A C T A U N I V E R S I T A T L S L O D Z I E N S I S FOLIA GEOGRAPHICA SOCIO-OECONOMICA 1, 1999
A ndrzej Suliborski
M E T O D Y C Z N E P O D S T A W Y A D M IN IS T R A C Y JN O -T E R Y T O R IA L N E J R E O R G A N IZ A C JI P A Ń S T W A
W W A R U N K A C H D E M O K R A T Y C Z N Y C H
Artykuł jest pewną próbą refleksji teoretycznej i metodycznej nad istotą reformy teryto rialno-administracyjnej państwa, a także udziałem geografów w jej przygotowaniu - zwłasz cza w określeniu jej zasięgu i skutków przestrzennych. Zdefiniowano w nim samo pojęcie reformy ustroju terytorialnego oraz określono jej cele polityczne, gospodarcze i społeczne. Wyróżniono zakres przedmiotowy reformy - prawny i terytorialny. W końcowej części artykułu zwrócono uwagę na konieczność uczestnictwa społeczeństwa w procesie opracowa nia reformy. Uczestnictwo to przede wszystkim powinno polegać na uwzględnieniu preferen cji administracyjnych mieszkańców, które należy określić za pomocą specjalnie prowadzonych badań.
WSTĘP
R eorganizacja ad m in istracy jn o -tery to rialn a p ań stw a (refo rm a) w swojej istocie dotyczy zag adnienia zm ian u stro ju pań stw a, a p rzy najm n iej dość zasad n iczy ch jeg o aspektów . T ru d n o się zatem dziw ić, że p o u p a d k u system u kom unistycznego problem ten, co najm niej w n iek tó ry c h k rajach tej form acji, stał się przedm iotem w ażkich dyskusji i b a d a ń (np. P olska), lub też d o k o n a n o ju ż w tym względzie reform y (np. Słow acja).
A rty k u ł jest pew ną p ró b ą refleksji teoretycznej i m eto dy czn ej n ad isto tą takiej reform y, jej celam i, przedm iotem , zakresem i m eto d ą, a tak że udziałem geografów w jej przygotow aniu - zwłaszcza w określeniu jej zasięgu i skutków p rz estrze n n y ch . U dział i ro la geografó w w tw o rz en iu k o n ce p cji zm ian p odziału terytorialnego jest ze wszech m iar u za sad n io n a i w sk azan a. G odzi się tu bow iem przypom nieć, że jednym z p odstaw ow ych celów b a d a ń tej dyscypliny je st po d ział przestrzeni n a regiony geograficzne - je d n o stk i tery to rialn e, ja k niektórzy uw ażają, zaw ierające syntezę w szelkich geograficz nych treści obszaru (np. koncepcja regionów an tro p o g e o g rafic zn y ch według: W r ó b e l , 1956, s. 13).
POJĘCIE REFORMY USTROJU TERYTORIALNEGO PAŃSTWA
T erm in „ re fo rm a u stro ju te ry to ria ln e g o ” d o tyczy w szelkich zm ian: 1. zw iązanych z kom petencjam i poszczególnych poziom ów terenow ej władzy adm inistracji państw ow ej lub sam orządow ej, k tó re m o g ą - choć nie m u szą - prow adzi d o ustalenia innej stru k tu ry hierarchicznej tej w ładzy, 2. k o re k ty istniejących g ranic o ra z w ytyczenia g ra n ic n ow ych je d n o ste k p o d ziału terytorialnego. W szystkie działania i możliwości zm ian są funkcją istniejących sposobów spraw ow ania władzy, k tó ra z kolei w ynika z p anującego w d anym państw ie u stro ju politycznego.
System y to ta lita rn e ze swojej n atu ry preferu ją centralistyczny sposób rządzenia, d o któ reg o dosto so w an y jest ustrój tery to ria ln y p ań stw a. C h a rakteryzuje go b ra k sam orządn ości lub silne jej ograniczenie i bezw zględne p o d p o rz ąd k o w an ie w ładz terenow ych centrum . P olega o n o przede wszystkim n a ograniczeniu kom petencji w ładz terenow ych zaró w n o ustaw odaw czych, ja k i w ykonaw czych. W organizacji przestrzeni, k tó ra m oże być bardziej lub m niej u stru k tu ry zo w an a, rozw ijane są silne zależności i zw iązki pionow e (s tru k tu ra hierarchiczna), a rów nocześnie o g ran iczane są wszelkie form y w sp ó łp racy m iędzy je d n o s tk a m i te ry to ria ln y m i (po zio m e). C e n tra liz a c ja stanow i podstaw ow y a try b u t rząd ó w to ta lita rn y c h , d la k tó ry c h o rganizacja i w ładze tery to ria ln e stan o w ią jedynie narzęd zia, za p o m o cą k tó ry ch re a lizow ane są postan o w ien ia centrum o raz służą ubezw łasnow olnieniu sp o łeczeństwa.
Isto tą ustrojów dem okratycznych jest określona partycypacja społeczeństw a w spraw ow aniu w ładzy, czem u zawsze sprzyjają procesy decentralizacji. P olegają one n a przekazyw aniu części upraw n ień p raw o tw ó rczy ch i decyzyj nych, ale tak że i ponoszeniu za nie odpow iedzialności, z cen tru m n a niższe poziom y adm inistracji. M a to zazwyczaj konsekw encje w zm ianie p o d ziału tery to rialn eg o i prow adzić m o że zaró w n o w k ieru n k u ro z b u d o w a n ia , ja k i z u b o ż en ia jeg o stru k tu ry . Szczególnie is to tn ą ro lę w ty ch p ro c esac h odgryw a rozwój różnych form sam orządności, przede wszystkim sam orządności terytorialnej, k tó ra w zależności od pań stw a w ystępuje n a różnych poziom ach p o d ziału ad m in istracy jn eg o . W pływ a o n a ak ty w izu ją co n a sp o łeczność lokalną i regionalną, a kształtując jej podm iotow ość, um ożliwia ró w n o p raw n ą w spółpracę m iędzy różnym i jed n o stk am i p odziału teryto rialn eg o . W yrazem tego jest chociażby tw orzenie zw iązków poziom ych (celowych) d la realizacji w spólnych zadań. Ożywienie ruchów regionalnych i sam o rządo w y ch , k tó re lansują koncepcje decentralizacyjne, n astępuje zawsze w o k resach o słab ien ia w ładzy centralnej i d em okraty zacji życia społeczno-gospodarczego.
C en tralizacja lub decentralizacja sp o so b u spraw o w an ia w ładzy stan o w ią w istocie m eto d y , którym i osiągane są określon e cele refo rm y u stro ju tery to rialn eg o państw a.
CELE REFORMY USTROJU TERYTORIALNEGO PAŃSTW A
Celem reform y jest zm ian a istniejącego stan u u stro ju tery to ria ln e g o p ań stw a n a stan p o żąd an y i - ja k się w ydaje - m oże być p o d y k to w a n a przyczynam i politycznym i, gospodarczym i i społecznym i.
Cele polityczne reform y są b ard zo różne, ale zaw sze odzw ierciedlają ja k ą ś form ę walki lub rywalizacji o w ładzę w państw ie. W system ach p arla m en tarn y c h ryw alizacja ta o dbyw a się m iędzy p a rtia m i politycznym i, k tó re realizując swoje cele p ro g ram o w e i p o szu k u jąc głosów w yborców , w ykorzystują m ożliw ości tkw iące także w zm ianie u stro ju tery to rialn eg o państw a. W system ach to talita rn y ch celem reform y jest ro z b u d o w a b iu ro k raty czn y ch m echanizm ów sprzyjających sp raw nem u przepływ ow i decyzji z góry n a d ó ł d o terenow ych organów wykonaw czych, a inform acji w k ieru n k u o d w ro tn y m . Jest to zazwyczaj ró w noznaczne z ograniczeniem u p raw n ień w ładz terenow ych. R ealizacja celów politycznych refo rm y m o że p olegać n a w zm ocnieniu (centralizacja) albo osłabieniu (decentralizacja) funkcji p ań stw a za ró w n o przez stw orzenie bardziej lub m niej złożonej stru k tu ry p o d ziału terytorialnego, ja k i przez rozwój lub ograniczenie sam orządności terytorialnej. W pierw szym p rz y p ad k u p otencjał społeczno-gospodarczy je d n o ste k a d m inistracyjnych pierw szego rzędu jest najczęściej zw iększony i p o d p o rz ą d k o w a n y w całości w ładzy centralnej, w d rugim n a to m ia st n astęp u je o g ra niczanie kom petencji pań stw a jedyn ie do funkcji w ażnych d la całego k raju z rów noczesnym przekazaniem u praw nień p o zostałych lok aln ej i regionalnej w ładzy sam orządow ej.
Szczegółowe cele polityczne m o żn a określić następu jąco : (1) ograniczenie lub poszerzenie uczestnictw a społeczności tery to rialn y ch w sp raw o w an iu władzy, (2) umocnienie władzy centralnej, (3) wzmocnienie w ładz regionalnych, (4) ograniczenie w terenie wpływ ów k o n k u ru jący ch p artii, (5) osłabienie i rozbicie w sp ó ln o t etnicznych (narodow ych), (6) u trzy m a n ie jed n o ści te ry to rialn ej p ań stw a i in.
Cele gospodarcze dotyczą uspraw n ien ia g o sp o d ark i, p rzez stw orzenie lepszych teryto rialn o -ad m in istracy jn y ch ram jej fu n k cjo n o w an ia. N ierac jo n a ln y bow iem , z p u n k tu w idzenia ekonom icznego, p o d ział tery to ria ln y stanow i isto tn ą barierę rozw oju k raju . Jej pok o n y w an ie w ym aga p o n o sze n ia p rzez społeczeństw o stały ch ko sztó w , m im o że zaw sze, w w y niku działających m echanizm ów sam oregulacyjnych, d o cho dzi p o ja k im ś czasie d o pew nej rów now agi m iędzy podsystem am i g o spo darczym i społecznym . P roblem polega n a wielkości kum ulujących się k o sztó w o siągnięcia tej rów now agi. K oszty te są b ard zo w ysokie i tru d n e d o w yliczenia, z p u n k tu w idzenia m etodycznego, należy bow iem ustalić w nich tak że straty społeczne.
N ierów nom ierny rozw ój społeczno-gospodarczy m oże być isto tn y m czyn nikiem w ym uszającym zm iany lub k o re k ty p o d ziału a d m in istracy jn eg o . P odziały tery to ria ln e poszczególnych obszarów w pływ ają bow iem częściow o n a stru k tu rę, intensyw ność i kierun ki pow iązań p rzestrzen ny ch ludności o raz pod m io tó w gospodarczych. P ow iązania te z kolei ok reślają istotę i sens regionów społeczno-gospodarczych ja k o po dstaw y d o w yznaczania gran ic jednostek adm inistracyjnych. O gólnie rzecz biorąc, zasięg jed n o stek tery to ria l nych pow inien być m ożliwie d o stosow any d o ak tu aln ie rozw iniętego i p rze strzennie zróżnicow anego poziom u gospodarczego i społecznego.
P odziały tery to rialn e tra k to w a ć m o żn a rów nież ja k o sw oiste narzędzie polityki przestrzennej i w ykorzystyw ać ja k o stym u lato ry lub d esty m u lato ry rozw oju określonych obszarów lub jed n o stek osadniczych. (W a rto w tym m iejscu zw rócić uw agę, że w gospodarce stałego n ie d o b o ru , ja k im był realny socjalizm , funkcje adm inistracy jne jed n o stek osadniczych d aw ały im uprzyw ilejow ane m iejsce w centralnie rozdzielanych d o b ra c h , stając się b ard zo w ażnym i stym ulatoram i w zrostu).
K a ż d a refo rm a u stro ju tery to rialn ego realizująca ok reślon e cele u ty lita rn e (polityczne i gospodarcze) w większym lub m niejszym sto p n iu o d k ła d a się w w arstw ie społecznej, czyli spełnia jakieś m niej lu b bardziej zam ierzo ne cele społeczne, u spraw niając lub u tru d n iając nasze codzienne życie, zasp o k ajając lokalne lub regionalne ambicje, prow okując lub łagodząc konflikty, w yw ołując określone zachow ania przestrzenne itp. Społeczne cele reform m o gą być zatem w ykorzystyw ane dla określonych celów politycznych i go spodarczych.
W k rajach postk om unistycznych jednym z najw ażniejszych p ro g ram ó w społecznych staje się tw orzenie i rozw ijanie p o dm io tow o ści społeczeństw lokalnych o ra z regionalnych. Przede w szystkim chodzi o zm ianę specyficznie w ykształconej m entalności społeczeństw a, k tó ra w wielu p rz y p ad k ac h jest n ajistotniejszą b arie rą u tru d n iając ą pom yślny rozw ój o bszarów . Cel ten stanow ić m oże jed en z podstaw ow ych arg u m en tó w przem aw iających za p rzebudow ą ustroju terytorialnego tych krajów . Jego sens tkw i w zw iększeniu uczestnictw a społeczności lokalnych i regionalnych w sp ra w o w an iu w ładzy, przez w zm ocnienie roli sam o rząd ó w teryto rialn y ch . N a to m ia s t w k ra ja ch w ysoko rozw iniętych, o historycznie u trw alon ej ju ż d em o kracji w yzw olenie w społecznościach lokalnych i regionalnych, ja k to określił K u k liń sk i (1984), „uśpionego p o ten cja łu ” stanow i dzisiaj je d n ą z najw ażniejszych d ró g do u trzy m an ia wysokiej prosp erity gospodarczej.
ZAKRES PRZEDMIOTOWY REFORMY
R efo rm a u stro ju terytorialneg o p ań stw a m usi przebiegać co najm niej w jed n y m z dw óch zakresów przedm ioto w ych - p raw nym i tery to rialn y m .
1. W sferze (płaszczyźnie) praw no ustro jo w ej zm ianie m o że ulegać: a) p o d staw o w a stru k tu ra organizacji w ładzy (poziom y w ładzy); b) zakres kom petencji jej poszczególnych szczebli;
c) rów nocześnie s tru k tu ra i kom petencje jej ogniw.
W pierw szym przyp ad k u u stalan a jest liczba poziom ów , inaczej szczebli w ładzy terytorialnej (stru k tu ra pionow a), np. d w a p o zio m y ja k to m a m iejsce ak tu aln ie w Polsce (gm ina, w ojew ództw o), trzy p oziom y, ja k np. w Słowacji (gm ina, pow iat, w ojew ództw o), cztery lub więcej pozio m ó w , ja k np. w C h inach (gm ina, pow iat, w ojew ództw o, region). L iczba pozio m ów hierarchicznych określa sposób organizacji w ykonyw anych zad ań publicznych, a jej wcześniejsze ustalenie jest w arunkiem p rz ep ro w a d zen ia regionalizacji adm inistracyjnej państw a. S tru k tu ra p ionow a organizacji w ładzy terenow ej w pływ a istotnie n a w ielkość poszczególnych jed n o stek o ra z w a ru n k u je ich kom petencje i podporząd k o w an ie.
D rugim zasadniczym aspektem ustaleń praw nych jest określenie zakresu w ładzy, czyli kom petencji, a zatem zdefiniow anie fu n k cjo n aln e stru k tu ry hierarchicznej każdego z poziom ów adm inistracji. W k ateg o riach ogólnych zakres ten zw ykle określa u staw a zasadnicza (k o n sty tu cja) i o n a to określa ty p u stro ju organizacji terytorialnej państw a. P od tym względem m ożem y w yróżnić trzy typy państw : u n itarn e , federalne i reg ion aln e, p rzy czym m iędzy d w o m a ostatnim i nie istnieje m erytoryczna ró żn ica p ra w n a , a jedy nie genetyczna. K o n sty tu cja i w ynikający z niej u stro jo w y c h a ra k te r p a ń stw a o k reśla zatem najw iększym jed n o stk o m p odziału tery to ria ln e g o (regionom ad m inistracyjnym ) przysługujący im zakres ogólnych k o m petencji. M o g ą o n e m ieć c h a ra k te r au tonom iczny (znam ienny d la pań stw federalnych lub regionalnych), adm inistracyjno-sam orządow y lub adm inistracyjno-funkcjonalny (c h a ra k te ry sty c z n e d la p ań stw u n ita rn y c h ). K o m p e te n c je a u to n o m ic z n e je d n o stk i określa k o nstytucja, w zw iązku z tym przysług ują on e regionow i n a zasadach wyłączności i polegają n a posiadaniu upraw nień ustaw odaw czych i adm inistracyjnych.
Sam orządy terytorialne stanow ią korporacje terytorialne, k tóre sam odzielnie w yk o n u ją za d an ia publiczne (adm inistracji publicznej) i stan o w ią od ręb n e od państw a podm ioty publicznopraw ne. U praw nienia jed n o stk i sam orządow ej (ad m inistracyjno -sam orządow ej) są zbliżone d o u p raw n ień au to no m iczn y ch , lecz nie p o sia d a o n a p ra w a ustaw odaw czego, a zakres jej sam odzielności o k reśla jedynie ustaw a.
K om petencje jed n o stk i ad m inistracyjno-funk cjo nalnej o g ran iczo n e są d o praw a w ykonyw ania ściśle określonych kilku funkcji, których zasięg przestrzen ny w ynik a z cech pełnionej funkcji i m oże różn ić się o d zasięgu jed n o stk i sam orządow ej. T ypy praw ne regionów adm inistracyjnych określają rów nocześ nie pod ział w ładzy m iędzy ad m in istracją ce n traln ą a tere n o w ą o ra z zakres udziału w niej poszczególnych społeczności lo kaln ych i regionalnych.
2. W sferze (płaszczyźnie) przestrzennej (teryto rialn ej) re fo rm a o dnosi się do jed n o stek adm inistracyjnych i ich granic w ten spo sób , że są one: korygow ane, likw idow ane albo też ustan aw ian e ja k o zupełnie now e.
O bie płaszczyzny, w k tó ry ch przebiega refo rm a, m o g ą być od siebie zależne, choć nie jest to regułą. P rzekształcenia zakresu ko m peten cji n a j częściej w iążą się z d ostosow aniem szczebli adm in istracji (stru k tu ry p io n o wej) tak , aby ja k najlepiej realizow ały one now e funkcje, a to z kolei wcześniej czy później pociąga za so b ą zm iany tery to ria ln e je d n o ste k a d m inistracyjnych (stru k tu ry poziom ej). M o żn a zatem stw ierdzić, że p rzem ia ny praw n e m ają c h a ra k te r niejako w yprzedzający w obec zm ian te ry to ria l nych. P atrząc je d n a k n a zagadnienie historycznie i sięgając d o genezy w spółcześnie istniejących państw , w a rto zw rócić uw agę n a fa k t, że niek tó re z nich pow stały z wcześniej u kształtow any ch ju ż jed n o stek tery torialn ych. Integrujące się grupy etniczne lub n aro d o w e o ustalo n y ch sw oich te ry to riach w całości wnosiły je do tw orzonego państw a. T e ry to ria te en błock nie ulegają zm ianom i stanow ią najwyższej rangi trw ałe elem enty p o działu p rzestrzennego, co zazwyczaj p o tw ierdzone jest zapisem k on sty tu cyjny m . T w o rzą one p ań stw o (federacyjne lub regionalne), u stalając jego ty p u stro ju , tzn. określając swoje kom petencje praw ne o ra z s tru k tu rę te ry to ria ln ą niż szego szczebla.
ROLA STUDIÓW GEOGRAFICZNYCH
W PROCESIE REFORMOWANIA PODZIAŁU TERYTORIALNEGO
P rzedm iotow y zakres i cele reform y uzm ysław iają sto p ień tru d n o ści jej przygoto w ania. W zw iązku tym nie m a jednej d osk on ałej refo rm y , lecz jej w arian ty , k tó re op tym alizują o k re ślo n ą grupę celów. P rzy g o to w an ie takiej zoptym alizow anej reform y jest zadaniem b ard zo sko m pliko w any m i w ym aga szerokich in terd y scy p lin arn y ch stu d ió w w zakresie p ra w n o -p o lity c zn y m , gospodarczo-społecznym oraz przestrzennym . C zęsto trw ają one wiele lat i nie zawsze kończą się sukcesem , tzn. d o p ro w a d zają d o uchw alenia reform y. W ażn ą rolę w studiach n ad refo rm ą u stro ju tery to ria ln e g o pow inni odg ry w ać geografow ie, zw łaszcza w p ra c a c h n a d d e lim ita c ją je d n o s te k podziału przestrzennego. G łów nym w alorem tej dyscypliny je st podejście kom pleksow e, k tó re polega n a łącznym tra k to w a n iu trzech w arstw naszej rzeczywistości: społecznej, przyrodniczej i gospodarczej. W w arstw ie społecznej b ard zo istotn ym i kryteriam i przy k reo w an iu jed n o stek p rzestrzenn ych są względy k u ltu ro w e - rozum iane tu przede w szystkim ja k o p o w iązania, w ykształcone w procesie historycznego rozw oju, w ynikające ze w spólnej św iadom ości terytorialnej, określonych zbiorow ości społecznych o ra z często p o ch o d n e od tych pow iązań, ich preferencje przynależności adm inistracyjnej.
W w arstw ie przyrodniczej i gospodarczej p o d staw o w ą ro lę od gry w a szeroko rozw inięta w naszej n auce koncepcja regionu geograficznego, ściślej rzecz bio rąc - regionu fizycznego i gospodarczego. R egiony p rzyrod nicze rozum iane są tu taj ja k o n atu ra ln e obszary osadnicze (siedliskowe), w k tó rych następuje rozwój gospodarczy poszczególnych grup ludzkich. Z geograficznego p u n k tu w idzenia u za sad n io n a jest d alek o id ąca zg od no ść przestrzen n a, oczywiście jeśli zachodzi ta k a m ożliw ość, m iędzy d w o m a ty p am i regionów geograficznych a regionem adm inistracyjnym .
P roblem delim itacji regionów adm inistracyjnych, w ytyczenia ich granic w ujęciu geograficznym sp ro w ad za się zatem do pew nego p o d ziału p rze strzeni, k tó ry uw zględnia jej w łaściw ości społeczne, p rzyrod nicze i gos podarcze.
UCZESTNICTWO SPOŁECZEŃSTW A
W PROCESIE REFORMY USTROJU TERYTORIALNEGO PAŃSTW A
Z m ia n a u stroju tery to rialn eg o pań stw a jest najw yższym ak tem w y m aga jącym akceptacji społeczeństw a o ra z różnych p o d m io tó w polityczno-gos-
podarczych. K a ż d a refo rm a w yw ołuje pew ne kon flik ty , p on iew aż w w yniku zaistniałych zm ian zawsze zn ajd ą się osoby i instytucje, d la k tó ry c h now a sy tuacja jest m niej k o rz y stn a od poprzedniej. Podziały adm in istracy jn e z jednej stro n y służą przestrzennej organizacji system u sp ra w o w an ia w ładzy w państw ie, ale z drugiej w sp o sób b ard zo isto tn y d eterm in u ją różne sfery życia społeczności terytorialnych. Przy wszelkich p ró b a ch refo rm zaw sze ja k o k o ro n n y po d aw an y jest arg u m en t p opraw y organizacji system u sp ra w o w a n ia w ładzy, rzadziej n a to m ia st arty k u ło w a n e są społeczne konsekw encje zm iany.
D ualizm funkcji jed n o stk i adm inistracyjnej (organ izacyjn e i społeczne) spraw ia, że podziały tery to rialn e stanow ić m o g ą p rz ed m io t isto tn y c h k o n t row ersji m iędzy rządzącym i i rządzonym i. P ojaw iają się one w ów czas, kiedy z p u n k tu w idzenia tych pierw szych p odział adm inistracyjny d o b rz e spełnia swoje za d an ia, n ato m iast dla tych drugich jest on nie do przyjęcia, bow iem z a b u rza w ykształcone wcześniej układy pow iązań sp ołeczno-ekonom icznych, n aru sza poczucie św iadom ości terytorialnej, rozbija u k ształto w an e w procesie dziejow ym więzi w spólnotow e itp.
W konsekw encji polityczno-ekonom iczne aspek ty u k ła d u tery to rialn eg o m ają zawsze społeczną konotację i w pływ ają n a środow isko życia ko nk retn ych społeczności lok aln y ch i regio n aln y ch . W zw iązk u z tym ludzie m a ją m o raln e praw o wiedzieć i wpływać n a decyzje dotyczące reform y terytorialnej, k tó ra także m usi w yrastać z tradycji tego społeczeństw a i o d p o w iad a ć jego aspiracjom o ra z stylow i życia ( K u k l i ń s k i , 1982).
N o w a o rganizacja tery to ria ln a p ań stw a p o w in n a przede w szystkim być ak c ep to w an a przez m ieszkańców , a to w ym aga uczestnictw a społeczeństw a w p ro c esac h decyzyjnych do ty czący ch reform y. M o że o n o p rz y jm o w a ć różn e stopniow alne form y, od partycypacji biernej - w c h a rak terze czy nn ika opiniującego d o partycypacji czynnej - udziału w o stateczn ych ro z strzy g nięciach ad m inistracyjno-praw nych . D z iałan ia w ładz w tym względzie m o g ą m ieć c h a ra k te r b ąd ź w yprzedzający (e x antę), o d b y w ać się n a e tap ie fo rm o w an ia celów i altern aty w reform y, b ądź n astęp ow ać po p odjętych ju ż decyzjach (e x post), sp raw dzając reakcje i oceny społeczne. P o stęp o w an ie pierw sze um ożliw ia efektyw ny kom p ro m is i pozw ala u n ik n ąć, ja k m iało to ju ż miejsce w Polsce, zbyt wielu konfliktów .
R olę (udział) m ieszkańców w procesie k ształto w an ia ustroju terytorialnego m o żn a rozum ieć w dw óch uzupełniających się aspektach: 1) zaintereso w ań m ieszkańców w realizacji zadań i kom petencji szeroko rozum ianej adm inistracji publicznej różnych stopni oraz jej zasięgu przestrzennego (por. B r z e z i ń s k i , 1963; E l ż a n o w s k i , 1982), 2) subiektyw nego u z n a n ia przez lu dn ość zam ieszkałą n a określonym terenie, że k o n k re tn a je d n o s tk a o sad n icza jest m iejscem cen tralny m dla tego o b szaru, tzn. ludno ść z a sp o k aja w niej przede w szystkim swoje p otrzeby wyższego rzędu, a w zw iązku z tym , w sensie adm inistracyjno-usługow ym , jest o n a ważniejsza od m iejscow ości ich zam iesz k ania. D ośw iadczenia badaw cze w ykazały bow iem , że fu n k cjo n aln y u k ład sieci osadniczej w znacznym sto p n iu odzw ierciedla preferencje ludn o ści co d o przynależności adm inistracyjnej.
BADANIE PREFERENCJI ADMINISTRACYJNEJ MIESZKAŃCÓW
Zasięg jednostek terytorialnych oraz hierarchia adm inistracyjna osadnictw a w ym ag ają zatem określonej konsultacji m ieszkańców i w ładz terenow ych szczebla lokalnego (gm innego) i regionalnego (w ojew ódzkiego). B adanie preferencji adm inistracyjnych ludności stanow i je d n ą z form uczestnictw a m ieszkańców w procesie w spółtw orzenia reform y adm in istracyjnej. U jaw n ia o n o p rz ek o n an ia i w ybory „m ilczącej w iększości” w przeciw ieństw ie do innych form , k tó re w yrażają zazwyczaj poglądy „aktyw nej m niejszości” ( D o m a ń s k i , 1987).
B adanie preferencji, ja k p o d k re śla T . K a czm arek (1993), spełnia trzy funkcje: poznaw czą, p ra k ty c zn ą i in fo rm acyjno-edu kacyjn ą.
F u n k cje poznaw cze do ty czą m . in.:
a) preferencji adm inistracyjnych różnych g ru p społecznych i lo kalnych; b) zbieżności lub rozbieżności w preferencjach ad m inistracy jn ych m iędzy inicjato ram i zm ian i elitą lokalnej w ładzy a p o zo stałą społecznością te ryto rialn ą;
c) ko n fro n tacji preferencji adm inistracyjnych z niew ym uszonym i ciąże niam i społeczno-gospodarczym i ludności d o określo ny ch m iejscow ości.
W yniki b ad a ń preferencji są również pom ocne d la rozw iązań praktycznych, u łatw iają podejm ow anie decyzji co d o form y i zak resu tery to ria ln y c h zm ian, podległości i nadrzędności jed n o stek adm inistracy jn ych ich zasięgu p rze strzennego itp. Stanow ią także k onkretne argum enty w dyskusji n ad przyszłym kształtem i k om petencjam i jed n o stek adm inistracyjnych.
B adania takie odgryw ają isto tn ą rolę inform acyjno-edukacyjną, pozw alając określonym społecznościom terytorialnym za p ozn ać się, b a rd z o często po raz pierw szy, z istniejącym i koncepcjam i now ego p o działu teryto rialn eg o . U m ożliw iają resp o n d en to m refleksję nad m iejscem ich za m ieszk an ia w szer szym, przestrzennym układzie adm inistracy jn o -fu n k cjo n aln y m . Is to tn e jest ta k ż e k ształto w a n ie u b ad a n y ch m ieszkańców p o cz u cia p o d m io to w o śc i przez m ożliw ość w yrażenia sw oich poglądów w kw estiach nie ty lk o w ażnych dla własnej grupy lokalnej, ale i dla społeczeństw a całego k raju .
N arzędziem b ad a n ia opinii, poglądów i deklaracji społeczeństw lokalnych p ozostaje opraco w an y specjalnie d o tych celów k w estio n ariu sz w ypełniany za p o m o cą w yw iadu przez przygotow anego .ankietera. U zyskany z b ad ań ankietow ych m ateriał inform acyjny, zestawiony w zbiorcze tablice statystyczne, m o że stanow ić p u n k t wyjścia d o dalszej syntezy. B ardzo p rz y d a tn e w niej są m eto d y k artograficzne - k a rto d ia g ram y i k a rto g ra m y ( K o t e r , L i s z e w s k i , S u l i b o r s k i , 1996). P o za w zględam i m ery to ryczny m i m a ją o ne duży w alo r po glądow y, k tó ry m o żn a w ykorzystać w p ro w ad zo n y ch dy skusjach i ew entualnej konkretyzacji przestrzennego k ształtu o kreślo ny ch regionów . M ap y d o sk o n ale d o k u m e n tu ją rodzaj preferencji m ieszkańców , przyp isując go rów nocześnie odpow iedniem u obszarow i.
LITERATURA
B r z e z i ń s k i W., 1963, Kształtowanie terytorialnego podziału państwa. Zagadnienie metody, „Państwo i Prawo” , nr 3.
D o m a ń s k i B., 1987, Niektóre problemy użyteczności badań postaw i preferencji społecznych dla planowania przestrzennego, Prace Geogr. UJ, z. 70.
E l ż a n o w s k i M., 1982, Przesłanki reform podziału terytorialnego, Wyd. Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.
K a c z m a r e k T., 1993, Rola i form y uczestnictwa społeczności lokalnych w procesie zmian podziału terytorialnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, z. 3.
K o t e r M., L i s z e w s k i S., S u l i b o r s k i A ., 1996, Delimitacja potencjalnego obszaru województwa łódzkiego. Studium wiedzy o regionie łódzkim, ŁTN, Łódź.
K u k l i ń s k i A., 1982, Koncepcje polskiej przestrzeni w latach osiemdziesiątych, „Biuletyn KPZK PAN ”, Warszawa, z. 118.
K u k l i ń s k i A., 1984, Uśpiony potencjał, „Życie Gospodarcze", nr 13.
W r ó b e l A., 1956, Kryteria i metody de/imitacji regionów gospodarczych, „Dokumentacja Geograficzna PAN IG” , Warszawa, z. 3.
Katedra Geografii Politycznej i Studiów Regionalnych UŁ
Andrzej Suliborski
THE BASIC M ETHODS OF NATIONAL ADMINISTRATIVE TERRITORIAL REORGANISATION UNDER DEMOCRATIC CONDITIONS
(Summary)
This article represents theoretical and methodological reflections on the creation of national reforms on local government boundary reorganisation: the aims, subject, domain and methods, together with the role o f geographers in their preparation, particularly regarding the definition o f urban territorial boundaries and other spatial results.
The notion o f territorial structure was formerly understood to be all the changes concerned with the competence o f particular of central and local government. This may or may not results in the creation o f other hierarchical structures, and also in the drawing up o f new administrative boundaries.
The main aim o f the reform is change in the present structure of Polish local government boundaries in the light o f needs, and may be influenced by political, economic and social considerations. Reform should be derived from not less than two directions: legal and spatial.
Geographers should play the main role in studies o f boundary reform following their interest in the delimitation of local government boundaries. The principal value o f geography is its holistic approach taking into consideration social, economic and political arguments.
Changes in the territorial organisation o f the country, if they are thought desirable, must be accepted by the population, and society must take part in the decision-making processes involved in reform, especially in the practical stages o f likely spatial outcomes. Research into peoples boundary preferences fulfils three functions: the acquistion o f knowledge, reality and information-éducation.
This research into peoples opinions, views and statements was effected by means o f specially prepared questionnaires completed by the interviewer. The material so derived has been reformed cartographically, a very satisfactory way o f representing the views o f interviewees.
