"Ustawa o partiach politycznych. Komentarz", Mirosław Granat, Andrzej Gorgol, Jacek Sobczak, Warszawa 2000 : [recenzja]

Mariusz Paździor

"Ustawa o partiach politycznych.

Komentarz", Mirosław Granat,

Andrzej Gorgol, Jacek Sobczak,

Warszawa 2000 : [recenzja]

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio K, Politologia 9, 177-180

A N N A L E S

U N I V E R S I T A T I S

M A R I A E

C U R I E - S K Ł O D O W S K A

L U B L I N - P O L O N I A

VOL. IX SECTIO К 2002

R ecenzje. P olem iki. Spraw ozdania

M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak. Ustawa o partiach politycznych. Komentarz.

Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2000

Artykuły 11 i 13 ustawy zasadniczej z 2 kw ietnia 1997 r. konstytuują zasadę pluralizmu politycznego. Jej powiązanie z zasadą zwierzchnictwa narodu, reprezentacji politycznej czy demokratycznego państw a prawnego pozw ala spojrzeć na problem partii przez pryzm at wielu instytucji praw nych. W ścisłym znaczeniu pluralizm polityczny m ożna sprowadzić do zagadnienia partii, d o określenia w arunków ich zakładania i funkcjonowania. W tym znaczeniu polega on więc na uznaniu wielości i równości partii (proporcjonalnej równości szans) jak również n a określeniu ich demokratycznej roli. Problem atykę tę omaw ia n a gruncie ustawy o partiach politycznych z dnia 27 czerwca 1997 r. recenzowany Komentarz... K siążka została napisana przez trzech A utorów : M irosława G ran ata, A ndrzeja G orgola i Jacka Sobczaka. Poszczególne artykuły analizowane są przez kolejnego A u to ra : art. 1-8 i 10 opracow ał M . G ran at, art. 24-41 A. G orgol, art. 9 i 11-23, 45-49 J. Sobczak. W tej pracy przedstaw iony jest stan praw ny na dzień 1 grudnia 1999 r. N a uwagę i podkreślenie zasługuje fakt, iż prezentow ana pozycja jest pierwszym tego typu opracow aniem odnoszącym się do ustawodaw stw a o partiach. Z arów no bowiem ustaw a z 1997 r. jak i wcześniejsza regulacja z 1990 r. nie były przedm iotem całościowego kom entarza.

K siążka składa się z trzech działów oznaczonych literami: A, B, C. W dziale A przytoczony jest pełny tekst ustawy o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 r. A kt norm atyw ny poprzedzony został wprowadzeniem oraz uwagami wstępnymi. W prow adzają one czytelnika w przyjęte przez A utorów założenia analizy ustawy, przybliżają systematykę pracy, dają ogólne spojrzenie n a ewolucję unorm ow ań dotyczących omawianej tem atyki.

W części В stanowiącej podstaw ow y trzon pracy znajduje się analiza przepisów ustawy. Punktem wyjścia rozw ażań jest definicja partii politycznej. U staw odaw ca w art. 1 ust. 1 ustawy z 1997 r. zrezygnował z wcześniejszego określenia partii ja k o organizacji społecznej (art. 1 ustawy z 1990 r.), wskazując jednocześnie, ja k zauważa M . G ran at, w ustawowej definicji partii politycznej, n a trzy elementy występujące łącznie: element organizacji (cechujący się dobrow olnością, występowaniem pod określoną nazwą), celu (polegającym n a udziale w ży d u publicznym) i zasady działania (wywieranie m etodam i dem okratycznym i wpływu na kształtowanie polityki państw a lub spraw o­ wanie władzy publicznej). Celowe zrezygnowanie z określenia „organizacja społeczna” jest wyrazem dążeń ustawodawcy d o profesjonalizacji partii, jak również przeniesienia punktu d ężk o śd z funkcji integracyjnej partii na funkcję rządzenia, rozum ianą jako kształtowanie polityki państw a czy kreowanie rządu. Proces profesjonalizacji nie ogranicza się tylko d o definicji ustawowych. Jego

wyrazem jest też zm iana dotychczasow ego (obowiązującego pod rządam i ustawy z 1990 r. ) systemu ewidencyjnego tw orzenia i działania partii politycznych n a system rejestracyjny. Przyjęte rozwiązanie nadal respektuje sw obodę zakładania i działania partii, ale po uprzednim spełnieniu w arunków form alnych. T akie ujęcie w zmacnia pon ad to nadzór nad partiam i politycznymi sprawowany przez sąd i T rybunał K onstytucyjny.

Pierwszy kom pleks omaw ianej problem atyki stanowią kwestie dotyczące zgłoszenia do ewiden­ cji, statutu, n adzoru nad partiam i, struktury i zasad działania partii politycznych. Organem prow adzącym ewidencję partii politycznych jest Sąd Okręgowy w Warszawie VII Wydział Cywilny i Rejestrowy. Ewidencja jest jaw na. K ażdem u (nie tylko osobie posiadającej interes prawny) przysługuje praw o d o otrzym ania od sądu uwierzytelnionych odpisów i wyciągów z ewidencji. Na zgłoszenie d o ewidencji, które pow inno odpow iadać w arunkom pozwu (z art. 187 kpc), ustawa nakłada d odatkow e wymogi obligatoryjne, zaw arte szczegółowo w art. 11 ust. 2, 3 ustawy. Wymogiem fakultatyw nym jest dołączenie wzorca symbolu graficznego partii, od jego dostarczenia uzależnione jest korzystanie z ochrony prawnej. Jeśli zgłoszenie jest zgodne z prawem, sąd dokonuje wpisu do ewidencji, z tą chwilą partie uzyskują osobowość praw ną. W przypadku naruszenia przepisów art. 11 ust. 2-6 ustawy podczas zgłaszania partii do ewidencji sąd wzywa do usunięcia wad, wyznaczając term in ich konw alidacji (nie dłuższy niż 3 miesiące).

Słusznie J. Sobczak zaznacza w ażną rolę statutu partii, wskazując na jego norm atywny charakter jak o przepisów wewnętrznie obowiązujących. Zaw arte w nim postanowienia, jak np. sposób nabyw ania i u tra ty członkostw a, wymienione organy partii reprezentujące ją na zewnątrz oraz upraw nione do zaciągania zobow iązań m ajątkow ych, kompetencje i kadencja tych organów, mają kluczowe znaczenie d la funkcjonow ania organizacji. Statut stanowi więc swoistą „konstytucję” partii politycznej.

O m aw iając kwestię nadzoru nad partiam i politycznymi sprawowanego przez sąd i Trybunał K onstytucyjny, J. Sobczak w yodrębnia:

1. nadzór nad partią in statu nascendi - w prowadzony przez ustawę z 1997 r. w związku z form alnym i m aterialnym badaniem zgłoszenia. D o przesłanek materialnych zaliczyć można:

- zgodność z K onstytucją celów lub zasad działania partii politycznej (określonych w statucie lub program ach), zgodność statutu z przepisam i kom entowanej ustawy i uregulowanie w nim wszystkich materii wymienionych w art. 9 ust. 1. D o przesłanek formalnych zaliczyć należy postanow ienia art. 11 ust. 2 -6 ustawy. W przypadku spełnienia powyższych przesłanek p artia zostaje wpisana d o ewidencji.

2. Nadzór nad partią wpisaną do ewidencji. Partia m a bowiem obowiązek zawiadomienia sądu o zmianach : statu tu , adresu siedziby, składu organów upraw nionych do reprezentowania na zewnątrz oraz d o zaciągania zobow iązań majątkowych. Sąd ponadto bada, czy zachowany został tryb dokonyw ania w yboru organów partii lub uzupełniania ich składu. N atom iast w przypadku, gdy pow staną wątpliwości co d o zgodności z K onstytucją celów lub zasad działania partii politycznej, określonych w statucie lub w program ie, sąd występuje do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności celów i zasad działania z ustaw ą zasadniczą. Wnioski w sprawie zgodności

celów partii z ustaw ą zasadniczą T rybunał K onstytucyjny rozpoznaje na zasadach i w trybie

przewidzianym dla rozpoznaw ania wniosków w sprawie zgodności aktów norm atywnych z K o n ­ stytucją. N atom iast wnioski w sprawie zgodności z ustaw ą zasadniczą działalności partii Trybunał rozpatruje, stosując odpow iednio przepisy K odeksu postępow ania karnego. N adzór represyjny może doprow adzić d o delegalizacji partii politycznej przez T rybunał K onstytucyjny bądź przez sąd. A utor szczegółowo wylicza wszystkie przyczyny likwidacji, wyodrębniając likwidację wskutek rozw iązania m ocą uchwały upraw nionego statutow ego organu i na podstawie wykreślenia wpisu partii z ewidencji (z pow odu przyczyn o których m ow a w art. 20, 21, 39 i 40 ustawy). Z chwilą wykreślenia wpisu z ewidencji p a rtia polityczna traci osobowość praw ną.

D rugi kom pleks om aw ianych zagadnień dotyczy problem atyki finansow ania działalności partii w Polsce. Zważywszy, iż problem atyka ta budzi szczególne zainteresowanie nie tylko ustawodawcy, ale też opinii publicznej (wyborców), ja k rów nież nie pozostaje bez wpływu na sprawowanie władzy

publicznej, rzetelne zrozum ienie tych zagadnień jest kwestią niezwykle istotną. O m aw iając zagad­ nienia finansow ania partii, A. G orgol czyni to n a gruncie nie tylko praw a konstytucyjnego, lecz także posługuje się term inologią i w arsztatem badawczym charakterystycznym dla praw a finansowego. Kom entując postanow ienia rozdziału 4 ustawy, au to r omawia zagadnienia źródeł m ajątku partii politycznych, form organizacyjno-prawnych prow adzenia działalności gospodarczej, zwolnień podatkow ych, zakazów korzystania ze wsparć pochodzących od różnych podm iotów , problemy dotacji z budżetu państw a i form ich udzielania, ja k również kwestie jawności źródeł finansow ania.

A. Gorgol zwraca uwagę, że katalog źródeł majątku partii z art. 24 ust. 1 ustawy zawiera jedynie przykładowe wyliczenie bezzwrotnych przysporzeń. A utor stwierdza, że „poza wyraźnie wskazanymi w ustawie ograniczeniami majątek partyjny może być finansowany wdowolny sposób” . Może to nastąpić na przykład w formie zwrotnego zasilania finansowego poprzez zaciąganie kredytów i pożyczek. Partie polityczne mogą również czerpać dochody z działalności gospodarczej, pod warunkiem jednak zachowania prawem przewidzianej formy spółki lub spółdzielni. Partie występują wówczas jako inwestorzy, którzy swój kapitał przekazują wyodrębnionej jednostce organizacyjnej. Jak słusznie autor zauważa, „wbrew ustawowemu sformułowaniu partie polityczne nie prowadzą działalności gospodar­ czej, gdyż mają status wspólników lub spółdzielców” . Dochody uzyskane w ten sposób zwolnione są z opodatkowania (podatku dochodowego od osób prawnych) w zakresie przeznaczonym na działalność statutową. Uzyskiwanie dochodów z działalności gospodarczej przez partie obwarowane jest wieloma zakazami. Nie mogą one bowiem zakładać ani przystępować do wcześniej utworzonych spółek, w których mają udziały publiczne osoby prawne oraz inwestorzy zagraniczni. W przypadku spółdzielni zakaz ten dotyczy jedynie podm iotu zagranicznego. Całkowitego obrazu finansowania partii dopełnia komentarz dotyczący dotacji. A utor omawia formy dotacji (celowa i podmiotowa), warunki przyznania, algorytmy obliczania jak również procedurę ich przyznawania.

Część С kom entarza zatytułow ana „Przepisy praw ne” zawiera wykaz aktów norm atywnych powoływanych przez A utorów w celu zilustrowania omawianych regulacji. Znaleźć tu m ożna poza wyciągiem z K onstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. także rozporządzenia M inistra Finansów:

- w sprawie trybu składania wniosków oraz terminów i sposobu wypłacania dotacji przy­ sługujących partiom politycznym (wraz z wzorami urzędowymi form ularzy wniosków o przyznanie dotacji),

- w sprawie szczególnych zasad rachunkow ości dla niektórych jednostek nieprowadzących działalności gospodarczej.

A utorzy zamieścili w tej części książki również rozporządzenia M inistra Sprawiedliwości regulujące kwestie wysokości opłat za wykonanie odpisów i wyciągów z ewidencji i statutów partii politycznych i sposobu prow adzenia tych ewidencji. W ykaz aktów norm atyw nych zam yka uchwała Państwowej K om isji Wyborczej w sprawie ustalenia wzorów informacji finansowych składanych przez partie polityczne w raz z rozporządzeniem K rajowej R ady Radiofonii i Telewizji dotyczącym kwestii trybu postępow ania w związku z przedstawianiem w program ach publicznej radiofonii i telewizji stanowisk partii politycznych, związków zawodowych i związków pracodaw ców w węzłowych sprawach publicznych.

Recenzowany Komentarz... m a moim zdaniem d użą wartość naukow ą. Omawiane zagadnienia opracow ane zostały w sposób rzetelny i klarowny. D ogłębna analiza przepisów ustawy zaw arta w tej książce rzuca jaśniejsze światło n a niełatwą przecież problem atykę partii politycznych. N a uznanie zasługuje również (jak nadm ieniłem na wstępie) fakt, iż jest to pierwsza praca tego typu. W arto też wspomnieć o interdyscyplinarnym charakterze tego kom entarza. A utorzy w swych rozważaniach nawiązują d o zagadnień praw a konstytucyjnego, finansowego jak również d o bardziej szczegóło­ wych gałęzi praw a (np. praw a spółdzielczego, praw a o zgromadzeniach). P onadto kom entując przepisy ustawy, wykorzystują różnorodne materiały źródłowe, sięgają do innych aktów prawnych oraz prezentują orzecznictwo T rybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego dotyczące om aw ia­ nych zagadnień.

Jedynym m ankam entem recenzowanej pracy, jaki udało mi się zauważyć, są powtórzenia. Są one nieuniknioną konsekw encją pracy zbiorowej służącą jednak lepszemu wyjaśnieniu omawianych przepisów. M oże się rów nież zdarzyć, że czytelnik będzie potrzebował tylko pewnej części książki, np. problem atyki nadzoru nad partiam i, czy finansow ania partii politycznych, wówczas nie będzie potrzeby cofania się d o poprzednich rozdziałów.

M oim zdaniem recenzow any Komentarz... stanowi w artościową pozycję w bibliografii literatury z zakresu praw a konstytucyjnego.

Mariusz Paździor

Digital Democracy. Issues o f Theory and Practice, (ed.) K. L. Hacker, J. van Dijk,

London-Thousand Oaks-New Delhi 2000, s. 228.

K oncepcja książki zrodziła się podczas kolokw ium w Piranie (Słowenia) w roku 1996 poświęconego problem om dem okracji cyfrowej, którego organizatorem był European Institute of Com m unication an d C ulture. Podczas spotkania pojawiło się pytanie o to, w jaki sposób Internet i kom unikow anie się za pom ocą mediów sprzężonych z kom puterem wpływa na system dem o­ kratyczny. N a szczeglóną uw agę zasługują tu dw a pojęcia: information and communication technology (ICT) oraz computer-mediated communication (CM C). Użycie obu systemów komunikacyjnych we wszystkich rodzajach mediów m a służyć rozwojowi demokracji politycznej oraz uczestnictwu obywateli w tym procesie. A utorzy omawianej książki posługują się pojęciem dem okracja cyfrowa (idigital democracy) z kilku względów. Po pierwsze, starają się podkreślić wyjątkowy charakter prezentow anej pracy, k tó ry m a polegać n a bezpośrednim odniesieniu się d o wzajemnych relacji między nowoczesnymi systemam i telekomunikacyjnym i (ICT i CM C) a dem okracją. Po drugie, odnoszą się d o dem okracji funkcjonującej w praktyce bez ograniczeń związanych z czasem, przestrzenią czy innym i uw arunkow aniam i. Po trzecie, dem okracja cyfrowa jest traktow ana jako uzupełnienie tradycyjnej praktyki politycznej. Nie stanowi zatem zamachu na demokrację tradycyj­ ną, ale jedynie jej uzupełnienie.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę n a wielość terminów występujących w literaturze, a związanych z użyciem now oczesnych środków telekomunikacyjnych w procesie demokratyzacji. Wymieńmy dla przykadu kilka z nich: w irtualna dem okracja ( virtual democracy)1, teledemokracja

(teledemocracy)2, dem okracja elektroniczna (electronic democracy)3 czy dem okracja cybernetyczna (cyberdemocracy)*. D odajm y, iż redaktorzy tom u odrzucają te pojęcia, wskazując na konsekwencje

1 Porów naj: J. van D ijk, The Reality o f Virtual Communities, „Trends in Com m unication” 1997, nr 1, s. 39-63; H . Rheingold, The Virtual Community, New Y ork 1993.

2 D la przykładu: C. F . A rteton, Teledemocracy: Can Technology Protect Democracy?, Newbury Park-B everly H ills-L o n d o n -N ew Delhi 1987; T . Becker, Teledemocracy, „F u tu rist” 1981, n r 6, s. 6-9; W. H. D u tto n , Political Science Research on Teledemocracy, „Social Science Com puter Review” 1992, n r 4, s. 505-522.

3 Zobacz szerzej: G . Browning, Elektroniczna demokracja, W arszawa 1997; M. Hagen,

Elektronische Demokratie: Computernetzwerke und politische Theorie in den U SA, H am burg 1997; M.

M arczew ska-Rytko, Demokracja bezpośrednia w teorii i praktyce politycznej, Lublin 2001, s. 178-193; M. M arczew ska-Rytko, D emokracja elektroniczna, „Zeszyty N aukow e Puławskiej Szkoły Wyższej” 2000, n r 2, s. 89-101.

4 Porów naj: M . R . Ogden, Politics in a Parallel Universe: Is There a Futurefor Cyberdemocracy?, „F u tu res” 1994, n r 7, s. 713-729; R. Tsagarousianou, D . Tam bini, C. Bryan, Cyberdemocracy: