Akty prawa miejscowego w świetle uregulowań ustrojowych

(1)

Mariusz Kotulski

Akty prawa miejscowego w świetle

uregulowań ustrojowych

Kwartalnik Prawa Publicznego 1/1, 49-79

2001

(2)

K W A R T A L N I K P R A W A P U B L I C Z N E G O ROK I *NR 1/2001* UKSW - WARSZAWA • TNOiK - TORUŃ

M ariusz Kotulski

AKTY PRAWA MIEJSCOWEGO

W ŚWIETLE UREGULOWAŃ USTROJOWYCH

1. Akty praw a miejscowego są ak tam i norm atyw nym i powszechnie obowiązującymi n a obszarze działania organu, który je wydał. W zależ ności więc od tego mogą one obowiązywać na każdym szczeblu podziału adm inistracyjnego p ań stw a - gminy, pow iatu i województwa - i mogą być w ydawane przez jednostki sam orządu terytorialnego, wojewodę lub przez organy adm inistracji niezespolonej. Co więcej, w skazać należy, iż akty praw a miejscowego - odgrywające coraz w iększą rolę - są ch arak terystyczne jako źródła p raw a adm inistracyjnego.

Logiczną konsekw encją decentralizacji i dekoncentracji p ań stw a je s t prawo stanow ienia przez dem okratycznie w ybrane organy stan o wiące sam orządu terytorialnego oraz wojewodę i organy adm inistracji niezespolonej norm praw nych, które obowiązują powszechnie, tzn. są praw em również dla osób nie będących m ieszkańcam i danej jednostki, ale równocześnie są pod względem swojego obowiązywania objęte g ra nicam i danego podziału adm inistracyjnego* 1.

Pojęcie praw a miejscowego nie je s t jed n ak jednoznaczne. Dlatego też w yłania się kw estia uściślenia pojęcia praw a miejscowego. „Prawo miejscowe m ożna rozpatryw ać w dwóch aspektach: a) podm iotu stan o wiącego prawo miejscowe, b) zakresu terytorialnego obowiązywania p ra wa”2. Biorąc pod uwagę oba aspekty prawo miejscowe może być ujmowa ne w trojaki sposób. Po pierwsze, jako prawo miejscowe mogą być

ujmo-* Mgr Mariusz Kotulski - asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego, Uni wersytet Jagielloński, Kraków.

1 Por. Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 121.

2 E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gm iny, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991, nr 2, s. 23.

(3)

Mariusz Kotulski

w ane akty norm atyw ne, których zakres obowiązywania je s t ograniczo ny do części terytorium państw a. W tym znaczeniu prawo miejscowe może obejmować także akty norm atyw ne stanow ione przez centralne organy p aństw a. Po drugie, jako prawo miejscowe mogą być ujmowane akty stanowione przez organy lokalne - zarówno o charakterze powszech nie obowiązującym, ja k i ak ty wewnętrzne. Po trzecie, pod pojęciem p ra wa miejscowego rozumieć m ożna akty norm atyw ne stanow ione przez organy lokalne m ające ch arak ter powszechnie obowiązujący, a więc obo wiązujące obywateli oraz inne podmioty nie pozostające w stosunku za leżności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego ta k i a k t3.

Aby więc mówić o ak tach praw a miejscowego, ak ty tak ie m uszą spełniać dwie przesłanki łącznie: m uszą być w ydane przez organ, któ rego właściwość miejscowa rozciąga się tylko n a część terytorium p a ń stw a oraz posiada kom petencję do w ydaw ania przepisów powszechnie obowiązujących. N adto ak ty praw a miejscowego powszechnie obowią zujące ch arak tery zu ją się:

a) możliwością norm ow ania postępow ania wszelkich kategorii ad resatów,

b) niezbędnością wyraźnego upow ażnienia ustawowego do w ydania a k tu norm atyw nego,

c) obowiązkiem przekazania do organu nadzoru wydanego a k tu p ra wa miejscowego,

d) obowiązkiem zgodnego z praw em ogłoszenia a k tu p raw a m iej scowego4.

Praw o miejscowe n ab rało szczególnego znaczenia w zw iązku z przywróceniem sam orządu terytorialnego w Polsce oraz uregulow a niem go w K onstytucji RP z 2.4.1997 r. jako źródła p raw a powszechnie obowiązującego. Z w ydawaniem aktów praw a miejscowego wiąże się bowiem przekazanie kom petencji do tw orzenia praw a, a więc kom pe tencji zarezerw ow anej w zasadzie n a rzecz władzy ustawodawczej.

2. A ktualnie zagadnienie aktów praw a miejscowego regulowane je s t n a trzech płaszczyznach normatywnych: konstytucyjnej, ustrojowej oraz m aterialnej. N iew ątpliw ie uregulow ania te sta tu u ją ak ty p raw a m iej scowego jak o źródła praw a powszechnie obowiązującego, choć ograni czonego do określonego obszaru. „System źródeł to przede w szystkim

3 E. Ochendowski, Pojęcie p raw a miejscowego i kompetencje do jego stanowienia [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, pod red. Z. Rybickiego, Warsza- wa-Wrocław-Kraków-Gdańsk 1978, s. 160-161.

4 H. Rot, K. Siarkiewicz, D ziałania normodawcze rad narodowych i ich organów, Warszawa 1970, s. 29.

(4)

Akty prawa miejscowego w świetle uregulowań ustrojowych

uporządkowany ciąg poszczególnych źródeł oraz spajające zasady ogól ne, oparte m.in. n a orzecznictwie, teorii praw a, praktyce oraz zasadach polityczno-ustrojowych państw a. W system ie źródeł p raw a ad m in istra cyjnego najczęściej w yróżnia się ustawy, centralne ak ty wykonawcze rozwijające treść u staw i przepisy lokalne”5. Praw o miejscowe je s t za tem in teg raln ą częścią obowiązującego w państw ie system u praw a oraz posiada podstawowe cechy charakteryzujące koncepcję i istotę praw a polskiego, odpowiadające w arunkom dem okratycznego p ań stw a praw nego6. Akty praw a miejscowego stanow ią więc isto tn y elem ent syste mu źródeł praw a umiejscowionego w określonym czasie i miejscu, współ tworząc tym sam ym usankcjonow any wolą p ań stw a ów zbiór źródeł praw a, pozostających we wzajemnych, uporządkowanych relacjach, za pewniających w szczególności: jedność, spójność i zupełność tego syste mu. Z uw agi n a wielostopniowość źródeł praw a w skazane cechy for m alne realizow ane są przede wszystkim:

„1) w powinności organów niższego szczebla stanow ienia - w zak re sie przyznanej im kom petencji - aktów prawotwórczych służą cych realizacji norm aktów organów wyższego szczebla,

2) w zakazie tw orzenia aktów niższej rangi naruszających, a tym bardziej pozostających w sprzeczności z ak tam i wyższej rangi. Zakaz tw orzenia aktów sprzecznych (niekoherentnych) z ak tam i wyższej rangi je s t podstawowym wyrazem spójności w ew nętrznej sys tem u, przejawiającej się szerzej w wymogu tw orzenia system u wolnego od niezgodności”7.

Z asada praw orządności m aterialnej wym aga, by praw o wyrażało w artości odpow iadające dem okratycznem u ch arak te ro w i p ań stw a. Wśród w artości godnych ochrony Trybunał K onstytucyjny wskazyw ał w swoim orzecznictwie m .in. sprawiedliwość społeczną, równość wobec praw a, hum anizm , dem okratyzm praw a i wymóg społecznej stabilno ści praw gw arantow anych przez ustaw y i związanego z nim i bezpie czeństwa obywateli, wymóg rozważnego n a k ład a n ia n a obywateli obo wiązków, a tak że jasności przesłanek, którym i kierow ał się praw odaw ca przy ich wprowadzaniu. Praw o stanowione powinno odpowiadać dok trynalnym , wręcz modelowym kryteriom i wartościom dem okratyczne go p ań stw a praw nego jak im m a być Polska8.

5 J. Szreniawski, Prawo adm inistracyjne - część ogólna, Lublin 1994, s. 85. 6 H. Rot, К Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 13. 7 Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Sza- łowska, M. Stahl, Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecz nictwie, Warszawa 2000, s. 136.

8 J. Oniszczuk, Źródła praw a w orzecznictwie i powszechnie obowiązującej w y kładni ustaw Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1999, s. 19.

(5)

3. Obecnie system źródeł praw a w Polsce m a nie tylko c h arak te r system u praw a stanowionego, lecz je s t także system em zam kniętym . Zostało to w prost sprecyzowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Pol skiej z 2.4.1997 r. W yznaczając zam knięty system źródeł praw a Kon stytucja w prow adziła tak że (utrw alając w ten sposób) ja sn y podział na przepisy o mocy powszechnie obowiązującej oraz przepisy o c h arak te rze w ew nętrznym . J e s t to istotne novum w sto su n k u do poprzednio ukształtow anego, pod rządam i K onstytucji z 22.7.1952 r., system u źró deł praw a. N a tle jej unorm ow ań ukształtow ał się i u trw alił bowiem pogląd, iż system źródeł praw a m a c h arak te r otwarty. Rozchwiana teo ria źródeł p raw a odwołująca się do zasad słuszności, zgodności z polity ką państw a itd. prowadziła do w oluntaryzm u i subiektywnej oceny przez organy władzy tego, ja k najlepiej zrealizować cele zw iązane z racją s ta nu, potrzebam i społecznymi, itp.

U strojodaw ca w a rt. 87 ust. 1 K onstytucji określił, iż źródłami praw a powszechnie obowiązującymi obok samej K onstytucji są: u s ta wy, ratyfikow ane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (jako jedyny rodzaj aktów wykonawczych w ydawanych n a podstaw ie upo w ażnienia ustawowego przez określone w K onstytucji naczelne organy adm inistracji publicznej). N adto źródłem praw a powszechnie obowią zującego n a obszarze działania odpowiednich organów są ustanow ione przez nie akty praw a miejscowego (art. 87 ust. 2 K onstytucji). Dla peł ności obrazu należy również wspomnieć o szczególnym źródle praw a jak im je s t rozporządzenie z mocą ustaw y w ydaw ane przez P rezydenta RP (art. 234 Konstytucji). U staw a zasadnicza zatem w sposób jedno znaczny w ym ienia formy aktów norm atyw nych, którym przysługuje przym iot źródła p raw a powszechnie obowiązującego. W szystkie te en u m eratyw nie wyliczone ak ty praw ne, a zarazem tylko te ak ty praw ne, są źródłam i praw a powszechnie obowiązującego.

Jeżeli chodzi o k rą g podmiotów powołanych do w ydaw ania tych aktów powszechnie obowiązujących to odnośnie aktów praw a miejsco wego są nim i organy sam orządu terytorialnego oraz terenow e organy adm inistracji rządowej, n a podstaw ie i w granicach upow ażnień za w artych w ustaw ach (art. 94 Konstytucji). W przeciw ieństw ie do za gadnienia praw a powszechnie obowiązującego n a teren ie całego kraju, które zostało w zasadzie uregulow ane w K onstytucji RP z 2.4.1997 r., tem aty k a aktów praw a miejscowego (ograniczonych w swoim powszech nym obowiązywaniu do obszaru działania odpowiednich organów a d m inistracji publicznej) znajduje swoje rozwinięcie w poszczególnych ustaw ach ustrojowych, kreujących organy adm inistracji publicznej upo w ażnione do ich w ydaw ania oraz praw a m aterialnego zaw ierających delegacje ustaw ow e do regulow ania pewnych kw estii w drodze

(6)

ralnych i abstrakcyjnych aktów norm atywnych. Akty norm atyw ne o charakterze podustawowym nie m ają za zadanie zastępow ać ustaw, lecz „uwalniać je od np. zbytniej szczegółowości czy detali szybko się dezaktualizujących, fachowo-technicznych itd. Są one niezbędnym skład nikiem porządku praw nego współczesnych p ań stw ”9. O rgany adm ini stracji publicznej w swojej działalności (jest to szczególnie istotne w ram ach jurysdykcji adm inistracyjnej) zw iązane są nie tylko ustaw am i, lecz także aktam i wykonawczymi. W praktyce działalności adm inistracji publicznej ze względu n a istnienie zależności hierarchicznej dochodzi „do swoistego odwrócenia” h ierarch ii źródeł praw a. A kt w ydany przez organ wyższego stopnia m a często praktycznie silniejszy wpływ na dzia łanie organu niższego stopnia niż a k t ustaw ow y10. S tąd też i swego rodzaju szczególna pozycja aktów p raw a miejscowego w praktyce po stępow ania jurysdykcyjnego organów adm inistracyjnych.

4. „Prawo miejscowe m usi istnieć z wielu względów, n aw et w małych stosunkowo państw ach. Szczebel centralny raczej zajm uje się spraw am i ogólnopaństwowymi i nie powinien się rozpraszać n a poznaw anie po trzeb i możliwości konkretnego terenu, szczebli i regionalnych u w aru n kowań czy naw et tradycji”11. Uwzględnianie swoistych w arunków te re nowych, lokalnych w działalności prawotwórczej przez organy centralne je st utrudnione, a często wręcz niemożliwe - w przeciwieństwie do orga nów sam orządu terytorialnego i wojewody. N adto zakres działania po szczególnych jednostek sam orządu terytorialnego oraz wojewodów i or ganów adm inistracji niezespolonej jako organów adm inistracji rządowej obejmuje w zasadzie wszystkie sprawy publiczne. Rozstrzyganie w tych spraw ach następuje w różnych formach działania, w tym również przez stanowienie norm prawnych. Nie je st zresztą celowe regulowanie wszel kich zagadnień, m aterii nadającej się do regulacji praw nej przez organy centralne. „Zagadnienia, które ze względu n a swoją wagę nie wym agają uregulow ania przez organy centralne, powinny być pozostawione do re gulacji w drodze terenow ych przepisów praw nych”12.

W skazać zatem m ożna n a następujące przesłanki uzasadniające stanow ienie przepisów miejscowych :

— specyfika lokalna - organy sam orządu terytorialnego lepiej po tra fią uw zględniać w aru n k i miejscowe, uw arunkow ania k u ltu ro we i tradycje - w tym potrzeby mniejszości narodowych;

9 J. Szreniawski, op. cit., s. 87.

10 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja adm inistracyjna, Warszawa 1996, s. 107. 11 J. Szreniawski, op. cit., s. 92.

12 E. Ochendowski, Prawo adm inistracyjne, Toruń 1996, s. 73.

(7)

— czas reakcji - oczekiwanie n a reakcję organów centralnych może uczynić regulację spóźnioną albo bezprzedmiotową. Przepisy wtedy nie tylko nie spełniłyby swoich celów, ale podważyłyby au to ry tet organów stanow iących prawo;

— w aga regulacji - zachowanie właściwych proporcji w tej kw estii odciąża organy centralne, zostaw iając spraw y drobniejsze orga nom terenowym . Regulowanie kw estii drobnych przez rząd i p a r lam en t je s t sprzeczne z zasadą pomocniczości;

— partycypacja (uczestnictwo obywateli) - w spółdziałanie, poprzez swoich lokalnych przedstaw icieli lub bezpośrednio, w stanow ie niu norm zw iększa akceptację, uczy m echanizm u pow staw ania praw a i poglądów jego stanow ienia. Wyuczone tu reakcje mogą być n astęp n ie przenoszone n a norm y wyższego rzęd u 13.

Zatem uzasadnienie dla przekazania, w określonym zakresie, kom petencji do stanow ienia przepisów p raw a powszechnie obowiązującego n a rzecz lokalnych organów adm inistracji publicznej (czy to sam orzą dowej, czy też rządowej) w ynika z potrzeby uw zględniania specyfiki uw arunkow ań lokalnych, szybkiego i sprawnego reagow ania n a ich zm ianę (zwłaszcza w sytuacjach nadzwyczajnych), zm iany uw arunko w ań technicznych lub regulacji podlegających częstej zm ianie, a w pew nych przypadkach tak że w ypełniania luk w obowiązującym system ie prawnym .

„Lokalne praw o stanow ione przez sam orząd ze względu n a jego organizatorską rolę m a duże znaczenie w funkcjonow aniu sam orządu terytorialnego, zarówno dla jego sprawności, ja k i z p u n k tu widzenia relacji organów sam orządu z miejscową ludnością. Ponadto przysługu jąca samorządowi kom petencja prawotwórcza je s t jednym z najbardziej doniosłych i charakterystycznych atrybutów w ładzy publicznej, sp ra wowanej przez te n sam orząd”14. Jed n a k decentralizacja procesu two rzen ia przepisów w formie aktów praw a miejscowego zakłada co praw da w swej istocie zróżnicowanie ich treści w zależności od tego, przez ja k ą jednostkę władzy lokalnej zostały podjęte, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo, którym i je s t rów ność wobec praw a, także i w rozum ieniu nierówności uzasadnionej przez k ry teriu m sprawiedliwości społecznej15.

13 Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, op. cit., s. 122.

14 S. Cieślak, Prawotwórstwo samorządowe, „Casus” 1999, nr 12, s. 43.

15 Por. I. Skrzydło-Niżnik, Polski sam orząd terytorialny a konstytucyjna zasada demokratycznego pań stw a praw a realizującego zasadę sprawiedliwości społecznej [w:] Funkcjonowanie sam orządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy, pod red. S. Dolaty, Opole 1998, s. 124.

(8)

5. K onstytucja R P z 1997 r. w a rt. 87 ust. 2 i a rt. 94 w prow adza jąc do swoich unorm ow ań pojęcie „prawa miejscowego” w yodrębniła

w te n sposób z całego system u źródeł praw a tę kategorię aktów norm a tywnych stanow ionych n a podstaw ie i w granicach upow ażnień zaw ar tych w ustaw ach przez organy sam orządu terytorialnego oraz teren o we organy adm inistracji rządowej. J e s t to nadto niew ątpliw ie katego ria w ew nętrznie silnie zróżnicowana. Zróżnicowanie to m a c h a ra k te r podmiotowy oraz przedmiotowy. W tej jednej bowiem kategorii ujęto kompetencje zróżnicowanych względem siebie: organów adm inistracji rządowej w województwie oraz organów sam orządu terytorialnego. Słusznie więc w skazuje się, iż istotnym błędem metodologicznym je s t włączenie do jednej kategorii organów funkcjonujących w ram ach za leżności hierarchicznej oraz sam odzielnych podmiotów p raw a publicz nego, gdyż ich pozycja ustrojow a je s t n a tyle silnie zróżnicowana, że nie powinno się umieszczać ich w jednym przepisie.

W sensie przedm iotow ym przepisy p raw a miejscowego m ożna zaliczyć do jednego z trzech rodzajów: przepisów wykonawczych (wy daw ane n a podstaw ie upow ażnień ustawowych, o zróżnicowanym cha rakterze, zależnym od treści takiego upow ażnienia), przepisów stru k - turalno-organizacyjnych (np. określające ustrój w ewnętrzny, zasady zarządu m ieniem , zasady korzystania z urządzeń publicznych), oraz przepisów porządkowych (wydawane n a podstaw ie ogólnej k lau zu li zaw artej w ak tach powołujących te organy). Otóż stw ierdzić należy, iż również w ujęciu przedm iotowym m am y do czynienia z problem em metodologicznym ze względu n a silne zróżnicowanie przepisów, które objęte zostały pojęciem „aktów praw a miejscowego”. Obejmuje ono bo wiem zarówno przepisy należące do kategorii przepisów wykonawczych do ustaw , ja k i przepisy w ynikające z kom petencji organów, które je stanowią. Przyjąć je d n a k należy, iż mimo tego zróżnicowania w szyst kie te przepisy, tworzone przez organy sam orządu terytorialnego oraz terenowe organy adm inistracji rządowej są ak tam i p raw a miejscowe go, a w konsekwencji należą do źródeł praw a w rozum ieniu a rt. 87 i 94 Konstytucji.

Gdyby ustrójodaw ca chciał ograniczyć rozum ienie źródeł praw a tylko do przepisów wykonawczych w stosunku do u staw dałby tem u zapewne w yraz w a rt. 87 K onstytucji. Tymczasem ustrojodaw ca, jak b y zdając sobie spraw ę z wyżej w skazanych problemów metodologicznych jak ie rodzi syntetyczne pojęcie „aktów praw a miejscowego”, ujął to za gadnienie odrębnie w ust. 2 a rt. 87 Konstytucji. W te n sposób zaakcen tował odrębność tych źródeł praw a powszechnie obowiązującego n a te renie działania organów, które je ustanowiły, w sto su n k u do pozosta łych źródeł powszechnie obowiązującego praw a Rzeczypospolitej

(9)

skiej w skazanych w ust. 1 a rt. 87 Konstytucji. Dodatkowym kry teriu m tego zróżnicowania pozwalającym jednocześnie n a szersze ujęcie źró deł p raw a (niż tylko ak ty p raw a miejscowego o ch arak terze wykonaw czym) je s t zasięg obowiązywania źródeł praw a powszechnie obowiązu jącego. Za tym , iż obok przepisów wykonawczych tak że przepisy stru k -

turalno-organizacyjne oraz przepisy porządkowe, jako ak ty p raw a m iej scowego, należą niew ątpliw ie do źródeł praw a powszechnie obowiązu jącego przem aw iają również szczegółowe regulacje zaw arte w wyod rębnionych rozdziałach u staw ustrojowych powołujących: a d m in istra cję rządow ą w województwie (rozdz. 4 „Akty p raw a miejscowego”), sa m orząd województwa (rozdz. 8 „Akty praw a miejscowego stanow ione go przez sam orząd województwa”), sam orząd powiatowy (rozdz. 4 „Akty p raw a miejscowego stanow ione przez pow iat”) i sam orząd gm inny (roz dział 4 „Akty praw a miejscowego stanowionego przez gm inę”).

6. U strojodaw ca w a rt. 94 K onstytucji zaw arł zasadę, iż organy sa m orządu terytorialnego oraz terenow e organy adm in istracji rządowej, n a podstaw ie i w granicach upow ażnień zaw artych w ustaw ie, u s ta naw iają a k ty praw a miejscowego obowiązujące n a obszarze działania tych organów, zaś zasady i try b w ydaw ania tych aktów określa u s ta wa. W tle tego przepisu Konstytucji nasuw ają się dwie refleksje. Pierw sza odnosi się do w skazanej w tym arty k u le konstrukcji praw nej s ta now ienia p raw a miejscowego. „K onstytucyjna form uła zaw iera dwa elementy, a mianowicie: ‘n a podstaw ie’ oraz ‘w granicach’. Nie wcho dząc bliżej w tę problem atykę m ożna stw ierdzić, że ‘n a podstaw ie’ w ydaw ane są miejscowe przepisy wykonawcze (np. rozporządzenia wykonawcze wojewody), a ‘w granicach’ - miejscowe przepisy porząd kowe. To o statnie stw ierdzenie odnosi się tak że do statu tó w gm in oraz innych jed n o stek sam orządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że w drugiej sytuacji lokalny organ stanow iący praw o m a znacznie w ięk szą ‘swobodę decyzyjną’ ”16.

D ruga refleksja zw iązana je s t z zaw artym w tym arty k u le Kon stytucji odesłaniem do uregulow ania w odrębnej ustaw ie zasad i try b u w ydaw ania aktów p raw a miejscowego. Rodzi się bowiem pytanie czy ustrojodaw cy chodziło tu o całkowicie odrębną ustaw ę regulującą cało ściowo zagadnienie praw a miejscowego, czy też w ystarczy by poszcze gólne ustaw y ustrojow e powołujące poszczególne ograny w ładzy p u blicznej regulow ały to zagadnienie. Obecne uregulow ania norm atyw ne

16 E. Knosala, W kw estii hierarchii źródeł praw a miejscowego [w:] W kręgu zag a d  nień konstytucyjnych, pod red. M. Kudeja, Katowice 1999, s. 136.

(10)

TOWARZYSTWO WIEDZY POWSZECHNEJ ODDZIAŁ W BYDGOSZCZY

Towarzystwo Wiedzy Powszechnej jest stowarzyszeniem oświatowym, uczestni czącym w kształceniu ustawicznym dorosłych, młodzieży i dzieci na zasadach partner stwa z instytucjami państwowymi, samorządami terytorialnymi, prywatnymi instytucja mi oświatowymi oraz podmiotami i organizacjami tworzącymi polski system edukacji. Za wiodące cele działalności oświatowej Towarzystwo uznaje: upowszechnianie wiedzy ogólnej i zawodowej, podnoszenie poziomu wykształcenia i kultury ogółu społeczeń stwa, współdziałanie i wspomaganie szkolnictwa państwowego, społecznego i prywatne go w kształceniu i doskonaleniu obywateli.

TWP szczyci się ponad 50-letnim rodowodem. Korzenie TWP sięgają drugiej po łowy XIX wieku, kiedy to w Polsce powstały pierwsze organizacje oświatowe kształcące dorosłych. Bezpośredni rodowód organizacji wywodzi się z Towarzystwa Uniwersytetu Robotniczego, który został utworzony 21 grudnia 1923 r. w Warszawie.

Dynamiczny rozwój stowarzyszenia przerwała II wojna światowa, w wyniku któ rej towarzystwo poniosło niepowetowane straty kadrowe.

W roku 1950 powstał Oddział Regionalny TWP w Bydgoszczy, który do chwili obecnej prowadzi szeroko pojętą działalność edukacyjną. Po kłopotach przełomu lat 80 i 90-tych związanych z transformacją ustrojową nastąpił dynamiczny rozwój Oddziału, który trwa do dnia dzisiejszego. Oddział regionalny TWP w Bydgoszczy, tak jak i inne Oddziały Towarzystwa, jest organizacją samofinansującą się, która udowodniła, że potra fi rozwijać swą działalność, inwestować w bazę lokalową i dydaktyczną - bez pomocy władz samorządowych, czy państwowych.

TWP jest organizacją skupiającą w swych szeregach szeroko rozumianych pra cowników nauki, oświaty i kultury oraz młodzież,

Oddział w Bydgoszczy prowadzi ponad 20 placówek eksternistycznych, kształcąc około 3 tys. słuchaczy. Stowarzyszenie prowadzi także placówki posiadające uprawnie nia szkół publicznych.

TWP prowadzi różnorodne kursy, seminaria i szkolenia, zgodne z aktualnym za potrzebowaniem rynku, które umożliwiają zdobycie dodatkowych kwalifikacji i umiejęt ności zawodowych, adresowanych do szerokiego kręgu odbiorców.

Wychodząc naprzeciw zmianom w polskim systemie oświaty, kierując się oczeki waniami i zapotrzebowaniem środowiska nauczycielskiego TWP w Bydgoszczy powoła ło do życia w styczniu 2001 roku Centrum Doskonalenia Nauczycieli. CDN jest niepu bliczną placówką oświatową, której celem jest doskonalenie nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych.

Szczegółowe informacje związane z historią oraz dniem dzisiejszym Stowarzy szenia można znaleźć na stronie internetowej pod adresem: www.twp.edu.pl

(11)

TOWARZYSTWO WIEDZY POWSZECHNEJ ODDZIAŁ W BYDGOSZCZY

OFERTA EDUKACYJNA NA ROK 2001/2002

• Studia podyplomowe:

"i* Studium Podyplomowe Logistyki

«* Studium Podyplomowe Szacowania Nieruchomości

u«* Studium Podyplomowe Zwalczania Szkodników Sanitarnych w Przemyśle Spo żywczym

«* Studium Public Relations

• Kierunki nauczania po szkole średniej - system wieczorowy lub zaoczny: «i* Policealna Szkoła Ekonomiczna - 2 lata uprawnienia szkoły publicznej «i* Policealne Studium Zawodowe - 1 rok

■* Technik administracji ■* Technik ekonomista ■* Technik handlowiec

m Technik informatyk z licencją ECDL (1,5 r.) ■* Technik ogrodnik

щ* Technik rolnik

Absolwenci studium otrzymują państwowy dyplom technika w wybranym zawodzie • Kierunki nauczania po szkole podstawowej lub zasadniczej - system wieczorowy

lub zaoczny:

»i* Studium Ogólnokształcące - 2 lata u* Studium Ekonomiczne - 2,5 roku u* Studium Handlowe - 1,5 i 2,5 roku i * Studium Spożywcze - 2 lata u* Studium Agrobiznesu - 1,5 roku u* Studium Ogrodnicze - 1,5 i 2,5 roku i * Studium Rolnicze - 1,5 i 2,5 roku

Absolwenci studium otrzymują świadectwo ukończenia szkoły średniej oraz pań stwowy dyplom technika w wybranym zawodzie

• Kursy zawodowe: ii* Kurs komputerowy • Kursy specjalistyczne:

и* Kurs dla kandydatów na członków rad nadzorczych ii* Kurs szacowania nieruchomości

Oddział Regionalny TWP: ul Augusta Cieszkowskiego 5/4, 85-052 Bydgoszcz tel.: (0-52) 322-75-72, 322-34-47; e-mail: twp@twp.edu.pl

Biuro TW P w Toruniu: ul. Wysoka 16, II p., pok. 201, 87-100 Toruń tel.: (0-52) 65-22-736, 65-22-112; e-mail: torun@ twp.edu.pl

(12)

w skazują, iż ustaw odaw ca przyjął to drugie rozw iązanie. Je d n a k nie zależnie od przyjętego rozw iązania regulacje te w inny zaw ierać rów nież reguły kolizyjne, rozstrzygające sporne kw estie w przypadku kon kurencyjnego stosow ania n a tym sam ym obszarze aktów p raw a m iej scowego stanowionego przez organy samorządowe i organy adm inistracji rządowej17.

7. Przez ak ty p raw a miejscowego powszechnie obowiązujące rozu mieć należy ak ty norm atyw ne, a więc o ch arak terze generalnym i abs trakcyjnym , stanow ione przez określone ustawowo organy a d m in istra cji publicznej (samorządowej i rządowej) oraz obowiązujące n a określo nym obszarze p ań stw a - odpowiadającem u obszarowi działan ia (wła ściwości miejscowej) organu, który je stanowi.

„Akty powszechnie obowiązującego praw a charakteryzują się tym, że mogą regulow ać postępow anie w szystkich k a teg o rii adresatów : w szystkich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i or ganizacji publicznych i pryw atnych. Powszechność obowiązywania m a więc c h arak te r podmiotowy, bez względu n a jego zakres przestrzenny (obszar całego p ań stw a czy też obszar działania organów stanow iących prawo miejscowe)”18.

W praktyce oznacza to, iż ak ty powiatowego praw a miejscowego mogą być adresow ane do każdej kategorii podmiotów przebywających n a terenie działania danego organu terenowej adm inistracji publicz nej, pod w arunkiem , że istnieje podstaw a praw na i s ta n faktyczny u za sadniający ich podjęcie19. „Mogą być ustan aw ian e normy, których a d re satam i są tylko ogólnie oznaczone grupy spośród wymienionych k a te gorii adresatów, ja k np. właściciele nieruchomości, osoby prowadzące gospodarstw a rolne, osoby, które ukończyły określony wiek, itd. Tak więc k o n k retn y a k t norm atyw ny, zaw ierający przepisy praw ne po wszechnie obowiązujące może nie być adresow any do w szystkich k a te gorii adresatów ”20. Możliwość określenia grupy społecznej wyodrębnio nej według w skazanego kryterium , jako a d re sa ta a k tu p raw a miejsco wego, zależy od kategorii a k tu (wykonawczy, porządkowy) i rodzaju regulowanej m aterii (czasam i nie m a możliwości wyboru adresatów aktu).

17 Por. Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji R P z 1997 roku, pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 167.

18 J. Jeżewski [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej..., s. 155-156.

19 Por. Reforma adm inistracyjna kraju. Ustawy z komentarzem oraz rozporządze nia wykonawcze, pod red. J. Majchrowskiego, s. 158.

20 E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy..., s. 27.

(13)

8. Niezależnie od rodzaju wydawanego ak tu praw a miejscowego upraw nienia do stanow ienia tych przepisów nie są sam oistne i bez względne. „Muszą one być w ydawane n a podstaw ie upow ażnień u s ta wowych i być zgodne z u staw am i i Konstytucją. O rgan stanow iący sa m orządu lub adm inistracji rządowej każdorazowo m usi się powoływać n a k o n k retn ą podstaw ę p raw n ą (konkretny przepis), zaw artą w sa mych ustaw ach ustrojowych samorządowych, bądź ustaw ach szczegól nych regulujących poszczególne dziedziny adm inistrow ania”21. Przepis a k tu norm atyw nego wyższego rzędu, w zasadzie o randze ustawowej, zaw ierający delegację ustaw ow ą bądź reguluje treść danej m aterii upo w ażniając organ niższego rzęd u do uregulow ania sam ego try b u wyko nawczego tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i w określo nych granicach upow ażnia organ do samodzielnego regulow ania sto sunków w ram ach tego upow ażnienia22.

U poważnienie może przybrać w zasadzie dwojaką postać: upo w ażnienia szczegółowego (charakterystycznego dla przepisów wykonaw czych) lub upow ażnienia generalnego (charakterystycznego dla przepi sów porządkowych i strukturalno-organizacyjnych).

9. Akty praw a miejscowego m ają więc niekw estionow aną pozycję w hierarch ii system u źródeł praw a jako przepisy powszechnie obowią zujące, a w konsekwencji do czasu wyelim inowania takiego a k tu z ob ro tu praw nego przez organ nadzoru lub sąd, wiąże on obywateli oraz wszelkie organy adm inistracji publicznej. O rgany adm inistracji publicz nej (tak rządowej ja k i samorządowej) stosując a k ty p raw a miejscowe go nie są bowiem w ładne samodzielnie decydować o ich wadliwości albo o zgodności z u staw am i lub K onstytucją i derogować ich obowiązywa nie w ogóle czy też tylko w konkretnej sprawie, lecz przeciwnie - są one bezwzględnie zw iązane w orzekaniu zamieszczonymi w ich treści nor m am i. Nie każda je d n ak uchw ała podjęta przez organ stanow iący je d nostki sam orządu terytorialnego je s t aktem praw a miejscowego. Ak tem praw a miejscowego posiadającym walor przepisu praw nego po wszechnie obowiązującego (co je s t elem entem obiektywnym, niezależ nym od woli jakiegokolw iek organu stosującego ta k i przepis), stosow nie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa NSA, może być tylko ta k i przepis, który zaw arty je s t w ustaw ie albo w w yda nym n a jej podstaw ie w celu w ykonania oraz mieszczącym się w

grani-21 Por. S. Cieślak, op. cit., s. 43.

22 M. Zimmermann, Terenowe przepisy prawne na Ziemiach Polski [w:] Prawo pań stw zaborczych, Poznań 1963, s. 6-7.

(14)

each upow ażnienia ustawowego akcie wykonawczym, podjętym przez organ upoważniony do stanow ienia praw a i należycie ogłoszonym23. „Ustalenie posiadania mocy powszechnie obowiązującej przez przepis stosowany w spraw ie rozstrzyganej w drodze decyzji adm inistracyjnej je st nie tylko praw em , ale i obowiązkiem każdego organu przeprow a dzającego postępow anie adm inistracyjne. Takie są zarówno poglądy nauki praw a, ja k i sens orzecznictwa sądowego. Przecież każda decyzja organu adm inistracji publicznej w ydana n a podstaw ie przepisu nie po siadającego mocy obowiązującej m usi być u zn an a za w ydaną bez pod staw y praw nej - i jako ta k a podlega stw ierdzeniu nieważności. Skoro zaś obowiązkiem organu adm inistracji publicznej je s t działanie n a pod stawie przepisów p raw a i strzeżenie praw orządności (art. 6 i 7 kpa), nie wolno m u zaniechać dokonania w postępow aniu systemowej wy kładni przepisów stosow anych w danej spraw ie”24. O ile więc organy adm inistracji m uszą stosować akty praw a miejscowego n aw et mimo ich oczywistej wadliwości, to nie mogą stosować aktów norm atyw nych, które nie m ają w aloru praw a powszechnie obowiązującego, gdyż nie są to akty p raw a miejscowego. W szczególności organy adm inistracji pu blicznej nie będą zw iązane przepisam i wydanym i bez upow ażnienia do ich w ydania lub przez inny organ niż w skazany przez ustawodawcę, przepisam i wydanym i n a podstaw ie ustaw, które zostały uchylone bądź utraciły moc obowiązującą, a także przepisy nie ogłoszone zgodnie z obo wiązującą procedurą.

10. J a k ju ż wspomniano, akty praw a miejscowego, ze względu n a pod stawę praw ną ich stanow ienia, podzielić m ożna n a przepisy o ch arak terze wykonawczym, przepisy o charakterze strukturalno-organizacyjnym oraz przepisy o ch arak terze porządkowym. Taki podział przepi sów gm innych uwzględniający ich niejednolity ch arak te r został zaapro bowany zarówno przez doktrynę25, ja k i orzecznictwo26. Podział ten m a ch arak ter rozłączny, ta k pod względem podmiotowym, ja k i przedm io towym. Żaden organ upraw niony do stanow ienia przepisów lokalnych n a swoim obszarze nie może regulować zagadnień należących do innej

23 Por. D. Kijowski, W kwestii stosowania przez organa adm inistracji publicznej uchwal organów gm in wydanych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, „Ca sus” 1996, nr 2, s. 12.

24 Ibidem.

25 Por. np. E. Nowacka, Sam orząd terytorialny w adm inistracji publicznej, War szawa 1997, s. 70 i n.; T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 68.

26 Na zróżnicowany charakter przepisów gminnych wskazał SN w swojej uchwale z 17.6.1993 r., sygn. I PZP 2/93, OSP 1994, nr 4, poz. 156.

(15)

jednostki organizacyjnej - czy to n a tym sam ym szczeblu podziału a d m inistracyjnego, czy też n a innym szczeblu tego podziału.

N atom iast ze względu n a postać upow ażnienia ustawowego do stanow ienia przepisów gminnych, rodzaj stanow ionych aktów praw a miejscowego i ich sk u tk i podzielić je m ożna n a wykonawcze (na podsta wie przepisów ustaw szczególnych) oraz sam oistne (strukturalno-organizacyjne i porządkowe).

Również z orzecznictwa NSA wynika uznanie, iż łączenie w je d nym akcie przepisów wykonawczych, porządkowych i strukturalno-organizacyjnych je s t niewłaściwe, nie tyle ze względu na form alny zakaz (takiego brak), co n a fakt, iż po pierwsze przepisy wykonawcze w yda w ane są w oparciu o szczegółowe upow ażnienia ustaw ow e, a przepisy strukturalno-organizacyjne i porządkowe n a podstaw ie ustawowych upoważnień generalnych, po drugie zaś tylko przepisy porządkowe mogą przewidywać k a rę grzywny za ich n aru szan ie27.

11. Przepisy wykonawcze są w ydawane n a podstaw ie upow ażnień ustaw ow ych zaw artych w ustaw ach praw a m aterialnego. Poprzez upo ważnienie ustaw ow e następuje upraw nienie lub zobowiązanie organów sam orządu terytorialnego do uregulow ania określonej problem atyki w drodze aktów praw a miejscowego. Upoważnienie to powinno okre ślać zakres i przedm iot regulacji. I podobnie ja k rozporządzenia n a czelnych organów adm inistracji publicznej, przepisy te m ają za zad a nie uszczegóławiać ustawy, norm ując zagadnienia techniczne z uwzględ nieniem specyfiki lokalnej społeczności oraz w arunków i potrzeb m iej scowych. Szczególny sens tw orzenia przepisów gm innych o ch arak te rze wykonawczym „tkwi bowiem w możliwości in terp reto w an ia syste m u aksjologicznego Konstytucji i ustaw y zwykłej, który w ynika m ię dzy innym i z zaw artych w nich pojęć nieoznaczonych, n a tle określone go sta n u faktycznego i praw nego danej jednostki samorządowej - ce lem w ypracowania, uwzględniających specyfikę danej jednostki, roz strzygnięć prawotwórczych”28. Tym samym b ra k je s t tego sen su w przy padku zam ieszczania określonych rozwiązań m erytorycznych lub un o r m owań czysto aksjologicznych, w stanowionych gm innych przepisach

27 „Za niezgodne z prawem należy uznać w szczególności uchwały rad gmin, usta nawiające przepisy gminne wykonawcze, jeżeli poza tymi przepisami zawierają gmin ne porządkowe, które mogą być wykorzystywane w celu zapewnienia wykonywania nakazów i zakazów przepisów gminnych, wydanych na podstawie szczegółowych upo ważnień ustawowych” (wyrok NSA z 12.8.1994 r., SA/Wr 1240/94, „Wspólnota” 1994, nr 44).

28 I. Skrzydło-Niżnik, op. cit., s. 124.

(16)

wykonawczych, jeżeli n astęp u je to w oderw aniu od w artości K onstytu cji i ustaw y zwykłej, a uzasadnianych jedynie specyfiką s ta n u faktycz nego jednostki sam orządu terytorialnego. Uwagi te odnoszą się zresztą w równym stopniu również do aktów praw a miejscowego o ch arak terze wykonawczym tworzonych n a pozostałych szczeblach sam orządu te ry torialnego oraz przez wojewodów i organy adm inistracji niezespolonej. W drodze aktów praw a miejscowego nie m ożna tak że „rozszerzać zakazów ustawowych - a tym sam ym ograniczać praw obywatelskich, jeśli u staw a szczególna takiego upow ażnienia nie zaw iera”28 29, ja k rów nież nie m ożna mocą tak ich aktów praw a miejscowego wyłączyć w ca łości n a teren ie konkretnej jednostki podziału adm inistracyjnego k ra ju, ustanowionego u staw ą dla całego k ra ju obowiązku (np. podatko

wego)30.

Również wojewoda i organy adm inistracji niezespolonej mogą n a podstawie i w granicach upow ażnień zaw artych w ustaw ie stanowić akty praw a miejscowego o charakterze wykonawczym obowiązujące n a obszarze województwa lub jego części. Biorąc pod uwagę sform ułowa nie treści tego przepisu m ożna przyjąć, iż zwrot „w granicach upoważ nień zaw artych w u staw ach ” oznacza, że upow ażnienie ta k ie winno określać przynajm niej przedm iot i zakres regulacji. Wydaje się bowiem, że upow ażnienie do w ydaw ania aktów praw a miejscowego o c h a ra k te rze wykonawczym w stosunku do ustaw y „powinno mieć analogiczną budowę (tj. szczególną, niektórzy nazyw ają ją szczegółową), ja k upo ważnienie do w ydaw ania powszechnie obowiązujących rozporządzeń przez organy w skazane w Konstytucji {vide art. 92 Konstytucji)”31.

Zatem w a rt. 39 ustaw y z 5.6.1998 r. o adm inistracji rządowej w województwie (Dz. U. N r 91 poz. 577, dalej cyt. jak o u staw a o adm i nistracji rządowej) ustanow ione zostały kom petencje n a rzecz wojewo dy i adm inistracji rządowej do w ydaw ania aktów p raw a miejscowego o charakterze wykonawczym - inaczej niż w a rt. 40, gdzie mowa je s t o przepisach porządkowych, które wydawać może wyłącznie wojewoda. W konsekwencji zarówno przepisy wykonawcze stanow ione przez wo jewodę, ja k i przez adm inistrację niezespoloną podlegać będą jednolite m u trybowi nadzoru przez P rezesa Rady Ministrów. „Mamy więc do czynienia z regulacją unifikującą procesy stanow ienia przepisów po wszechnie obowiązujących przez terenow e organy adm inistracji rządo

28 Wyrok NSA z 16.6.1992 r , sygn. II SA 99/92, Ustawa o sam orządzie terytorial nym w orzecznictwie sądów, Poznań 1994, s. 173.

30 Wyrok NSA z 11.6.1992 r., sygn. SA/Ka 529/92, „Wspólnota” 1992, nr 46, s. 17. 31 Reforma adm inistracyjna kraju. Ustawy z komentarzem oraz rozporządzenia wykonawcze, pod red. J. Majchrowskiego, s. 126.

(17)

wej. (...) W te n sposób ustaw odaw ca stworzył m echanizm przeciwdzia łan ia tendencjom odśrodkowym, ta k silnie ujawnionym w stru k tu ra c h adm inistracji rządowej”32.

N a tle uregulow ań a rt. 39 ustaw y o adm inistracji rządowej za uważyć należy b ra k uregulow ania term inologii (nazew nictw a) stan o wionych przez wojewodę i organy adm inistracji niezespolonej aktów praw a miejscowego o ch arak terze wykonawczym. Prowadzi to do ko nieczności stosow ania w ykładni w celu określenia nazw y rodzajowej tych aktów praw a miejscowego (w dość prozaicznej jak b y się wydawało sprawie) i stw arza możliwość pow stania chaosu terminologicznego w za kresie źródeł praw a.

12. Przesłanki stanow ienia aktów praw a miejscowego o charakterze porządkowym są bardziej zróżnicowane niż m a to miejsce w stosunku do aktów o ch arak terze wykonawczym. Z praw nego p u n k tu widzenia przesłanki tw orzenia przepisów porządkowych można podzielić n a dwie kategorie: przesłanki dotyczące s ta n u praw nego oraz przesłanki doty czące s ta n u faktycznego.

N a przesłanki dotyczące stan u prawnego składa się istnienie pew nego zakresu nie uregulowanego w odrębnych ustaw ach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. We w szystkich trzech przy padkach stanow ienia przepisów porządkowych (na szczeblu gminy, po w iatu i województwa) może to nastąpić jedynie w zakresie nie uregulo w anym w odrębnych ustaw ach lub innych przepisach powszechnie obo wiązujących. „Redakcja tej przesłanki w yraźnie w skazuje, że organy stanow iące nie mogą wkroczyć prawotwórczo w strefę stosunków spo łecznych w ogóle nie objętych regulacją odrębnych u staw lub innych przepisów powszechnie obowiązujących (w tym oczywiście mieszczą się ak ty p raw a miejscowego). Z zakresem nie uregulow anym m am y więc do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów praw nych powszechnie obowiązujących - przy czym tę lukę należy rozumieć jako ‘b ra k regulacji zaw artej w innych przepisach, k tó ra w pełni rozstrzyga norm atyw nie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zam arko- w uje\ W przypadku takiego ‘zam arkow ania’, czy w zm iankow ania okre ślonego zagadnienia w odrębnych ak tach (...) może wchodzić w rachubę jego regulacja w drodze przepisów porządkowych”33.

A kt p raw a miejscowego o ch arak terze porządkowym nie może regulować jeszcze raz tego, co ju ż je s t zaw arte w obowiązującej u

sta-32 J. Boć, Prawo adm inistracyjne, Wrocław 1998, s. 84.

33 J. Jagielski, Przepisy porządkowe wojewody i gm iny, „Człowiek i środowisko” 1992, nr 1-2, s. 46.

(18)

wie. Taki akt, jako istotnie naruszający prawo, je s t nieważny. Trzeba bowiem liczyć się z tym , że powtórzony przepis będzie interpretow any w kontekście tegoż ak tu , w którym go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zm iany intencji prawodawcy34. Powinny tu znaleźć odpowiednie zastosow anie także zasady techniki praw odaw czej wynikające z uchwały n r 147 Rady M inistrów z 5.11.1991 r. w sp ra wie zasad techniki prawodawczej (M.P. N r 44, poz. 310). Zaś z przepi sów tej uchwały w ynika, że u staw a nie może pow tarzać przepisów w in nych ustaw ach ani normować w przepisach szczegółowych tych spraw, które zostały unorm ow ane w innych przepisach tej ustawy.

Tym bardziej więc ak ty praw a miejscowego o ch arak terze porząd kowym nie mogą niweczyć określonych norm ustanow ionych przez p ra wodawcę w ustaw ach, np. wolności podejmowania i prow adzenia dzia łalności gospodarczej poprzez wprowadzenie generalnego zakazu sprze daży określonych towarów lub zakazu prow adzenia określonej działal ności handlowej lub wytwórczej35.

N a przesłanki dotyczące stan u prawnego sk ład a się tak że u stale nie czy b ra k norm ow ania danej kw estii w zakresie przepisów powszech nie obowiązujących nie je s t czasam i lu k ą pozostawioną celowo przez prawodawcę, jako lu k a nie do w ypełnienia - w przypadku sfer sto su n ków społecznych bardzo drażliwych, ciężko poddających się regulacji prawnej (sfera ubioru, etyki, estetyki, itp.).

Na ten aspekt regulacji zwrócił uwagę NSA w wyroku z 18.3.1999 r. (sygn. a k t II SA/Po 1399/98), w którym wskazano, że b ra k w ustaw ie regulacji zaw ierających określone zakazy (np. poruszania się deskorol ką po ulicy) nie je s t równoznaczny z brakiem uregulow ań ustawowych tej m aterii. Nie było zatem podstaw do rozszerzania, a n aw et precyzo w ania zakazów ustawowych wobec b ra k u upow ażnienia dla organów stanowiących w tym zakresie.

13. A kty praw a miejscowego o ch arak terze porządkowym w yda wane są n a podstaw ie ustaw y o sam orządzie gm innym (art. 40 ust. 3), jeżeli je s t to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli (grupa przesłanek odrębna jakościowo od następnych, określająca dobra, któ re - j a k o istniejące - m ają być chronione przed ich naruszeniem ) oraz dla zapew nienia porządku, spokoju i bezpieczeństw a publicznego (gru pa przesłanek określająca dobra, które - co w ynika ze zw rotu „powin ności zapew nienia” - nie tylko m ają być chronione, ale utrw alone).

34 Por. wyrok NSA z 14.10.1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98. 35 Por. wyrok NSA z 6.6.1992 r., sygn. akt SA/Po 147/91.

(19)

Stanow ienie aktów praw a miejscowego o ch arak terze porządko wym n a szczeblu pow iatu (art. 41 ustaw y o sam orządzie powiatowym), będzie możliwe tylko w sytuacji jednoczesnego zbiegu trzech przesła nek: obiektywnej - wymagającej zbadania obowiązującego s ta n u praw nego i stw ierdzenia, iż m a te ria podlegająca regulacji nie została do tychczas unorm ow ana w ustaw ach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, subiektyw nej - będącej wynikiem oceny organu s ta nowiącego przepis porządkowy, iż wymienione enum eratyw nie w u s ta wie dobra zostały lub mogą zostać n aru szan e i w ym agają ochrony, oraz terytorialnej - w skazującej, iż zagrożenia m uszą obejmować obszar większy niż jed n ą gminę. N ależy w tym m iejscu w skazać, iż u staw o dawca poszerzył tu , w stosunku do gminnych przepisów porządkowych, katalog dóbr podlegających ochronie: obok życia i zdrowia obywateli i zapew nienia porządku, spokoju i bezpieczeństw a publicznego ochro nie podlegają również m ienie obywateli oraz środowisko n atu raln e. J e d nocześnie p rzesłan k a obiektyw na dla stanow ienia powiatowych prze pisów porządkowych m a c h arak te r kwalifikowany, tj. nie wystarczy sam o stw ierdzenie, iż d ana m ateria nie została uregulow ana w odręb nych ustaw ach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, lecz może to n astąp ić tylko „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”. Zatem naw et w b rak u odpowiedniej regulacji w praw ie powszechnie obowiązującym nie będzie m ożna ustanow ić powiatowych przepisów porządkowych, jeżeli nie będziemy mieli do czynienia ze „szczególnie uzasadnionym przypadkiem ”.

P rzesłanki stanow ienia przez wojewodę przepisów porządkowych zostały zawężone (art. 40 ustaw y o adm inistracji rządowej) poprzez odniesienie ich w ydania do stw ierdzenia, że je s t to niezbędne do ochro ny życia, zdrowia lub m ienia oraz do zapew nienia porządku, spokoju i bezpieczeństw a publicznego.

W doktrynie podnosi się, iż w ustaw ach szczególnych znajdują się upow ażnienia do w ydaw ania przepisów porządkowych również przez organy adm inistracji niezespolonej, mimo odmiennego brzm ienia art. 40. Ja k o przykład powołuje się ustaw ę z 21.3.1991 r. o obszarach m orskich Rzeczypospolitej Polskiej i adm inistracji m orskiej36.

J a k w ynika z powyższego zestaw ienia b rak je s t u p raw n ien ia dla sam orządu wojewódzkiego do stanow ienia przepisów porządkowych. Wydaje się, iż je s t to właściwe rozwiązanie. Zagrożenia, które mogłyby w ystąpić n a szczeblu województwa a w ym agające interw encji porząd kowej celem ochrony zagrożonych dóbr, byłyby na tyle istotne i znaczą

36 J. Boć, Prawo adm inistracyjne..., s. 84.

(20)

ce, że wymagałoby to odpowiedniej interw encji adm inistracji rządowej - a ta (wojewoda) m a odpowiednie ku tem u kom petencje.

14. Dla prawidłowego zakw alifikow ania istniejących w rzeczywisto ści stanów faktycznych istotne znaczenie m a w ykładnia pojęć nieozna czonych, którym i posługuje się ustaw odaw ca określając przesłanki two rzenia przepisów porządkowych. W tym zakresie należy się wspomóc dorobkiem doktryny, wg. której „bezpieczeństwo publiczne to ta k i stan , w którym ogół społeczeństwa i jego interesy, jako też państw o w raz ze swoimi celam i m ają zapew nioną ochronę od szkód zagrażających im z jakiegokolwiek źródła”37. N atom iast precyzyjne zdefiniowanie pojęcia „porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne” nie je s t możliwe. „Ogól nie można stwierdzić, że porządek i spokój publiczny to pewien s ta n zewnętrzny, polegający n a przestrzeganiu przez ludność zasad współ życia społecznego. Te zasady zaś nie są niezm ienne; przeciwnie, są za leżne od m iejsca i czasu, nie tw orzą kategorii statycznej. W lite ra tu rz e niemieckiej podkreśla się, że zachowanie bezpieczeństw a publicznego polega n a utrzym yw aniu nienaruszalności życia, zdrowia, godności, wolności, m ajątk u , porządku praw nego i podstawowych urządzeń p a ń stwa, a ponadto ‘wspólnych dóbr’, ja k np. publiczne urządzenia do za opatryw ania w wodę. N ato m iast porządek publiczny m a stanow ić ogół niepisanych reguł zachow ania się jednostki w m iejscach publicznych, których przestrzeganie je s t - według panujących poglądów - niezbęd ną p rzesłan k ą uporządkowanego współżycia obyw ateli”38.

Akty p raw a miejscowego o charakterze porządkowym m uszą za wierać sform ułow ania jasn e, wyczerpujące, uniem ożliw iające stosow a nie niedopuszczalnego, sprzecznego z praw em luzu interpretacyjnego39. Upoważnienie do stanow ienia przepisów porządkowych nie może być pojmowane rozszerzająco. N a podstawie tych upow ażnień m ożna w dro dze przepisów porządkowych ustanaw iać nakazy i zakazy, które tylko bezpośrednio służą realizacji w skazanych w upow ażnieniu przesłanek np. zapew nieniu ochrony życia lub zdrowia obyw ateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństw a publicznego w zakresie nie uregulow anym w odrębnych ustaw ach40.

W odniesieniu do przesłanki subiektywnej (ocena org an u stan o wiącego przepis porządkowy, iż wymienione enum eratyw nie w u s ta

37 Por. Reforma adm inistracyjna kraju. Ustawy..., s. 159-160.

38 E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gm iny, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991, nr 2, s. 30.

39 Por. wyrok NSA z 6.6.1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94.

40 Por. wyrok NSA z 9.5.1995 r., sygn. akt. SA/Wr 590/95, „Wspólnota” 1995, nr 48.

(21)

wie dobra zostały lub mogą zostać n aru szan e i w ym agają ochrony41), w w yroku z d nia 28.8.1991 r. (sygn. SA/Ka 525/91) NSA zwrócił uw a gę, iż życie i zdrowie człowieka mogą być zagrożone nie tylko działa n iam i bezpośrednim i, ale również pośrednio przez stw orzenie realn e go niebezpieczeństw a k a ta s tro f i wypadków bądź n arażen ie poszcze gólnego człowieka n a uszkodzenie ciała, trw ałe kalectw o lub śm ierć42. W konsekw encji „przepisy porządkowe winny w skazyw ać dobra, któ re za ich pomocą podlegać m ają ochronie i określać przedsięw zięcia niezbędne w tym celu”43. Przepisy porządkowe pom yślane są bowiem ja k o ak ty regulujące sytuacje nietypowe i m ające raczej c h a ra k te r n ad

zwyczajny. Zatem ich stanow ienie winno mieć miejsce w sytuacjach w ym agających natychm iastow ej reakcji organu gminy, w sytuacjach nie cierpiących zwłoki44. Nie m ożna je d n ak pogodzić się z poglądem , że m ogą być one w ydaw ane wyłącznie w sytuacjach ty p u k lęsk a ży wiołowa, k a ta stro fa czy epidem ia, czyli nadzw yczajnych sytuacjach losowych45.

W sto su n k u do innych przepisów gm innych w yróżniają się one tak że tym , iż mogą przewidywać za ich n aru szen ie k a rę grzywny wy m ierzan ą w trybie i n a zasadach określonych w praw ie o wykrocze niach. B rak je s t bowiem podstaw y do w prow adzania takich sankcji karn y ch do aktów p raw a miejscowego o ch arak terze wykonawczym bądź strukturalno-organizacyjnym 46. Zatem cechą charak tery sty czn ą przepisów porządkowych je s t możliwość zastosow ania sankcji za ich nieprzestrzeganie. Tą ew en tu aln ą sankcją k a rn ą przew idzianą w prze pisach porządkowych za ich n ieprzestrzeganie może być wyłącznie grzyw na ok reślan a w granicach ustalonych przepisam i kodeksu wy kroczeń. Zgodnie z ak tu aln y m brzm ieniem a rt. 24 par. 1 kodeksu wy kroczeń z 20.5.1971 r. (Dz. U. N r 12, poz.114 z późn. zm.) grzywnę w ym ierza się w wysokości od 20 do 5000 złotych. I w tych w łaśnie granicach organy stanow iące przepisy porządkowe mogą u stalać wy sokość grzywny za ich naruszanie. P am iętać je d n a k należy, iż samo

41 Wyrok NSA z 21.12.1993 r., sygn. SA/Kr 1773/93, „Monitor Prawniczy” 1993, nr 2, s. 54.

42 ONSA 1991, nr 3 -4 , poz. 78.

43 A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o sam orządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 235.

44 Przypadkiem takim nie jest np. wprowadzenie zakazu używania fajerwerków, petard i innych środków pirotechnicznych - wyrok NSA z 11.1.1996 r., sygn. akt. SA/Gd 1258/95.

45 Wyrok N SA z 6.4.1994 r., sygn. SA/Kr 317/93, Ustawa o sam orządzie terytorial nym w orzecznictwie sądów, Poznań 1994, s. 170.

46 Wyrok NSA z 4.3.1993 r., sygn. SA/Wr 1449/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 64.

(22)

wprowadzenie sankcji karnej do treści przepisu porządkowego pozo staw ione zostało u zn an iu organom je stanow iącym . Jeżeli ju ż je d n ak grzywna za n aru szen ie przepisu porządkowego zostanie przew idzia na, to w ym ierzana będzie ona w trybie określonym przez kodeks po stępow ania w spraw ach o wykroczenia, a więc w chwili obecnej przez kolegia do spraw wykroczeń (według sta n u n a 1.10.2000 r.). N ato m iast nieokreślenie kary w treści przepisów porządkowych stanow i dobro wolną rezygnację organu stanowiącego tak ie przepisy z sankcjonow a nia ich n aru szan ia i uniem ożliwia bezpośrednie sięganie do k ary grzyw ny przewidzianej w kodeksie wykroczeń. Nadto, niezależnie czy prze pisy porządkowe zaw ierają sankcję k a rn ą czy też jej nie zaw ierają, obowiązki z nich w ynikające podlegają egzekucji w trybie i n a zasa dach określonych w u staw ie z 17.6.1966 r. o postępow aniu egzekucyj nym w adm inistracji.

15. Podnieść także należy, iż przepisy porządkowe są ak tam i o cha rakterze sam oistnym , ponieważ w ydawane są n a podstaw ie general nego upow ażnienia zaw artego w ustaw ie ustrojowej. „Nie są one w yda wane w celu w ykonania jakiegoś ustawowego przepisu m aterialnego, lecz regulują te stan y faktyczne, którym i nie zajął się norm odawca cen traln y ”47. I w tym kontekście m ożna podzielić tw ierdzenie, iż instytucja „przepisów porządkowych” je s t przejawem pogłębienia samodzielności organów sam orządu terytorialnego”48.

16. Akty praw a miejscowego o charakterze strukturalno-organizacyjnym również odwołują się do generalnej klauzuli autonom ii normo- dawczej organów je stanowiących, jednakże przedm iot działania p ra wotwórczego zakreślony tu został w sposób bardziej precyzyjny niż w wy padku spraw norm owanych „przepisam i porządkowym i”49. Są one je d nak niejednolite co do regulowanej m aterii i dotyczą: w ewnętrznego ustroju gm iny oraz jednostek pomocniczych; organizacji urzędów i in stytucji gminnych; zasad zarządu m ieniem gm iny oraz zasad i trybu korzystania z gm innych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 u staw y o sam orządzie gminnym), s ta tu tu pow iatu, szcze gólnego try b u zarząd zan ia m ieniem powiatu, zasad i try b u korzysta nia z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2, p k t 1, 3 i 4 ustaw y o sam orządzie powiatowym) oraz s ta tu tu województwa samorządowego, zasad gospodarowania m ieniem woje

47 E. Nowacka, op. cit., s. 72.

48 H. Rot, K. Siarkiewicz, op. cit., s. 37. 49 Ibidem, s. 39.

(23)

wódzkim i zasad i try b u korzystania z wojewódzkich obiektów i u rz ą dzeń użyteczności publicznej (art. 18 p k t 1 ustaw y o sam orządzie woje wódzkim).

Niew ątpliwie do najw ażniejszych przepisów strukturalno-organizacyjnych należą s ta tu ty gmin, powiatów i województw sam orządo wych, stanow iące o ich u stroju, jako wspólnot samorządowych. „Jest to zbiór sam oistnych przepisów powstających z delegacji ustawowej, a re gulujący zadania, stru k tu rę wreszcie sposób działania instytucji albo organizacji”50. Na gruncie lite ra tu ry niemieckiej podkreśla się, że s ta tu ty zaw ierają norm y praw ne, stanowione przez osoby praw a publicz nego dla uregulow ania ich w łasnych spraw. „Do osób p raw a publiczne go zalicza się gm iny i powiaty, uniwersytety, izby przemysłowe, h a n dlowe i lekarskie, radio itp. Podkreśla się, iż s ta tu ty różnią się od roz porządzeń tym, że nie pochodzą od organów państwowych, lecz od praw nie samodzielnych podmiotów, które są jed n ak włączone do organizm u państw a. (...) Poprzez nadanie upraw nienia do stanow ienia statutów państw o przenosi n a wspólnotę sam orządową lub inne osoby praw ne pewien zakres kom petencji do tw orzenia praw a. K orzystanie z tego u p raw n ien ia należy do istoty podm iotu samorządowego. Stanow ienie statu tó w określa się jak o stanow ienie autonom iczne; byw a też określa ne jako ‘autonom ia statu to w a ’, będąca częścią sam orządu”51. J e s t więc s ta tu t jednostki sam orządu terytorialnego swego rodzaju „konstytu cją” tegoż podmiotu. Istotnym więc zagadnieniem pozostaje określenie wzajemnego sto su n k u innych przepisów gm innych do s ta tu tu . Trudno n a podstaw ie obowiązujących przepisów (Konstytucji, u staw y ustrojo wych powołujących sam orząd terytorialny) jednoznacznie w yinterpre tować nad rzęd n ą pozycję s ta tu tu w hierarchii źródeł p raw a miejscowe go stanowionego przez jed n o stk i sam orządu terytorialnego. Klasyczne reguły w ykładni praw a prow adzą do paradoksalnych wniosków. Po pierw sze, każda późniejsza uchw ała uchyla niezgodne z n ią postano w ienia s ta tu tu zgodnie z regułą kolizyjną lex posterior derogat legi priori.

Po drugie, rozum owanie to je s t wzmocnione regułą kolizyjną lex spe cialis derogat legi generali, ponieważ gminne przepisy wykonawcze m ają szczególną delegację ustaw ow ą52. W konsekwencji rodzi się pytanie czy zgodność ze statu tem gminy je s t elem entem oceny organu nadzoru prze pisów wykonawczych. O ile NSA w yraził pogląd, że organ nadzoru nie może opierać rozstrzygnięcia nadzorczego, o jak im mowa w a rt. 91 u s ta

50 Z. Zell, Prawo numer dw a, „Wspólnota” 1990, nr 14 - wkładka Projekt statutu gm iny, s. III.

61 E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gm iny..., s. 25. 62 E. Knosala, op. cit., s. 138.

(24)

wy o sam orządzie gm innym , wyłącznie n a zarzucie n aru szen ia przez gminę uchwalonego przez nią s ta tu tu 53, to Sąd Najwyższy uznał, że „statu t gm iny będzie również kreow ał prawo, a zgodność uchw ał orga nów gminy z tym i przepisam i praw a lokalnego będzie kontrolował or gan nadzoru. N adzór nad sam orządem terytorialnym nie może ograni czać się tylko do b ad an ia zgodności uchwał organów gminy z u staw a mi, lecz m usi być wykonywany z uwzględnieniem hierarchicznej budo wy porządku prawnego i m iejsca w nim praw a lokalnego stanowionego w formie przepisów gm innych, w tym statutow ych”54.

B rak je st jed n ak w ustawodawstwie na szczeblu gminy przesłanek do ustalenia hierarchii źródeł aktów praw a miejscowego n a szczeblu gmi ny, a w szczególności do przyjęcia tu szczególnej (dominującej) roli s ta tu tu gminy, np. w oparciu o szczególną procedurę uchw alenia statu tu .

W przypadku szczebla powiatowego sytuacja przedstaw ia się po dobnie, aczkolwiek w skazać należy n a istnienie wzorcowego s ta tu tu powiatu, określonego w drodze rozporządzenia m in istra właściwego do spraw adm inistracji - co m a n a celu pew ną unifikację przyjętych roz w iązań w tym zakresie przez poszczególne powiaty oraz staw ia pod znakiem zapytania czy postanow ienia tego wzorcowego s ta tu tu są nie wiążące dla rad y powiatu. „Na uwagę zasługuje rozw iązanie zaw arte w art. 40 ust. 2 p k t 1 ustaw y powiatowej. Przepis ten stanow i, że ak ty praw a miejscowego są stanow ione w sytuacji, gdy w ym aga tego rów nież uregulow anie statutow e. A zatem s ta tu t może zaw ierać delegacje do stanow ienia aktów p raw a miejscowego. Zakłada się więc, że n a pod stawie s ta tu tu pow iatu pow stanie odrębny system źródeł praw a. Przy tym założeniu s ta tu t pow iatu - podobnie ja k u staw a - stanow i tzw. pierwotne źródło p raw a, z którego czerpią moc pozostałe ak ty należące do system u”55.

Pozycja p raw n a s ta tu tu województwa je s t bardziej sprecyzowa na. J e s t on bowiem uchw alany po uzgodnieniu z Prezesem Rady M ini strów, a n astęp n ie je s t ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędo wym i w M onitorze Polskim. Podnieść je d n ak należy, iż b ra k je s t regu lacji dotyczącej try b u rozstrzygania sporów m iędzy sejm ikiem woje wódzkim a Prezesem Rady M inistrów w przypadku, gdy nie dochodzi do uzgodnienia przedłożonego s ta tu tu województwa.

53 Wyrok NSA z 30.6.1992 r., sygn. SA/Lu 711/92, cyt. za: J. Borkowski, Sądow a kontrola uchwal organów gm in i rozstrzygnięć nadzorczych, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 9, s. 23.

54 Cyt. za: W. Abramowicz, Sam orząd terytorialny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1994, s. 63.

(25)

17. Przez zasady zarządu m ieniem jednostek sam orządu te ry to rial nego należy rozumieć podstawowe reguły postępow ania, w iążące orga ny i jednostki organizacyjne gminy, pow iatu i województwa sam orzą dowego w sferze zarząd u m ajątkiem . M ają one c h a ra k te r instrukcyj- ny56. Zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności p u blicznej jednostek sam orządu terytorialnego są regulow ane w formie regulaminów. Adresowane są one do korzystających z takich obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej podmiotów, które w inny się im podporządkować, gdyż w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub będą pozbawione możliwości korzystania z tych obiektów i urządzeń. W ram ach stanow ienia zasad i try b u korzystania z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej m ożna np. określić, że ko rzy stan ie to m a c h a ra k te r odpłatny57. Jed n a k przepisy a rt. 40 ust. 2 p k t 4 ustaw y o sam orządzie gminnym, art. 40 ust. 2 p k t 4 ustaw y o sam orządzie powiatowym i a rt. 18 p k t 1, lit. c ustaw y o sam orządzie wojewódzkim, zaw ierające upow ażnienia do stanow ienia przepisów o ch arak terze ogólnym, nie mogą stanowić podstaw y praw nej do u s ta le n ia opłat za korzystanie z samorządowych obiektów i urządzeń uży teczności publicznej w wypadku, gdy podstaw a do u stalen ia tych opłat przew idziana została w ustaw ie szczegółowej, ani też do w prowadzenia op łat dodatkow ych w ykraczających poza upow ażnienia w ynikające z takiej ustawy. O rgany stanow iące przepisy stru k tu ra ln o - organiza cyjne w inny bowiem treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do za k resu przyznanego im upow ażnienia i przysługujących im kom peten cji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zak resu tego upow ażnienia winny wyjaśnić te wątpliwości przez zastosow anie wy kład n i zaw ężającej58.

18. O rganam i stanow iącym i ak ty praw a miejscowego są: ra d a gminy n a szczeblu gminy (art. 41 ust. 1 ustaw y o sam orządzie gminnym), ra d a pow iatu na szczeblu pow iatu (art. 42 ustaw y o sam orządzie po wiatowym) i sejm ik wojewódzki, które to organy w ydają a k ty praw a miejscowego w formie uchwały oraz wojewoda i organy adm inistracji niezespolonej n a szczeblu województwa (art. 89 ustaw y o sam orządzie wojewódzkim i a rt. 39 ustaw y o adm inistracji rządowej). U praw nienie to należy do wyłącznej właściwości rady gminy, rad y pow iatu lub sej m iku województwa, i ja k potw ierdza orzecznictwo sądowe, nie można

56 Uchwała SN z 26.9.1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSN LAP i US 1996, nr 6, poz. 80. 67 Wyrok N SA z 19.9.1991 r., sygn. I SA 781/91, „Wspólnota” 1992, nr 1, s. 21. se Wyrok NSA z 26.5.1992 r., sygn. SA/Wr 310/92, „Wspólnota” 1993, nr 2, s. 21.