Odwołując się ponownie do Konstytucji RP, należy stwierdzić, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję ani ustawy dla organów innych władz publicznych, a zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorzą-dowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Z tym, że jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może także zlecić jednostkom samorządu terytorialne-go wykonywanie innych zadań publicznych11. W polskim ustroju pań-stwowym podstawową wspólnotą terytorialną na szczeblu lokalnym odpowiedzialną za zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców jest
9 T. Hanausek, Zarządzaniebezpieczeństwem–nowadziedzinanauki, [w:] Bezpečnost’ a ochrona majetku. „Zeszyt Naukowy European Association for Security” 2001, nr 4, s. 36-39, cyt. za L.F. Korzeniowski, op. cit., s. 37.
10 Art. 146 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
gmina. Do jej zakresu działania należy bowiem większość spraw pu-blicznych o znaczeniu lokalnym. Natomiast sprawami o charakterze ponadgminnym zajmuje się powiat. Oczywiście powiat obok zadań własnych (ustawodawca posłużył się w tym przypadku wyliczeniem przedmiotowym bez konstrukcji klauzuli generalnej) realizuje także zadania z zakresu administracji rządowej12. Zaś samorząd na szczeblu wojewódzkim wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim. Zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności po-wiatu i gminy, a organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru ani kontroli, nie są też organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym13. Samorządo-wi terytorialnemu przysługuje Samorządo-więc domniemanie odpoSamorządo-wiedzialności za sprawy publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych, a ponadto w przypadku gminy należy pod-kreślić, iż wykonuje ona wszystkie zadania niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego14.
Zasadniczy zakres działania gminy, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, obejmuje zatem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, w tym między innymi sprawy dotyczące: porządku publicz-nego, bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpożarowej, ochro-ny przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego15. Gminna wspólnota samorządowa realizuje te zadania za pośrednictwem swoich organów, tj. rady gminy i wójta. Rada gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym, jest kompetentna we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działa-nia gminy. Natomiast w zakresie nieuregulowanym w odrębnych usta-wach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochro-ny życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju
12 Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 z późn. zm.).
13 Art. 4, i art. 14 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 z późn. zm.).
14 Art. 164 ust. 3 Konstytucji RP
15 Art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1591 z poźn. zm.).
i bezpieczeństwa publicznego; ma również kompetencje do stanowie-nia o kierunkach działastanowie-nia wójta oraz przyjmowastanowie-nia sprawozdań z jego działalności16.
Organem wykonawczym jest wójt, który realizuje uchwały rady gminy i zadania gminy (w tym również ze sfery bezpieczeństwa), w tym: opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i od-wołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy; jeżeli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagro-żonych. W przypadku niecierpiącym zwłoki może wydać przepisy po-rządkowe, w formie zarządzenia. Zarządzenie to podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, a wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu17.
Podobnie jak w przypadku samorządu gminnego, powiat realizuje zadania własne, do których także zaliczane są sprawy z zakresu porząd-ku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpożarowej, (w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpo-wodziowego, przeciwpożarowego i zapobiegania innym nadzwyczaj-nym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska)18. Zatem opie-rając się o ustawę ustrojową w odniesieniu do organów powiatu, należy wskazać, iż rada powiatu między innymi: uchwala powiatowy program zapobiegania przestępczości oraz ochrony i bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, dokonuje oceny stanu bezpieczeństwa przeciw-pożarowego i zabezpieczenia przeciwpowodziowego, a w określonych sytuacjach może wydawać przepisy porządkowe obowiązujące na te-renie powiatu19. Zarząd może wydawać uchwały kierowane do powia-towych jednostek organizacyjnych, a w przypadkach niecierpiących zwłoki uprawniony jest do uchwalania (w zastępstwie rady powiatu) przepisów porządkowych20.
16 Ibidem, art. 18, art. 40 ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2.
17 Ibidem, art. 31a, art. 31b, art. 41.
18 Art. 4 ust. 1 pkt 15 i pkt 16 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
19 Ibidem, art. 12 pkt 9b i 9d, art. 41.
W przypadku powiatu należy także pamiętać o szczególnej pozycji ustrojowej starosty, który będąc członkiem zarządu, ma także własne kompetencje, na przykład: opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodzio-wy; w sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem in-teresu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sytuacjach mogących spowodować znaczne straty materialne podej-muje niezbędne czynności należące do właściwości zarządu powiatu21.
Natomiast samorząd województwa, którego organami są sejmik województwa i zarząd województwa, jak było już wyżej wspomniane, wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zatem do zakresu działania samorządu wództwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze woje-wódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej, wśród których można wskazać na przykład zadania z zakre-su bezpieczeństwa publicznego, gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażania i utrzymywania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych22. Poza tym urzędy marszałkowskie wykonują w zakresie bezpieczeństwa zadania takie, jak: współdziałanie z wydziałem zarządzania kryzysowego urzędu wo-jewódzkiego w sytuacjach nadzwyczajnych i przy tworzeniu grup ro-boczych do zwalczania klęsk żywiołowych, podejmowanie czynności związanych z wykonywaniem poleceń wojewody wydawanych w sy-tuacjach nadzwyczajnych, określanie zadań dla jednostek organizacyj-nych urzędu na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa i kon-trola ich realizacji oraz organizowanie szkolenia pracowników urzędu i podległych jednostek organizacyjnych w zakresie spraw obronnych i bezpieczeństwa publicznego. Ponadto marszałek województwa może podejmować decyzje zamiast zarządu w sprawach nadzwyczajnych, nie-cierpiących zwłoki, jeżeli wiąże się to z bezpośrednimi zagrożeniami
21 Ibidem. Nie dotyczy to wydawania przepisów porządkowych w przypadku, o którym mowa w art. 42 ust. 2. Zob. art. 34 ust. 1a i ust. 2.
22 Art. 2, 6, 14 ust. 1 pkt 9 i 14, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódz-twa.
interesu publicznego, zdrowia i życia, a także w innych sytuacjach, które mogą doprowadzić do znacznych strat materialnych23.
Przedstawione wyżej zadania jednostek samorządu terytorialne-go nie wyczerpują oczywiście katalogu zadań, które są przez te jed-nostki realizowane, a odnoszą się do sfery bezpieczeństwa. Jeżeli bo-wiem chodzi o sytuacje normalne, czyli takie, w których nie zachodzą przesłanki do wprowadzenia stanów nadzwyczajnych, to zarządzanie bezpieczeństwem w jednostkach samorządu terytorialnego odnosić się będzie przede wszystkim do realizowania przez organy tych jednostek ustawowych zadań, związanych z szeroko rozumianym bezpieczeń-stwem, a wynikających z ustaw szczególnych. Zatem oprócz zadań już wyżej wymienionych należy wskazać na przykład na to, że: wójt jest organem nadzoru nad zgromadzeniami publicznymi organizowanymi na terenie gminy, a w ramach tego nadzoru w stosownych okoliczno-ściach może wydać decyzję o zakazie zgromadzenia czy o jego rozwią-zaniu24; wójt wydaje zezwolenie na przeprowadzenie imprezy maso-wej lub odmawia jego wydania25; zgodnie z ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej26, w przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa wspólnoty samorządowej, w szczególności życia lub zdrowia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać ko-mendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej polecenie podjęcia działań w zakresie właściwości Państwowej Straży Pożarnej, zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej27, wójt (burmistrz, prezydent miasta) koordynuje funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy w zakresie usta-lonym przez wojewodę, zaś w zakresie zarządzania kryzysowego, zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym, organem właściwym
23 Bezpieczeństwowewnętrznepaństwa..., s. 180.
24 Art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 z późn. zm.).
25 Art. 29 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 62, poz. 504 z późn. zm.).
26 Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.).
27 Art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.).
na terenie gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym, do zadań wójta należy28: 1) kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy, 2) realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym realizacja zaleceń do gminnego planu reagowania kryzysowego, opracowywanie i przedkładanie staroście do zatwier-dzenia gminnego planu reagowania kryzysowego, 3) zarządzanie, or-ganizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu reagowania na potencjalne zagrożenia, 4) wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta, 5) przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym, 6) realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej. Oczywiście zadania te wykonywane są przy pomocy ko-mórki organizacyjnej urzędu gminy. Organem pomocniczym w oma-wianym zakresie jest zespół zarządzania kryzysowego, powoływany przez wójta, który zarazem określa jego skład.
Jeśli chodzi o szczebel powiatowy, to szereg uprawnień z zakresu zarządzania bezpieczeństwem przypisanych jest staroście w oparciu o ustawy szczególne z uwagi na to, że pełni on funkcję organu spra-wującego administrację ogólną w powiecie i ponosi tym samym odpo-wiedzialność za prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji państwa, w tym w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zatem nie wy-mieniając wszystkich kompetencji, przykładowo należy wskazać, iż: sta-rosta ma prawo żądać od komendanta powiatowego Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiega-jących naruszeniu prawa, a także zmierzazapobiega-jących do usunięcia zagrożenia i przywrócenia porządku publicznego29; w przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa wspólnoty samorządowej, w szczególności życia lub zdrowia, starosta może wydać komendantowi powiatowemu Państwowej Straży Pożarnej polecenie podjęcia działań w zakresie wła-ściwości Państwowej Straży Pożarnej, zmierzających do usunięcia tego
28 Art. 19 ustawy z dni 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.).
29 Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 z późn. zm.).
zagrożenia30. Trzeba także wspomnieć, iż w strukturze organizacyjnej powiatu działa komisja bezpieczeństwa i porządku31, utworzona w celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa mieszkańców po-wiatu, na czele którego stoi starosta.
Również w przypadkach szczególnych, ale nieuzasadniających wprowadzenia stanów nadzwyczajnych na obszarze powiatu, organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego jest starosta. Ka-talog uprawnień starosty w tym zakresie został ukształtowany analo-gicznie do uprawnień wójta, wyżej już przedstawionych, dlatego warto jedynie podkreślić jedynie fakt, iż realizacja zadań starosty z zakresu planowania cywilnego pozwala mu na wydawanie organom gminy za-leceń do gminnego planu reagowania kryzysowego oraz zatwierdzanie gminnego planu reagowania kryzysowego. Starosta, podobnie jak wójt, wykonuje zadania w sprawach zarządzania kryzysowego przy pomocy właściwej komórki organizacyjnej starostwa powiatowego. Organem po-mocniczym w omawianym zakresie jest także zespół zarządzania kry-zysowego, ukształtowany analogiczne do zespołu gminnego. Natomiast w przypadku centrów zarządzania kryzysowego, ustawodawca wpro-wadził obowiązek ich utworzenia (inaczej niż przy centrum gminnym). Zadania powiatowego centrum zarządzania kryzysowego odpowiadają zadaniom wojewódzkiego centrum32.
Na szczeblu województwa samorządowego kompetencje organów tego samorządu w zakresie bezpieczeństwa mają w większym stopniu charakter prewencyjny, ze względu na to, iż w sferze kompetencji wojewo-dy pozostawiono przede wszystkim reagowanie na stan zagrożenia bez-pieczeństwa. Tym niemniej, na przykład sejmik województwa uchwala program ochrony powietrza, marszałek województwa jest odpowiedzial-ny za stan wałów przeciwpowodziowych, w pozwoleniach wodnopraw-nych ustala rodzaj urządzeń wodwodnopraw-nych zabezpieczających przed powodzią, zatwierdza program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, ma prawo
30 Art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
31 Art. 38a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
32 Art. 16 ust. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzyso-wym (Dz. U. Nr 89 poz. 590 z późn. zm.).
wstrzymać w drodze decyzji działalność powodującą wytwarzanie odpa-dów w sytuacji, gdy zagraża to bezpieczeństwu środowiska33.