Dla pełnego scharakteryzowania procesu implementacji prawa UE do systemu prawnego RP trzeba dokonać identyfikacji zasad jakie muszą być zachowane, aby można było mówić o prawidłowym wykonaniu prawa UE w systemie prawnym RP. Na proces implementacji składa się bowiem kilka elementów, które muszą być zachowane, aby można było uznać, iż mamy do czynienia z implementacją prawa UE157.
Są to powszechność, skuteczność oraz terminowość. Po pierwsze implementacja musi być dokonana za pomocą aktu prawnego mającego moc powszechnie obowiązującą. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP mogą to być ustawy oraz rozporządzenia. Dla skutecznego wykonania prawa UE
157 J. Galster, Teoretycznoprawne aspekty obowiązywania, stosowania i przestrzegania prawa wspólnotowego w systemu krajowym, [w:] C. Mik (red.), Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, Toruń 1998, s. 9 – 17; C. Mik, Metodologia implementacji europejskiego prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych, [w:] C. Mik (red.), Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, Toruń 1998, s. 21 i nast.
87
w systemie prawnym RP konieczne jest zapewnienie powszechnego obowiązywania implementowanego aktu prawnego. W realiach systemu prawnego RP najbardziej właściwymi instrumentem implementacji będzie ustawa158. Jeśli chodzi o możliwość implementacji prawa UE w drodze wydawania odpowiednich rozporządzeń to kwestia ta nie została jednoznacznie rozstrzygnięta. Wydaje się, że nie ma przeszkód natury formalnej aby zastosować takie rozwiązanie. Niemniej jednak będzie to wymagało odpowiednio sformułowanego szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Szczególnie istotna będzie ponadto treść upoważnienia, a w szczególności zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Jako, że implementacji będą podlegały zasadniczo dyrektywy UE, to będziemy mieli do czynienia z sytuacją, w której to państwo członkowskie będzie mogło wybrać sposób implementacji pod warunkiem, że zostaną osiągnięte cele zapisane w dyrektywie. Możliwość swobodnego wyboru sposobu implementacji pozostawia więc państwu członkowskiemu pewien zakres swobody w zakresie sposobów i metod implementacji. Proces implementacji zostanie zaś uznany za prawidłowy i skuteczny, jeżeli zostaną w państwie członkowskim wykonane przepisy dyrektywy. Z uwagi na to, że w co raz większym zakresie implementacji podlegają przepisy o dużym stopniu szczegółowości o charakterze bardzo technicznym, można uznać, że istnieje możliwość dokonywania implementacji w drodze wydawania rozporządzeń krajowych.
Kolejną zasadą dotyczącą implementacji jest konieczność terminowego dokonywania działań implementacyjnych. RP jest zobowiązana do przestrzegania określonych terminów, w których ma być zapewniona skuteczność prawa UE w systemie prawnym RP. Przekroczenie tych terminów może się wiązać z powstaniem po stronie państwa obowiązku odszkodowawczego, a także z koniecznością zapłaty dotkliwych kar159. Praktyka implementacji prawa UE
158 J. Karczewski, Konstytucyjny system źródeł prawa powszechnie obowiązującego a efektywne wdrażanie prawa europejskiego – zarys podstawowych problemów, [w:] M. Zubik, R. Puchty (red.), Źródła prawa z perspektywy piętnastu lat obowiązywania Konstytucji, Warszawa 2013, s. 53 i nast.
159 N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państw członkowskich za naruszenie prawa Wspólnot Europejskich, [w:] C. Mik (red.), Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, Toruń 1998, s. 151 – 164.
88
w RP pokazuje, że ciągle występują problemy z dotrzymaniem zakreślonych terminów wykonania prawa UE. Dlatego też często dochodzi do naruszenia zasady terminowości implementacji prawa UE. Naruszenie tej zasady prowadzi wprost do braku skuteczności prawa UE w systemie prawnym RP. Stoi to zaś w jawnej sprzeczności z koniecznością zapewnienia prawu UE tego waloru.
Tak więc na proces implementacji prawa UE do systemu prawnego RP składają się trzy zasady. Każda z nich jest niezbędna dla kompletności oraz prawidłowości procesu wykonania prawa UE w systemie prawnym RP. Brak którejkolwiek z nich powoduje, iż mamy do czynienia jedynie z procesem mającym na celu implementację prawa UE. Nie można go jednak nazwać implementacją z uwagi na jego niekompletność. Innymi słowy jako proces implementacji może być uznany jedynie proces mający na celu wykonanie prawa UE w systemie prawnym RP, który jest procesem kompletnym. Z nieprawidłowe należy uznać stosowanie tego określenia do procesu, który nie posiada choćby jednego z koniecznych elementów. Z uwagi na długotrwałość i złożoność procesu implementacji, który w praktyce potrafi trwać kilka lat ważne jest określenie nie tylko zasad, jakim musi on podlegać. Niezbędne jest również zdefiniowanie skutków jakie ma on przynieść. Przez ich pryzmat bowiem oceniać należy, czy rzeczywiście zapewniona została skuteczność prawa UE w systemie prawnym RP. Skutkami zaś poprawnej implementacji prawa UE ma być oprócz zapewnienia jego skuteczności, również konieczność zapewnienia jego stosowania.
Przechodząc do rozważań dotyczących skutków prawidłowo przeprowadzonego procesu implementacji należy raz jeszcze podkreślić, że proces ten można uznać za przeprowadzony prawidłowo, jeżeli uwzględnia on zasady obowiązujące przy jego przeprowadzaniu. Jak już wcześniej wspomniano celem implementacji jest zapewnienie skuteczności prawa UE w systemie prawnym RP. Niemniej jednak wskazana skuteczność jest efektem końcowym procesu implementacji. Można powiedzieć, że finalnym efektem prawidłowo przeprowadzonego procesu implementacji jest właśnie skuteczność prawa UE w systemie prawnym RP. Na skuteczność prawa UE składają się jednak inne elementy. Można powiedzieć, że ich zaistnienie prowadzi właśnie do jego
89
skuteczności. Chodzi tu o zapewnienie obowiązywania prawa UE w systemie prawnym RP oraz zapewnienie jego stosowania przez organy stosujące prawo. Dopiero w sytuacji, kiedy prawo UE obowiązuje oraz jest stosowane w systemie prawnym RP można mówić o jego skuteczności. Jeżeli bowiem prawo UE posiadałoby jedynie walor obowiązywania, a nie byłoby mowy o jego stosowaniu, efekt skuteczności nie zostałby zapewniony. Kontynuując przyjęty tok rozumowania nie można również zapominać, iż rozważając kwestię stosowania trzeba mieć na myśli pierwszeństwo stosowania160. W praktyce stosowania prawa może bowiem dojść do sytuacji, kiedy ma miejsce kolizja przepisów prawa krajowego oraz przepisów prawa UE. W przypadku takiej sprzeczności zapewnienie skuteczności prawu UE będzie się wiązało nie tylko z jego stosowaniem, ale również z pierwszeństwem jego stosowania przed przepisami prawa krajowego. Trzeba podkreślić, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdzie obowiązują dwie sprzeczne ze sobą normy prawne dotyczące jednego stanu faktycznego. Dlatego też organ mający zastosować normę prawną dotyczącą danej sytuacji faktycznej jest zobowiązany do zastosowania normy prawa UE oraz do jednoczesnego niestosowania normy prawa krajowego. Tylko takie działanie zapewni skuteczność prawa UE w systemie prawnym RP. Inne zachowanie się organu stosującego prawo doprowadzi do braku tego efektu. W realiach obowiązującej Konstytucji RP stosowanie przez właściwy organ normy prawa UE zamiast normy prawa krajowego jest jego obowiązkiem i wynika wprost z przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl tej regulacji jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez RP umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Ewentualne wątpliwości co do stosowania powyższego przepisu ustawy zasadniczej rozwiewa zaś przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi iż przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że jej przepisy stanowią inaczej. Innymi słowy każdy organ stosujący prawo w przypadku wystąpienia kolizji, ma obowiązek zastosować prawo UE. Oznacza
160 S. Biernat, Zasada pierwszeństwa prawa unijnego po traktacie z Lizbony, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2011, tom XXV, s. 56 – 60.
90
to możliwość zastosowania bezpośrednio samego przepisu prawa UE w sytuacji kiedy nie dokonano jego implementacji, lub też implementacja nie została dokonana poprawnie. Inne zachowanie organu stosującego prawo wiązałoby się z naruszeniem zobowiązań, wynikających z członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, tj. prawa międzynarodowego w postaci umowy o przystąpieniu RP do UE. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie przepisów Konstytucji RP. Chodzi tu w szczególności o przepis art. 9 Konstytucji RP zobowiązujący do przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego161.
Pogłębiona analiza procesu implementacji mająca na celu określenie jego charakteru oraz cech prowadzi do wniosku, że musi się on odbywać na podstawie ściśle określonych zasad oraz prowadzić do osiągnięcia konkretnych skutków. Wynikiem stosowania wspomnianych zasad jest więc osiągnięcie właściwych efektów. Omawiane zasady i skutki składają się z kolei na definicję procesu implementacji.
Podejmując próbę zdefiniowania procesu implementacji prawa UE do systemu prawnego RP należy przyjąć, iż jest to ciąg działań podejmowanych przez organy władzy wykonawczej i organy władzy ustawodawczej oraz organy stosujące prawo wynikające z obowiązku będącego konsekwencją członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Proces implementacji można podzielić na trzy podstawowe etapy162. Pierwszym z nich jest przygotowanie przez organ posiadający inicjatywę ustawodawczą projektu aktu prawnego implementującego prawo UE do systemu prawnego RP oraz wykonanie inicjatywy ustawodawczej poprzez przedłożenie Sejmowi stosownego projektu ustawy. Spośród podmiotów posiadających inicjatywę ustawodawczą oraz z uwagi na treść ustawy kooperacyjnej podmiotem właściwym w tym zakresie jest Rada Ministrów. Oczywiście inne podmioty, wymienione w przepisie art. 118 ust. 1 Konstytucji RP również mogą przygotować i przekazać pod obrady Sejmu projekt ustawy implementacyjnej. W praktyce jednak będzie tego dokonywała Rada Ministrów.
161 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 21 – 23.
162 A. Trubalski, Wybrane aspekty implementacji dyrektyw Unii Europejskiej do systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2013, nr 1, s. 175 i nast.
91
Drugim etapem składającym się na proces implementacji będzie działanie związane z procesem ustawodawczym zakończony promulgacją aktu prawnego implementującego prawo UE do systemu prawnego RP. Wprawdzie Konstytucja RP nie ustanawia specjalnego trybu ustawodawczego dla ustaw implementacyjnych, jednak proces ustawodawczy dotyczący wykonania prawa UE w systemie oprawnym RP będzie wiązał się z udziałem wyspecjalizowanych organów obu izb parlamentu. Możliwe jest również skorzystanie przez ustawodawcę z przewidzianego w przepisie art. 123 ust. 1 – 3 Konstytucji RP trybu pilnego uchwalania ustaw.
Trzecim etapem procesu implementacji jest natomiast dokonanie notyfikacji oraz zapewnienie prawidłowego wykonania prawa UE w systemie RP przez organy stosujące prawo. Chodzi tu przede wszystkim o omawiane już pierwszeństwo stosowania prawa UE. Dopiero powyższe trzy etapy procesu pozwalają na jego pełne opisanie procesu implementacji prawa Unii Europejskiej do krajowego systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem autora niniejszej rozprawy w ramach wspomnianych trzech etapów jeden z nich wymaga szczególnej uwagi. Chodzi o drugi etap procesu implementacji prawa UE do systemu prawnego RP obejmujący krajowy proces ustawodawczy dotyczący ustaw implementacyjnych163. Nie umniejszając oczywiście znaczeniu pierwszego i trzeciego etapu procesu implementacji należy uznać, iż szczególną uwagę trzeba poświęcić etapowi drugiemu. Stanowi on bowiem istotę procesu implementacji. W jego wyniku dochodzi bowiem do powstania aktu prawnego wykonującego prawo UE w systemie prawnym RP. Jest on wyrazem faktycznej realizacji obowiązku przestrzegania prawa UE oraz jego wykonania. Dlatego też w ocenie autora niniejszej rozprawy proces ustawodawczy występujący w ramach transpozycji należy określać mianem procesu transpozycji prawa UE do systemu prawnego RP.
163 M. Laskowska, Parlamentarne procedury postępowania z projektami ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej, [w:] M. Kruk, J. Wawrzyniak (red.), Polska w Unii Europejskiej, Kraków 2005, s. 141 i nast.; I. Grądzka, Funkcje Sejmu i Senatu po wejściu w życie Traktaty z Lizbony, [w:] M. Paździor, B. Szmulik (red.), Ewolucja demokracji przedstawicielskiej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2013, s. 105 – 111.
92
W dostępnej literaturze często można spotkać się z sytuacją, kiedy określenia implementacja i transpozycja są używane zamiennie bez wyraźnego ich rozróżnienia. Sugeruje to, iż dotyczą one tego samego procesu. Wydaje się, że przypisywanie tym określeniom takiego samego znaczenia nie jest właściwe. Implementacja dotyczy bowiem procesu wykonania prawa UE w systemie prawnym RP w znaczeniu sensu largo, natomiast transpozycja odnosi się do tego procesu w znaczeniu sensu stricto. Potrzeba dokonania takiego podziału jest potrzebna z uwagi na umożliwienie prawidłowej analizy oraz rozróżnienia elementów procesu implementacji164. Pozwala również na podkreślenie znaczenia procesu transpozycji, jako istoty implementacji prawa UE. Wydaje się, iż zaproponowane rozróżnienie pozwala również na bardziej czytelne i wyraźne dokonanie rozróżnienia poszczególnych elementów złożonego procesu implementacji, pozwalając jednocześnie na zaakcentowanie jej drugiego etapu, który jest jego istotą.
Dlatego też w dalszej części pracy w ramach procesu implementacji będzie wyróżniony proces transpozycji. Będzie to pomocne dla prawidłowej i pogłębionej analizy procesu zapewnienia skuteczności prawa UE w systemie prawnym PR. Zabieg taki jest tym bardziej wskazany z uwagi na to, że w pierwszych dwóch etapach procesu implementacji biorą udział zarówno organy władzy ustawodawczej, jak również organy władzy wykonawczej. Ich udział ma różny charakter, a także w każdym z etapów udział poszczególnych organów jest inny. Stanowi on w swej istocie przejaw współpracy organów poszczególnych władz. W przypadku władzy ustawodawczej może stanowić przejaw prowadzenia polityki państwa lub też przejaw sprawowania elementów władzy quasi ustawodawczej. W przypadku zaś władzy ustawodawczej może być przejawem sprawowania funkcji ustawodawczej lub funkcji kontrolnej. Wydaje się, że zaproponowany podział przyczyni się w sposób pozytywny do uwydatnienia tych poszczególnych elementów, a także ukazania ich istoty.
Również wyodrębnienie a także położenie szczególnego nacisku na analizę samego procesu transpozycji wydaje się konieczne z uwagi na to, że stanowi ona
93
w ocenie autora niniejszej pracy clue procesu implementacji. Transpozycja prawa UE do systemu prawnego RP koncentruje w sobie najistotniejsze elementu mające na celu wykonanie prawa UE w systemie prawnym RP. Stanowi ponadto niezwykle istotny element członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. W procesie transpozycji mamy do czynienia z przybierającą formę aktu prawnego konkretyzacją realizacji zobowiązań wynikających z członkostwa w UE.
W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że proces implementacji stanowi przejaw funkcjonowania Rzeczypospolitej Polskiej w realiach Unii Europejskiej. Natomiast proces transpozycji jest szczególnym rodzajem (formą) krajowego procesu ustawodawczego. Wynika z tego, że charakter procesu implementacji i procesu transpozycji stanowi w istocie efekt przyjętych przez RP zobowiązań międzynarodowych będących wynikiem członkostwa w UE, rozpatrywany przez pryzmat ustroju oraz systemu rządów funkcjonujących w RP. Innymi słowy procesy te stanowią główny i zasadniczy przejaw wpływu członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej na krajowy system prawny.