SAMORZĄD
TERYTORIALNY
W P O LSC E
SAMORZĄD
TERYTORIALNY
W P O LSCE
Izabela Lewandowska-Malec
SAMORZĄD
TERYTORIALNY
W PO LSCE
Zarys wykładu, kazusy, wybór źródeł
Kraków 2007
K ra ko w skie j S z ko ły W yższe] im A F M o d rze w skie g o
Rada Wydawnicza:
Krakowskiej Szkoły W yższej im. A ndrzeja Frycza M odrzewskiego: K lem ens Budzowski, A ndrzej Kapiszewski,
Zbigniew M aciąg, Jacek M. M ajchrow ski
Reectuła: DfoL dr lu b . krzy Malcc - —
K orekta redakcyjna: ' A neta Tkaczyk
Copyright© by Krakowska Szkoła W yższa im. A ndrzeja Frycza M odrzew skiego Kraków 2007
ISBN 978-8389823-14-4
Ż ad n a część tej publikacji nie m oże być pow ielana ani m agazynow ana w sposób um ożliw iający ponow ne w ykorzystanie, ani też rozpow szechniana w jakiejkolwiek form ie za p om ocą środków elektronicznych, m echanicznych, kopiujących, nagryw ających i innych, bez uprzedniej pisem nej zgody właściciela praw autorskich
N a zlecenie:
Krakowskiej Szkoły W yższej im. A ndrzeja Frycza M odrzew skiego w ww.ksw.edu.pl
W ydawca:
Krakowskie Tow arzystw o Edukacyjne sp. z o.o. - O ficyna W ydaw nicza AFM Kraków 2007
Sprzedaż prow adzi:
Księgarnia K rakowskiego Tow arzystw a Edukacyjnego sp. z o.o.
K am pus Krakowskiej Szkoły W yższej im. A ndrzeja Frycza M odrzew skiego ul. G ustaw a H erlinga-G rudzińskiego 1
30-705 Kraków tel./fax: (012) 252 45 93
e-mail: ksiegarnia@ kte.pl
Łam anie: Joanna Sroka
S p is tre ś c i
W s t ę p ... 9
R o zd zia ł 1. P o jęcie sa m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o ...11
R o zd zia ł 2. D z ie je sa m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o w P o ls c e ... 14
2.1. Samorząd terytorialny w okresie międzywojennym (1918-1939)...14
2.2. Regulacje okupacyjne w sferze samorządu terytorialnego (1939-1944)...16
2.3. Proces likwidacji samorządu terytorialnego w okresie powojennym (1944-1990)...18
2.4. Odrodzenie samorządu terytorialnego (1989-1990)... 19
R o zd zia ł 3. S truktura sa m o r z ą d u t e r y t o r ia ln e g o ...21
R o zd zia ł 4. M o d e l sa m o r z ą d u t e r y t o r ia ln e g o ... 29
R o zd zia ł
5.
Ź ró d ła u str o jo w e g o praw a s a m o r z ą d o w e g o ... 325.1. Źródła powszechnie obowiązującego prawa... 32
5.1.1. Statut jako akt prawa miejscowego...34
R o z d z ia ł 6. W ła d z e s a m o r z ą d o w e ...38
6.1. Mieszkańcy „lokalną wspólnotą samorządową”... 38
6.1.1. Udział w wyborach...39
6.1.2. Udział w referendum...41
6.1.3. Realizacja zasady jawności... 43
R o zd zia ł 7. O rg a n y s ta n o w ią c e i k o n tr o ln e sa m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o ...44
7.1. Rady gmin i powiatów oraz sejmiki wojewódzkie... 44
7.1.1. Przewodniczący rady (sejmiku)... 47
7.1.2. Komisje rady (sejmiku) ze szczególnym uwzględnieniem komisji rewizyjnej...49
7.1.3. Kluby radnych... 51
R o z d z ia ł 8. O rg a n y w y k o n a w c z e sa m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o ... 53
8.1. Wójt, burmistrz, prezydent... 53
8.2. Zarządy jednostek samorządowych... 55
8.2.1. Przewodniczący zarządu...56
R o z d z ia ł 9. S a m o r z ą d o w a a d m in istra cja z e s p o lo n a ... 58
9.1. Prezydent (burmistrz) miasta, wójt gminy, starosta powiatu oraz marszałek województwa... 58
9.2. Urząd gminy (miasta), starostwo powiatowe i urząd marszałkowski... 60
9.2.1. Sekretarz i skarbnik... 61
9.3. Samorządowe jednostki organizacyjne, służby, inspekcje i straże ....63
R o z d z ia ł 10. Z w iązk i, p o r o z u m ie n ia i sto w a r z y sz e n ia je d n o ste k sa m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o ...65 R o z d z ia ł 11. N a d z ó r nad je d n o stk a m i sa m o r zą d u te r y to r ia ln e g o ... 67 R o z d z ia ł 12. J ed n o stk i p o m o c n ic z e sa m o rzą d u g m in n e g o (s o łe c tw a , o sie d la i i n n e ) ...70 W y b ó r m a te r ia łó w d o nau k i p r z e d m io t u ...72 K a z u sy ... 72 Z a sa d y e g z a m in a c y jn e ...85 L iteratura z a le c a n a ...86 S p is a k tó w p r a w n y c h ...86 W y c ią g i z a k tó w p r a w n y c h ... 87
K o n sty tu cja R z e c z y p o sp o lite j Polskiej z d n ia 2 k w ie tn ia 1 9 9 7 roku ... 87
E u rop ejsk a K arta S a m o r zą d u T ery to ria ln eg o sp o r z ą d z o n a w S trasb u rgu d n ia 15 p a źd ziern ik a 1985 roku ... 89
U sta w a z d n ia 2 4 lip ca 1 9 9 8 roku o w p r o w a d z e n iu z a s a d n ic z e g o tr ó jsto p n io w e g o p o d z ia łu te r y to r ia ln e g o p a ń s tw a ...92
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku
0 o g ła sz a n iu a k tó w n o r m a ty w n y c h i n iek tó ry ch
in n y c h a k tó w p r a w n y c h ... 93
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 roku.
Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
1 se jm ik ó w w o je w ó d z tw ... 95
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku
o b e z p o ś r e d n im w y b o r z e w ójta, b u r m istrza i p r e z y d e n t a ... 103
Ustawa z dnia 15 września 2000 roku
o referen d u m lo k a ln y m ...107
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku
o sa m o r z ą d z ie g m i n n y m ... 111
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku
o sa m o r z ą d z ie p o w ia to w y m ...130
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku
o sa m o r z ą d z ie w o je w ó d z tw a ...150
Ustawa z dnia 22 marca 1990 roku
WYKAZ SKRÓTÓW:
o.w.
- ordynacja wyborcza
u.r.l.
- ustawa o referendum lokalnym
u.s.g.
- ustawa o sam orządzie gminnym
u.s.p.
- ustawa o sam orządzie powiatowym
u.s.w.
- ustawa o sam orządzie województwa
u.b.w.
- ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burm i
strza i prezydenta miasta
W stęp
| edną z najważniejszych instytucji w Polsce jest sam orząd terytorial-
/ ny. Niniejsze opracowanie ma na celu przedstawienie jego stru k tu
ry w oparciu o obowiązujące ustawy ustrojowe. N ajstarszą z nich jest
ustawa o sam orządzie gminnym, a kolejne weszły w życie wraz z re
formą podziału terytorialnego państw a przeprow adzoną w 1998 roku.
Zagadnienie to nie ma charakteru zamkniętego. O kresowo powraca
kwestia zasadności i efektywności tej reformy, toczy się debata p u b
liczna nad potrzebą zmian. W szczególności dotyczy ona funkcjono
wania powiatów oraz liczby województw.
W niniejszym opracow aniu om ów iono tradycje nauki polskiej
w definiowaniu pojęcia sam orządu terytorialnego wraz z takimi jego
podstawowymi cechami, jak osobowość prawna, sam odzielność czy
formuła decentralizacji. Przedm iotem zainteresow ania w rozdziale
następnym było również przybliżenie dziejów tej instytucji, sam orząd
terytorialny ma bowiem w Polsce długą tradycję. Datuje się od okre
su międzywojennego (1918-1939), w czasie okupacji został ograniczo
ny do m inim um , natom iast po II wojnie światowej nastąpiła jego p o
wolna likwidacja.
Jeżeli chodzi o główną problematykę dotyczącą sam orządu tery
torialnego funkcjonującego aktualnie w Polsce, przybliżono jego cha
rakterystyczne cechy, a także omówiono władze i organy oraz adm i
nistrację sam orządową. Ponadto przedm iotem rozważań uczyniono
związki, porozum ienia i stowarzyszenia jednostek sam orządu tery to
rialnego. Do istotnych zagadnień należy również kwestia nadzoru nad
sam orządem terytorialnym oraz możliwości jego kontroli. O m ów io
no ponadto podstaw y prawne dla sam orządu terytorialnego w Polsce,
mając na uwadze głównie ustawodawstwo ustrojowe, ale także akty
prawa miejscowego ze szczególnym uwzględnieniem statutu.
W ramach opracowania dołączono zestawienie kazusów obrazu
jących praktykę samorządową oraz wyciągi z obowiązujących aktów
prawnych według tekstów ujednoliconych na dzień 1 lutego 2007 roku.
Opracowanie to zawiera również obowiązujące wymagania i zasady eg
zaminacyjne oraz zestaw literatury zalecanej.
Opracowanie to jest kompendium wiedzy o samorządzie terytorial
nym. Zgromadzony w ramach opracowania materiał służy celom dydak
tycznym, dając możliwość odpowiedniego przygotowania do egzaminu.
R o zd ział 1.
P o jęcie sa m o rzą d u teryto rialn eg o
W Polsce międzywojenne] problem atyka sam orządu terytorialnego
budziła szerokie zainteresow anie nauki. Zajmowano się nią szerzej niż
adm inistracją rządową. Ożywiona dyskusja w kwestii pozycji prawnej
sam orządu terytorialnego w państwie rozwinęła się szczególnie p o
między J. Panejką a T. Bigą. J. Panejko, jako przedstawiciel państwowej
teorii sam orządu terytorialnego, wychodził z założenia, że „osobowość
prawna w strukturze organizacyjnej gm iny nie odgrywa istotnej roli.
Organy adm inistracji państwowej mogą mieć przyznaną osobowość
praw ną lub nie. Jest to rzeczą dla zagadnienia wykonywania władzy
państwowej obojętną, poniew aż ktokolwiek wykonuje tę władzę, czy
ni to zawsze tylko w im ieniu pa ń stw a ”. Konkluduje więc, że w dziedzi
nie prawa adm inistracyjnego osobowość prawna jednostek sam orzą
dowych nie ma istotnego znaczenia. Jest to tylko idea, a nie określona
forma prawna. Wynikająca z przydania osobowości publicznopraw
nej ochrona praw na sam orządu skutkuje wobec innych organów p ań
stwowych, nie zaś wobec państwa. O dm iennie rzecz traktow ał T. Bigo,
głosząc, że sam orząd jest związkiem publicznoprawnym, a nie orga
nem państwa, a zatem nie państw o jest podm iotem praw i obowiąz
ków stanowiących zakres działania gminy, lecz sama gmina.
Oryginalny był pogląd H. Dembińskiego, dostrzegającego stosun
ki socjologiczne pom iędzy adm inistracją rządową a samorządową.
Traktował on osobowość publicznopraw ną sam orządu jako „ideolo
giczną personifikację grupy społecznej, która w walce z w ładzą central
ną akceptowaną przez wrogą grupę społeczną, a personifikującą się
w postaci państw a wywalczyła sobie pew ien u d zia ł we w ładztw ie a d
m inistracyjnym, uzyskała zafiksowanie jego w odpowiednio zdecentra
lizowanym systemie norm".
W okresie międzywojnia nauka bardzo szeroko podjęła zagadnienie
związków pom iędzy decentralizacją adm inistracji publicznej a sa
m orządem terytorialnym . Niektórzy badacze tego zagadnienia kon
tynuowali pogląd K. Kelsena, iż sam orząd jest dem okratyczną form ą
administracji. Należeli do nich H. Dembiński i J. Panejko, który uw a
żał sam orząd za „decentralizację adm inistracji państwowej opartą na
przepisach ustawy, wykonywaną p rzez lokalne organy, które są sam o
dzielne w granicach ustaw y i ogólnego p orządku prawnego”.
Przeciwko utożsam ieniu sam orządu z decentralizacją opowie
dział się T. Bigo, który uznał decentralizację w znaczeniu praw no-ad
m inistracyjnym za pojęcie szersze, a zatem uważał, iż sam orząd jest
jej typem . W tym znaczeniu decentralizacja polegać ma na uchyle
niu hierarchicznego podporządkow ania. Pogląd ten podzielał tak
że W. Komarnicki. Przeciwnikiem koncepcji T. Bigi był A. Kroński,
który uw ażał sam orząd za czw artą władzę, „granicę wszechwladztwa
państwowego”. Gdy ideologia ogranicza czy wręcz likwiduje swobo
dy w dziedzinie gospodarczej i duchowej, prowadzi do „skoszarowa
nia” człowieka i powoduje, że nie może powstać i działać samorząd.
A. Kroński dostrzega więc potrzebę istnienia woli mieszkańców, chę
ci interesow ania się swoimi sprawami.
O drodzenie sam orządu terytorialnego w 1990 roku spowodowało
ponow nie ożywienie debaty naukowej w odniesieniu do zagadnienia
sam orządu terytorialnego. W edług H. Izdebskiego, sam orząd tery to
rialny jest instytucją władzy publicznej, znajdując się poza państwem,
ale pod nadzorem państwa. B. Dolnicki, zaznaczając długą ew olu
cję sam orządu terytorialnego oraz wielość dotychczasowych definicji,
pow iązał tru d zdefiniowania tej instytucji z katalogiem jej podstaw o
wych cech: podm iotu, przedm iotu, zadań i nadzoru nad sam orządem
terytorialnym . Sam orząd terytorialny stanowi konkretyzację zasa
dy pom ocniczości (subsydiarności) oraz decentralizacji władzy pub
licznej. Sam orząd za jedną z form decentralizacji uważają również
Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka. Do pewnych kryteriów jako
wyznaczników pojęcia samorządu terytorialnego odnosi się również
definicja T. Rabskiej. Jej zdaniem elem entam i tymi są: podm iot sam o
rządu, charakter jego zadań i sposób ich wykonywania, strukturalna
forma i stosunek do aparatu państwowego, a także środki działania.
Z sam orządem terytorialnym mamy zatem do czynienia wówczas,
gdy stykamy się z:
♦
w yodrębnioną grupą społeczną, określoną przez prawo, której
członkostwo powstaje z mocy prawa,
♦
pow ołaną do wykonywania zadań adm inistracji państwowej,
w granicach określonych przez prawo, w sposób samodzielny,
w form ach właściwych dla adm inistracji państwowej
♦
posiadającą własną organizację, ustaloną w przepisach prawnych,
o charakterze przedstawicielskim, pozostającą pod kontrolą tej
grupy społecznej, która ją wybrała,
♦
organizacją samorządu zbudowaną na zasadzie decentralizacji,
działającą na podstawie prawa pod nadzorem organów państw o
wych,
♦
organam i sam orządu, niebędącym i organam i adm inistracji p ań
stwowej, wchodzącym i jednak w skład jednolitego aparatu adm i
nistracyjnego jako całości.
Samorząd terytorialny ma miejsce wówczas, gdy zawiera wszystkie
elementy tej charakterystyki łącznie.
Na inne. aspekty, poza prawnymi, zwrócił uwagę Z. Leoński, do
strzegając w instytucji sam orządu terytorialnego aspekt polityczny,
element walki politycznej o władzę lokalną.
Pomocne w definiowaniu sam orządu terytorialnego są regulacje
prawa m iędzynarodowego w tym zakresie. W 1985 roku uchwalono
bowiem dwa akty o dużym znaczeniu. Jest to Światowa Deklaracja Sa
m orządu Lokalnego, która stanowi, iż: „Samorząd lokalny oznacza
prawo i powinność w ładz lokalnych do lokalnego regulowania i za rzą
dzania spraw ami publicznym i dla dobra społeczności lokalnej", oraz
Europejska Karta Sam orządu Terytorialnego, stwierdzająca, że: „Sa
m orząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych,
w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania z a
sadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność
i w interesie ich mieszkańców”.
R o zd ział 2.
D zieje sam o rzą d u terytorialneg o
w P o lsce
2 .1 . S a m o r z ą d te ry to ria ln y
w o k r e s ie m ięd zyw o jen n y m (1 9 1 8 -1 9 3 9 )
D o l s k a odzyskała n iep o d leg ło ść po I w ojnie światow ej w
sytu-• acji, gdy na jej ziem iach znajdow ały się co najm niej trzy p o d
staw ow e typy sam o rzą d u te ry to rialn eg o , z dodatkow ym i lokalny
mi od m ian am i.
Konstytucja marcowa z 1921 roku przewidywała powstanie „sze
rokiego sam orządu terytorialnego", poprzez przekazanie „przedstawi
cielstwom sam orządu właściwego zakresu ustawodawstwa, zwłaszcza
z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa” (art. 3). Dzięki prze
kazaniu upraw nień ustawodawczych nastąpiło konstytucyjne uznanie
sam orządu za instytucję autonom iczną w państwie. Zgodnie z tezami
liberalnymi XIX wieku z czasem w ogóle nie zaliczano organów sam o
rządow ych do aparatu państwowego, uważano je za odrębne od pań
stwa organy społeczeństwa.
Konstytucja marcowa przewidywała trójszczeblowość samorządu
- w województwach, powiatach oraz gm inach wiejskich i miejskich
(art. 65). W ypełnienie treści norm konstytucyjnych ustawodawstwem
sam orządow ym trw ało jednak przez następne lata. W 1924 roku sejm
przeprow adził szeroką debatę nad przedłożonym i przez rząd projek
tam i tak zwanych „wielkich ustaw samorządowych”. W skład tego pa
kietu wchodziły projekty: ustawy o gminie wiejskiej, ustawy o gminie
miejskiej, dwie ordynacje wyborcze dla obu typów gmin, ustawy o po
wiatowych związkach komunalnych i ustawy o wyborach do sejmi
ków powiatowych. Jednak głosy poselskie były tak diam etralnie różne
w kwestii poszczególnych rozwiązań, że ostatecznie projekty te zosta
ły zdjęte z porządku obrad.
Po odrzuceniu koncepcji uchwalania „wielkich ustaw samorządo
wych” zdecydowano się na przyjęcie zgłoszonego przez rząd projektu
„małej ustaw y samorządowej”, uchwalonej 23 marca 1933 roku, o częś
ciowej zmianie ustroju sam orządu terytorialnego, zwanej pow szech
nie „ustawą scaleniową”. Ustawa wprowadzała jednolity ustrój sam o
rządu na szczeblu gminy wiejskiej, m iasta i powiatu w całym państwie
z wyjątkiem województwa śląskiego.
Spory wokół ustawy dotyczyły przede wszystkim koncepcji sam o
rządu na szczeblu najniższym. Ustawodawca zdecydował o utw orze
niu gminy zbiorowej, odrzucając pomysł utworzenia gminy obejm ują
cej teren jednej wioski.
Organem uchwalającym gminy była rada gminna, organem wyko
nawczym zarząd gminny, składający się z wójta i ławników, wybiera
nych przez radę. Wybór wójta wymagał zatwierdzenia przez starostę.
Analogicznie, w m iastach funkcjonowały rada miejska i zarząd
miejski z burm istrzem (prezydentem) oraz ławnikami.
Ustawa przyznawała jednak dość znaczne uprawnienia gromadom,
w tym prawo do zarządu majątkiem i dobrem gromadzkim. Na szczeblu
gromady utworzono wybierane organy - rady gromadzkie lub zebrania
gromadzkie na czele z sołtysami i podsołtysami. W praktyce rozdzie
lono zadania gromady i gminy w ten sposób, że gromada była głów
nie jednostką samorządową, podczas gdy gmina zbiorowa wykonywała
przede wszystkim zadania poruczone administracji rządowej. Rozdział
ten został umocniony rozporządzeniem M inistra Spraw W ewnętrznych
o gromadach z 1937 roku, które umożliwiało przekazanie gromadzie
prawie całego własnego zakresu działania samorządu gminnego.
W pow iatach działających po 1933 roku organam i uchwalającymi
były rady powiatowe, a organam i wykonawczymi wydziały pow iato
we, złożone z 6 członków oraz starosty jako przewodniczącego.
Pomimo zapowiedzi Konstytucji marcowej o pow ołaniu sam orzą
du także w województwach, istniał on tylko w województwie śląskim
jako autonom icznym oraz w województwach pom orskim i po zn ań
skim, na podstaw ie przepisów z czasów zaboru pruskiego.
W roku 1922 uchwalono, co prawda, ustawę o zasadach pow szech
nego sam orządu województw, przewidującą pow stanie sejmików jako
ich organów uchwałodawczych i kontrolujących, oraz wydziałów wo
jewódzkich z wojewodą na czele jako organów wykonawczych, jed
nak nigdy nie weszła ona w życie. Intencją uchwalenia tej ustawy by
ło przekonanie państw Ententy do oddania Polsce Galicji W schodniej.
Ustawa tyczyła się bowiem głównie województw: lwowskiego, ta rn o
polskiego i stanisławowskiego. Po osiągnięciu celu politycznego zre
zygnowano z realizacji sam orządu wojewódzkiego na tych terenach.
N atom iast w okresie międzywojennym doszło do powstania rad
wojewódzkich - wybieranych przez organy uchwałodawcze sam orzą
du powiatowego - oraz wydziałów wojewódzkich złożonych z dwóch
urzędników państwowych i trzech osób wybranych przez rady woje
wódzkie. Były to organy stanowiące nam iastkę organów niepowołane
go do życia sam orządu wojewódzkiego. Nie były więc organami sam o
rządu, lecz stanowiły szczególne organy adm inistracji rządowej.
„Ustawa scaleniowa”, choć powstała w czasie obowiązywania Kon
stytucji marcowej, reprezentow ała idee samorządowe przeciwne kon
cepcjom państw a liberalnego. Odzwierciedlała natom iast tendencje
w idoczne w Konstytucji kwietniowej z 1935 roku, która uznawała,
zgodnie z państw ow ą teorią sam orządu, instytucję tę za część skła
dową adm inistracji państwowej. Samorządy wojewódzki, powiatowy
i gm inny miały „urzeczywistniać zadania administracji państwowej
w zakresie potrzeb miejscowych”.
Jeszcze w latach dw udziestych zaczęto ograniczać samodzielność
organów sam orządowych poprzez ich finansowe uzależnienie od wła
dzy centralnej, a następnie podporządkow anie sam orządu adm inistra
cji rządowej. O d roku 1928 obowiązywała zasada dom niem ania kom
petencji organów adm inistracji rządowej, a od czasu wejścia w życie
„ustawy scaleniowej” w prowadzono zasadę dom niem ania kom peten
cji organów wykonawczych sam orządu terytorialnego oraz ich prze
wodniczących. Spowodowało to w zm ocnienie pozycji starostów, wój
tów, burm istrzów i prezydentów, którzy wykonywali ponadto zadania
poruczone adm inistracji rządowej.
2 .2 . R e g u la c je o k u p a c y jn e w sfe rze
s a m o r z ą d u te ry to ria ln e g o (1 9 3 9 -1 9 4 4 )
Po zajęciu Polski przez wojska niemieckie nastąpił podział obszaru pań
stwa na część wcieloną do Rzeszy oraz Generalne Gubernatorstwo (GG)
z siedzibą w Krakowie. Dekretem Adolfa Hitlera z 12 października 1939
roku w GG pozostawiono dotychczasowe prawo polskie „o ile nie sprze
ciwia się objęciu administracji przez Rzeszę Niemiecką". Nadal zatem,
z formalnego punktu widzenia, obowiązywały te przepisy „ustawy sca
leniowej” z 1933 roku, które nie zostały wyłączone regulacjami niemie
ckimi. Generalny G ubernator Hans Frank 1 grudnia 1940 roku wydał
rozporządzenie o odbudowie Administracji Generalnego G ubernator
stwa, które wprowadzało zasadę jednolitości administracji. Został więc
zlikwidowany przedwojenny dualizm w administracji publicznej, a więc
podział na administrację rządową i samorządową. W celu realizacji gło
szonej w doktrynie niemieckiej idei „zdrowej i zawsze skutecznej ad m i
nistracji” połączono administrację ogólną i specjalną w jedną władzę.
Wszystkie działy administracji, z pewnymi wyjątkami, były podporząd
kowane Generalnem u Gubernatorowi.
Powyższe działania doprowadziły w praktyce do likwidacji sam o
rządu terytorialnego na terenach okupowanych, chociaż z prawnego
punktu widzenia zachowano pew ne elementy dotychczasowej organi
zacji sam orządu terytorialnego. Ustrój gm in wiejskich i miejskich zo
stał uregulowany rozporządzeniem G eneralnego G ubernatora z dnia
28 listopada 1939 roku o zarządzie gm in polskich. Największe gm i
ny miejskie były jednocześnie pow iatam i miejskimi (m iastam i wy
dzielonymi). Zarządem gminy kierował burm istrz lub jego zastęp
ca. Burm istrza w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców powoływał
Generalny Gubernator, natom iast w mniejszych gm inach miejskich
i gminach wiejskich organem powołującym był szef dystryktu - gu
bernator na wniosek starosty. Kandydat miał rekrutow ać się „spośród
przeważającej grupy ludowej", a zatem w większości na to stanow i
sko byli powoływani Polacy. Burm istrz zastępował gminę, a zatem był
jej reprezentantem na zewnątrz. W myśl tego rozporządzenia nad
zór na działalnością burm istrzów pełnili starostwie, którzy mieli p ra
wo zmiany każdego zarządzenia burm istrza. W arto dodać, że b u rm i
strzowie wraz z przedw ojennym i zarządam i działali w wielu m iastach
(Warszawa, Lublin, Częstochowa). Nie powołano natom iast b u rm i
strza w Krakowie ze względu na znaczenie m iasta jako siedziby G ene
ralnego G ubernatora. Jedynym kierownikiem zarządu miejskiego był
starosta miejski. Za rządów R. Pavlu w 1941 roku doszło do zasadni
czej reorganizacji zarządu miejskiego w Krakowie poprzez przekształ
cenie go w urząd starosty miejskiego. Rozporządzeniem G eneralnego
G ubernatora z 27 czerwca 1940 roku zezwolono na tw orzenie związ
ków gmin, które miały przejąć aktywa przedwojennych powiatów, jed
nak nie były ich następcam i prawnymi.
Gminy okupacyjne jedynie z nazwy miały coś wspólnego z sam o
rządem terytorialnym . Burmistrzowie i wójtowie byli funkcjonariu
szami adm inistracji okupacyjnej, która posługiwała się sam orządem
terytorialnym jako organem wykonawczym.
2 .3 . P ro c e s likw id acji sa m o rzą d u terytorialnego
w o k re s ie pow ojennym (1 9 4 4 -1 9 9 0 )
W pierwszym okresie po wojnie pozostawiono instytucję sam orzą
du terytorialnego, odwołując się do zapisów Konstytucji marcowej.
Nowa władza zapowiadała poszerzenie wpływu lokalnych społecz
ności na funkcjonow anie państwa. Instrum entem w tym celu miały
być, w edług zapowiedzi Polskiego Kom itetu Wyzwolenia N arodow e
go (PKWN) ujętych w Manifeście lipcowym z 1944 roku, „wojewódz
kie, powiatowe, miejskie i gm inne rady narodowe”.
Dla ich działalności stw orzono wkrótce podstawy prawne, 11 w rześ
nia 1944 roku została uchwalona przez Krajową Radę N arodową usta
wa o organizacji i zakresie działania rad narodowych. U zupełnieniem
ustawy wrześniowej był dekret PKW N z 23 listopada 1944 roku o or
ganizacji i zakresie działania sam orządu terytorialnego.
Rady narodow e zajęły miejsce dotychczasow ych rad gminnych,
miejskich i pow iatow ych z okresu m iędzyw ojennego, stając się or
ganam i uchw ałodaw czym i sam orządu terytorialnego. U tw orzono
odrębną funkcję przew odniczącego rady, a także odrębne organy
rad - prezydia i komisje. O d 1946 roku nie rozróżniano już funkcji
państw ow ych i sam orządow ych realizow anych przez rady n aro d o
we. G łoszono bow iem wówczas, że sam orząd jest „częścią składową
p a ń stw a ludowego, [...] fo rm ą w iązania najszerszych m as ludowych
z aparatem państwowym ". Był to początek kształtow ania się koncep
cji jednolitości władzy państwowej. W myśl tej koncepcji rady naro
dowe m iały wykonywać w terenie wszystkie funkcje w ładzy państw o
wej, w tym uchw ałodaw cze i wykonawcze, zgodnie z propagow aną
ideą ludow ładztw a.
Zam ysł ten w prow adzono w życie w roku 1950, dzięki uchwalonej
20 m arca ustawie o terenowych organach jednolitej władzy państw o
wej. Zlikwidowano wówczas związki sam orządu terytorialnego. W ła
dzę w terenie objęły rady narodowe. W rzeczywistości nastąpił jednak
wówczas zanik ich samodzielności, a rady i ich prezydia stały się p o
słusznym narzędziem w rękach władz politycznych, partyjnych oraz
organów adm inistracyjnych szczebla centralnego.
Przełom em m iał być rok 1956, a to w związku z zapowiedzią dale
ko idących zm ian w kierunku dem okratyzacji życia publicznego. N o
wa, uchwalona w 1958 roku, ustawa o radach narodowych, przew i
dywała, co prawda, zwiększenie roli rad poprzez przyjęcie generalnej
klauzuli kom petencji do prow adzenia wszelkich spraw w zakresie w ła
dzy i adm inistracji państwowej niezastrzeżonych na rzecz innych o r
ganów, jednak rów nocześnie realne w zm ocnienie nadzoru nad rada
mi zahamowało próby ich usam odzielnienia się.
Wówczas zresztą, podobnie jak i później, w trakcie kolejnych re
form przeprow adzonych w latach 1963, 1972-1975 i 1983 nie przew i
dywano możliwości nadania radom osobowości prawnej oraz w łasno
ści komunalnej. W wyniku reform w latach 70. w prow adzono nowe
pojęcie sam orządu społecznego. Jednak za tym hasłem nie szły żadne
konkretne upraw nienia dla rad narodowych. Sytuacja nie zm ieniła się
aż do końca istnienia PRL, pom im o przyw rócenia formalnie pojęcia
sam orządu terytorialnego w ustawie o systemie rad narodow ych i sa
m orządu terytorialnego z dnia 20 lipca 1983 roku. Już ówczesna nauka
krytycznie oceniła tę regulację jako niewnoszącą żadnej nowej jakości
do zagadnienia decentralizacji władzy. Deklaracje o zaprow adzeniu
w radach rzeczywistej sam orządności pozostały jedynie obietnicą.
2 .4 . O d ro d z e n ie s a m o r z ą d u te ry to ria ln e g o
(1 9 8 9 - 1 9 9 0 )
W wyniku obrad Okrągłego Stołu - rozpoczętych 6 lutego 1989 roku -
oraz wyborów do sejmu, które odbyły się w tym samym roku 4 czerw
ca, doszło do utworzenia demokratycznego państwa polskiego. Jednym
z jego najważniejszych elementów stał się samorząd terytorialny.
Prace nad regulacją ustaw ow ą prow adzono w senacie. Tak w spo
minała te w ydarzenia w 10. rocznicę ówczesna senator Alicja G rześ
kowiak: „Senat za ją ł się sprawą sam orządu terytorialnego ju ż na
swoim 3. posiedzeniu w dniu 29 lipca 1989 r.! Wszyscy senatorowie
występujący w debacie poparli ideę przyw rócenia sam orządu tery
torialnego. Apelowano naw et - warto to dzisiaj przypom nieć - aby
nie poprzestać na utw orzeniu sam orządu na szczeblu gm in, ale
przygotować przywrócenie sam orządu powiatowego, a naw et utw o
rzyć sam orząd wojewódzki, wzorowany na sam orządzie istniejącym
w II Rzeczypospolitej w województwach zachodnich! Z d u żym sen
tym entem w spom inam dzień 19 stycznia 1990 r., gdy jako p rzew o d
nicząca Senackiej Komisji Konstytucyjnej referowałam inicjatywę
Senatu dokonania zm ia n w Konstytucji um ożliwiających przyw ró
cenie i dzia ła n ie sam orządu terytorialnego. Podkreśliłam wówczas,
że w sam orządzie terytorialnym w idzim y przejaw demokratycznych
tendencji ustrojowych, a rodzaj i zakres spraw przekazanych sam o
rządow i je st m iernikiem podm iotow ości politycznej obywateli i ich
wolności politycznej w państw ie.
W takim duchu został zredagowany rozdział o sam orządzie teryto
rialnym w projekcie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, któ
ry opracowała senacka Komisja Konstytucyjna w latach 1990-1991.
W uzasadnieniu projektu Konstytucji napisałam wówczas:
«Podstawowy sens demokratycznego państw a polega na uczestnic
twie wszystkich obywateli w sprawach publicznych. Człowiek i za kła
dane przezeń wspólnoty stają się odpowiedzialne za własne losy, sami
rządzą swoimi sprawami, wybierają swoje organy i sprawują nad ich
działalnością bezpośrednią kontrolę.
N a polskiej scenie publicznej kształtuje się czwarty autentyczny p o d
m iot władzy, przejm ujący kompetencje obywatelskich wspólnot m niej
szych n iż ogólnopaństwowa i połączonych innym i w ięzam i niż p o li
tyczne. Chodzi o sam orząd terytorialny i jego organy. [...] Sam orząd
jest wspólnotą m ającą na celu dobro wspólne grupy, zapewniającą
u d zia ł obywateli w sam odzielnym zaspokajaniu potrzeb życia zbioro
wego o znaczeniu lokalnym lub grupowym. Projekt [Konstytucji] wi
dzi w nim przejaw demokratycznych tendencji ustrojowych i w ykładnik
podm iotowości politycznej obywateli. Jestem przekonana o ciągłej ak
tualności takiego pojm ow ania sam orządu terytorialnego»”.
Pierwszy „solidarnościowy” rząd wsparł również inicjatywę budo
wy sam orządu terytorialnego. W expose wygłoszonym w sejmie we
w rześniu 1989 roku prem ier Tadeusz Mazowiecki zapowiedział po
w stanie sam orządu, z którym , jak mówił, „wiążemy nadzieje na wyzwo
lenie ogromnej energii obywatelskiej spętanej do niedawna poczuciem
bezsilności wobec państw owej biurokracji i centralnych dyrektyw”.
W znowelizowanej 29 grudnia 1989 roku Konstytucji PRL um iesz
czono zapis o zagw arantowaniu przez Rzeczypospolitą Polską udziału
sam orządu terytorialnego w sprawowaniu władzy (art. 5).
R ozdział 3.
S tru k tu ra sa m o rzą d u teryto rialneg o
/^ \d ro d z e n ie suwerennego państw a polskiego przyniosło ważne
^--'zm ian y poprzez powiązanie jednostek zasadniczego podziału ad
ministracyjnego kraju z jednostkam i sam orządu terytorialnego. Idea
ta wynikała z EKST przyjętej przez Polskę w 1993 roku. Początkowo
ten ścisły związek dotyczył jedynie gmin. W ówczesnych w ojew ódz
twach występowała tylko adm inistracja rządowa. Ponadto utw orzo
no jednostki pom ocnicze pod nazwą rejonów. W następnych latach
wielokrotnie pojawiały się projekty zmiany zasadniczego podziału te
rytorialnego państwa. W trakcie dyskusji nad zagadnieniem podzia
łu adm inistracyjnego i dalszą decentralizacją państw a nie negowano
potrzeby w prowadzenia instytucji sam orządu terytorialnego na wyż
szych szczeblach. Dzięki w prowadzeniu wielostopniowego systemu,
według powszechnej opinii, dostrzegano możliwość rozwoju dem o
kratycznego pluralizmu, równowagi władz publicznych. Rozbudowa
na struktura sam orządu terytorialnego mogła w sposób bardziej efek
tywny realizować lokalne potrzeby.
Problem em była jednak liczba szczebli w planowanej strukturze.
Najbardziej dyskusyjną kwestią stała się sprawa utw orzenia pow ia
tów. Od tej decyzji zależała bowiem sprawa ewentualnych zm ian na
szczeblu wojewódzkim. Przygotowania do reformy, rozpoczęte jesz
cze w 1992 roku, poszły w kierunku odtw orzenia jednostek pow iato
wych. Powołany pełnom ocnik rządu do spraw reformy adm inistracji
publicznej przygotował w 1993 roku w Urzędzie Rady M inistrów p ro
jekt ustawy powiatowej. Jako w stępną fazę reformy na szczeblu po
wiatu w prow adzono w życie program pilotażowy dla miast. Został
wówczas również przygotowany projekt mapy powiatowej, generalnie
nawiązującej do dawnego układu powiatowego.
Zwolennicy utw orzenia powiatów przytaczali argum enty o łatwiej
szym dostępie obywateli do urzędu, poszerzeniu dem okracji i decen
tralizacji, lepszym gospodarow aniu finansami publicznymi. Powiaty
miały stać się partneram i gmin.
Przeciwnicy tw orzenia powiatów podnosili argum ent o koniecz
ności poniesienia wysokich kosztów tego przedsięwzięcia. Uważa
no, że pow stanie powiatów zahamuje proces usamodzielniania się
gmin. W literaturze podkreślano możliwość łączenia gmin w związ
ki m iędzygminne. Przeprow adzona w 1994 roku ankieta zapropo
now ana przez rząd i rozesłana do wszystkich rad gmin w kraju dała
zastanawiający wynik. Większość ówczesnych władz gminnych opo
wiedziała się, generalnie, przeciwko tworzeniu powiatów. Tymczasem
- zgodnie z przygotowanym przez Urząd Rady M inistrów w 1996 ro
ku opracow aniem w sprawie program u decentralizacji państwa i roz
woju sam orządu terytorialnego - wśród założeń reformy wymieniono
sprawę utw orzenia drugiego szczebla sam orządu terytorialnego. Zwy
ciężył pogląd o konieczności w prowadzenia podziału trójstopniowego
z uw zględnieniem powiatów. Obawiano się jednak, że sam orząd p o
wiatowy umniejszy znaczenie sam orządu na szczeblu gminnym. Dys
kutow ano ponadto nad tym, czy na poziomie powiatu powinien ist
nieć pion adm inistracji rządowej.
Sejm w uchwale z 3 kwietnia 1998 roku w sprawie trybu prac nad
reform ą adm inistracji publicznej i zasad jej w drażania zawarł jej głów
ne cele. Reforma pow inna prowadzić do um ocnienia gmin jako p o d
stawowych jednostek sam orządu terytorialnego. W sprawie kolejno
ści prac legislacyjnych w uchwale zawarto zalecenie, że „kształt nowego
p o działu terytorialnego kraju powinien być przyjm ow any po zapozna
niu się przez sejm z projektam i ustaw finansowych wraz z sym ulacja
m i budżetów samorządowych, z wyliczeniem kosztów wdrażania refor
m y ”. Sejm oczekiwał, że wyliczenia i analizy „zostaną przedstawione
dla co najm niej dwóch wariantów podziału kraju na nowe wojewódz
twa i p o w ia ty”.
Na etapie prac nad reform ą rozważano więc kwestie dotyczące
kosztów tego przedsięwzięcia. Doświadczenia w tej mierze nie by
ły sprzyjające. W skazywano na wyjątkowo kosztowną reformę z lat
1972-1975. Zwolennicy reformy w 1998 roku podnosili, że koszty te
będą mniejsze, a niektórych nie trzeba będzie ponosić. A rgum entem
był fakt, że sieć gm in była już wówczas ustabilizowana, do utw orze
nia powiatów m ożna wykorzystać istniejącą siatkę rejonów rządowej
adm inistracji ogólnej, a ponadto zmniejszenie ilości województw jest
procesem mniej kosztownym niż proces odwrotny.
Uchwalona w tym samym czasie Konstytucja RP stwierdzała w art. 15
ust. 2, że zasadniczy podział terytorialny państw a powinien uwzględ
niać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewnić jednost
kom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych.
Wią-zata zatem jednostki podziału z kryteriam i materialnymi. Kształt
zasadniczego podziału terytorialnego miała określić w przyszłości o d
rębna ustawa. Konstytucja RP za podstawową jednostkę sam orządu
terytorialnego uznawała gminę (art. 164 ust. 1). Na jej rzecz nastą
piło ustalenie dom niem ania kompetencji poprzez sformułowanie, iż
gmina wykonuje wszystkie zadania sam orządu terytorialnego nieza-
strzeżone dla innych jednostek sam orządu terytorialnego (art. 164
ust. 3). Sprawę innych jednostek sam orządu terytorialnego lub lokal
nego Konstytucja RP oddawała do regulacji odrębnej ustawie.
24
lipca 1998 roku została uchwalona ustawa o w prow adzeniu za
sadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państw a na gm i
ny, powiaty i województwa. W uzasadnieniu do poselskiego projektu
ustawy jego autorzy zwracali uwagę na potrzebę ustanow ienia pow ia
tów, złożonych z gmin, w celu „wykonywania zadań wspólnot sam o
rządowych przekraczających możliwości pojedynczych g m in ”. W uza
sadnieniu stw ierdzono ponadto, że: „tworzonepowiaty m uszą spełniać
kryteria zdolności do wykonywania nałożonych na nie zadań publicz
nych i nie mogą um niejszać zakresu działania i kompetencji gminy".
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o sam orządzie powiatowym utw o
rzenie powiatów oddano do regulacji w drodze rozporządzenia Rady
Ministrów, które zostało wydane dnia 7 sierpnia 1998 roku.
W wyniku w prowadzenia w życie uchwalonych aktów prawnych
z dniem 1 stycznia 1999 roku, na mapie Polski pojawiło się 308 pow ia
tów (tzw. „ziemskich") oraz 65 miast na prawach powiatu (zwane czę
sto „powiatami grodzkimi"). Do tych ostatnich należą te miasta, które
w dniu 31 grudnia 1998 roku liczyły więcej niż 100 tys. mieszkańców,
a także miasta, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewo
dów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od na
dania miastu praw powiatu, oraz te, którym nadano status m iasta na
prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału adm ini
stracyjnego kraju na powiaty (art. 91 u.s.p.). W śród powiatów znaj
dują się jednostki pozbawione większego ośrodka miejskiego, których
władze mają siedzibę na obszarze sąsiedniego „powiatu grodzkiego”.
Tego typu powiaty zwane są często „powiatami okólnymi”.
Powiaty mają wyłącznie charakter samorządowy. Zgodnie bowiem
z art. 1 ustawy o sam orządzie powiatowym, pow iat stanowi ogół
mieszkańców stanowiących w spólnotę sam orządową zam ieszkują
cą określone terytorium . Powinien zostać ukształtowany jako obszar
możliwie jednorodny ze względu na obszar osadniczy i p rzestrzen
ny z uw zględnieniem więzi społecznych i gospodarczych zapewniają
cych zdolność wykonywania zadań publicznych (art. 3 ust. 1 ustawy).
K onstrukcja powiatu nie przewidywała, w zamyśle autorów po
selskiego projektu ustawy stosunku zwierzchnictwa nad gminami.
W uzasadnieniu do tego projektu podkreślono, „powiaty [...] rozszerzę
w sposób istotny funkcjonalny zakres sam orządu terytorialnego, będą
łącznikiem m iędzy gm iną a administracją rządową. Nie mają jednak
żadnych uprawnień kierownictwa lub nadzoru nad gminą. Funkcje p o
wiatu [...] mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do
fu n kcji gminy". Istotnie, powiat samorządowy realizuje własne zada
nia o znaczeniu publicznym. „W przeciwieństwie do gminy, ja k czyta
m y w uzasadnieniu projektu ustawy, której przysługuje domniemanie
kompetencji, kompetencje pow iatu mają z założenia charakter taksa-
tyw ny i w razie pojawienia się spraw nowych lub nieuregulowanych
przysługują one z mocy praw a gminie". Powiat nie pełni żadnych funk
cji kontrolnych lub nadzorczych w stosunku do gmin. W tym znacze
niu realizowana jest w systemie polskiego sam orządu terytorialnego
zasada kom plem entarności.
Jednym z zasadniczych argumentów, które miały przekonać do po
trzeby utw orzenia powiatów, była kwestia oszczędności w wydatkach
publicznych. A utorzy projektu twierdzili, że: „koszty utworzenia no
wych jednostek po działu terytorialnego, ja kim i są pow iaty oraz zm ia
ny struktury województw, szacowane są na około 1,8 m ld zl i zosta
ną pokryte ze środków budżetu państw a na rok 1999, a w szczególnych
przypadkach ze środków budżetu państw a w latach następnych". Spra
wa kosztów reformy powiatowej była również oceniona w uzasadnie
niu projektu ustawy o sam orządzie powiatowym. Argumentowano,
że dzięki utw orzeniu powiatów zostaną zlikwidowane zbędne urzę
dy rejonowe, ponadto nastąpi scalenie adm inistracji specjalnej. Do
datkowym czynnikiem obniżającym koszty ogólne miała być więk
sza efektywność adm inistracji samorządowej. Obliczono również, że:
„operacyjne koszty wprowadzenia reformy powiatowej (odprawy, in
wentaryzacja, uzupełnienie sprzętu) wynoszą według szacunków około
500 tys. w każdym powiecie, co daje 150 min pin. Zgodnie z oszacowa
niem ekspertów A kadem ii Ekonomicznej w Krakowie, wprowadzenie
reformy przyniesie 10% oszczędności w wydatkach publicznych, które
na poziom ie przyszłego pow iatu wynoszą w skali kraju 17 894 min pin.
Oznacza to szansę am ortyzacji wydatków podstawowych na reformę
w skali 1 roku".
Ożywiona dyskusja toczyła się również wokół liczby województw.
Dotychczas było ich bowiem aż 49, dzięki czemu mniejsze ośrodki by
ły w swoisty sposób „dow artościowane”. Tymczasem reform ie przy
świecała idea regionalizacji. U tworzenie większych jednostek woje
wódzkich jako regionów dałoby możliwość konkurow ania z innymi
regionami po wstąpieniu do Unii Europejskiej. Dotychczasowe woje
wództwa były zbyt małe, by efektywnie wykorzystywać środki finan
sowe i zarządzać terytorium województwa. N iektóre projekty zakła
dały utw orzenie mniejszej liczby województw (najczęściej mówiło się
o 12 nowych województwach). Nieco mniej zwolenników miały p ro
jekty utw orzenia 25 województw lub pozostawienia dotychczasowego
podziału na 49 województw. Liczne protesty społeczne, m.in. w O polu
czy Kielcach, doprowadziły do utw orzenia większej liczby jednostek.
O statecznie utw orzono 16 województw. W dwóch województwach:
lubuskim i kujawsko-pomorskim zdecydowano się na rozdzielenie
siedzib wojewodów i sejmików województw.
Zgodnie z Konstytucją oraz sam orządowym i ustawami ustrojow y
mi gminy, powiaty i województwa są jednostkam i utw orzonym i przez
ogół mieszkańców zamieszkujących dane terytorium i tw orzących na
jego obszarze w spólnotę samorządową.
Jedynie w województwach jako najwyższych jednostkach podzia
łu adm inistracyjnego występują dwa piony adm inistracji. Jest to pion
administracji samorządowej oraz rządowej zespolonej pod kierow ni
ctwem wojewody i niezespolonej.
Na pojęcie gminy, pow iatu i w ojew ództw a składają się dwa czyn
niki: ogół m ieszkańców oraz teryto rium danej jednostki p o dzia
łu (art. 1 u.s.g., art. 1 u.s.p., art. 1 u.s.w.). Posiadają one osobowość
prawną. O znacza to, że gm ina, pow iat czy w ojew ództw o jest p o d
m iotem prawa. Podm iotow ość tę w ym ienione jednostki uzyska
ły z chwilą wejścia w życie przepisów pow ołujących te jednostki.
Zgodnie z treścią postanow ienia Sądu Najwyższego (SN) „o cyw ilno
prawnej podm iotow ości gm in m ożna m ówić dopiero od wejścia w ż y
cie ustaw y z dnia 8 marca 1990 r. o sam orządzie terytorialnym [...]
Z tą też chwilą gm iny uzyskały osobowość praw ną i stały się odręb
nym i od Skarbu Państwa, ale także - na płaszczyźnie praw a cywil
nego - rów norzędnym i z nim p o d m io ta m i p raw a”. Pozostałe je d n o st
ki podm iotow ość tę uzyskały z dniem 1 stycznia 1999 roku zgodnie
z ustawą o wejściu w życie ustawy o sam orządzie pow iatowym , u sta
wy o sam orządzie w ojew ództw a oraz ustawy o adm inistracji rząd o
wej w w ojew ództw ie z 24 lipca 1998 roku. Podm iotem prawa są więc
te k onkretne jednostki.
Gminy, powiaty, województwa jako osoby prawne działają poprzez
swoje organy, które mają charakter kadencyjny. Zakończenie ich ka
dencji nie oznacza, że dana jednostka przestała chwilowo istnieć. Byt
gminy, pow iatu czy województwa nie zależy od istnienia bądź nie jej
organów. Jak stw ierdził w jednym ze swych orzeczeń Naczelny Sąd
A dm inistracyjny (NSA), „kadencyjność działania organów gm iny nie
znosi ani nie zm ienia istoty gm iny jako lokalnej wspólnoty sam orządo
wej mieszkańców, która w imieniu własnym i na własną odpowiedzial
ność wykonuje zadania publiczne, niezbędne jest więc zapewnienie nie-
przerywalności wykonywania zadań przez gm inę”
. Zasada ta odnosi się
do wszystkich jednostek sam orządu terytorialnego.
Upływ kilku lat od wejścia w życie ustaw ożywiających powiaty i sa
m orządow e województwa skłonił do debaty nad funkcjonowaniem
nowych jednostek podziału terytorialnego państwa.
Ustawa o w prow adzeniu nowego podziału w art. 7 zobowiązywa
ła Sejm, Senat i Radę M inistrów do dokonania, nie później niż do dnia
31 grudnia 2000 roku, oceny funkcjonowania reformy. Została ona
przyjęta przez Radę M inistrów 12 grudnia 2000 roku i przedstawiona
Sejmowi. Rząd Jerzego Buzka zdecydował o konieczności połączenia
powiatów miejskich z ziemskimi.
Sprawa oceny funkcjonowania reformy była przedm iotem obrad
Sejmu w lutym 2001 roku. Projekt uchwały został przygotowany przez
Komisje: Sam orządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz A dm i
nistracji i Spraw W ewnętrznych. Podział terytorialny państw a uznano
za poprawny. A utorzy projektu uważali, że przeprow adzona reforma
„daje szansę bardziej efektywnego działania administracji publicznej
i m oże przyczynić się do budowy państw a obywatelskiego”. Szczegól
ne zainteresow anie wzbudziła sprawa jednostek powiatowych. Pkt 4
projektu uchwały zawierał następujące wnioski: ,A n a liza potencja
łu rozwojowego jednostek powiatowych wskazuje na duże zróżnicowa
nie m iędzy m iastam i na prawach pow iatu i pow iatów pozbawionych
ośrodków miejskich. Z a korzystne dla wykonywania fu n kcji publicz
nych należy uznać łączenie się m iast na prawach pow iatu i otacza
jących je pow iatów mających siedziby w tych m iastach”. Krytyce więc
poddano funkcjonow anie owych „powiatów okólnych”. Uchwała zosta
ła podjęta przez Sejm 11 maja 2001 roku. W wyniku przeprow adzo
nej dyskusji nad projektem uchwały Sejm uznał, że pozytywna ocena
nowego zasadniczego podziału państw a nie dotyczy powiatów utw o
rzonych rozporządzeniem Rady Ministrów. Część z nich uznano za
zbyt słabe ekonomicznie, a przez to mało sprawne i mało efektywne
(pkt 1 uchwały). Ponadto Sejm podtrzym ał zapis o potrzebie łączenia
powiatów okólnych z grodzkimi, dodając w pkt 4 uchwały, iż: „wobec
fiaska rzędowego programu Dialog i rozwój, który m ia ł wesprzeć m ia
sta tracące status m iast wojewódzkich, [...] wnosi o dokonanie oceny
stanu ich funkcjonow ania i przygotowanie programu, którego wdroże
nie spowoduje realne zrekompensowanie strat i skutków ograniczenia
szans rozwojowych tych środowisk”. U trata zatem statusu m iast woje
wódzkich nie została zrów noważona nadaniem rangi m iasta na p ra
wach powiatu.
Poważna krytyka istniejącego stanu pojawiła się w 2004 roku. W ią
zano ją z objęciem przez Józefa Oleksego funkcji w iceprem iera wraz
z teką m inistra spraw w ew nętrznych i administracji. Na jego zlecenie
została opracow ana przez prof. W itolda Kieżuna ekspertyza na tem at
obecnej struktury adm inistracyjnej kraju. Ekspert dow odził w niej,
że dalsze utrzym ywanie powiatów jest niecelowe. W szczególności
za niedopuszczalne uważał utrzymywanie bytu powiatów grodzkich
i ziemskich w sytuacji, gdy ich siedziby znajdują się w tym samym
mieście. W opracowaniu podnoszona była w sposób bardzo zdecy
dowany kwestia kosztów istniejącej struktury. Zdaniem prof. Kieżu
na istnienie powiatów dubluje adm inistrację, a z 40 tys. powiatowych
urzędników 30 tysięcy jest niepotrzebnych. A utor ekspertyzy był zw o
lennikiem likwidacji powiatów, gdyż m ożna na tym, jak twierdził, za
oszczędzić 4 mld zł. W. Kieżun uznał ponadto, że reform a nie jest do
stosowana do standardów Unii Europejskiej. Działania M inisterstwa
Spraw W ew nętrznych i A dministracji wywołały chwilową burzę w o
kół tem atu powiatów. W iceprem ier Oleksy zaproponow ał likwidację
powiatów lub znaczne ograniczenie ich ilości oraz zm niejszenie licz
by województw.
Propozycja Oleksego w wariancie bardziej radykalnym przew idy
wała 49 powiatów i 8 województw jako odpowiedników europejskich
regionów. W ojewództwa ostatecznie byłyby przejęte przez samorządy
w pełnym zakresie. W wariancie um iarkowanym w iceprem ier zapro
ponow ał łączenie powiatów ziemskich i grodzkich. Podtrzym ał p o
nadto pogląd, że obecny podział adm inistracyjny nie jest dostosowany
do wymogów Unii Europejskiej. W tym zakresie dostrzegał koniecz
ność łączenia województw w większe „regiony statystyczne” Byłoby
ich 6 lub 8. Gwałtowna debata publiczna wokół tej sprawy wygasła
zaledwie po paru tygodniach w związku ze zm ianam i personalnymi
w rządzie. Temat kolejnej reformy lub drobniejszych korekt i zmian
pow raca jednak stale. O becnie pojawiają się głosy żądające utw orze
nia nowych województw, np. województwa środkowopomorskiego
czy województwa staropolskiego. Nadal także rozlega się krytyka do
tychczasowej mapy powiatowej, a nawet żądanie likwidacji powiatów.
R ozdział 4.
[Model sa m o rzą d u teryto rialneg o
IX oncepcja sam orządu terytorialnego przyjęta w EKST oraz
Konsty-* Mucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zbieżna. EKST postrzega sam o
rząd terytorialny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w gra
nicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą
częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w inte
resie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1). Konstytucja RP oddaje sam orzą
dowi terytorialnem u do wykonania zadania publiczne niezastrzeżone
przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych
(art. 163). Jednostki samorządowe posiadają osobowość prawną, a ich
samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165).
Do zakresu działania sam orządu terytorialnego, według zapisów
EKST wchodzą podstawowe kom petencje określone w Konstytucji
lub w ustawie. Istnieje ponadto możliwość przyznania społecznoś
ciom lokalnym upraw nień niezbędnych do realizacji specyficznych
zadań (art. 4 ust. 1). Zadania te, w świetle Konstytucji RP, to przede
wszystkim zadania własne, służące zaspokajaniu potrzeb w spólnoty
samorządowej. Konstytucja przewiduje również możliwość zlecania
jednostkom sam orządu terytorialnego innych zadań publicznych do
wykonania (art. 166 ust. 1 i 2).
Zadania te powinny być wykonywane przez organy (rady lub zgro
madzenia), w skład których wchodzą członkowie wybierani w wybo
rach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych oraz
ich organy wykonawcze (art. 3 ust. 2 EKST). Konstytucja RP jed n o
znacznie o tym przesądza poprzez zapis o wykonywaniu przez jed
nostki sam orządu terytorialnego swoich zadań za pośrednictw em
organów stanowiących i wykonawczych. W ybory do organów stano
wiących, w świetle Konstytucji, powinny być powszechne, równe, bez
pośrednie i odbywać się w głosowaniu tajnym (art. 169 ust. 1 i 2).
Członkowie w spólnot samorządowych posiadają również prawo
wypowiadania się w formie bezpośredniego uczestnictwa typu refe
rendum (art. 3 ust. 2 EKST), bowiem, zgodnie z art. 170 Konstytucji,
mogą decydować właśnie w drodze referendum o sprawach dotyczą
cych tej wspólnoty.
Społeczności lokalne mają również prawo do współpracy z inny
mi społecznościam i w celu wspólnego realizowania zadań, a także
zrzeszania się w celu ochrony i rozwijania wspólnych interesów oraz
przystępow ania do międzynarodow ych stowarzyszeń społeczności
lokalnych lub w celu współpracy (art. 10 EKST). W Polsce prawo to
gw arantuje jednostkom sam orządu terytorialnego art. 172 Konstytu
cji, umożliwiając im zrzeszanie się oraz przystępowanie do między
narodow ych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, a także
w spółpracy z tymi społecznościam i innych państw.
EKST przew iduje formy kontroli administracyjnej nad działalnoś
cią sam orządu terytorialnego. Powinna mieć na celu zapewnienie
przestrzegania prawa. K ryterium celowości powinno być dopuszcza
ne jedynie w odniesieniu do kontroli realizacji zadań delegowanych
(art. 8 EKST). Konstytucja RP norm uje kwestie nadzoru nad sam orzą
dem terytorialnym pod kątem legalności jego działania (art. 171), do
puszczając także możliwość jego kontroli z punktu widzenia legalno
ści, gospodarności i rzetelności (art. 203 ust. 2).
Instytucja sam orządu terytorialnego charakteryzuje się poniższy
mi cechami. Są nimi:
♦
pom ocniczość,
♦
obligatoryjność,
♦
osobowość prawna,
♦
samodzielność,
♦
dualizm zadaniowy,
♦
prawa majątkowe.
W yrażona w pream bule do Konstytucji RP zasada pomocniczości
(subsydiarności) w najpełniejszy sposób odnosi się do sam orządu te
rytorialnego. W tych sprawach, co do których nie ma potrzeby ich
realizacji przez państwo (administrację rządową), powinny być wy
konywane jak najbliżej obywatela. Społeczności lokalne mają pełną
swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona spod ich
kom petencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów.
Obligatoryjność oznacza obowiązkową przynależność do jednostek
sam orządu terytorialnego: gmin, powiatów i województw. Jednostki te
są osobam i prawnymi, mają zagwarantowaną samodzielność, podle
gającą ochronie sądowej. W ykonują zadania publiczne, które dzielą się
na zadania własne i zadania zlecone z zakresu adm inistracji rządowej.
Zadania własne mają charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Zada
nia obligatoryjne wynikają z przepisów prawa administracyjnego m a
terialnego. W przypadku zadań fakultatywnych jednostki sam orządu
terytorialnego same decydują o ich wykonywaniu lub niepodjęciu za
dania. W zakresie zadań zleconych wyróżnia się zadania przekazane
ustawowo lub w drodze porozum ień pomiędzy organem adm inistra
cji rządowej a samorządem.
Jednostkom sam orządu terytorialnego przysługują prawa w łasno
ści i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie w rozum ieniu przepi
sów kodeksu cywilnego (kc). Mienie samorządowe (komunalne) jest
kategorią mienia publicznego. W zarządzie m ieniem jednostki sam o
rządu terytorialnego obowiązują reguły szczególnej staranności.
R o zd ział 5.
Ź ró d ła ustrojow ego praw a
sam o rząd o w eg o
r
