A C T A U N I V E R S I T A T 1 S L O D Z I E N S I S FOLIA GEOGRAPHICA SOCIO-OECONOM1CA 1, 1999
M a re k K oter
ZA JA K IM M O D E L E M P O D Z IA Ł U T E R Y T O R IA L N E G O P O L S K I O P O W IE D Z IE Ć SIĘ?
W N IO S K I Z D O Ś W IA D C Z E Ń P R Z E S Z Ł O Ś C I O R A Z W Z O R C Ó W E U R O P E J S K IC H
Autor, nawiązując do różnych nowych koncepcji podziału administracyjnego Polski, opowiada się za podziałem na 12-14 regionów. Z jednej strony, podział taki jest najbardziej zbliżony do historycznych struktur regionalnych Polski, a także podziałów administracyjnych kraju w okresie międzywojennym i powojennym do 1975 r., z drugiej zaś - najbliższy standardom podziału regionalnego krajów Europy Zachodniej. Istnieje też potrzeba odtworzenia powiatów, gdyż gminy nie są w stanie spełniać wielu funkcji ponadlokalnych.
O d czasu tra n sfo rm a c ji u stro jo w ej P olski w 1989 r. c o ra z głośniej m ów i się o potrzebie przep ro w ad zen ia gruntow nej, now oczesnej refo rm y po d ziału adm inistracyjnego k raju , połączonej z w prow adzeniem w życie - n a w szystkich szczeblach tego podziału - system u sa m o rz ą d u te ry to rialnego.
P ierw sze propozycje n a ten tem at pojaw iły się ju ż w po ło w ie lat 80., je d n a k w ów czas dotyczyły tylko sam ego p o działu , po dczas gdy od p o c z ą t ku la t 90. kw estię p o d ziału zaczęto w iązać z re fo rm ą sy stem u sa m o rządow ego. W o statniej dekadzie p ow stało łącznie blisko 30 ró żn y ch n o w ych p ro p o z y c ji refo rm y a d m in is tra c ji te re n o w e j, m . in . k o n c e p c je A . S zcz ep k o w sk ieg o , A . P isk o z u b a , E. W y so ck iej, J. K o ło d z ie js k ie g o i Z. R ykla. W szystkie one z a k ła d ają zm niejszenie do tychczasow ej liczby w ojew ództw i utw orzenie większych w ojew ództw (regionów ). R ó żn ią się n a to m ia st m iędzy so b ą, jeśli idzie o liczbę p ro p o n o w a n y c h w ojew ództw , stosunek do szczebla pośredniego , tj. p o w iatu , o ra z sta tu s i u p ra w n ien ia przyszłych regionów .
Jeśli chodzi o ten o statn i asp e k t spraw y, to p o jaw iają się aż cztery koncepcje regionu:
a) region adm inistracyjny, centralnie sterow an y, za rząd zan y przez w oje w odę, będącego urzędnikiem państw ow ym ;
b) region rządow o -sam o rząd o w y , z sejm ikiem sam o rządo w y m o ra z w o jew o d ą, któ ry , będąc urzędnikiem państw ow ym , zobligow any byłby ró w n o cześnie d o w ykonyw ania uchw ał sejm iku;
c) region sam orządow y, w którym - ja k się należy dom yślać - ew entualny w ojew oda pochodziłby z w yboru, a nie z nom inacji prem iera;
d) region au ton om iczny, z własnym rządem regionalnym , stanow iącym au to n o m iczn e p raw a w odniesieniu do regionu.
K o n cep cja pierw sza jest pow szechnie o d rz u can a , ze względu n a sw ą złą k o n o tację z czasam i P R L . R ów nież ko n cep cja czw arta, fo rso w an a niegdyś przez liberałów o raz „E uro p ejczy k ó w ” z U D , tak że nie zyskuje szerszego p o p a rc ia i w w a ru n k ach polskich w ydaje się jeśli nie n iesto so w n a, to co najm niej przedw czesna. Dzisiejsze dyskusje oscylują więc m iędzy regionem rząd o w o -sam o rząd o w y m a sam orząd ow ym , ze w skazaniem raczej n a ten pierw szy.
S praw a statu su i upraw nień regionów stano w i prob lem sam w sobie, w zakresie k tó reg o bardziej ko m p eten tn ie od g eo g rafa-region alisty w y p o wiedzieć się m o g ą praw nicy. A b strah u jem y więc n a razie od tych, w ażnych w przyszłości (ale i bulw ersujących niekiedy), rozw ażań - czym m a być region i sk o ncentrujm y się n a kwestii - ja k i to m a być region. S kupim y się przede wszystkim n a tym , ja k m a w yglądać m a p a reg io n aln a P olski, z ilu regionów m a się składać, jakiej w ielkości i n a ja k ie je d n o stk i niższego rzędu m a ją się one dzielić.
W zm iankow ane wyżej liczne koncepcje podziału tery to ria ln e g o P olski p ro p o n u ją - jeśli p o m in ąć dru g o rzęd n e różnice m iędzy nim i - generalnie dw a w arian ty stru k tu ry terytorialnej państw a:
W a ria n t I p rz ew id u je p o d z ia ł P o lsk i n a o k . 1 0 -1 4 d u ż y c h w oje- w ództw -reg io n ó w , dzielących się w sum ie n a ok. 320 p o w iató w ziem skich i ok. 50 pow iatów grodzkich. T en w arian t, prefero w an y d o 1993 r. przez rządy postsolidarnościow e, bran y był pow ażnie p o d uw agę w p ro g ra m a c h prof. M . K uleszy (jedną z propozycji takiego podziału, w edług E. W ysockiej, p rzed staw ia rys. 1).
W ariant II zakłada podział Polski n a 25-30 średniej wielkości w ojew ództw , nie dzielących się już n a powiaty, natom iast skupionych w 5 -6 m akroregionach strefow o-w ęzłow ych, zw anych też funkcjonalnym i. T en w a ria n t p rz ed k ład an y jest przez szefa zespołu au to rsk ieg o koncepcji „P o lsk a 2000 p lu s” , prof. J. K ołodziejskiego i p o pierany przez G U S (rys. 2).
Rys. 1. Wstępna koncepcja podziału terytorialnego Polski według E. Wysockiej
Strefy delimitacji:
~ ' województw (podstawowych regionów węzłowych)
~ makroregionów strefowo-węzłowych
W a rian t II jest bard zo niekorzystny d la wielu ob iektyw nie istniejących regionów . Szczególnie niekorzystny byłby np. d la regio nu łódzkiego , gdyż:
- nie przew idziano w nim Łodzi n a stolicę m a k ro re g io n u , k tó rą jest obecnie, lecz znalazłaby się w m ak ro reg io n ie cen tralny m z siedzibą w W a r szawie;
- żadnego z trzech obecnych m iast wojew ódzkich w regionie, tj. P io trk o w a T ry b u n alsk ieg o , Skierniewic, ani S ieradza, nie przew idziano n a siedziby now ych średnich w ojew ództw ;
- rów nocześnie ani one, ani żad n e z m niejszych m iast nie zostałyby o śro d k am i pow iatow ym i.
W rezultacie oznacza to, że żad n e z m iast regio n u , p o za Ł o d zią, nie byłoby ośrod kiem adm inistracyjnym wyższego rzędu, ja k ty lk o gm inny, a i Ł ó d ź - drugie pod względem liczby m ieszkańców m ia sto w P olsce - nie byłaby stolicą jed n o stk i najw yższego rzędu, tj. m ak ro reg io n u .
C o przem aw iało - szczególnie intensyw nie n a p o cz ątk u 1996 r. - za forsow anym w ariantem ? Z daniem prof. K ołodziejskiego m . in. to , że jest to ja k o b y w a rian t najm niej k onfliktogenny, najsłabiej zab u rzający istniejące i tradycyjne podziały polskiej przestrzeni, a rów nocześnie o d p o w iad ający sta n d a rd o m europejskim .
O tó ż nie m o ż n a się zgodzić z żadnym z tych argu m entó w ! O czekiw anie, że zm niejszenie liczby w ojew ództw o 1/2 będzie w yraźnie m niej ko n flik to w e niż o 3/4 jest iluzoryczne, gdyż w każdym p rzy p ad k u liczba niezadow olonych będzie d ostatecznie duża. C o więcej, m iasto m średniej w ielkości łatw iej jest się pogodzić z faktem , iż stolicam i regionów zo stan ą d uże, kilkusettysięczne m etro p o lie, niż z tym , że zachow ają te funkcje m ia s ta w cale o d nich nie większe. D laczegóż bow iem m a ją p o zo stać m iastam i w ojew ódzkim i: 116- -tysięczna Z ielona G ó ra , 112-tysięczny K o szalin , 108-tysięczna L egnica, 107- tysięczny K alisz, a naw et 74-tysięczne Siedlce, a p ozb aw io n e tej funkcji m a ją być 180-tysięczna B ielsko-B iała, 140-tysięczny W ałbrzych, 128-tysięczny E lbląg, 123-tysięczny W łocław ek czy 103-tysięczny Słupsk?
Twierdzenie, że w ariant II najm niej zaburza istniejące dotychczas stru k tu ry je st rów nież b ałam u tn e. Z m n iejsza on bow iem liczbę d o ty ch cz aso w y c h w ojew ództw z 49 do 25, nie dając 24 m iasto m , k tó re tę funkcję u trac ą, nic w zam ian. S koro bow iem nie będzie pow iatów , to z o sta n ą o n e fak tycznie z d e g rad o w a n e d o ran g i o śro d k ó w g m innych, bez żad n eg o tere n o w eg o zaplecza! W a ria n t ten nie przystaje też do tradycyjnych, istniejących przed 1975 r., a tak że w okresie przedw ojennym , s tru k tu r sk ładający ch się z 13-17 w ojew ództw , podzielonych n a ok. 300 pow iatów . D o spraw y tej jeszcze pow rócim y.
Bardziej szczegółowego u sto su n k o w an ia się w ym aga supozycja, iż o m a w iany w a ria n t o d p o w iad a stan d ard o m euro pejsk im , d o czego m o ż n a m ieć pow ażne w ątpliw ości.
Jest to sp raw a niezm iernie w ażna. W iększość eksp ertó w , a tak że sił politycznych, jest zg o d n a co d o tego, że koncepcja refo rm y sam o rz ąd u tery to rialn eg o o ra z podziału adm inistracyjnego k ra ju p o w in n a być p o d p o rz ą d k o w a n a stara n io m Polski o wejście d o s tru k tu r U nii E uropejskiej. Przyszłe polskie regiony (a tak że jed n o stk i innego rzęd u ) pow inn y więc przy staw ać d o stru k tu r regionalnych U nii. W pierw szym rzędzie należy więc wyjaśnić,
JAK TO JEST W ZACHODNIEJ EUROPIE?
Po pierw sze, nigdzie w skali europejskiej nie m a ta k w ielkich jed n o stek podziału tery to rialn eg o k raju , jakim i m iałyby być p ro p o n o w a n e w w a ria n cie II polskie m akroregiony.
C o się tyczy regionów zachod nioeuro pejskich, to są o n e b ard zo zró ż nicow ane po d względem wielkości. W k rajach m ałych są one n a o gó ł m ałe, ja k np. w H oland ii, k tó ra dzieli się n a 11 regionów , o d p o w iad ający ch 11 historycznym prow incjom Z jednoczonych P row incji N id erla n d ó w ; w polityce reg io n aln ej U nii E uropejskiej b ę d ą o n e m u siały być za p ew n e łączo n e w w iększe stru k tu ry . Jeżeli n a to m ia st weźm iemy p o d uw agę tylko p ań stw a o zbliżonej do Polski pow ierzchni, o ra z porów nyw alnej lub nieco większej liczbie ludności, tj. H iszpanię, F ran c ję , W łochy, W ielką B rytanię i N iem cy, to o każe się, że dzielą się one odpow iednio n a 11-21 regionów o pow ierzchni o d ok. 15 tys. k m 2 w gęsto zalu d n io n y ch i p o siad ający ch d łu g ą trad ycję silnego rozbicia dzielnicow ego W łoszech, d o praw ie 30 tys. k m 2 w najsłabiej z nich zalu dnionej H iszpanii (por. rys. 3 i tab . 1).
O bliczono, że przeciętna w ielkość regionu w E u ro p ie Z ach o d n iej w ynosi ok. 22,3 tys. k m 2. G dybyśm y tę w ielkość odnieśli do P olski, to o k azałob y się, że w inniśm y ją podzielić n a 14 regionów , sku piających przeciętnie po 2 7 5 0 0 0 0 m ieszkańców , co o d p o w iad a ło b y liczbie ludności statystycznego regionu francuskiego. G d y b y przyjąć tro ch ę w iększą pow ierzchnię regionu, rzędu 26 tys. k m 2, o d p o w iad a ją cą m niej więcej regionow i fran cu sk iem u , to liczba regionów zm niejszyłaby się d o 12, n a to m ia st liczba ich m ieszkańców w zrosła d o 3 200 000 i byłaby zbliżona do tej, ja k ą m a przeciętny region we F ran cji.
W yliczenia te pow inny stanow ić p o d staw ę d o ro zw ażań n a tem at — ile regionów należałoby u stanow ić w Polsce. U zyskane z tych wyliczeń liczby 12-14 regionów nie są bynajm niej przypadkow e, gdyż - ja k to się dalej o każe - w tradycji polskiej państw ow ości, zaró w n o p o I, ja k p o II w ojnie św iatow ej, aż po ro k 1975, w szystkie podziały ad m in istracy jn e obecnego tery to riu m P olski oscylow ały w łaśnie w o k ó ł tych liczb.
Rys. 3. Regiony w Unii Europejskiej i ewentualne 12 województw/regionów w Polsce T a b e l a 1 Propozycja Urzędu Rady Ministrów utworzenia 12 województw
w świetle wybranych parametrów
Lp. Województwo Powierzchnia w tys. km2 Lp. Województwo Ludność w min 1 poznańskie 38,7 1 katowickie 5,9 2 gdańskie 36,2 2 warszawskie 5,0 3 warszawskie 34,9 3 krakowskie 4,5 4 krakowskie 26,8 4 gdańskie 4,3 5 wrocławskie 26,8 5 poznańskie 3,9 6 lubelskie 25,3 6 wrocławskie 3,5 7 szczecińskie 22,8 7 łódzkie 2,7 8 olsztyńskie 22,8 8 lubelskie 2,2 9 katowickie 20,6 9 rzeszowskie 2,1 10 białostockie 20,3 10 szczecińskie 1,7 11 rzeszowskie 18,7 11 olsztyńskie 1.3 12 łódzkie 18,1 12 białostockie 1,1
N im przejdziem y do szczegółowych rozw ażań n a tem at liczby regionów w Polsce, należy jeszcze w yjaśnić - czym jest region w E uropie Zachodniej. O tó ż trz e b a sobie uśw iadom ić, że ta m regio n y w y w o dzą się n a o gó ł w prostej linii z utrw alonych trad y c ją s tru k tu r h isto ry czny ch - daw ny ch księstw , h rab stw , biskupstw , m ałych królestw itp. - k tó re w swej przeszłości zaznały znacznej au to n o m ii, aż po własny sam odzielny by t p aństw o w y włącznie. W idać to doskonale n a przykładzie H iszpanii, w k tó rej w spółczesne regiony adm inistracyjne znakom icie się w pisują w daw ne p od ziały polityczne, w ręcz pow ielają ich granice. W podziale regionalnym dzisiejszej H iszpanii czytelne są w szystkie daw ne k rólestw a - N aw arry , A ra g o n ii, K asty lii i in. M o ż n a by wręcz stwierdzić, że one n ad al fu n k cjo n u ją, tyle że nie ja k o p o d m io ty p ra w a m iędzynarodow ego, lecz ja k o w ażny elem ent św iadom ości i tożsam ości regionalnej.
1 nie chodzi tu bynajm niej tylko o uk łon w stro n ę h isto rii d la sam ej historii. T am h isto ria w yw arła bow iem z reguły silne p iętno n a rozlicznych sferach życia w spółczesnego. Przede w szystkim u k ształto w a ła o n a o kreślo n e więzi społeczne, kom unikacyjne, osadnicze, silne więzi g o sp od arcze, a także ró ż n o ro d n e więzi usługowe. P o n a d to w procesie historyczn ym u k ształto w a n e zostało niekw estionow ane centrum regionalne, tj. stolica prow incji, m etro p o lia o silnie w ykształconych funkcjach stołecznych, w o k ó ł k tó rej, d o śro d k o w o , zorganizow any został cały system układ u kom unikacyjno-osadniczego, a także stru k tu r ekonom icznych o pewnej specyfice oraz znacznym stopniu dom knięcia w skali regionu.
Z ew nętrznym w yrazem tych więzi o ra z tożsam ości regionalnej są nazwy w łasne regionów zachodnioeuropejskich. N ie są to nigdy nazw y w yw odzone od stołecznych m iast, lecz tradycyjne nazw y historyczne, u trw a lo n e w św ia dom ości całej cywilizacji europejskiej. W H iszpanii m am y więc: K a ta lo n ię , A ragonię, N aw arrę, K ra j B asków, K astylię i A ndaluzję, we F rancji: Bretanię, A kw itanię, Prow ansję, B urgundię i Alzację, we Włoszech: Piem ont, Lom bardię, K a ta n ię , K a la b rię i Sycylię, w N iem czech: B aw arię, B adenię-W irtenbergię, H esję, Saksonię, B randenburgię itd. T am więc każd y m oże się jed no zn aczn ie określić ja k o A ndaluzyjczyk, P row ansalczyk, K a lab ry jczy k czy B aw arczyk. P o ra więc, aby i u nas m ógł się określić ja k o Ślązak, M azu r lub P o m orzanin.
DO JAKICH POLSKICH WZORCÓW HISTORYCZNYCH M OŻEM Y SIĘ ODWOŁAĆ?
C zy w Polsce, ro zd artej rozb io ram i i podlegającej w ładzom zaborczym , a p o tem - po krótkiej przerw ie — kom unistycznym , k tó re w szystkie były zainteresow ane rozbijaniem tradycyjnych, polskich więzi regio nalny ch, są jeszcze ja k ie ś h isto ry czn e s tru k tu ry reg io n aln e, d o k tó ry c h m o ż n a się
odw ołać? O tó ż są i o d ra d z a ją się, co stw arza m ożliw ość p rz ep ro w ad zen ia podziału regionalnego Polski o d p ow iadającego p rzedstaw io ny m europejskim kryteriom .
P ro fe so r A. Piskozub w w ydanej w 1987 r. książce D ziedzictw o p o lskiej
przestrzeni. G eograjiczno-historyczne podstaw y stru ktu r przestrzennych ziem polskich w ykazał, że m am y w Polsce sześć w pełni w ykształconych dzielnic
historycznych. T rzy z nich - Śląsk, W ielko po lsk a i P o m o rze Z ac h o d n ie - u k ształtow ały się w dorzeczu O dry, zaś trzy p o zo stałe - M a ło p o lsk a , M azow sze i P om orze W schodnie - w dorzeczu W isły. W rzeczyw istości jest jeszcze siódm a dzielnica (a raczej jej część), a m ianow icie d aw n e P rusy K siążęce, zw ane później P rusam i W schodnim i, a dzisiaj W arm ią i M azu ram i. Jej znaczenie było niegdyś rów norzędne z w ym ienionym i. N iestety, w w yniku pow ojennego p o d ziału zo stała o n a p o zb a w io n a połow y sw ego tery to riu m i - co gorsza - swej historycznej m etro p o lii, tj. K ró lew ca, co znacznie obniżyło jej rangę, ja k o że O lsztyn nie zdo łał d o ró w n a ć w ielkością i zn a czeniem daw nej stolicy regionu. P o n a d to d o dzielnic history czn ych zaliczyć jeszcze m o ż n a nieco później pow stałe i m niejsze tery to ria ln ie P odlasie, pow iększone o pozostające w granicach Polski skraw ki historycznej Litw y o ra z Polesia.
D o św iadczenia historii i geografii politycznej d o w o d z ą, iż je st rzeczą ch arak tery sty czn ą, że strefy pograniczy, tak że w ew nętrznych, m iędzydziel- nicow ych, znacznie odległych o d stolic prow incji, w ykształcają sto p n io w o pew ne w łasne, in d y w id u aln e cechy i uzy sk u ją z czasem sw o ją w łasn ą o so b o w o ść re g io n a ln ą. T a k było i w p rz y p a d k u po lsk ieg o p o g ra n ic z a m iędzydzielnicow ego n a w ododziale O dry i W isły, gdzie u k ształto w ały się n a tej zasadzie trzy kolejne regiony. Licząc od p ó łn o cy były to: region by d g o sk o -to ru ń sk i, łączący w sobie k ilk a m ałych historycznych ziem , tak ich ja k K ujaw y, P ałuki, ziem ie chełm ińską, d o b rz y ń sk ą i m ich ało w sk ą. W części środkow ej tak ie indyw idualne cechy w ykształcił region łódzki, k tó ry stał się sukcesorem historycznej ziemi łęczycko-sieradzkiej. W części południow ej n a to m ia st w yodrębnił się G ó rn y Śląsk, k tó ry ju ż w p o działach niem ieckich w ydzielany był ze Ś ląska ja k o całości, a w o k resie m ięd zy w o jen n y m , w części należącej d o P olski, cieszył się p o n a d to au to n o m ią.
R easum ując, m am y osiem dzielnic historycznych o ra z trzy w yraźnie w ydzielające się regiony m iędzydzielnicow e, też o pew nych p o d staw a ch historycznych, co daje łącznie 11 jednostek terytorialnych o randze regionalnej. Jeżeli p o n a d to weźmiemy p o d uw agę, że w ielka p rzestrzenn ie M a ło p o lsk a uległa w okresie zaborów dość trw ałem u podziałow i n a część galicyjską o raz „k o n g re so w ą ” , k tó re to części nie poczu w ają się ju ż obecnie d o w spó ln oty regionalnej, i że część „k o n g reso w a” ro zdzielon a je st fizyczną b a rie rą W isły n a część lubelską i kielecką, to otrzym am y d o d a tk o w o je d e n -d w a regiony, co zw iększy ich liczbę d o 12-13 (por. rys. 4).
Rys. 4. Regiony historyczne Polski
P rzedstaw iony podział regionalny jest uzasad n io n y nie tylko historycznie. Jest o n rów nież uzasadniony utrw alonym i więziami społeczno-gospodarczym i, a tak że układem system u k o m unik acy jno-osadniczego , k tó ry - w obrębie p oszczegó ln ych o b sza ró w - p o d p o rz ą d k o w a n y je st całko w icie ce n tro m regionalnym . C hoć więc, m ów im y o regionach u w aru n k o w an y ch historycznie, ostatecznie odnosim y się d o regionów w ęzłow ych, u k ształto w a n y ch w ok ół wielkich m etropolii o ra z dużych m iast. Pięć z tych stolic regio nalny ch to wielkie m etro p o lie, w tym p o n a d 1,5-m ilionow a W arszaw a o ra z p o n ad 0,5-m ilionowe - Ł ódź, K rak ó w , W rocław i P oznań. Pięć dalszych to 300-500- ~tysięczne aglom eracje - G d a ń sk , Szczecin, Bydgoszcz, K ato w ice i L ublin. Dwie dalsze - B iałystok i K ielce - to duże m ia sta 2 0 0-3 0 0-tysięczne. I tylko O lsztyn, liczący 167 tys. m ieszkańców - w yłam uje się, z p o d an y c h wyżej w zględów , z kategorii m iast kilkusettysięcznych.
1 ra d y cja istn ie n ia w ym ienionych re g io n ó w h isto ry czn y c h , b ęd ących rów nocześnie o bszaram i w ęzłowym i zorganizow anym i w o k ó ł dużych ag lo m eracji, p o w in n a stan o w ić p u n k t w yjścia d o ro z w aża ń n ad p od ziałem regionalnym Polski odpow iadającym sta n d a rd o m europejskim . M o ż n a się
zastan aw iać np. n ad sensow nością w ydzielania słabego lud n o ścio w o i ek o nom icznie, a n a d o d a te k pozbaw ionego w yraźnego cen tru m , regionu m a z u r skiego lub kieleckiego, ale istnienia tych - historycznie u k ształto w an y ch - s tru k tu r nie m o żn a ignorow ać.
reg. królewiecka s P r u s v / 'w /^WscfT f N I E M C Y \ r e g o ia z t y ń s k n woj. pomorskie woj. białostockie woj. poznańskie Brandi woj. warszawskie woj. łódzkie woj. lubelskie woj. kieleckie reg. opolska woj. lwowskie woj. krakowskie W.M. E J . w schód nlo-idansk oru#t(a 1939 Saksonia granice państw
granice jedn. administracyjnych współczesne granice Polski
C Z E C H O S Ł O W A C J A
Rys. 5. Podział administracyjny Polski w okresie międzywojennym
Z nam ienne jest, że d o nich w łaśnie odw oływ ały się w ogóln ych zasad ach podziały adm inistracyjne II R zeczypospolitej o ra z P R L , aż p o ro k 1975. O to podział Polski m iędzyw ojennej zaw ierał w dzisiejszych gran icach pań stw a polskiego dziewięć województw: pom orskie (z siedzibą w T o ru niu), poznańskie, w arszaw skie, łódzkie, śląskie (z K ato w icam i), k rakow skie, kieleckie, lubelskie i białostockie (którego w schodnia część w y kraczała p o za o becne granice k ra ju ) p o n a d to zach o d n ią część w ojew ództw a lw ow skiego, aż p o za K ro sn o . N a ziem iach polskich należących w ów czas d o Rzeszy Niem ieckiej znajdow ały się trzy duże prowincje: P rusy W schodnie, P o m o rze i Śląsk, a p o n a d to w schodnia część B randenburgii (o b ejm ująca obecne zielonogórskie i go rzo w skie). T a k więc dzisiejsze ziemie polskie dzieliły się właśnie n a 12 w ojew ództw i prow incji (rys. 5).
D o tej sam ej tradycji odw oływ ał się pierw szy pod ział adm in istracy jn y Polski p o II wojnie światowej, z tą tylko różnicą, że z daw nego w ojew ództw a p o m orskiego, pow iększonego o o b sza r b. W olnego M ia sta G d a ń sk a , w y
dzielono dw a w ojew ództw a - bydgoskie i gdańskie, zw iększając tym sam ym o g ó ln ą ich liczbę d o 13 (rys. 6). Jed n a k kilka lat później, w 1950 r. u tw o rzo n o cztery dalsze w ojew ództw a: rzeszow skie, opolskie, zielonogórskie i koszalińskie, w efekcie czego ich liczba w zrosła do 17. N o w e w ojew ództw a m iały pew ne uzasadnienie historyczne - rzeszow skie było sukcesorem lw ow skiego, opolskie rejencji opolskiej, zielonogórskie b ra n d en b u rsk iej rejencji frankfurckiej o ra z daw nej ziemi lubuskiej, a koszalińskie rejencji koszalińskiej. N ie o d p o w iad a ły one n ato m iast k ryterium regio nó w w ęzłow ych, gdyż ich c e n tra były w ów czas m iastam i zaledw ie średniej w ielkości, kilkudziesięcio- tysięcznym i (naw et dzisiaj są one tylko m iastam i stutysięcznym i, najw iększy z nich R zeszów m a 160 tys. m ieszkańców ).
Rys. 6. Podział administracyjny Polski w latach 1945 1949 i 1950-1974
O becnie, gdy dojrzew a ju ż p u b liczna św iadom ość, że u tw o rz o n e po 1975 r. m ałe i słabe ekono m iczn ie w o jew ództw a nie m a ją racji by tu , zwłaszcza w kontekście naszego wejścia do Unii Europejskiej, gdzie obow iązują o k reślo n e k ry teria regionalne, nic nie stoi n a przeszkodzie, aby od w o łać się d o historycznych s tru k tu r o ra z dośw iadczeń z lat 1918—1974.
I rzeczywiście, p ró b y tak ich odniesień istnieją. N a przy kład najsilniejsze ' n ajbardziej aktyw ne ruchy regionalne (rzecz zn am ien n a, u k ształto w a n e tylko w obrębie daw nych głów nych dzielnic historycznych), tak ie jak: U n ia W ielkopolan, R uch A u to n o m ii Śląska, Zw iązek G ó rn o ślą zak ó w , Zrzeszenie K a sz u b sk o -P o m o rsk ie, Zw iązek P o d h alan i in., o p o w iad a ją się za podziałem P olski n a 8 -9 dużych regionów -prow incji, o dpo w iad ający ch głów nym d ziel nicom historycznym . U n ia M etro p o lii P olskich, k tó ra o p ró c z przesłanek h istorycznych w pow ażnej m ierze bierze pod uw agę czynnik o d działyw an ia w ielkich m e tro p o lii i d użych aglom eracji, o p tu je n a rzecz u tw o rz e n ia
12 d u ży ch w o jew ó d ztw -re g io n ó w . W p o d o b n y m d u c h u w y p o w ia d a się Z w iązek M iast Polskich, niektóre p a rtie polityczne o ra z M in isterstw o S praw W ew nętrznych i A dm inistracji. P ro jek t U R M za k ła d a w zasadzie p o w ró t d o podziału z 1945 r., z tą tylko zm ian ą, iż nie przew iduje o d tw o rz en ia istniejących w ów czas w ojew ództw b y d goskieg o i k ieleckiego, n a to m ia s t znajduje m iejsce dla później pow stałego w ojew ództw a rzeszow skiego (rys. 7).
Rys. 7. Propozycje podziału administracyjnego Polski (12, 17, 25 województw) W świetle pow yższych rozw ażań propozycje u tw o rz en ia 12 w ojew ództw w ydają się w pełni u zasad n io n e za ró w n o w zględam i historycznym i, ja k i trad y cją daw nych podziałów adm inistracyjny ch, ja k wreszcie zasięgam i oddziaływ ania głów nych m etro p o lii i dużych m iast. W g runcie rzeczy te sam e uwagi m o żn a by odnieść d o propozycji 14-15 w ojew ództw , gdyby tak a się pojawiła. Nie m a żadnych przeciwwskazań dla odtw orzenia w ojew ódz tw a bydgoskiego w okół dw óch dużych m iast: Bydgoszczy (386 tys. m iesz k ań c ó w ) i T o ru n ia (204 tys.) o ra z kieleckiego w o k ó ł K ielc (214 tys.)
i R ad o m ia (232 tys.), skoro stw orzono ta k ą m ożliwość Rzeszow ow i (160 tys.). M o ż n a wręcz odnieść w rażenie, że to ty lk o w ew nętrzne an im ozje w o b ręb ie tych dw óch p a r m iast p rzesądzają o zaprzepaszczeniu przez nie szansy w ojew ódzkiej.
Powyższe wielkości - przeciętna pow ierzchnia 26,0 tys. k m 2, p rzeciętn a liczba ludności 3,2 m in - d o sk o n ale o d p o w iad a ją p a ra m e tro m regionów U nii E uropejskiej (naw iasem m ów iąc, no rm o m tym o d p o w iad a ło b y rów nież 14 regionów o przeciętnej pow ierzchni 22,3 tys. k m 2 i ludności 2,75 m in). Cieszy rów nież, że stosow nie d o w zorców europejskich o ra z propo zy cji np. A. P isk o zu b a i E. W ysockiej, p ro jek t U R M przew iduje zastąp ien ie nazw w ojew ództw w yw odzonych od ich stolic tradycyjnym i n azw am i regionów : W ielkop olska, M azow sze, P odlasie i in. T o w ażne, gdyż te nazw y p ow inny stać się znakiem tożsam ości regionalnej, niem al n a tej sam ej zasadzie ja k daw niej herb i chorągiew ziem ska, k tóre zresztą też m ogłyby być przyw rócone (m ają je np. landy niem ieckie i prow incje holenderskie). N ie p o w in n o tu bow iem chodzić tylko o zm ianę „szy ldu” z - pow iedzm y - w ojew ó dztw a w arszaw skiego n a M azow sze. Z a tym k ryć się m usi k o n k re tn a id ea - idea u p o d m io to w ie n ia regionu. W łasna, h istoryczna nazw a m a p o d k reślać, że d a n y o b sza r nie będzie ju ż - ja k dotychczas - p o d p o rz ą d k o w a n y o śro d k o w i ce n traln em u , np. W arszaw ie. U trw a lo n a trad y c ją nazw a w łasna p o w in n a sygnalizow ać, że jest to region m azow iecki, w k tó ry m ca ła jeg o lud no ść jest u p o d m io to w io n a. M usiałoby to oczywiście znaleźć ró w n ież od po w iedni
w yraz w statusie regionu.
S koro proponow ane w wariancie I duże w ojew ództw a-regiony odpow iadają polskiej trad y cji, a na d o d a te k do b rze się w pisują w eu rop ejsk i system regionalny , pow staje pytanie, w ynikające z koncepcji w a ria n tu II,
PO CO NAM MAKROREGIONY?
M akroregiony są najbardziej enigm atycznym tw orem koncepcji terytorialnej P olski. W w arian cie II, zgodnie z tym ja k zo stał o n z a p re z e n to w a n y w koncepcji „P o lsk a 2000 plus” , 2 5-30 średniej w ielkości w ojew ództw łączyłoby się w sześć m ak ro reg io n ó w (choć w innych m iejscach jest m o w a o pięciu-ośm iu). Ich statu s i za d an ia nie są d o k o ń ca jasn e. B yw ają one nazyw ane m ak ro reg io n am i strefow o-w ęzłow ym i, ja k rów nież m ak ro reg io n am i funkcjonalnym i. M ów i się też, iż m ak ro reg io n y te m iałyby być zw iązkam i celow ym i, p o d ając ja k o przykłady Zielone P łuca P olski, P olski R egion Bałtycki i in. M ów i się również, że m akroregiony m iałyby być porozum ieniem regionalnych w ładz sam orządow ych, z czego w y nikałoby, że ich zasięg m oże zależeć w łaśnie od p o ro zu m ien ia tych władz, a nie od decyzji „ c e n tra li” , czem u przeczy k o n k re tn a ju ż m a p a m ak ro reg io n aln a.
W k o n ce p cji „ P o ls k a 2000 p lu s ” a rg u m e n tu je się, że w a ria n t II, z 25-30 wojew ództwam i i m akroregionam i, jak o b y najm niej zab urza istniejący obecnie układ. S koro tak , to dlaczego nie zachow uje się o becnie istniejących 10 m ak ro reg io n ó w (o statn i z nich - szczeciński został u tw o rzo n y nied aw n o), k tó re wszak też są tw o rzo n e na zasadzie aglom eracji m ałych w ojew ództw ? Dzisiejszych m ak ro reg io n ó w planistycznych nigdzie w om aw ianej koncepcji nie p o d d a n o krytyce, a tw orzy się propozycje now ych, całkow icie d o nich nie przystających.
W koncepcji „P o lsk a 2000 p lu s” stw ierdza się, że należy fo rso w ać ja k o o środki centraln e regiony prężne gosp o d arczo , k tó re m a ją p o d staw y do szybszego rozw oju w przyszłości. Jest to założenie całkow icie słuszne, ale sk o ro tak , to n a jakiej podstaw ie w ydziela się d w a m ak ro reg io n y n a tzw. ścianie w schodniej, k tó re z całą pew nością nie są prężn e g o sp o d arczo , a i ich p odstaw y szybszego rozw oju w przyszłości są p ro b lem a ty c zn e ze względu n a ubogie sąsiedztw o, a rów nocześnie p o zb aw ia się tej rang i d ru g ą co d o w ielkości w k raju , p o n ad m ilio n o w ą aglom erację m iejsk o-p rzem ysłow ą Ł odzi, w ażnego o śro d k a nau k i (osiem wyższych uczelni) i k u ltu ry , wielkiego c e n tru m bazaro w eg o i targ ó w m ię d z y n a ro d o w y ch o ra z siedziby wielu in sty tu cji około b izn eso w y ch . P o d k re śla się, że m a k ro re g io n y m a ją się w pisyw ać w układ węzłowy głów nych linii in fra stru k tu ry k om u n ik acy jn ej zw iązanej z E u ro p ą , przede w szystkim w u kład a u to stra d , co jest słuszne, a nie przew iduje się m ak ro reg io n u d la Ł odzi, k tó ra w bliskiej persp ektyw ie m a się w łaśnie stać głów nym polskim węzłem au to stra d . D o p ra w d y , tru d n o o większą niekonsekw encję.
Nie sp osób rów nież zgodzić się z supozycją, że po d ział m ak ro re g io n a ln y m a p rzystaw ać d o stru k tu r zach odnioeuropejskich. Po pierw sze, nigdzie tam nie m a tak wielkich jed n o stek , a p o drugie — n a co ju ż w skazyw ałem regiony europejskie opierają się n a stru k tu ra c h o d d o ln ie i pow szechnie akceptow anych, gdyż w yrastających z tradycji w spólnej więzi politycznej, społecznej i g o spodarczej, p o d czas gdy p ro p o n o w a n e m a k ro re g io n y są tw oram i całkowicie sztucznymi, dla ludności których brak będzie zakorzenienia we w spólnocie dziejów i tradycji, b rak będzie naw et w sp ó ln o ty interesów .
Jednym z argum entów , jakiego używ ają autorzy w a rian tu II w zw alczaniu koncepcji k ilk u n astu regionów i fo rsow an iu m ak ro reg io n ó w , je s t straszak , iż u tw o rz en ie reg io n ó w a u to n o m iczn y c h m o że sta n o w ić zag ro że n ie d la spoistości pań stw a. O tó ż m o żn a by podzielać d o pew nego sto p n ia te obaw y, gdyby nie dośw iadczenia regionalnych i federalnych pań stw E u ro p y Z a chodniej, k tó re w ykazują, że znaczne usam odzielnienie regionów - n aw et tych zam ieszkanych przez m niejszości etniczne - nie d o p ro w a d ziło ta m do ro z p ad u żadn ego państw a. M o żn a odnieść wręcz przeciw ne w rażenie, że im więcej daje się regionom dem okracji i au to n o m ii, tym słabsze są tam tendencje irredentystyczne, czego dow odzą choćby przykłady Szkocji, K atalonii,
G alicji, G órnej Adygi i Friulii (w yjątek stanow i zatw ard ziały separatyzm baskijski, ale też nie pop ieran y przez większość Basków ). I o d w ro tn ie, im m niej sam orządności i au to n o m ii kultu ro w ej, tym silniejsze tend encje o d środkow e, co przejaw ia się w m niejszościow ych regio nach F ran c ji, np. K orsyce i B retonii, którym naw ykłe d o centralizm u p aństw o w eg o w ładze z P ary ż a ciągle odm aw iają tego sto p n ia sam odzielności, ja k im ju ż od d aw n a cieszą się analogiczne regiony w H iszpanii, W łoszech i W ielkiej B rytanii.
Powyższe rozw ażania nie m a ją zresztą p ro steg o od niesien ia d o sytuacji w Polsce, gdyż w tradycji polskiej organizacji terytorialn ej nie było - p oza a u to n o m ią Śląska w okresie m iędzyw ojennym - żad nych reg io n ó w a u to nom icznych (przynajm niej od czasu w łączenia, w 1526 r., M azo w sza d o K oro n y ). N ik t też - znow u poza R uchem A u to n o m ii Ś ląska - nie m ów i ju ż dziś pow ażnie o ich tw orzeniu; nie m a po tem u - ja k n a razie - ani p o trze b y , ani k lim atu społecznego. W ydaje się, że istnieje k on sen su s co do regionów sam orządow o-rządow ych, a te d o p ra w d y nie sta n o w ią zag ro żenia dla spoistości państw a.
N a to m ia st - zapew ne w brew intencjom a u to ró w - tak ie zagrożenie stanow ić m o g ą w łaśnie wielkie m ak ro reg io n y . W pisują się o n e bow iem znakom icie w k ontro w ersy jn ą koncepcję S tanów Z jedn oczon ych E u ro p y ( H e i n e k e n , 1992), zgodnie z k tó rą przew idziano po d ział P olski n a pięć „ sta n ó w ” . G ro ź b a ta k a m oże być całkiem realna, czego d ow o d zi przy kład W łoch, gdzie m odel p ań stw a regionalnego fu nkcjo nu je saty sfa k cjo n u jąco od 1970 r., zaś koncepcja m akro reg io n aln a zaow ocow ała n atych m iast zrodzeniem się konfederacyjnego m odelu trzech lub czterech repub lik w ra m a c h „U n ii W łoskiej” , a naw et utw orzeniem z „repub liki p ó łn o cn ej” - niezależnej „ P a d a n ii” .
R easum ując, m ak ro reg io n y nie przystają ani d o s tru k tu r europejskich, ani d o polskiej tradycji organizacji tery torialnej p ań stw a. N ie zabezpieczają bynajm niej przed groźbą au to n o m izm u , a naw et m o g ą ją p o b u d za ć, ró w n o cześnie nie w pisują się w ideę o b yw atelską przyszłej zjednoczonej E uro p y . Jest to bowiem idea sam orządu terytorialnego, idea tożsam ości obyw atelskiej, o p a rta n a identy fikow aniu się z określonym regionem , p o jm o w an y m ja k o „ m a ła o jczy z n a” , z bliskim i nam sym bolam i - n azw ą, h e rb e m , flagą, a tak że trady cją. M ak ro reg io n jest tw orem zbyt w ielkim , ab y m ó g ł być sam orządow y, byłby więc zapew ne znow u - w m niejszym lub większym sto p n iu - zarządzany odgórnie. Jest to p o n a d to tw ó r n a tyle sztuczny, że m ało kto potrafiłb y się z nim identyfikow ać. K tó ż bow iem chciałby się określać ja k o P o la k p ółnocno-w schodni, lub p o łu d n io w o -za ch o d n i, sk o ro - p o d o b n ie ja k A ndaluzyjczyk, Prow ansalczyk b ąd ź B aw arczyk - pow inien m ieć m ożliw ość określan ia się ja k o Ślązak, W ielk o p o lan in lub M azo w szanin.
S ko ro m ak ro reg io n y są zbyt duże i sztuczne, zaś średnie w ojew ództw a, w edług w arian tu II (25-30 w ojew ództw ) n ad a l b ędą zbyt m ałe i zb yt słabe,
aby sam odzielnie dźw ignąć problem y regionalne i stać się ró w no rzędn ym i p artn e ram i regionów zacho dnioeuropejskich, to w y bó r staje się oczywisty. P ozostaje więc tylko w yjaśnić i przekonać,
DLACZEGO DUŻE W OJEWÓDZTWA (REGIONY)?
W tw orzon ych od 1990 r. koncepcjach pod ziału P olski n a d u że w oje w ództw a (czyli regiony) nie chodzi bynajm niej jedynie o po n o w n e scalenie kraju, po okresie jego dw udziestoletniego, nad m iern ego ro z d ro b n ien ia, lecz w istocie o stw orzenie całkow icie now ej, odpo w iad ającej w pełni p o trz e bom d em okratycznego państw a, s tru k tu ry teryto rialn ej, której zasadniczym i ogniw am i byłyby u p o d m io to w io n e - tj. sam odzielne g o sp o d arczo i sam o rz ąd n e - regiony.
W chwili obecnej b ra k jest odp ow iednio silnego szczebla sam orząd ow eg o pom iędzy sam orządem gm innym a p arlam en tem , k tó ry jest swego ro d zaju sa m o rz ą d e m n a szczeblu k ra jo w y m . O d cz asu w p ro w a d z e n ia w życie w 1990 r. ustaw y o sam orządzie gm innym nie u czyniono nic n a p o lu dalszej organizacji sam orządności terytorialnej państw a. W efekcie p o w sta ła „ lu k a sam o rz ą d o w a ” n a szczeblach pośredn ich, gdyż ani pospiesznie po w o łan e rejony, ani obecne w ojew ództw a nie są je d n o stk am i sam o rządo w ym i.
Istnienie tej luki jest w swej istocie groźne d la należytego fu n k c jo n o w an ia d em o kratycznego państw a, ja k o że sam o rząd n o ść g m in n a m o że d ziałać (i to niezbyt skutecznie, z racji szczupłych środkó w finan sow ych ) jed y n ie n a poziom ie lokalnym , zaś p arla m en t i rząd na poziom ie krajo w y m , gdzie znajom ość rzeczywistych p otrzeb terenu jest n ad e r o gó ln iko w a. T ym czasem w szystkie p o d staw o w e decyzje do ty czące ro z w o ju życia g o sp o d a rc z e g o , społecznego i k u ltu raln eg o , k ształto w an ia odpow iedniej in fra stru k tu ry tech nicznej oraz zagospodarow ania przestrzennego itp. pow inny zap adać - wzorem bardziej dośw iadczonych dem okracji zach o d n ich - n a szczeblu „m ałych ojczyzn” , tj. obiektyw nie ukształtow anych regionów (dużych w ojew ództw ). N a tym szczeblu istnieje bow iem z jed n ej stro n y w łaściw a zn a jo m o ść po n ad lo k aln y c h p otrzeb oraz m ożliw ości, z drugiej zaś do stateczn y p otencjał ekonom iczny, społeczny, kadrow y i - co b odaj najw ażniejsze - finansow y d la efektyw nego za g o sp o d aro w a n ia większego o bszaru , w o p arciu o w łasne siły i środki, bez oczekiw ania n a dotacje państw a. O bow iązki tego o statniego - ale i u praw nienia - m ogłyby w zw iązku z tym być znacznie o g raniczo ne, w zasadzie d o tw orzenia funduszy celow ych n a przedsięw zięcia o znaczeniu krajow ym o ra z d o organ izo w an ia system u pom ocy d la regionów z przyczyn obiektyw nych słabszych. W chwili obecnej, w zw iązku z o g raniczon ym i m ożliw ościam i sam odzielnego d ziałan ia w ojew ództw w tych dziedzinach, ciągle wiele zależy od m inistrów o raz urzędników szczebla centralneg o.
Oczywiście, żadne w ojew ództw o nie chce p rzestać istnieć, lecz trze b a odpow iedzialnie udzielić sobie rzetelnej odpow iedzi n a p y tan ie - czy ob ecn a w ielkość, p oten cjał ekonom iczny oraz śro dki finan sow e w ojew ództw są w stanie udźw ignąć now e kom petencje?
K ry te ria regionalne U nii E uropejskiej z a k ła d ają m . in., iż regiony unijne pow inn y być, w swej m asie, sam odzielne g o sp o d arczo i m ieć zrów n ow ażo ne budżety. Tym czasem spośród obecnie istniejących w ojew ództw w Polsce jedynie osiem jest w stanie utrzym ać się z w łasnych śro d k ó w b udżetow ych. O czyw iście, in n a p ro p o rc ja p o d z ia łu w pływ ów p o d a tk o w y c h p om ięd zy p aństw o i w ojew ództw o m ogłaby , być m oże, coś tu zm ienić, ale i ta k zd e cyd ow an a większość w ojew ództw p o zostałab y u zależn io n a od d otacji z b udżetu centralnego.
Jeżeli więc chcem y, by w bliskiej przyszłości nasze regiony stały się rów norzędnym i p artn e ram i regionów zachodnioeu rop ejsk ich, to trz e b a sobie jed n o zn aczn ie pow iedzieć, że na przyszłej m apie adm inistracyjnej P olski nie p o w inno być m iejsca dla w ojew ództw , k tó re teraz nie są sam ow ystarczalne. A tak ie obecnie przew ażają. Ich m ożliw ości b ard zo o b ra zo w o przedstaw ił burm istrz P ło ń sk a n a posiedzeniu K rajow ego Sejm iku S am o rzą d u T e ry to ria l nego, m ó w iąc o sw oim w ojew ództw ie ciechanow skim : „C o to teraz za w ojew ództw o? C iechanów m a ok. 40 tys. m ieszkańców , a najw ażniejsze instytucje to U rz ąd W ojew ódzki i Z O Z . O bie żyją z d o ta c ji” ( K o r a l , 1996). N a to m ia st jeden z belw ederskich m in istró w w skazując - n a tym że Sejm iku - n a p o trzeb ę now ego spojrzenia n a przyszłe stru k tu ry tery to rialn e, d o d ał: „ P o k u tu je u nas m it, że m iasto jest wtedy w ażne, gdy m ieści siedzibę jak ieg o ś urzędasa. T o jeszcze carski m it, że u rz ąd daje. W ielkie europ ejskie m etro p o lie są siedzibam i w ładz sam o rząd o w y ch ” ( K o r a l , 1996).
N ie ulega w ątpliw ości, że tylko duże w ojew ództw a m o g ą być sam o w y starczalne i nie będą n a utrzym aniu rządu. Z d aniem u rz ęd u P rezy den ta, jeżeli w ojew ództw a, ja k ich odpow iedniki w E u ro p ie Z ach o d n iej, m a ją zajm ow ać się p o lity k ą gospodarczą, ed ukacyjną, k u ltu ra ln ą i in., to nie m oże być ich więcej niż 17. O sobiście uw ażam , że po w in no być ich o kilka m niej, stosow nie d o liczby w ielkich m etropolii, k tó re n ajbardziej obiektyw nie o rg an izu ją p o lsk ą przestrzeń.
R ac jo n a ln a o rganizacja tery to ria ln a p ań stw a p o w in n a bow iem być tw o rz o n a w okół silnych o śro d k ó w centralnych, tj. dużych m e tro p o lii, gdyż tylko one p o siad ają pełną in fra stru k tu rę g o spo darczą, sp ołeczną (w tym n a u k o w ą i k u ltu ra ln ą ) o ra z techniczną, k tó ra um ożliw ia saty sfa k cjo n u jącą obsługę znacznego terenu. U k ształtow ane w ten sposób (zazw yczaj w ciągu setek lat) zespoły o ddziaływ ań i ciążeń w ytw arzają pew ne, o biektyw ne więzi re g io n a ln e, k tó re re fo rm a p o d ziału ad m in istracy jn eg o k ra ju z 1975 r. w dużej m ierze zaburzyła, lecz nigdy w pełni nie zerw ała. D u ż e m etro p o lie, w y p o saż o n e ju ż w p rz ed sięb io rstw a g o sp o d arcze i usług ow e, in sty tu cje
finansow e, w ysoko kw alifikow ane kadry, wyższe uczelnie i instytuty naukow e, obiekty kulturalne, spraw ny system kom unikacyjny itp., św iadczą odpow iednie usługi w tym zakresie n a rzecz ciążącego d o nich ob szaru . P o n a d to tw o rz ą one chło nny rynek zbytu n a p ro d u k ty rolnicze i zgłaszają za p o trzeb o w an ie n a m iejsca w y p oczynku w eekendow ego i u rlo p o w e g o , sty m u lu ją c tym sam ym rozw ój gospodarczy otaczających je regionów .
M o żn a więc stw ierdzić, że istnieją tu taj zrów no w ażon e d ziała n ia zw rotne, a naw et, że to m e tro p o lia więcej daje sw em u otoczeniu niż od niego bierze. W p rz y p ad k u m niejszych o śro d k ó w w ojew ódzkich jest inaczej. Siłą rzeczy, w ykształciły one słabsze więzi tery to ria ln e i d o śro d k o w e ciążenia (poza w ym uszonym i, adm inistracyjnym i), słabiej też odd ziałują n a rolnicze zaplecze. C o więcej, w zw iązku z tym , że ciągle b ra k u je im wielu funkcji i instytucji właściw ych dojrzałym m etro p o lio m , k tó ry m chciałyby d o ró w n a ć, d ziałają one ja k sw oista p o m p a ssąca, w ysysająca n a sw oją rzecz z n a czn ą część śro d k ó w przeznaczonych n a rozw ój całego, podległego im w ojew ództw a; to sam o dotyczy k ad r. P rzykładów w ybujałego ro zb u d o w y w an ia now ych stolic w ojew ódzkich, zw łaszcza kosztem daw nych o śro d k ó w p o w iatow ych , k tó re w efekcie zatrzym ały się w rozw oju, p o d ać by m o ż n a niem ało. M im o tych w ysiłków , wiele z nich nad al nie byłoby w stanie zapew nić ra cjo n aln e pod staw y do sam odzielnego rozw oju sam o rządo w y ch regionów .
N ie m o ż n a ich w szelako pozbaw ić wszelkich funkcji su b reg ion aln ych , czy choćby po nadlokalnych (jak to czyni w ariant 25 w ojew ództw , degradujący połow ę obecnie istniejących o śro d k ó w w ojew ódzkich d o p o zio m u o śro d k ó w gm innych), gdyż obiektyw nie o rg an izu ją one - przez swoje rzeczywiste, a nie w ym uszone oddziaływ anie - tej skali przestrzeń. D lateg o m usim y odpow iedzieć jeszcze n a pytanie:
DLACZEGO POWIATY?
P ow iaty m ają w Polsce bard zo d łu g ą tradycję, ich ro d o w ó d sięga ko ń ca X IV w. Pow stanie pow iatów było bardzo ważnym i postępow ym wydarzeniem społeczno-politycznym , gdyż zw iastow ało p rzeob rażenie w czesnofeudalnej m o n arc h ii absolutnej w późnofeu d aln e p ań stw o stanow e. Ju ż u zaran ia swych dziejów p ow iat był bow iem je d n o stk ą tery to ria ln ą o ch a rak terze sam orządow ym (oczywiście jedynie w odniesieniu d o stan u szlacheckiego). Świadczy o tym m. in. pochodzenie w yrazu pow iat, k tó ry w yw odzi się od staro p o lsk ieg o słow a „ w ia t” , tzn. m ów ić (p o d o b n y jest źródłosłów w yrazu „w iec” , rów nież o sam orządow ej konotacji).
G e n eza p ó źn o średniow ieczn ego p o w iatu łączy się z sąd o w n ictw em . Wcześniej w ram ach kasztelanii, k tó re były jednostkam i organizacji m onarszej, istniały sądy królew skie. W pow iatach, k tó re je zastąpiły, po w stają n ato m iast
sam odzielne sądy ziemskie. F u n k cje sądow e były d o m in u jące w działalności pow iatów . Isto tn ą rolę odgryw ały rów nież sejm iki po w iatow e, spełniające ta k ż e pew ne z a d a n ia sk arb o w e (p o d a te k p o b o ro w y ), ja k i w ojskow e. Z pow iatem w iązał się bow iem system zbieran ia posp o liteg o ruszenia.
Z n am ien n e jest n ato m iast, że w daw nym pow iecie b ra k było w zasadzie przedstaw icieli w ładzy państw ow ej. N a czele sądu ziem skiego - jedy neg o stałego o rg a n u „z arz ąd u pow iatow ego” - stał w praw dzie s ta ro s ta generalny, będący przedstaw icielem kró la, ale faktycznie była to tylko fu n k c ja ty tu la rn a. D o p iero po ro z b io rach w ładze zaborcze - dla pełnego p o d p o rz ą d k o w a n ia sobie okupow anego kraju - wprow adziły d o pow iatów a p a ra t biurok ratyczn y, całkow icie podległy w ładzy państw ow ej. I tak ju ż p o zo stało n aw et w o d ro d z o n ej II R zeczypospolitej, ja k rów nież w P R L , aż p o n ie fo rtu n n ą reorganizację podziału adm inistracyjnego k ra ju , k tó ra zlikw idow ała p ow iaty (by zresztą w krótce na ich m iejsce w prow adzić bo czn ą fu rtk ą rejony).
N a m arginesie decyzji o likw idacji pow iatów w a rto p rzyp om nieć, że przy jej p o d e jm o w a n iu nie o d w oływ ano się d o żad n y ch u z n a n y c h w zorców europejskich. W prost przeciw nie, w krajach sąsiednich - R F N , C zechach i Słow acji - pow iaty nad al istnieją i n ik t nie kw estionuje ich przy d atn o ści.
D ziś nic ju ż nie stoi n a przeszkodzie, aby nie tylko o d b u d o w a ć p ow iaty , ale tak że o dtw orzyć ich za d an ia sam orządow e, w zm acniając je w ielom a ważnymi w dzisiejszej dobie, funkcjam i usługowym i o zasięgu p on adlo kalny m .
Z daniem większości ekspertów po w iat pow inien stać się p o d staw o w y m ogniw em sam o rząd u terytorialnego k raju . T ak ie było w łaśnie założenie zespołu prof. M . K uleszy, k tó ry - przystępując d o bu d o w y k o n stru k cji polskiej adm inistracji terenow ej - w ychodził od pow iató w . Było to założenie słuszne, ja k o że tw orzenie stru k tu ry p odziału tery to rialn eg o k ra ju p o w in no m ieć c h a ra k te r oddolny, a nie o d gó rny, arb itra ln y . Istniejące ju ż gm iny pow inny - głównie na zasadzie obiektywnych ciążeń d o określonych ośrodków - tw orzyć sam orządow e pow iaty, te zaś, n a p o d o b n ej zasadzie, o rganizow ać się w sam o rząd o w e lub sam o rządow o-rządow e w ojew ództw a.
W pełni zgadzam się ze stw ierdzeniem prof. K uleszy, iż „W o jew ództw o m oże być duże albo m ałe. G m in a też jest tw orem sztucznym . I tylk o p o w iat jest tw orem n atu ra ln y m , ukształtow anym przez stulecia ce n tru m h andlow ym , kulturalnym , bankow ym , adm inistracyjnym . W pow iatow ym mieście zachowały się budynki, gdzie uczono, leczono, a d m in istro w a n o ...” ( M o j k o w s k i , 1996, s. 8).
W tym m iejscu do ty k am y spraw y funkcji, jak ie p o w iat pow inien spełniać. O gólnie rzecz b io rąc , byłyby to fu nkcje p o n a d lo k a ln e , k tó ry m nie są w stan ie p o d o łać gminy. T ak więc w pow iecie po w in ny się znaleźć m . in.: p ro k u ra tu ra , sąd i n o ta ria t, p o w iato w a k o m en d a policji, w o jsk o w a kom isja p o b o ro w a o raz k o m ó rk a obrony terytorialnej kraju, szkoły p on adp o d staw o w e i zaw odow e, Z O Z , szpital i p o ra d n ie specjalistyczne, Z U S i ew entualnie
o p ie k a społeczna, rejony ek sp lo atacji d ró g , urzędy geodezji, m elio racji i och ro n y środow iska, n ad z ó r budow lany i urban isty czny , o śro d k i k u ltu ry , ośro d k i organizacji życia sportow ego itp.
F u nkcji tych nie były w stanie pełnić gm iny i stąd zro d ziła się p o trze b a p o w ołania rejonu, k tó ry przejął wiele daw ny ch instytucji po w iatow ych , zw anych o d tą d rejonow ym i, takich jak : urząd rejonow y, rejo no w y sąd, policja, sanepid i in. Świadczy to niezbicie, że pow iat był i jest niezbędny. M iałby on rów nież d o spełnienia wiele za d ań n a styku d uże m ia sto - gm iny wiejskie, w układzie sam orządow ego w ojew ództw a. Czym innym są bow iem gm iny m iejskie, a czym innym wiejskie. L o gika więc raz jeszcze w skazuje n a po trzeb ę utw orzenia szczebla pośredniego, czyli w łaśnie p o w iatu .
P ozostaje oczywiście do rozstrzygnięcia, ja k i to m a być po w iat, zaró w n o w sensie wielkości, ja k i p otencjału ludnościow ego o ra z in sty tu cjonalneg o. Jest rzeczą zadziw iającą, że począw szy od o kresu m iędzyw ojennego liczba pow iatów w stru k tu rze podziału adm inistracyjnego P olski stale rosła. O ile w 1939 r. P olska, większa wówczas terytorialnie, dzieliła się n a 264 p ow iaty (w tym 23 grodzkie), o tyle w 1946 r. było ich ju ż 299 (w tym 29 grodzkich), zaś w m om encie reform y administracyjnej z 1975 r. aż 391 (w tym 74 grodzkie, tj. m ia sta wydzielone).
Jest to proces niezrozum iały, jeśli wziąć p o d uw agę, że w tym czasie p o p ra w iała się d o stępność kom unik acy jn a, co p o w in no p ro w ad zić raczej do zjaw iska odw rotnego. T w orzenie now ych po w iató w oznaczało ró w n o cześnie inw estow anie w tw o rzen ie w ielu now ych in sty tu c ji w c o ra z to m niejszych m iastach (a w skrajnym p rz y p ad k u k re o w an iu o śro d k a p o w ia tow ego wręcz w dużej wsi, ja k to się stało w M o ń k ach ). Inaczej rzecz się m iała z pow iatam i grodzkim i. Ich liczba m o g ła ro sn ąć, zw łaszcza w stre fach silnie zu rbanizow anych i uprzem ysłow ionych, w o to czeniu w ielkich m ia st i w k o n u rb a c ji górnośląsk iej, bez w iększego u szc zerb k u d la is t niejącej stru k tu ry adm inistracyjnej i finansów p ań stw a, ja k o że tw o rz o n o je w m iastach średniej wielkości, z reguły d o b rz e w y po sażo ny ch w in s ty tu cje usługow e, k tó re w d o d a tk u służyły w zasadzie ty lko m ieszkańcom m iasta.
Ile zatem należy utw orzyć pow iatów ? O dpow iedź po w in n a brzm ieć: tyle, ile będzie o d p o w iad ać ściśle określonym , dość w ysokim , k ry terio m co do w ielkości tery to riu m i liczby m ieszkańców gm in d eklarujący ch p rzystąp ien ie d o poszczególnych pow iatów , a także w ielkości i w yposażenia w p o żą d an e insty tu q e potencjalnego o środka pow iatow ego. Zespół prof. K uleszy wychodził z założenia, że aby po w iat był w m iarę sam ow ystarczalny, po w in ien sk ład ać się co najm niej z pięciu gm in, zam ieszkanych łącznie przez m in im u m 50 tys. m ieszk ań có w , z czego przy n ajm n iej 10 tys. w p o ten cja ln e j stolicy pow iatu. B iorąc pow yższe pod uw agę, z a k ła d an o u tw orzen ie 320 po w iató w ziem skich o ra z 48 pow iatów grodzkich.
M inisterstw o S praw W ew nętrznych i A dm in istracji uw aża, że po w iatów p o w inn o być najwyżej 300 i że p o w iat pow inien m ieć m in im u m 500 k m 2 pow ierzchni, 40 80 tys. m ieszkańców i składać się z 5 -8 gm in. Im m niejszy p o w iat, tym trudniej m u się utrzym ać. W edług sym ulacji, p o w ia t pow inien zatrzy m ać u siebie 5 1-59% p o d a tk u dochodow ego od o só b i firm , by ja k najm niej zależeć od subw encji p ań stw a ( K r a l , 1996).
W edług sondaży O B O P z 9 -1 2 m a rc a 1996 r., trzy czw arte P o lakó w o p o w iad a się za pow iatam i. A ż 7 4 -7 9 % re sp o n d en tó w u w aża, iż p ow iaty należy w prow adzić, dlatego że: „decyzje o spraw ach p o w in n y z a p a d a ć n a m iejscu, a nie w W arszaw ie” , „ludzie w ybrani przez m ieszk ań ców lepiej znają potrzeby lokalnej zbiorow ości” , „pieniądze m ieszkańców będ ą w ydaw ane oszczędniej i zgodnie z oczekiw aniam i” . R ów nocześnie p raw ie 60% a n kietow anych nie przew iduje, że refo rm a adm in istracji spo w o d u je b ałag an , 4 2 % nie o b aw ia się w ysokich kosztów w prow adzen ia p o w iató w (39% tak ), a 45 % nie boi się, że pow iaty spow odują ro z ro st b iu ro k ra cji (41% tak). P ow iatom sprzyjają najbardziej m ieszkańcy m iast, ludzie z w ykształceniem średnim i wyższym, aktyw ni zaw odow o. N ajm niej zw olenników p ow iaty m a ją w śród rolników i bezrobotn ych, osób z niższym w ykształceniem (za: JO L 1996).
WNIOSKI KOŃCOWE
W m om encie, gdy niniejsza p ra ca ukaże się d ruk iem , decyzja o now ym podziale adm inistracyjnym Polski zapew ne ju ż zapadnie. C zy m a to oznaczać d efin ity w n e zak o ńczenie dyskusji n a ten tem at? B yn ajm n iej, b ędzie to bow iem - ja k należy przypuszczać - w dużej m ierze decyzja p olityczna, p o w stała - być m oże - w w yniku określonego k o m p ro m isu . Czy należy ją zaak cep to w ać bez zastrzeżeń? N iekoniecznie. Ś rod ow isk a n au k o w eg o nie obow iązuje, na szczęście, polityczna p opraw ność, to też będzie o n o w pełni u p ra w n io n e d o wzięcia nowej stru k tu ry p o d „m ęd rca szkiełko i o k o ” o raz ocenienie jej w świetle om ów ionych wyżej kryterió w historyczn o-g eog raficz- nych, fu nkcjo nalnych, ekonom iczno-społecznych, k u ltu ro w y ch i in., ja k rów nież w kontekście k ryteriów regionalnych U nii E u ro pejskiej. Będzie to m iało znaczenie zarów no czysto naukow e, poznaw cze, ja k i - być m oże - prak ty czn e, o ile jak ak o lw iek fo rm a k o re k ty w pro w ad zo n eg o p o d ziału zostanie w przyszłości dopuszczona.
D alsze stu d ia dotyczące stru k tu ry ad m in istracy jn o -tery to rialn ej p a ń stw a pow inny pójść w dw óch kierunkach. Z jednej strony należy się sk oncentrow ać na aspektach praw nych funkcjonow ania nowych jednostek, wyjaśnić - w świet le zebranych doświadczeń - czym m a być i co m a robić przyszłe wojew ództwo o ra z pow iat i ja k m a w yglądać w nim podział w ładzy publicznej. Szczególnie
w ażne jest określenie zakresu ich sam orządności, ja k rów nież u p raw n ień i w zajem nych relacji pom iędzy w ładzą sam o rząd o w ą o ra z przedstaw icielem władzy państw ow ej w osobie wojew ody. N iezm iernie w ażne będzie p o n a d to odniesienie się d o finansow ych p odstaw fu n k cjo n o w an ia gm in, p o w iató w i w ojew ództw .
Z drugiej strony trzeb a będzie po d jąć stu d ia dotyczące geograficznych asp ek tó w rozw oju now ych jed n o stek terytorialn ych . Z b ad a ć, gdzie ud anie, a gdzie ułom nie tw o rzą one więzi społeczne i gospo darcze, ja k ie w yzw alają inicjatyw y i jak im ew entualnie ulegają pato lo g io m , ja k zag o sp o d aro w u ją podległą im przestrzeń i ja k zm ieniają swój k ra jo b ra z kultu ro w y . N iniejsze studia stanow ić m ają, w intencji autorów , zaczyn d la tego drugiego - w istocie b ard zo geograficznego - n u rtu b a d a ń regionalnych.
LITERATURA
H e i n e k e n A. H., 1992, The United States o f Europę (A Euroutopia?), Amsterdam. IOL, OBOP. Powiaty tak, ale i kuratela rządu, „Gazeta Wyborcza", 2.04.1996. K o r a l ]., 1996, Miller trzyma z silnymi, „Gazeta Wyborcza”, 2.04.1996. K r a l J., 1996, Powiaty: ile i za ile, „Gazeta Wyborcza”, 15.03.1996. M o j k o w s k i J., 1996, Nowy podział Polski, „Polityka”, 11, 16.03.1996.
P i s k o z u b A., 1987, Dziedzictwo polskiej przestrzeni. Geograficzno-historyczne podstawy
struktur przestrzennych ziem polskich, Wrocław.
Katedra Geografii Politycznej i Studiów Regionalnych UŁ
M arek Ko ter
WHAT IS THE OPTIMAL MODEL OF THE ADMINISTRATIVE DIVISION OF POLAND? (Summary)
In 1975 the Polish communist authorities brought about a radical change in the administrative division o f the country. The government acted in a high-handed manner without seeking an opinion from the society. The traditional three-tier administrative system that had existed since 1919 was replaced by a two-tier division into small voivodships and communes. The new system turned out to be inefficient since most voivodships were not economically independent whereas the communes were incapable o f assuming some supra-local functions inherited from the former districts.
After the transition o f the political system in Poland in 1989, the need for a radical and modern reform o f the administrative division o f the country is becoming more and more
urgent. It should be accompanied by the establishment o f a self-governing system on all administrative levels. There are many different schemes o f a new division. The number o f proposed voivodships varies from 5 to 30. Some authors propose to keep unchanged the present number o f 49 units but would providie them with self-governing prerogatives.
The author of the present paper opts for a division o f Poland into 12-14 regions. It corresponds to the traditional administrative divisions o f the country and to the administrative systems that functioned between the World Wars and after the Second World War until 1975. Moreover, such a division approximates to the administrative divisions that exist in the European Community Poland wants to join. The localisation o f supra-local institutions such as courts, colleges, hospitals etc. indicates a need to resurect the poviats (districts) because in the present situation the communes have no capability of assuming these supra-local functions.
