiwale, spotkania teatralne, konferencje i sympozja, organizowane z udziałem partnera zagranicznego.
Procedury zawarte w wytycznych wydanych dla poszczególnych edycji programu zmieniały się. Szczególnie wyraźne były różnice w wytycznych wydanych przez Komisję Europejską dla programów Phare 1999 oraz Phare 2000.
Zmiana procedur związanych z przyjmowaniem, rozpatrywaniem i oceną wniosków w programie Phare 2000, a zwłaszcza wprowadzeniem grantów o minimalnej wartości 1000 euro i maksymalnej – 50 000 euro, zwiększoną dyscypliną warunków dofinansowania, przedmiotem projektu, terminem realizacji, wielkością finansowego wkładu własnego - mimo szkoleń organizowanych dla wnioskodawców - spowodowała znaczny wzrost liczby odrzuconych wniosków. Występujące jeszcze trudności w adaptacji procedur unijnych przez potencjalnych beneficjantów, potwierdziły uzyskane w toku kontroli informacje od 518 jednostek samorządu terytorialnego – członków poszczególnych stowarzyszeń. W udzielonych informacjach wskazano główne przyczyny odrzucenia wniosków: braki formalne w opracowanym wniosku, nadmierna lub zbyt mała wartość projektu, nieznajomość procedur związanych ze sporządzeniem wniosku, brak zgodności przedmiotu wniosku z preferencjami
5 W dokumentach Komisji Europejskiej stosowana jest nazwa „euroregion”.
stowarzyszenia, brak partnera zagranicznego lub niekwalifikujący się partner zagraniczny, a także brak środków własnych wnioskodawcy.
Nadzór stowarzyszeń nad realizowanymi przez beneficjantów projektami nie był wystarczający, a ponadto nie dokumentowano faktycznie prowadzonego nadzoru i monitoringu. Nie wypracowano dotychczas właściwego, z wykorzystaniem narzędzi informatycznych, modelu sprawowania nadzoru nad realizacją projektów przez beneficjantów. Sekretariaty stowarzyszeń zatrudniają od 1 do 3 osób odpowiedzialnych za obsługę nawet więcej niż 100 – zróżnicowanych przedmiotowo i wartościowo – projektów tylko w ramach jednej edycji programu. Przykładowo, w 2000 r. stowarzyszenia prowadziły obsługę programów Phare 1998, Phare 1999 oraz podejmowały prace nad Phare 2000.
Możliwe dofinansowanie zakończonych projektów było niższe – na skutek wadliwie sporządzonych dokumentów rozliczeniowych – od wielkości ustalonej w umowie zawartej pomiędzy stowarzyszeniem i beneficjantem. W rezultacie, w ramach każdej edycji FMP, w stowarzyszeniach pozostawały niewykorzystane środki, które na bieżąco zagospodarowywano poprzez ogłaszanie kolejnych przyjęć wniosków i finansowanie dodatkowych projektów.
Stowarzyszenia wykonywały na ogół rzetelnie swoje obowiązki w zakresie weryfikacji przedłożonych przez beneficjantów końcowych dokumentów rozliczeniowych projektów.
W toku kontroli NIK stwierdzono tylko dwa wypadki nierzetelnego rozliczenia dotacji w ogólnej wysokości 17 687,35 euro, tj. 70 910 zł.
Środki FMP na dofinansowanie tzw. projektów własnych stowarzyszeń występujących wówczas jako beneficjanci, wykorzystane zostały gospodarnie, a rozliczenie projektów zakończonych było rzetelne. Ze środków FMP przyznanych w programie Phare 1999, w 8 stowarzyszeniach realizowano ogółem 32 projekty o zakontraktowanej wartości 322,2 tys. euro. Do czasu zakończenia kontroli NIK (projekty te mogły być realizowane do 31 grudnia 2002 r.), rozliczono 10 projektów o wartości 119,2 tys. zł.
Stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, występujące jako polska strona euroregionów, były na ogół prawidłowo zorganizowane i przygotowane do dysponowania środkami publicznymi, przyznanymi im na dofinansowanie małych projektów euroregionalnych na podstawie umowy z Władzą Wdrażającą. Stwierdzono uchybienia w organizacji biur (sekretariatów) stowarzyszeń. Statuty stowarzyszeń nie regulowały utworzenia biura (sekretariatu), chociaż w świetle wytycznych Komisji Europejskiej uczestniczyły one w zarządzaniu FMP. Uchybienia dotyczyły braku dokumentów organizacyjnych lub opóźnionego ich sporządzenia, braku zakresów czynności pracowników,
nakładania się odpowiedzialności pracowników, nieustalenia odpowiedzialności kierownika (dyrektora) biura, niezasadnego przejmowania przez kierownika biura kompetencji kierownika zakładu pracy. Uchybienia te nie spowodowały negatywnych skutków finansowych. Ponadto we wszystkich kontrolowanych stowarzyszeniach stwierdzono, w różnej skali, naruszenia postanowień ustawy o rachunkowości.
W sporządzonej w listopadzie 2002 r. Informacji o wynikach kontroli6, Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła zarządzanie środkami Phare w ramach Funduszu Małych Projektów przez stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Sformułowane w Informacji ogólne wnioski miały na celu zwiększenie skuteczności zarządzania środkami Funduszu Małych Projektów i dotyczyły:
- rozszerzenia przez stowarzyszenia form współpracy i konsultacji z wnioskodawcami (poza szkoleniami), w celu zwiększenia liczby wniosków odpowiadających warunkom koniecznym do uzyskania dofinansowania projektu z FMP, tym bardziej że jednostki samorządu terytorialnego są lub mogą być beneficjantami innych programów przedakcesyjnych Unii Europejskiej (np. SAPARD), a po spodziewanym przystąpieniu do UE – również programów akcesyjnych;
- opracowania w stowarzyszeniach – z udziałem Władzy Wdrażającej - modelu sprawowania nadzoru nad realizacją projektów przez beneficjantów, usprawniającego zarządzanie środkami FMP; należałoby rozważyć możliwość wykorzystania do tego celu narzędzi informatycznych; model ten powinien zapewnić m.in. rejestrowanie przez beneficjanta i przekazywanie do stowarzyszenia informacji, w formie elektronicznej, o zaawansowaniu projektu i zgodności jego realizacji z harmonogramem;
- dokonania zmian w organizacji stowarzyszeń, umożliwiających jednoznaczną identyfikację odpowiedzialności za zarządzanie środkami FMP; zmieniona organizacja powinna uwzględniać biuro (sekretariat) stowarzyszenia, jako ogniwo w strukturze organizacyjnej, którego pracownicy ponoszą taką odpowiedzialność.
Najwyższa Izba Kontroli, oprócz powyższych ogólnych wniosków, kierowała do stowarzyszeń objętych kontrolą odrębne wystąpienia pokontrolne. Wnoszono w nich o zintensyfikowanie działań w celu upowszechnienia i zwiększenia zdolności absorbcyjnych procedur Unii Europejskiej w zakresie przygotowania, realizacji i rozliczenia projektów wśród potencjalnych beneficjantów; dokumentowanie czynności prowadzonego nadzoru nad
6 Informacja o wynikach kontroli zarządzania środkami Phare w ramach Funduszu Małych Projektów przez stowarzyszenia samorządu terytorialnego w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 marca 2002 r. zatwierdzona została 5 listopada 2002 r.
realizacją projektów, a także przyczyn odrzucenia dokumentów rozliczeniowych, przedłożonych przez beneficjantów do dofinansowania z Funduszu Małych Projektów.
dr Waldemar Adamczyk
Delegatura NIK w Zielonej Górze
Marian Skrobot