A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
F O L IA O E C O N O M IC A 143, 1997
ROZWÓJ LOKALNY
Aleksandra Nowakowska*
EKONOMICZNO-PRAW NE PODSTAWY FUNKCJONOW ANIA I ROZW OJU GMINY - WYBRANE PROBLEMY
Z apoczątkow ana w latach 1989/1990 transform acja systemowa w pro-wadziła reguły gospodarki rynkowej i decentralizację zarządzania państ-wem. Elementem tych zmian było reaktywowanie sam orządu terytorial-nego na szczeblu gminy. M im o kontrowersyjności wielu zastosowanych rozw iązań ekonom iczno-praw nych jest to pierwsza kom pleksowa reform a systemu zarządzania i bez wątpienia osiągnięcie w reform ow aniu zarządza-nia państwem.
A naliza ram ekonom iczno-prawnych przeprow adzona w prezentowanym artykule jest jedynie zarysem niektórych podstaw oraz problem ów funk-cjonow ania i rozwoju gminy, stanowiących istotę sam orządności. Prze-prowadzenie kompleksowej i wnikliwej analizy ze względu na ogrom ist-niejących problem ów w tak krótkiej publikacji jest niemożliwe.
Przeprow adzona reform a sam orządow a zmieniła miejsce i rolę sam orządu terytorialnego w strukturze władzy publicznej. Przestała obowiązywać zasada jednolitej władzy w terenie, a w miejsce to w prowadzono dw utorow ość administracji publicznej, tzn. administrację państwową oraz adm inistrację samorządową. Adm inistracja sam orządow a jest spraw owana tylko na jednym szczeblu zarządzania - na poziomie gminy. Brak sam orządu na wyższym szczeblu zarządzania niewątpliwie przyczynia się do słabości funkcjonow ania administracji samorządowej. Powołanie sam orządu terytorialnego jak o sam o-dzielnej władzy sprawowanej w imieniu społeczności lokalnej wprowadziło nowy m odel sprawowania władzy w państwie - model dualizmu administracji publicznej.
Konsekwencją reaktywow ania sam orządu terytorialnego było dokonanie wielu zmian w systemie zarządzania państwem , tzn.:
a) wyłączono gminy z systemu administracji państwowej i ograniczono nadzór nad samorządem terytorialnym;
b) dokonano podziału zadań i kompetencji między organy adm inistracji rządowej a samorządowej;
c) przydzielono gminom do realizacji zadania własne - realizowane na własny rachunek i odpowiedzialność;
d) dokonano rozdziału publicznych środków finansowych między budżet państw a a budżety gmin - dualizm gospodarki finansowej;
e) w yposażono gminy we własne źródła środków finansowych i um oż-liwiono swobodę dysponow ania nimi;
f) przekazano gminom część m ienia ogólnonarodow ego, dok o n u jąc uwłaszczenia m ajątkow ego gmin.
Przyjęta w Polsce koncepcja sam orządu terytorialnego nawiązuje do polskiej międzywojennej tradycji samorządności, a także w wielu kwestiach odpowiada tezom zawartym w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.
G m ina na podstawie ustawy sam orządow ej1 to terytorium w yodręb-nione administracyjnie oraz mieszkańcy tego terenu - w spólnota sam o-rządow a. K ażda gmina posiada osobowość praw ną, a jej samodzielność działań podlega ochronie sądowej. Posiadanie osobowości prawnej z jednej strony zwiększa upraw nienia gminy (możliwość podejm ow ania czynności praw nych na podstawie kodeksu cywilnego i handlowego), z drugiej jednak - zwiększa odpowiedzialność sam orządu terytorialnego za podejm owane decyzje.
Jednocześnie gmina jest systemem terytorialnym , w którym zachodzą liczne procesy, m. in. funkcjonowanie i rozwój. K ierunki zmian tych p ro -cesów i możliwości sterowania nimi są przede wszystkim uzależnione od ustawowych podstaw ekonomiczno-prawnych stworzonych gminom. W y-znaczają one ramy samorządności, a w konsekwencji samodzielności gminy, które decydują o autentyczności sam orządu jak o demokratycznej władzy na szczeblu gminy.
Isto tą sam orządności gminy jest posiadanie rzeczywistej możliwości decydowania społeczności lokalnej o spraw ach społecznych i gospodarczych na poziomie lokalnym. W spólnota sam orządow a m a do dyspozycji dwie form y spraw ow ania władzy w gminie i podejm owania decyzji:
1) poprzez referendum - form a dem okracji bezpośredniej, 2) przez radnych - dem okracja pośrednia2.
1 Ustawa z 8 m arca 1990 r. o sam orządzie terytorialnym , D z U 1990 nr 16, p oz. 95 z późniejszym i zm ianam i.
1 Szerzej na ten temat w: Z. N i e w i a d o m s k i , W. G r z e l c z a k , U staw a o sam orządzie
W arunkiem koniecznym, by sam orządność zaistniała na szczeblu gminy, jest dem okratyczny wybór władz gminy. Zapewnia on rzeczywiste
reprezen-tow anie społeczności lokalnych i ich interesów.
W zmocnieniem sam orządności jest przekazanie radzie gminy upraw nień do stanowienia praw a powszechnie obowiązującego na obszarze gminy - przepisów gminnych. Oprócz podstawowych form prawnych realizacji zadań, takich jak: rozporządzenia wykonawcze, uchwały oraz akty planowania (np. plan zagospodarow ania przestrzennego, plany i program y gospodarcze, budżet - roczny plan finansowy itp.), ustawa sam orządow a dopuszcza również tworzenie przepisów gm innych (np. w zakresie w ew nętrznego ustroju gminy i jej jednostek pomocniczych - statuty; organizacji urzędów i instytucji gminnych - regulaminy organizacyjne; zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasad zarządu mieniem kom unalnym , przepisów porządkowych). Prawotwórcze upraw nienia gminy są podstawowym narzędziem władz gminnych w kierowaniu procesami społeczno-gospodarczymi zachodzącymi na terenie gminy.
Elementem decydującym o sam orządności społeczności lokalnej jest zakres zadań i kompetencji przekazanych do realizacji na szczebel gminy. Określenia pojęć „zadania” i „kom petencje” w literaturze przedm iotu są niejednoznaczne i budzą wiele kontrow ersji. Najczęściej pod pojęciem „ z ad a n ia ” rozum ie się cele lub określone kierunki działań, k tó re m a osiągnąć w swej działalności samorząd. N atom iast „kom petencje” to zespół praw i obowiązków przekazanych gminie w formie różnych aktów prawnych, służących do realizacji zadań. K om petencje są to więc praw ne form y realizacji zadań sam orządu3.
W świetle obowiązującego ustaw odaw stw a gminy wykonują zadania jako własne lub zlecone. Z a podstaw ę podziału zadań na powyższe grupy przyjm uje się sposób przekazania ich sam orządow i do realizacji przez państw o. Z adania przekazane gminie jak o własne, to te, które gm ina otrzym uje na zasadzie decentralizacji, zlecone zaś to zadania otrzym ane na zasadzie dekoncentracji4.
Z adania własne gm ina realizuje samodzielnie, we własnym imieniu. Podejm ow ane przez gminę w tym zakresie działania są finansowane ze środków gminy i nadzorow ane tylko pod kątem zgodości z praw em . D o zadań własnych gminy należą wszystkie sprawy lokalne związane z za-spokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, których realizacja (ustawowo nałożona) nie spoczywa na innych podm iotach. U staw a sam orządow a określa również, które zadania własne gminy m ają charakter obowiązkowy, tworząc jednak tylko w domyśle ich podział na zadania obligatoryjne i fakultatywne. Nie został jednak stworzony katalog zadań obligatoryjnych,
3 Z. L e o ń s k i , U strój i zadania sam orządu terytorialnego w Polsce, Poznań 1994, s. 54. 4 Pogłębienie tematu podziału zadań i kompetencji czytelnik znajdzie w: E. B o r k o w s k a , J. W a r a k o m s k i , 'Zadania sam orządu terytorialnego, W arszawa 1990.
a o charakterze danego zadania decydują odpowiednie ustawy - praw o m aterialne.
Obok zadań własnych gm ina wykonuje zadania zlecone. N a ich realizację gm ina otrzym uje odpowiednie środki finansowe z zewnątrz. N adzór nad podejm owanym i w tym zakresie działaniami jest prow adzony na podstaw ie kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Ideą przekazania zadań z zakresu adm inistracji rządowej do realizacji na szczebel gm iny jest m ożliwość efektywniejszego ich w ykonania przez władze sam orządow e, a także w wielu przypadkach ułatwienie obsługi obywateli. W yróżnić m ożna dwa rodzaje zadań przekazanych gminie w charakterze zadań zleconych:
1) zadania zlecone ustawowo - obowiązek ich w ykonania nałożony jest na gminę w drodze ustawy i obowiązuje wszystkie gminy na terenie całego kraju;
2) zadania powierzone - wykonywane przez gminy tylko wtedy, gdy w powyższej sprawie zawarły odpowiednie porozum ienie z organam i ad -m inistracji rządowej.
W śród zadań i kompetencji przyznanych gminie jedynie zadania własne stanowią rzeczywistą podstawę samorządności. W przypadku zadań zleconych gminy m ają ograniczoną możliwość podejm owania decyzji, sprow adzającą się do dokładnego wykonania zadań określonych przez władzę rządow ą.
D okonany podział zadań w ustawie samorządowej budzi wiele k o n t-rowersji5. Nie zostały one także rozstrzygnięte w ustawie o podziale zadań i kom petencji6. N adal trudne i nie zawsze oczywiste jest określenie czy dana spraw a m a charakter lokalny i w konsekwencji należy do właściwości sam orządu czy administracji rządowej. Brak logiki i konsekwencji w budowie podziału zadań w praktyce utrudnia znacznie funkcjonowanie sam orządu terytorialnego. Wiele zadań przekazanych gminie do realizacji nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w przekazanych kom petencjach, co uniemożliwia ich właściwą realizację.
Dyskusyjna jest również unifikacja zadań własnych sam orządu terytorial-nego. B rak ich zróżnicow ania w zależności od wielkości i w arunków lokalnych poszczególnych gmin jest w wielu przypadkach ograniczeniem rozwoju samorządności. Wiele zadań przerasta możliwości organizacyjno- -finansowe małych gmin, powodując, iż gminy te są raczej skłonne zaniechać ich realizacji niż szukać dróg wyjścia. Są to np. sprawy w tak ważnej sferze działania gminy jak ochrona środowiska.
Samodzielność sam orządu terytorialnego odnosi się do działania w sferze gospodarczej. Podstaw ą samodzielności gminy jest:
5 U w agi zawarte w artykule są wnioskam i z badań i analizy przeprow adzonych w gm inach w 1994 r., m aszynopis, Zakład Ekonom iki Regionalnej i O chrony Środowisica U Ł .
6 U stawa z 17 m aja 1990 r. o podziale zadań i kom petencji określonych >v ustawach szczególnych po m ięd zy organy gm iny a organy adm inistracji rządow ej oraz o zm ianie niektórych ustaw, D z U 1990, nr 34, poz.198 z późniejszym i zmianami.
Dochody budżetów gmin
Dochody zwyczajne Dochody nadzwyczajne
Nadwyżka budżetowa z lat poprzednich
Dochody własne Dochody zewnętrzne
— 3odatki i opłaty gminne Subwencja ogólna
л Spadki i darowizny
— podatek od ni«3 ruchomości jdków transportu - Subwencja na podstawowe wydatki bieżące Dochody z samoopodatkowania mieszkańców — podatek od posiadania psów — podatek rolny — podatek leśny
— podatek od osób fizycznych płacony w formie
karty podatkowe)
— podatek od spadków i darowizn
Różne opłaty, kary, grzywny
—
Subwencja na zadania własne w zakresie szkół
i innych placówek
oświatowo-wychowawczych i opiekuńczo-wychowawczych
— Środki przekazane z państwowych funduszy celowych
wa
Dotacja celowa na zadania własne
— opłata mieisco Subwencja na wydatki
inwestycyjne — opłata administracyjna
— opłata eksploatacyjna
— opłata skarbowa Subwencja wyrównawcza
— Dotacja celowa na zadania zlecon(a
— Inne dochody
Odsetki od środków finansowych gromadzonych na
rachunkach bankowych Dochody komunalnych jednostek
budżetowych i innych jednostek
organizacyjnych Odsetki za nieterminowe regulowanie
należności z tytułu podatków I opłat lokalnych i innych należności Dochody z majątku gminy
— dywidenda obligatoryjna od przedsiębiorstw komunalnych — odsetki i dywidenda od kapitału wniesionego do spółek — opłaty dzierżawne, z najmu, z tytułu oddania
własności gminy w użytkowanie wieczyste itp. — dochody ze sprzedaży majątku
— opłaty adiaceńskie
— opłaty za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
Dochody specjalne — kredyty i pożyczk na finansowanie z — kredyty i pożyczk — dochody z emisji papierów wartość krótkoterminowe adań bieżących długookresowe gminnych owych
Udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa Inne dochody
— 5% wpływów — 15% wpływów
Inne dochody
z podatku dochodowego od osób prawnych z podatku dochodowego od osób fizycznych
- posiadanie stabilnych źródeł dochodów i m ożliwość prow adzenia niezależnej gospodarki finansowej;
- posiadanie i dysponowanie własnym m ajątkiem .
Samodzielność finansowa gminy zagwarantowana w ustawie samorządowej jest w yrażona poprzez budżet gminy, będący podstaw ą prow adzenia własnej gospodarki finansowej. Efektywność i samodzielność gospodarki finansowej gminy jest przede wszystkim uzależniona od:
- wielkości osiąganych dochodów , wynikającej z zakresu i wydajności poszczególnych źródeł tych dochodów;
- faktycznych upraw nień przekazanych gminie w kierunku kształtow ania wysokości dochodów z poszczególnych źródeł;
- realnych możliwości dokonyw ania wydatków przez gminę.
Prowadzenie przez gminę samodzielnej i racjonalnej gospodarki finansowej jednakow o współzależy zarów no od dochodów i kompetencji w tym zakresie, jak i upraw nień do dokonyw ania wydatków.
N a podstaw ie obowiązujących przepisów praw nych7 dochody gminy generalnie m ożna podzielić na: zwyczajne i nadzwyczajne8. Podział i źródła dochodów budżetowych gmin przedstaw ia rys. 1.
Podstawowe znaczenie dla realizacji zasady sam ofinansow ania i sam o-dzielności finansowej gminy m ają dochody zwyczajne - dochody własne i subwencja ogólna. Te dwie grupy dochodów stanow ią podstaw owe i stałe źródło strumieni finansowych. D ochody własne decydują o stopniu sam odzielności finansowej gmin. Im większy jest udział tych dochodów w d o -chodach całkowitych gminy, a tym samym w pokryw aniu w ydatków bu-dżetowych, tym większy jest jej stopień samodzielności (i odwrotnie).
Subwencje gminne są form ą dofinansow ania budżetów gmin. M ają one na celu z jednej strony wyrównanie niedoborów w budżetach gmin, z drugiej - wyrównanie dysproporcji w podstaw ach do rozwoju poszczególnych gmin. System i zasady dofinansowyw ania budżetów gminnych wywołuje wiele dyskusji. M a on w rzeczywistości istotny wpływ na kształtow anie się samodzielności finansowej. Dofinansow anie gmin w postaci subwencji jest jednak konieczne i nie m ożna zrezygnować z tej form y zasilania budżetów lokalnych.
D ochody nadzwyczajne ze względu na zewnętrzne i często niepewne źródło strum ieni finansowych odgrywają drugorzędną rolę w budżetach
7 U stawa z 16 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania oraz
o zm ianie ustaw y o sam orządzie terytorialnym , D z U 1990, nr 89, poz. 518 z późniejszym i
zm ianam i. U stawa z 5 styczn ia 1991 r. - Praw o budżetow e, D z U 1991, nr 4 , poz. 18 z 1991 r. z późniejszym i zm ianam i. U staw a z 12 styczn ia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, D zU
1991, nr 9, poz. 31 z późniejszym i zmianami.
“ Szersze ujęcie tematu czytelnik znajdzie w: S. D o i a ta , 'Zasady kształtow an ia dochodów
gminy. G m iny m ają ograniczoną możliwość oddziaływania i kształtow ania dochodów w tej grupie.
Szczególną pozycję w dochodach gminy zajm ują dochody specjalne - pożyczki, kredyty, dochody z emisji papierów wartościowych. Są to dochody o charakterze zw rotnym i odpłatnym , a więc niosą za sobą obciążenie budżetu w przyszłości. Stanow ią ważny (choć sporadycznie wykorzystany w praktyce w Polsce) sposób pozyskiwania dodatkow ych środków finansow ych, a jednocześnie instrum ent sterow ania rozwojem lokalnym.
Gminy m ają również możliwość finansowania własnych działań z funduszy celowych, z licznych fundacji i źródeł m iędzynarodow ych. Pozyskanie jednak tych środków w dużej mierze zależy od aktywności i inicjatywności władz lokalnych.
Istnieje ścisła współzależność między dochodam i gminy a zakresem zadań realizowanych przez gminę. Zakres i rozm iary zadań gminy rzutują n a zapotrzebow anie finansowe. N atom iast możliwości finansowe decydują 0 stopniu ich realizacji - stopniu zaspokojenia zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej.
Jednocześnie podział zadań na własne i zlecone w konsekwencji wyznacza źródła ich finansow ania. Z adania zlecone są finansow ane ze środków otrzymanych z zewnątrz. Brak ustawowych zasad kalkulacji kosztów realizacji tych zadań w praktyce powoduje znaczne rozbieżności w ich ocenie między władzami samorządowymi a rządowymi. Ustalenie kosztów realizacji zadania zleconego poniżej rzeczywistego poziom u wymusza na gminie d o fin an -sowywanie ich z własnych dochodów, gdyż zaniechanie realizacji tych zadań ze względów społecznych jest często niemożliwe.
D ziałania ustawowe określające prawne podstawy i zasady finansów gminnych przedłużają się w czasie, co niewątpliwie uniemożliwia właściwe funkcjonowanie sam orządu terytorialnego. M imo iż wydaje się, że stają się one coraz bardziej krystaliczne i przejrzyste, nadal wywołują wiele wątpliwości 1 dyskusji, a w wielu kwestiach podw ażają zasadę samodzielności finansowej gminy.
Obawy budzi również duży zakres zadań przekazanych gminie do realizacji, nie znajdujący odzwierciedlenia w odpowiednich źródłach ich finansowania. Sytuacja ta niewątpliwie negatywnie oddziałuje na poziom zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej.
Równocześnie ograniczony wpływ władz gminy na kształtowanie wysokości stawek podatków i opłat lokalnych uniemożliwia w pełni wykorzystanie lokalnego systemu podatkow ego do sterowania gospodarką na tym szczeblu.
K ontrow ersje budzi również udział poszczególnych źródeł finansowych w budżetach gminnych. Duży udział dotacji i subwencji, a także środków finansowych przekazywanych gminom (z dużym opóźnieniem), a stanowiących
dochód budżelu państw a, podważa samodzielność gospodarki finansowej gminy.
Posiadanie wyodrębnionego m ajatku - m ienia kom unalnego jest ważnym elementem samodzielności gospodarczej gmin. Gminy, stając się właścicielem m ienia kom unalnego, nabywają upraw nienia do korzystania z niego, pobie-rania pożytków i innych dochodów, swobodnego rozporządzania swoją własnością. Posiadanie m ienia kom unalnego umożliwia gminie prowadzenie działalności gospodarczej (w sferze użyteczności publicznej) n a własny rachunek i ryzyko, a jednocześnie zobowiązuje gminę do ponoszenia związanej z tym odpowiedzialności.
W edług ustawy samorządowej mieniem kom unalnym jest własność i inne praw a m ajątkow e należące do gminy, związków gminnych oraz innych kom unalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw Prawo cywilne uznaje za praw a m ajątkow e: prawo rzeczowe, wierzytelności oraz m ajątkow e praw a na dobrach niem aterialnych. D o praw rzeczowych zalicza się: własność, użytkow anie wieczyste, użytkow anie służebności, zastaw , hipotekę oraz spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. D obram i niem aterialnym i są natom iast dobra o charakterze intelektualnym , takie jak: wynalazek, wzór użytkowy, znak towarowy, utw ór naukowy, artystyczny czy literacki9.
G m iny m ają m ożliwość sam odzielnego decydow ania o rozm iarach, przeznaczeniu i sposobie wykorzystania własnego m ienia kom unalnego. M ogą je powiększać w drodze czynności prawnych, w wyniku prowadzenia własnej działalności lub je redukować. Posiadanie tych upraw nień umożliwia gminie szerokie oddziaływanie na gospodarkę lokalną, a w konsekwencji sterow ania jej rozwojem.
Posiadanie wyodrębnionego mienia komunalnego i możliwości swobodnego dysponow ania nim bezpośrednio oddziałuje na gospodarkę finansową gminy. M ienie kom unalne z jednej strony może być źródłem zasilania budżetu lokalnego, z drugiej zaś wymaga utrzym ania, a więc m oże stać się jego obciążeniem.
Przejęcie przez gminy m ienia kom unalnego jest elem entem reform y sam orządowej, a jednocześnie integralnym elementem procesu przekształceń własnościowych i zmian w systemie zarządzania gospodarką narodow ą. Proces ten okazał się w praktyce procesem trudnym i długotrwałym.
Gm iny zostały jednocześnie wyposażone w możliwość samodzielnego poszukiw ania najefektywniejszej formy działania i realizacji zadań. M ogą tworzyć zakłady i jednostki budżetowe, w ram ach których istnieje możliwość tworzenia gospodarstw a pomocniczego i środków specjalnych. Gm iny m ogą również realizować zadania własne przez spółki kapitałowe, przede wszystkim w form ie spółki akcyjnej i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. G m ina
jak o osoba praw na m a również możliwość stosowania umów cywilnopraw-nych, na podstawie których powierza osobie fizycznej lub prawnej wykonanie swoich zadań. W praktyce najszersze zastosowanie m ają umowy agencji lub zlecenia. Ustawodawca dopuszcza również możliwość tworzenia przez gminy fundacji, spółdzielni, banków komunalnych lub instytucji ubezpieczeniowych. Form y te m ają duże tradycje w polskiej samorządności, jednak obecnie nie znalazły szerszego zastosowania w praktyce10.
D la ułatw ienia własnego działania i realizacji zadań, gminy m ogą tworzyć struktury ponadgminne. Są to związki kom unalne i porozum ienia kom unalne. Form y te m ają na celu współdziałanie gmin w wykonywaniu zadań publicznych. M ają one charakter dobrowolny. W ykorzystanie tych form w realizacji zadań jest szczególnie przydatne w sferze ochrony środo-wiska, zagospodarowania przestrzennego lub tam, gdzie gminy posiadają niepodzielne składniki m ienia km unalnego. Realizacja zadań w form ie związku kom unalnego pociąga za sobą konieczność utw orzenia odrębnego podm iotu, wyposażonego w osobowość prawną. W przypadku porozum ie-nia kom unalnego realizację zadań objętych porozumieniem powierza się jednej z gmin uczestniczącej w porozum ieniu (nie tworzy się nowego
podm iotu).
W śród zaproponow anych gminie form realizacji własnych zadań brak jest przedsiębiorstwa kom unalnego - formy najwłaściwszej w wielu przypad-kach dla realizacji zadań gminy. Przedłużające się prace ustawowe nad tą form ą niewątpliwie osłabiają i ograniczają możliwości efektywnego działania gminy11.
Dokonany przegląd wybranych podstaw ekonomiczno-prawnych z uwzględ-nieniem nielicznych problem ów, z jakim i borykają się sam orządy nie wyczerpuje całości tem atu. Czteroletnie doświadczenia funkcjonow ania samorządu terytorialnego w nowych uwarunkowaniach ekonomiczno-prawnych pokazują jednak, iż gminy zostały wyposażone w dostateczny (choć daleki od właściwego poziomu) zakres prawnej, organizacyjnej i finansowej sam o-dzielności i samorządności, by m óc organizować życie publiczne w gminie.
Niewątpliwie wiele błędów i niedociągnięć w konstrukcji podstaw sam o-rządu u tru d n ia właściwe ich funkcjonowanie. Są to przede wszystkim konfliktogenne rozwiązania podziału zadań i kompetencji między poszczególne organy administracji publicznej, podstawy finansów gminnych, a także niespójność innych aktów prawnych (lub ich brak) regulujących działanie sam orządu terytorialnego w sposób niejednoznaczny bądź fragmentaryczny. Równocześnie trudna sytuacja gospodarcza całego kraju (inflacja, bezrobocie
10 Szerokie om ów ienie tego tematu znajduje się w: С. К o s i к o w s к i, Działalność
gospodarcza gmin, Białystok 1992.
11 Szerzej: M . G ó r s k i , E. W o j c i e c h o w s k i , W okół przedsiębiorstw a komunalnego, „W sp óln ota” 1991, nr 19.
itp.), wielość zmian zachodzących i chaos prawny w całej gospodarce nie sprzyjają reformie samorządowej.
Rozwój lokalny nie jest jednak uzależniony tylko od unormowań prawnych i podstaw ekonomicznych. Aby mógł on nastąpić, powinna zaistnieć chęć i wola działania oraz rozwiązywania lokalnych problem ów przez władze gminne. To inicjatywność i aktywność władz gminy wspólnie ze społecznością lokalną jest podstaw ą i m otorem rozwoju lokalnego.
Aleksandra Nowakowska
E K O N O M IC -L E G A L F O U N D A T IO N S OF O PE R A T IO N
A N D D E V E L O P M E N T O F A D M IN IS T R A T IV E D IST R IC T S - C H O SE N A SPEC TS
(Summary)
The socio-econom ic transformation started in the years 1989-1990 introduced the rules o f market gam e and decentralization o f the State management. One o f elem ents o f these changes was revival o f the local self-government at the level o f administrative districts in Poland. The role and place held by the local self-government in the structure o f public power underwent major changes.
T his article is an attempt at an analysis o f chosen legal-econom ic foun dations o f the self-governm ent operation and possibilities o f stimulating the developm ent o f administrative districts. There are discussed in it the system o f state management, the allocation o f tasks and powers am ong various organs the state and self-government adm inistration, foundations o f the self-governm ent’s econom ic autonom y, i.e. district funds and assets, as well as spatial planning as an instrument allow ing to stimulate the local developm ent.
