Bezpośrednio po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europej-skiej w ramach okresu programowania 2000-200610 wdrażane były dwa progra-my ściśle związane z rolnictwem i obszarami wiejskimi. Były to: Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” (SPO Rolnictwo) oraz Plan Rozwoju Obsza-rów Wiejskich 2004-2006 (PROW 2004-2006).
Zgodnie z unijnymi zasadami wdrażania programów wsparcia współfi-nansowanych ze środków Wspólnoty, w gestii państw członkowskich pozostaje określenie szczegółowych rozwiązań wykonawczych dotyczących wdrażania poszczególnych działań objętych krajowymi programami zatwierdzonymi przez Komisję Europejską. Krajowe regulacje prawne, określające m.in. wzory sków o wsparcie, czy definiujące procedurę aplikowania i rozpatrywania wnio-sków o środki, są ważnym czynnikiem przy podejmowaniu decyzji o ubieganiu się o wsparcie, gdyż w istocie determinują koszty transakcyjne ponoszone przez potencjalnego beneficjenta. Również w odniesieniu do administracji publicznej określają skalę niezbędnego zaangażowania instytucji wdrażającej w realizację każdego z działań. Naturalnie same zapisy ujęte w rozporządzeniach wdrażających nie pozwalają bezpośrednio wyznaczyć poziomu kosztów ponoszonych przez obie strony. Niemniej jednak pozwalają prognozować poziom tych kosztów.
Z punktu widzenia efektywności wdrażania programów wsparcia istotne znaczenie ma stabilność przyjętych rozwiązań wdrożeniowych. Każda kolejna zmiana oznacza konieczność poniesienia dodatkowych kosztów transakcyjnych, a co za tym idzie zmniejsza efektywność wdrażania wsparcia.
Wszystkie regulacje wdrożeniowe przyjęte w odniesieniu do poszczegól-nych działań PROW 2004-2006 opierają się na Ustawie z dnia 28 listopada 2003 r.
o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej11. W ustawie tej zostały określone m.in. podstawowe zadania instytucji związanych z wyko-rzystywaniem środków Unii Europejskiej przeznaczonych dla Polski w ramach
10 W przypadku Polski i pozostałych dziewięciu państw, które stały się członkami UE w dniu 1 maja 2004 r., okres ten był skrócony i obejmował lata 2004-2006.
11 Opracowano na podstawie: Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273, z 2004 r. Nr 42, poz. 386,
Sekcji Gwarancji EFOiGR. W odniesieniu do siedmiu analizowanych działań PROW 2004-2006 przyjęto łącznie 41 rozporządzeń, z których 8 dotyczyło wzorów wniosków o wsparcie (tabela 3.1). Pierwsze rozporządzenia przyjęto jeszcze przed przystąpieniem przez Polskę do UE, w kwietniu 2004 roku, zaś ostatnie w październiku 2008 roku, czyli kilka miesięcy przed końcem ostatniego roku, w którym możliwe jest wykorzystanie środków finansowych przeznaczo-nych na ten program (tabela 3.2). Analiza terminów przyjmowania poszczegól-nych rozporządzeń pokazuje, że często miesiąc po miesiącu pojawiały się kolejne regulacje prawne odnoszące się do jednego działania.
Tabela 3.1. Liczba rozporządzeń przyjętych w ramach PROW 2004-2006 dla poszczególnych działań
Działanie Liczba przyjętych rozporządzeń Liczba rozporządzeń dotyczących wzorów wniosków
Działanie 1 4 1
Działanie 2 3 1
Działanie 3 9 0
Działanie 4 8 1
Działanie 5 6 2
Działanie 6 5 1
Działanie 7 6 2
Łącznie 41 8
Źródło: opracowanie własne.
Biorąc pod uwagę jedynie samą liczbę zmian w rozporządzeniach wdraża-jących działania PROW 2004-2006 trudno jednoznacznie odpowiedzieć, czy jakość aktów prawnych była zadowalająca. Należy bliżej przypatrzeć się charak-terowi i zakresowi poszczególnych zmian. Z jednej strony zmiany mogą wyni-kać z dążenia do doprecyzowania dokumentów i poprawienia jakości rozwiązań wdrożeniowych, które w praktyce okazały się nie w pełni właściwe i efektywne.
Jednakże z drugiej strony, zmiany mogą być wymuszone błędami i brakiem należytej precyzji w przygotowaniu pierwotnych rozwiązań.
Należy również pamiętać, że rozporządzenia wykonawcze nie są jedynymi dokumentami wyznaczającymi zasady funkcjonowania systemu wdrażania.
Obok nich występują np. wytyczne dla beneficjentów, czy wewnętrzne procedury wdrożeniowe obowiązujące w instytucjach zaangażowanych w realizację pro-gramów wsparcia.
Tabela 3.2. Kalendarium przyjmowania kolejnych regulacji dotyczących działań PROW 2004-2006*
Data Działanie 1 Działanie 2 Działanie 3 Działanie 4 Działanie 5 Działanie 6 Działanie 7
4.2004 1 1
5.2004
6.2004 1
7.2004 1 1
8.2004 1 2
9.2004 1 1
10.2005 1 1
11.2004 1 1
12.2004 1
1.2005 1 1 2
2.2005 1
3.2005 1
4.2005
5.2005 1 1 1 1
6.2005 1 1
...
10.2005 1
...
3.2006 1 1
4.2006 1 1
5.2006 1
6.2006
7.2006 1
8.2006 1
...
11.2006 1
12.2006 1 1
...
3.2007 1
…
1.2008 1
…
10.2008 1
* Kolorem czerwonym wyróżniono regulacje dotyczące wzorów wniosków. W przypadkach, w których w danym miesiącu przyjęto dwie regulacje, jedna z nich dotyczyła wzoru wniosku.
Źródło: opracowanie własne.
Działanie 1. „Renty strukturalne” PROW 2004-2006
W odniesieniu do Działania 1 „Renty strukturalne”: przyjęto trzy rozpo-rządzenia Rady Ministrów regulujące jego wdrażanie:
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyski-wanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U.
z 2004 r. Nr 114, poz. 1191);
• Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2004 r.
w sprawie wzorów wniosków o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U.
z 2004 r. Nr 161, poz. 1684);
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2005 r. Nr 211, poz. 1759);
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. zmieniające Rozpo-rządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegóło-wych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 135, poz. 951).
Pierwotne zapisy dotyczące szczegółowych warunków i trybu realizacji udzielania pomocy w przypadku tego działania zmieniły dwa rozporządzenia.
Pierwsze rozporządzenie zmieniające pojawiło się ok. 1,5 roku po przyjęciu pierwotnego rozporządzenia i obejmowało kilkanaście zmian. Wiele spośród nich oznaczało zaostrzenie kryteriów przyznawania rent i zmniejszenie maksy-malnego poziomu świadczeń. Wydaje się, że najistotniejszą ze zmian było wprowadzenie słowa „bezpośrednio” do paragrafu 4 ust. 2, co zaostrzyło wy-mogi wobec ubiegających się o renty strukturalne. Zgodnie z nowym zapisem potencjalny beneficjent musiał „w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio po-przedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegać ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu”. Wcześniejszy zapis pozbawiony słowa „bezpośrednio” oznaczał, iż wymóg prowadzenia działalności rolniczej mógł być spełniony w dowolnym okresie pracy zawodowej ubiegają-cego się o świadczenie12.
Kolejne rozporządzenie zmieniające pierwotną regulację przyjęto w lipcu 2006 roku. Wprowadzone zmiany miały różnego rodzaju charakter jednakże nie wiązały się, jak poprzednio, z istotną modyfikacją samego kształtu działania.
12 Szersze omówienie kolejnych rozporządzeń dotyczących działań 1-7 PROW 2004-2006 zawiera praca: B. Wieliczko, Ocena polityki Unii Europejskiej wobec obszarów wiejskich, maszynopis, Warszawa 2008 r.
Jednakże ograniczeniu uległa możliwość prowadzenia działalności pozarolniczej.
Zgodnie z nowym rozporządzeniem wnioskujący był zobowiązany do dostar-czenia „zaświaddostar-czenia właściwego organu podatkowego o niepodleganiu wnio-skodawcy, jak i jego małżonka, opodatkowaniu podatkiem dochodowym z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej”. Ważnym elementem zmian wprowadzanych na mocy nowego rozporządzenia było uregulowanie sposobu postępowania w przypadku śmierci ubiegającego się o świadczenie dla siebie i współmałżonka.
Liczba i charakter zmian wprowadzonych do pierwotnego rozporządzenia regulującego wdrażanie Działania 1 PROW 2004-2006 była, na tle pozostałych działań, dość nieznaczna, co sugeruje, iż wstępne zapisy pozwalały na realizację działania w zakładanej formie. Jednakże wydaje się, iż większość ze zmian wynikała z niedopracowania pierwszego rozporządzenia.
Działanie 2. „Wspieranie gospodarstw niskotowarowych” PROW 2004-2006