Zmiany ustrojowe a główne problemy, potrzeby i zadania polityki społecznej

Stanisław Antosik

Zmiany ustrojowe a główne

problemy, potrzeby i zadania polityki

społecznej

Acta Scientifica Academiae Ostroviensis nr 1, 22-37

St a n is ł a w An t o s ik

Zm i a n y u s t r o j o w e a g ł ó w n e p r o b l e m y, PO T R Z EB Y I Z A D A N IA PO L IT Y K I SPO ŁE C ZN E J

1. Uw a r u n k o w a n i a p o l i t y k i s p o ł e c z n e j w l a t a c h d z i e w i ę ć­

d z i e s i ą t y c h

Zm iany ustrojow e w Polsce w latach dziew ięćdziesiątych objęły trzy podstaw ow e dziedziny: polityczną, ekono m iczn ą i społeczną. W publicystyce i pracach naukow ych na ten tem at była początkowo eksponow ana przede wszystkim problem atyka polityczna i gospodarcza. Zm iany te określa się jak o transform ację ustrojow ą - term inologią przyjętą wcześniej przez polityków i w ykorzystyw aną w propagandzie. M ówiąc „transform acja” (przem iany, przekształcenia), pom niejsza się skalę i zakres zmian jak ie nastąpiły, akcentując przew ażnie ich pozytywne strony. W rzeczyw istości nastąpiły ju ż zasadnicze przeobrażenia, zw iązane z wprow adzeniem kapitalizm u, co w ym aga użycia w pracach na ten tem at odpowiedniej term inologii.

Za m ało uwagi pośw ięca się społecznym skutkom wynikającym ze zmian ustrojow ych oraz nowym potrzebom , zadaniom i wyzw aniom polityki społecznej. ^Okazało się, że liberalne podejście do ekonom iki, oparte na założeniu decydującej roli w olnego rynku w zaspakajaniu ludzkich potrzeb, przyniosło, w praktyce, na początku lat dziew ięćdziesiątych cały szereg negatyw nych zjaw isk, zw łaszcza takich ja k zubożenie większości społeczeństw a, m asow e bezrobocie, pogorszenie stanu zdrow ia obywateli i m ożliw ości jeg o ochrony, dram atyczne ograniczanie dostępności do kultury i w ypoczynku, brak poczucia bezpieczeństw a, (m. in. bezpieczeństw a socjalnego) i in.

Ź ródła dzisiejszych problem ów z obszaru polityki społecznej są złożone i tk w ią w uw arunkow aniach społeczno - ekonom icznych oraz politycznych lat dziew ięćdziesiątych, ja k rów nież lat wcześniejszych. JM ąjąc na uw adze dokonania poprzedniego system u z zakresu polityki spo łeczn ej)k tó re trudno zakw estionow ać, zw łaszcza w dostępności ogółu społeczeństw a do pracy, edukacji, kultury i w y p o c zy n k u ,. trzeba jednocześnie dostrzegać jej liczne niedostatki. Z godnie z koncepcjam i

Zm i a n y u s t r o j o w e a g ł ó w n e p r o b l e m y, p o t r z e b y 23

ustrojow ym i, państw o przejm ow ało rolę głów nego opiekuna odpow iedzialnego za los obywateli. M iało ono w myśl ideologicznych założeń, najlepiej zapew nić zaspakajanie ich potrzeb. W rzeczywistości okazało się, że działalność ta nie przyniosła spełnienia oczekiwań społeczeństw a, a niekiedy było sprzeczna z jeg o interesam i. Przykładem tego m oże być doprow adzenie przez państw o do uzależnienia ubezpieczeń społecznych od jeg o arbitralnych decyzji i pozbaw ienie instytucji zajm ujących się nimi sam odzielności w orzekaniu o wielkości grom adzonych środków i kierunkach ich w ykorzystania. N iskie dochody pracow ników oraz rencistów i em erytów rekom pensow ały w określonym stopniu św iadczenia socjalne, takie ja k tanie, czy bezpłatne leki, niskie czynsze za m ieszkania, bezpłatne w czasy itp. U m ożliw iało to ogółowi społeczeństw a zaspakajanie podstaw ow ych potrzeb, jedn ak ,na niskim, odbiegającym od innych krajów (zw łaszcza za c h o d n ic h )\p o z io m ie j Państw ow a polityka niskich płac i centralnie ustalonych cen, pełnego zatrudnienia oraz w yrów nania dysproporcji w w arunkach życia ludności ^poprzez społeczny fundusz spożycia, nie przyniosła rozwiązania

podstaw ow ych kwestii społecznych^

R ealizow ana przez państwo rozbudow a przem ysłu ciężkiego stanow iła przyczynę stałego niedoboru dóbr konsum pcyjnych. Ich zdobycie w drodze zakupu było trudne, dlatego służył temu cały system różnych działań, m. in. uprzyw ilejow ane przydziały, czy kartkowe racjonow anie. W praktyce załam yw ał się system zabezpieczenia społecznego z pow odu nieliczenia się z jeg o kosztam i. Z powodu braku środków niem ożliw e okazało się np. zagw arantow anie stałej, realnej wartości em erytur i rent. Pełne, lecz często sprzeczne z racjami ekonom icznym i, zatrudnienie, nie uw zględniało efektyw ności i wartości pracy. Płace wpływały niekorzystnie na stosunek pracujących do w ykonyw anej pracy. N astępow ało rów nież upow szechnianie się postaw roszczeniow ych wobec państwa, przy jednoczesnym osłabieniu przedsiębiorczości i odpow iedzialności poszczególnych jednostek za w łasną sytuację życiow ą. Zjaw iska te uzew nętrzniły się wyraźnie podczas licznych strajków w latach osiem dziesiątych, ja k rów nież w m anifestow anych żądaniach i postulatach płacow ych po roku 1989.

W spom niane postawy bierności i oczekiw ania pom ocy od państwa oraz braku aktyw ności i przedsiębiorczości stanow ią dziś dla wielu osób w ażną barierę psychologiczną w ich przystosow aniu się do innych reguł postępow ania w w arunkach gospodarki rynkow ej.

Spuścizna m inionego okresu nie pozostała rów nież bez wpływu na m ożliw ości rozw oju kraju. W zubożałym społeczeństw ie w zrosła skala potrzeb, na zaspokajanie których nie w ystarczają dochody z pracy, a z

kolei św iadczenia socjalne są skrom ne i nie zawsze w ystarczają na zapew nienie określonego m inim um . Byłoby jed n ak dużym uproszczeniem obarczanie w yłączną w iną za trudności ekonom iczne i społeczne poprzedni system (jak to czynią często niektórzy publicyści i politycy), N ie bez znaczenia są tutaj nowe uw arunkow ania związane z gospodarką rynkow ą i szerzej - zm ianą ustroju. Spow odow ały one widoczny, szczególnie w pierw szych latach dziew ięćdziesiątych, kryzys polityki społecznej. W ynikał on w znacznym stopniu z kryzysu ekonom icznego, którego przejaw em była duża recesja gospodarcza, inflacja i brak rów now agi rynkowej.

Barierę dla polityki społecznej stanow iły realizow ane w praktyce politycznej początkow ych rządów koncepcje liberalne, nie uwzględniające społecznych kosztów zm ian. Podejm ow ane, na przykład, przedsięw zięcia zw iązane z racjonalizacją zatrudnienia przyczyniły się do zw iększenia efektyw ności działalności przedsiębiorstw , ale spowodowały rów nież pow stanie zjaw iska m asow ego bezrobocia, które niosło za sobą ekonom iczne i społeczne skutki. Zatrudnienie w sektorze publicznym spadło w latach 1989-1994 z 9,3 min do 5,9 min, (3,4 min, tj. ponad je d n ą trzecią). Jak podaje A. R ajkiew icz na podstaw ie danych GUS, przyrost pracujących w sektorze pryw atnym , poza rolnictwem indywidualnym, w zrósł w tym czasie z 4,2 do 5,3 min, tj. o 1,1 min (w tym - w rejestrow anym handlu o około pół miliona). W sumie sektor prywatny zaledw ie w 1/3 zrekom pensow ał ubytek pracujących należących do sektora publicznego, przy czym część zakładów pracy należących poprzednio do tzw. gospodarki uspołecznionej w sposób m echaniczny przyporządkow ano sektorow i prywatnem u.

Z szacunkow ych danych wynika, że na przyrost liczby pracujących w sektorze prywatnym w ok. 2/3 złożyły się przekształcenia w łasnościow e poprzednio istniejących zakładów pracy, a tylko w 1/3 jest on zasługą przedsiębiorczości pryw atnej1. W rozw ażaniach nad relacjami m iędzy polityką społeczną i reform ą gospodarczą w początkowych latach dziew ięćdziesiątych, A. Tym ow ski zw raca uw agę na to, że „założenia m odelu gospodarki rynkowej w Polsce opierały się na konsekwentnie opracowanej polityce m onetarnej: dążeniu do zw alczenia istniejącej inflacji, w prow adzeniu w ym ienialności złotego oraz likwidacji gospodarki nakazow o - rozdzielczej. R ów nocześnie żyw iono duże nadzieje, że „niew idzialna ręka rynku” usunie w iększość, jeśli nie wszystkie, z

1 A. Rajkiewicz: Zatrudnienie i rynek pracy /w:/ Społeczeństwo polskie w latach 1989-1994, Zagadnienia polityki społecznej /zbiór opracowań pod red. A. Rajkiewicza/, Warszawa 1996 s. 65.

Zm ia n y u s t r o j o w e ag ł ó w n e p r o b l e m y, p o t r z e b y 25

istniejących w naszej gospodarce anom alii. Założono przy tym politykę drakońskiej obniżki stopy życiowej i ograniczenie dochodów pieniężnych ludności. A utorzy reform y preferow ali kurację krótką, lecz intensywną. N ie licząc się ze społecznym i kosztami zakładali, że pozytywne efekty tych posunięć szybko dadzą się odczuć ”2.” Społeczeństwo chciano zaskoczyć szybkością realizow ania reform y i nie poinform owano go o przew idyw anych jej skutkach społecznych i gospodarczych”3. Takie potraktow anie problem ów społecznych w program ie gospodarczym na lata dziew ięćdziesiąte, zwanym także program em Balcerowicza, od początku w zbudzało obaw y polityków społecznych. W krótce okazało się, że m echanizm y gospodarki rynkowej nie przyczyniły się do rozwiązania kwestii społecznych.

N ależałoby przypom nieć, ze polityka społeczna powstawała z dążenia do przeciw działania skutkom liberalnego rozwoju i była reakcją na żyw iołow o kształtujące się procesy społeczne. Zakładała bezpieczeństwo socjalne, rów ność szans i dostępność ogółu społeczeństw a do takich wartości, jak: edukacja, kultura, ochrona zdrowia. Jedną z przyczyn kryzysu polityki społecznej na początku lat dziew ięćdziesiątych była negacja jej dorobku z poprzedniego okresu, dokonyw ana na fali burzenia starego porządku. N a jej niedocenienie m iał też wpływ kryzys lewicy, bardziej niż orientacje praw icow e uw rażliw ionej na takie zjawiska jak w ystępujący w społeczeństw ie niedostatek, czy nierów ności społeczne.

2 . Gł ó w n e p r o b l e m y i z a d a n i a p o l i t y k i s p o ł e c z n e j

W początkow ych latach dziew ięćdziesiątych uległy zaostrzeniu, bądź pow stały nowe zjaw iska z obszaru polityki społecznej, wyznaczające jej bieżące i długofalow e działania. Spośród nich uw aża za najważniejsze uw aża się:4

- zubożenie i rozw arstw ienie ekonom iczne społeczeństwa; - bezrobocie;

- kw estię m ieszkaniow ą; - kondycję zdrow otną ludności;

- ograniczenie m ożliwości w ypoczynku;

2 A. Tymowski Polityka społeczna a reforma społeczna /w:/ Polityka społeczna. Stan i perspektywy, pod red. J. Auleytnera, Warszawa 1995, s. 250.

3 Tamże, s. 251.

4 J. Danecki: Świadectwo danych, /w:/ Kwestie społeczne i krytyczne sytuacje życiowe u progu lat dziewięćdziesiątych, pod red. J. Daneckiego i B. Rysz- Kowalczyk, Warszawa 1992, s. 7-24.

- bariery w dostępności do oświaty i uczestnictw a w kulturze; - patologię społeczną.

Z jaw iska te, dotkliw ie odczuw ane przez w iększość społeczeństw a, w yw ołują krytyczne sytuacje jednostek i rodzin oraz niepew ność, poczucie zagrożenia i braku bezpieczeństw a. W yznaczają one polityce społecznej bieżące i długo falow e działania:

- D ostosow anie ustaw odaw stw a p ra cy do now ych reguł zatrudnienia;

niedostatki w tym zakresie um ożliw iają pracodawcom ograniczenie a naw et pozbaw ienie pracow ników przysługujących im uprawnień. - Z abezpieczenie instytucjonalno - praw n e pryw atyzacji (problem

ekonom iczny i społeczny); w dotychczasow ym kształcie, zw łaszcza w pierw szych latach dziew ięćdziesiątych, pryw atyzacja um ożliw iała dokonyw anie nadużyć - nieuzasadnione bogacenie się w pływ ało na zubożenie licznych grup, m iało i ma m iejsce przyw łaszczanie m ajątku narodow ego, zw łaszcza przez byłą „nom enklaturę pezetperow ską” zajm ującą kierow nicze stanow iska w gospodarce (dyrektorzy przedsiębiorstw przem ysłow ych i budowlanych, zakładów usługow ych, państw ow ych gospodarstw rolnych), jak rów nież n ow ą „nom enklaturę solidarnościow ą” (udział w przekształceniach w łasnościow ych, spółkach, uczestnictw o w radach nadzorczych i in.); Z obserw acji oraz z informacji dostarczanych przez środki m asow ego przekazu wynika, że w ostatnich latach w zbogaciły się jednostki przedsiębiorcze, aktywne, które w ykorzystały inicjatywę i pow stałe m ożliwości i działały zgodnie z prawem ja k rów nież działające na pograniczu prawa lub poza nim, społeczeństw o nie spodziew ało się w 1989 roku, że „w gospodarce pojawi się tyle m ożliw ości bogacenia się i to z reguły poza ram am i należnej renty z tytułu własnej przedsiębiorczości, inwestycji tw órczej czy uzdolnień”,5 z drugiej zaś strony nastąpiła „daleko idąca pauperyzacja znacznej części społeczeństw a”6 oraz jeg o duże rozw arstw ianie;

- O graniczenie skali ubóstwa; W edług raportu Banku Światowego, populacja ubogich wynosi w Polsce 5,5 min (tyle osób ma m iesięczne dochody, które nie przekraczają m inim alnej em erytury)7. Z przeprow adzonych w Polsce studiów wynika, że skala tego zjaw iska w ynosi, w zależności od przyjętych kryteriów , 5,5 - 4,5 5 A. Rąjkiewicz: Dochody i wydatki ludności. Minimum socjalne, /w:/

Społeczeństwo polskie w latach 1989-1994..., s. 88. 6 Tamże, s. 88.

Zm i a n y u s t r o j o w e ag ł ó w n e p r o b l e m y, p o t r z e b y 27

min osób8. W najgorszej sytuacji są bezdom ni i nie posiadający jednocześnie żadnych źródeł utrzym ania, rodziny bezrobotnych, zw łaszcza w ielodzietne oraz otrzym ujący najniższe wynagrodzenia za pracę i najniższe św iadczenia (renty i em erytury). W polskich rodzinach spadły w ydatki na żyw ność, ubranie i kulturę (co potw ierdzają badania GUS) a w zrosły na m ieszkanie (czynsze, energia) i leczenie (podrożały usługi lekarskie i leki). W szczególnie trudnej sytuacji są prow adzący jednoosobow e gospodarstwa dom ow e, głównie renciści i em eryci). Ponad jedn a trzecia rodzin żyje na granicy, bądź poniżej minimum socjalnego.

- Ł agodzenie skutków bezrobocia i przeciw działaniu mu; W krajach zachodnich bezrobocie je st zjaw iskiem występującym od dawna. Pracow nik częściej zm ienia pracę, lecz przez krótszy czas pozostaje bez zatrudnienia. W Polsce skala bezrobocia jest dużo większa, brakuje w ystarczających środków na przeciw działanie mu, nie ma rów nież skutecznych, rozw iązań system ow ych. W praktyce walka z bezrobociem sprow adza się często do rejestracji bezrobotnych i w ypłacania im zasiłków. W zrost gospodarczy w ostatnich kilku latach spow odow ał zaham ow anie bezrobocia i zm niejszenie jego skali, nadal jedn ak je s t ono jednym z pow ażniejszych problem ów społecznych o dużym zróżnicow aniu przestrzennym tego zjawiska (są regiony o dużym zagrożeniu);

- Popraw a stanu zdrow ia ludności; Polska je s t krajem, w którym obniżyła się w ostatnich latach średnia życia mężczyzn i kobiet. W stosunku do innych państw wysoki je st również wskaźnik um ieralności niem owląt. N ajw ięcej zgonów następuje w wyniku chorób niedotlenienia (zaw ały i wylewy), oraz chorób now otw orow ych. O chrona zdrow ia sprow adza się w praktyce do interwencji lekarza w sytuacji ju ż chorobow ej. Często leczenie jest odkładane z powodu braku środków, zaś profilaktyka bywa ograniczona do szczepień dzieci przeciw chorobom zakaźnym. Brak środków na leczenie w sytuacji istnienia nieefektywnego modelu służby zdrowia, w pływ a tym bardziej niekorzystnie na jej stan, stąd istnieje potrzeba ja k najszybszej reform y opieki zdrowotnej, zmiany jej zaopatrzeniow ego finansow ania na system ubezpieczeniowy; - R eform a system u ubezpieczeń społecznych; Jedna z kluczowych

kwestii polityki społecznej dotyczy zakresu i wielkości świadczeń socjalnych oraz jej system ow ych rozwiązań. Istnieje duża skala potrzeb, a jednocześnie brak środków na ich zaspokojenie. 8 Tamże, s. 85.

Św iadczenia te nie gw arantują dziś bezpieczeństw a socjalnego dużej liczbie korzystających z nich, zw łaszcza rencistom i emerytom. Tym czasem część ekonom istów i polityków , głów nie o nastaw ieniu neoliberalnym , głosi celow ość ograniczenia tych świadczeń, widząc w nich czynnik inflacji i źródło innych trudności gospodarczych. O becny poziom w arunków życia społeczeństw a, ja k również dem ograficzne, ekonom iczne i społeczne trendy w ym agają dużych środków na św iadczenia socjalne oraz określonych rozwiązań system ow ych w dziedzinie ubezpieczeń społecznych i szerzej - zabezpieczenia społecznego. K luczow ą s p ra w ą je st reform a systemu rentow o - em erytalnego;

- P opraw a sytuacji m ieszkaniow ej; K ryzys m ieszkalnictw a ma charakter strukturalny i długofalow y. Jego złagodzenie stanowi jed n o z kluczow ych zadań polityki społecznej. Urynkow ienie m ieszkań w ostatnich latach spow odow ało, że są one nie do zdobycia przez wiele rodzin. W ydaje się konieczne przyjęcie system u kredytow ania indyw idualnego budow nictw a oraz budow nictw a spółdzielczego. „Popraw a w arunków mieszkaniowych ludności, przede wszystkim w arstw pracujących to droga nie tylko do rozw iązania tej jednej z najboleśniejszych kwestii społecznych w Polsce, ale także sposób na złagodzenie innych kwestii, przede w szystkim bezrobocia. M asow e budow nictw o m ieszkaniow e i tow arzyszący mu rozwój produkcji urządzeń oraz elem entów w yposażenia m ieszkań, m ogą stw orzyć dziesiątki tysięcy nowych m iejsc pracy. Znaczny przyrost zasobów m ieszkaniow ych to także w iększa m ożliw ość m obilności siły roboczej. Tak więc rozwiązanie jednej kwestii społecznej (m ieszkaniow ej) może wpłynąć na załagodzenie innej (bezrobocie) i w sum ie przyczynić się do w zrostu gospodarczego i postępu społecznego” - uzasadnia Witold N ieciuński9;

- Stw arzanie m ożliw ości i szans w dostępie do ośw iaty i kultury; Na liczne, w skazane powyżej problem y społeczne poszczególnych jed n o stek i grup nakładają się coraz ostrzejsze bariery edukacyjne oraz bariery w dostępie do kultury. Ich następstw a są bardziej głębokie i dalekosiężne, trudne do przezw yciężenia, wywołujące cały szereg negatyw nych zjaw isk. Jest oczyw istym , że zakres i dynam ika negatyw nych zjaw isk społecznych nie da się objaśnić jed y n ie dziedzictw em starego system u. W początkowym okresie zm ian w rządow ych program ach m ów iono o „społecznej 9 W. Nieciuński: Społeczeństwo polskie w latach 1989-1994..., s. 101.

Zm i a n y u s t r o j o w e a g ł ó w n e p r o b l e m y, p o t r z e b y 2 9

gospodarce rynkow ej” natom iast w praktyce podejm owano przedsięw zięcia gospodarcze (np. zw iązane z przekształceniam i), m ało liczące się ze społecznym i konsekw encjam i, co spowodowało m. in. m asow e zjaw isko bezrobocia czy zubożenie społeczeństwa. Z całości dotychczasow ych rozw ażań w ynikają pytania:

- Czy taka skala w ym ienionych zjaw isk społecznych była nieunikniona ?

- Czy m usiały być tak w ysokie koszty społeczne tzw. transform acji ? R ozw iązanie w skazanych problem ów społecznych wym aga w ielokierunkow ych działań, tym czasem podejm ow ane przedsięw zięcia posiadają ograniczony zasięg. Poprzedni system polityki społecznej nie je st dostosow any do zm iennych uw arunkow ań, rów nież system pom ocy nie ukształtow ał się. Przy tak różnorodnych problem ach widoczny jest brak perspektyw icznej wizji. W ym ow nie obrazują ten stan rzeczy tytuły niektórych publikacji, np. „U wagi o braku polityki społecznej” 10, czy „Polityka społeczna - polityczne bezdroże” 11. Stanęła ona przed nowymi zadaniam i w yw ołanym i zm ianą ustroju i system u gospodarczego. System ten, oparty na m echanizm ach rynkow ych, w ym aga nowego jej modelu i innych niż poprzednie instrum entów działania.

K w estie te podejm ow ane są w publikacjach na tem at polityki społecznej od pierw szych lat dziew ięćdziesiątych12, a nawet w cześniejszych. J. A uleytner i A. K urzynow ski z analizy jej stanu i potrzeb w prow adzają następujące wnioski:

„W procesie przem ian ustrojow ych w Polsce w ażną rolę ma do spełnienia polityka społeczna. Jej głów ne zadanie bieżące - to ochrona społeczeństwa przed negatyw nym i skutkam i przem ian ekonom icznych, a zadanie perspektyw iczne - to oddziaływ anie na warunki bytu w taki sposób, aby w ramach dem okracji parlam entarnej z gospodarką rynkow ą potrzeby indyw idualne i zbiorow e były zaspakajane w sposób satysfakcjonujący przynajm niej zdecydow aną w iększość społeczeństwa. (...) Przy w prow adzeniu w 1990 r. now ego program u gospodarczego nie zaproponow ano nowej koncepcji polityki społecznej, odpowiadającej

10 J. Auleytner: „Polityka Społeczna” 1992, nr 11/12. 11 L. Grela: „Polityka Społeczna” 1994, nr 11/12.

12 Na przykład: S. Golanowska: Polityka społeczna a przebudowa systemu gospodarczego. Wyzwania i potrzeby, „Polityka Społeczna” 1991, nr 10, s. 1-4. W. Szubert: Refleksje nad polityką społeczną w dobie transformacji, Polityka Społeczna” 1992, nr 10, s. 1-4.

B. Urbaniak: Zmiany w polityce społecznej po przejściu gospodarki rynkowej, „Polityka społeczna” 1997 r., n 3 s. 5.

warunkom gospodarki rynkow ej. (...) N ow y model polityki społecznej pow inien być oparty na założeniu, że polityka społeczna może być istotnym czynnikiem rozw oju, a nie tylko - ja k j ą się często traktuje - obciążeniem dla budżetu państwa. (...) Jedną z najw ażniejszych kwestii w tym m odelu polityki społecznej je s t definiow anie roli państwa jako naczelnego podm iotu polityki społecznej. Zakres odpowiedzialności państw a i finansow ania polityki społecznej (tj. jej konkretnych dziedzin) nie powinien podlegać w ahaniom zw iązanym z orientacją polityczną rządu. (...) Drugi w ażny problem em to zachow anie właściwych proporcji pom iędzy dochodam i z pracy i ze św iadczeń społecznych. Praca rodziców i innych dorosłych członków gospodarstw dom ow ych, powinna być w ystarczającym źródłem dochodów niezbędnych do zaspokajania potrzeb. Św iadczenia społeczne pow inny m ieć charakter uzupełniający. (...) W obecnej sytuacji rynkowej w ystępuje silna tendencja do różnicowania się dochodów rodzin. N iezbędna je st zatem działalność w sferze polityki rodzinnej, zm ierzająca do łagodzenia skutków tych zróżnicowań. (...) W obecnej sytuacji szczególnie ważne je st przeciw działanie bezrobociu jako zjaw isku, które dram atycznie rujnuje stan posiadania i warunki bytu rodzin(...)” 13.

O statnio zaczynają w kraczać w wiek aktywności produkcyjnej i życiowej liczne roczniki z końca lat siedem dziesiątych i początkowych osiem dziesiątych. W ynikają z tego liczne w yzw ania dla polityki społecznej. Potrzebna je s t planowa, system atyczna i perspektywiczna polityka społeczna, uw zględniająca dane dem ograficzne i oparta na naukow ych przesłankach. Jak słusznie zauw aża Jan Danecki, bez krótko- i długofalow ych działań, m ających na celu rozw iązanie złożonych kwestii społecznych, „program uzdraw iania gospodarki i dem okratyzacji życia publicznego okaże się nie realizow any. W ów czas czeka nas los krajów peryferyjnego kapitalizm u, w którym treść życia w iększości społeczeństwa sprow adzała się do walki o przetrw anie czeka nas zamknięty krąg biedy i niedorozw oju.” 14

Z pow yższych stw ierdzeń wynika w niosek, że polityka społeczna pow inna stanow ić niezbędny korelat polityki gospodarczej. I jedna, i druga nie m oże obejść się bez interwencji państw a. M ożna jednak dyskutować,

13 J. Auleytner, A. Kurzowski: Polityka społeczna w Polsce po 1994 r. /w:/

Polityka Społeczna. Stan i perspektywy... s. 33-36.

14 J. Danecki: Pole zdeterminowań i pole wyboru /w:/ Polityka społeczna. Doświadczenia i perspektywy, pod red. M. Księżopolskiego i M. Szylko- Skoniecznego, Warszawa 1991, s. 28.

Zm i a n y u s t r o j o w e a g ł ó w n e p r o b l e m y, p o t r z e b y 31

w jakim stopniu oraz w jak i sposób państw o powinno sterować procesami ekonom icznym i i społecznym i.

N ależy m ieć rów nież na uw adze liczne związki polityki społecznej z dem okracją polityczną. Polityka społeczna pow inna stanowić narzędzie dem okratyzow ania stosunków społecznych w szeroko rozumianej sferze socjalnej i kulturze, a przez to i w sferze politycznej. Polityka społeczna, ja k stw ierdza L. G re la15, „w arunkuje (poprzez wyrów nanie szans społecznego aw ansu oraz rozwój jednostek i społeczności lokalnych), rozwój rów nopraw nych stosunków politycznych. O graniczenie wynikające z bariery edukacyjnej i bariery uczestnictw a w kulturze je st ograniczeniem uczestnictw a w życiu politycznym właśnie. Tw orzy to zamknięty i w zajem nie w arunkujący się krąg ograniczeń dostępności do uczestnictwa w życiu politycznym ” .

W okresie zm ian ustrojow ych proces regulacji społecznej jest szczególnie kontrow ersyjny i w dużym stopniu zależy od decyzji i działań politycznych. K iedy scena polityczna staje się niestabilna, a najbardziej w pływ ow e siły polityczne są zajęte w alką o władzę, występuje nadrzędność doraźnych interesów partykularnych. Głoszone liczne hasła i obietnice w yborcze, dotyczące rozw iązania podstawowych kwestii społecznych, m ają przede wszystkim na celu uzyskanie poparcia dla ryw alizujących ze so b ą ugrupow ań. N ieprzejrzystość ogólnonarodowych celów, niereprezentatyw ność ugrupow ań politycznych i szybka erozja dotychczasow ych autorytetów pow odują, na co zw rócił uwagę J. D anecki16, dezorientację społeczną. Potw ierdza to niski udział ludności w wyborach.

W świetle ukazanego stanu i potrzeb nasuwa się pytanie o podstaw ow e dylem aty w spółczesnej polityki społecznej.

D otyczą one przede wszystkim :

- przyjęcia określonych założeń doktrynalnych, liberalnych, socjaldem okratycznych, bądź innych jeszcze;

- ustalenia naczelnych w artości, którymi należy podporządkować główne cele;

- stosow anych instrum entów działania i oddziaływania na rzeczyw istość społeczną;

- realizacji zaw artych w konstytucji głów nych celów społecznych i określonej w niej roli państw a w szeroko rozumianej sferze socjalnej.

15 L. Grela: Polityka społeczna - polityczna bezdroża..., s. 1. 16 Kwestie społeczne i krytyczne sytuacje życiowe..., s. 22.

3 . Te o r e t y c z n e p r z e s ł a n k ip o l i t y k i s p o ł e c z n e j

Z dotychczasow ych w ypow iedzi na tem at polityki społecznej w latach dziew ięćdziesiątych w ynika zasadnicze pytanie o ogólne koncepcje i zasady, na których pow inna się ona opierać. G łów ne linie podziału m iędzy koncepcjam i w yznaczają dw a podejścia: liberalne i socjaldem okratyczne. Pierw sze z nich - w skrajnej postaci - neguje nawet ograniczoną politykę społeczną prow adzoną przez państwo. To nie ono, lecz sam a jed nostka pow inna troszczyć się o swoje potrzeby społeczne i zaspakajać je dzięki własnej aktyw ności. N ależałoby m ieć na uwadze, że w spółczesne koncepcje neoliberalne (np. ordoliberalizm w Niem czech), choć o pierają się na podstaw ow ych założeniach liberalizm u, nie negują potrzeby określonej aktywności państwa, zarów no w sferze ekonom icznej, ja k i społecznej.

W latach trzydziestych XX wieku narodziła się koncepcja o socjalliberalnym rodow odzie społecznej gospodarki rynkow ej, stanowiąca alternatyw ę państw a bezpieczeństw a socjalnego. O parta była na zasadzie rów norzędności i w zajem nym oddziaływ aniu sfery gospodarczej i sfery społecznej. Jej podstaw ow ą regułę stanow iła zasada porozum ienia społecznego głównych partnerów , takich ja k zw iązki zawodowe i przedstaw icielstw o pracodaw ców . M iała ona w pływ na kształtowanie się negocjacyjnego m odelu polityki społecznej, jaki pojaw ił się w Niemczech.

W najnow szych koncepcjach polityki społecznej pojaw ia się formuła społecznej, pluralistycznej odpow iedzialności za ład społeczny, która opiera się na zasadach socjalliberalnej gospodarki rynkow ej, czyli rynku państwa. W zw iązku z tym, że w ostateczności społeczeństw o powinno mieć w pływ na to, jak i kształt przyjm ie realizow ana w praktyce polityka w sferze społecznej, proponuje się, aby nowy model odpow iedzialności za dobrobyt społeczny nazwać m odelem opiekuńczego społeczeństwa, w którym dom inuje negocjacyjny tryb określania kierunków , sposobów i źródeł finansow ania przyjętych priorytetów 17. K oncepcja opiekuńczego społeczeństw a pojaw ia się w raz z ideą polityki społecznej państwa obyw atelskiego (określa się j ą m ianem „pluralist w elfare m ix”), jak a upow szechnia się w Europie w latach dziew ięćdziesiątych. Jak zauważa cytow any powyżej autor, odw ołuje się ona do trzech pryncypiów, a m ianow icie:18

- rozw oju społecznego jak o integralnej części gospodarki rynkowej, - stałego rozwoju jednostki

17 B. Urbaniak: Zmiany w polityce społecznej, s. 7. 18 B. Urbaniak: Zmiany w polityce społecznej..., s. 8.

Zm i a n y u s t r o j o w e a g ł ó w n e p r o b l e m y, p o t r z e b y 33

- poszanow ania praw obyw atelskich i socjalnych, aby z ich pom ocą skutecznie przeciw działać społecznej dezintegracji, wyłączaniu poza naw ias życia społecznego, bezrobociu i ubóstwu.

Zdaniem B. U rbaniaka pluralizm w polityce społecznej oznacza połączenie działań podm iotów odpow iedzialnych za dobrobyt społeczny - instytucji państw ow ych, rynkow ych, organizacji dialogu społecznego, zw iązków zaw odow ych, przedstaw icielstw pracodaw ców , organizacji pozarządo­ wych o rodow odzie świeckim i religijnym , albowiem społeczeństwo opiekuńcze nie zastępuje, lecz pom aga osiągnąć sam odzielność i niezależność indywidualną. Nadal pozostaje aktualne liberalne przesłanie o indyw idualnej dbałości o własny los.19

N iektórym teoretykom polityki społecznej, ja k również politykom o lewicowej orientacji, bliższe są socjaldem okratyczne koncepcje państwa opiekuńczego. J. Orczyk, pisząc o nim 20, przytacza argum enty jego przeciw ników , takie ja k pow staw anie konfliktów na tle podziału dochodów , zw iększenie obciążenia pracodaw ców i budżetu państwa, zm niejszenie aktyw ności i przedsiębiorczości jednostek, upowszechnienie się postaw roszczeniow ych i in. A utor dostrzega więcej pozytywnych aspektów państw a opiekuńczego: ogranicza skalę ubóstwa i napięć społecznych, stw arza poczucie bezpieczeństw a, łagodzi nierówności szans, sprzyja tw orzeniu potencjału pracy i w ykorzystaniu go, m arginalizuje zjaw iska patologiczne ... W końcow ych w nioskach stwierdza on, by „mniej dyskutow ano nad sensem państw a opiekuńczego, a więcej nad racjonalizacją różnych w ydatków i ocen ą ich skutków ”21. Zwraca uwagę, aby nie m ylić opiekuńczego państw a totalitarnego, które poprzez przyznaw anie świadczeń zapew niało sobie zależność obywateli, z opiekuńczością państw a dem okratycznego, czuw ającego nad podziałem dochodu, ja k o warunku rozwoju i spokoju społeczeństwa oraz zapew nieniem egzystencji swym obyw atelom . Podobne poglądy w odniesieniu do państw a opiekuńczego w yrażają rów nież inni autorzy22.

D okonując przeglądu głów nych w spółczesnych doktryn polityki społecznej, nie m ożna pom inąć społecznej nauki Kościoła. Znalazła ona

19 Tamże, s. 8.

20 J. Orczyk: O prawo laski dla opiekuńczego państwa, „ Polityka Społeczna” 1991, nr 9, s. 1-3.

21 Tamże, s. 3.

22 J. Sztumski: Zmierzch państwa opiekuńczego?, „Polityka Społeczna” 1997, nr 1, s. 1-3.

sw oją w ykładnię w różnych dokum entach, zw łaszcza w ogłoszonej w 1981 r. encyklice Jana Paw ła II Laborem Exereus {O p racy ludzkiej)23. Papież opow iedział się w niej za w łasnością prywatną, gospodarką rynkową, dostrzegł, że „przejęcie przez państw o środków produkcji w ustroju kolektyw istycznym nie je s t jeszcze równoznaczne z „uspołecznieniem tejże w łasności”24. N akłada na państw o obowiązki, zw iązane z podejm ow aniem działań w celu zapew nienia ludziom pracy, ustaw odaw stw em pracy, edukacją, ochroną zdrowia, pom ocą rodzinie, zabezpieczeniem społecznym na w ypadek choroby, inw alidztw a i starości. D ostrzega jednocześnie w ystępujący nadal, choć w innym wym iarze niż wcześniej, konflikt pracy i kapitału, to znaczy „pom iędzy wąską, ale bardzo w pływ ow ą grupą w łaścicieli i posiadaczy środków produkcji a szeroką rzeszą ludzi tych środków pozbaw ionych, natomiast uczestniczących w procesie produkcji w yłącznie przez pracę”25. Jan Paweł II akceptuje w encyklice m o ralną stronę om aw ianych zjawisk, dokonuje ich interpretacji i oceny zgodnie z nauką płynącą w duchu Ewangelii. W yprow adza też wnioski z analizy historycznych i współczesnych uw arunkow ań procesów społeczno - ekonom icznych. Gwarantem interesów ludzi pracy pow inno być państwo, organizacje m iędzynarodowe i związki zaw odow e „w yrosłe na podstawie walki pracow ników , świata pracy, a przede wszystkim robotników przem ysłow ych o ich słuszne upraw nienia w stosunku do posiadaczy środków produkcji”26. Papież w ypow iedział się jednoznacznie, że „zadaniem zw iązków zawodowych nie je st upraw ianie „polityki” w znaczeniu, jak ie się powszechnie nadaje tem u słowu dzisiaj. Związki zaw odow e nie m ają charakteru partii politycznych w alczących o w ładzę i nie powinny podlegać decyzjom politycznym , ani też mieć ścisłych zw iązków z nimi. W takiej bowiem sytuacji łatw o tracą łączność z tym, co je s t ich właściwym zadaniem, to znaczy zabezpieczeniem słusznych upraw nień ludzi pracy w ramach w spólnego dobra całego społeczeństw a, stają się natom iast narzędziem do innych celów ”27.

Jak w ynika z pow yższych rozw ażań, encyklika Jana Paw ła II wzbogaciła myśl społeczną, kierując j ą w yraźnie w stronę człow ieka pracy.

23 Tekst encykliki w „Tygodniku Powszechnym” z 27.1X.1981 r.

24 Encyklika O pracy ludzkiej, rozdz. 111, Konjlikt pracy i kapitału na obecnym etapie historycznym, pkt. 14 Praca a własność.

25 Encyklika rozdz. III, pkt. 11, Wymiary konfliktu.

26 Tamże, rozdz. IV Uprawnienia ludzi pracy, pkt. 20 Znaczenie związków zawodowych.

Zm i a n y u s t r o j o w e a g ł ó w n e p r o b l e m y, p o t r z e b y 35

Z całości dotychczasow ych wypow iedzi w ynikają pytania:

- które z ukazanych koncepcji społecznych mogłyby stanowić podstaw ow ą przesłankę polityki w Polsce?

- czy m ają to być koncepcje neoliberalne, państw a opiekuńczego, czy też bliższa tym ostatnim , ja k m ożna sądzić, społeczna nauka K ościoła?

Zdaniem J. Sztum skiego „we w spółczesnych państwach kapitalistycznych nie je s t m ożliw e realizow anie liberalnych koncepcji ekonom icznych, takich ja k w okresie tw orzenia się tego typu państw; trudno rów nież stosow ać zbytni interwencjonizm w sferze społeczno - gospodarczej, kiedy w ładze państw ow e ograniczają siły wielkiego biznesu w skali globalnej”28. A utor opow iada się jedn ak za państwem opiekuńczym , realizującym w większej lub skrom niejszej skali program socjalny. Z dośw iadczeń ze zm ian ustrojowych w latach dziew ięćdziesiątych wynika, że brak koncepcji polityki społecznej „nie ułatw ił procesu reform , co w yw arło w pływ na szybkie narastanie ostrych kwestii społecznych, takich ja k bezrobocie, ubóstwo oraz patologie społeczne. Istotnym problem em je s t rów nież spadek poczucia bezpieczeństw a socjalnego w społeczeństw ie”29. Trzeba zatem pamiętać, że liczne, a nie potrafiące artykułow ać swych interesów grupy, w okresie przechodzenia do gospodarki rynkowej oczekują od państw a znaczenie w iększego zainteresow ania i opieki.

Jak uzasadnia B. Urbaniak, „ukształtow any przez lata kolektyw istyczny charakter kultury społeczeństw a nie sprzyja antycypacji ideologii indyw idualistycznej w tak delikatnej m aterii, ja k ą jest sfera społeczna. Indyw idualizm kreow any i popierany w dziedzinie gospodarczej, napotyka opór w odniesieniu do kwestii społecznych”30. Z w iększone nadzieje na udział i pomoc państw a w kształtowaniu w arunków życia ludności m ogą w ynikać rów nież z licznych obietnic w yborczych zw ycięskiego w ostatnich wyborach parlamentarnych ugrupow ania politycznego.

Złożone zjaw iska społeczne, będące następstwem zmian ustrojow ych, w ym agają pogłębionych studiów naukowych. W ostatnich latach ukazały się w artościow e i interesujące opracowania, które przyczyniły się do dalszego rozwoju polityki społecznej, jak o dyscypliny naukow ej. M im o to, w spom niane zjaw iska nie znalazły jeszcze należytego 28 J. Sztumski: Zmierzch państwa opiekuńczego?, s. 3.

29 J. Auleytner, A. Kurzynowski: Polityka społeczna w Polsce po 1945 r. /w:/

Polityka Społeczna..., s. 25.

odbicia w badaniach, a wydane publikacje są na ogół mało dostępne szerszym kręgom odbiorców . W ażną kw estię, dotyczącą podstaw teoretycznych polityki społecznej, stanowi określenie jej celów. W dziejach tej dyscypliny w idoczne były próby ich poszerzenia, ustalenia hierarchii, w skazanie podstaw ow ych priorytetów . W arto przypom nieć m ający odległą tradycję pogląd, że cele polityki społecznej pow inny zakładać zm iany w strukturze społecznej. W yrażali go m. in. tacy wybitni teoretycy polityki społecznej II R zeczpospolitej, jak Konstanty Krzeczkowski i Stanisław Rychliński.

Zdaniem R ychlińskiego, polityka społeczna jako działalność w sferze praktyki - pow inna zm ierzać do usuw ania przyczyn, bądź łagodzenia skutków niespraw iedliw ości, których źródłem był ustrój pracy. N atom iast polityka społeczna - jak o teoria - to, według niego, naukow o usystem atyzow any zbiór wskazów ek, ja k usuw ać, czy choćby łagodzić niespraw iedliw ości i szkody płynące dla jednostki i społeczeństwa z ustroju pracy najem nej, oraz ja k przeciw działać dalszem u narastaniu tych niespraw iedliw ości i pow staw aniu now ych”31. Jak m ożna sądzić na podobne stanowisko uczonego nie pozostały bez wpływu złożone realia społeczne Polski m iędzyw ojennej.

W okresie realnego socjalizm u cele polityki społecznej ujm owano w kategorii zaspakajanych przez państw o potrzeb społeczeństw a z zakresu w arunków życia i pracy oraz postępu społecznego.

G ospodarka rynkow a w ym aga przew artościow ania celów polityki społecznej jako nauki - w kierunku badania nierów ności społecznych i problem ów życiow ych, poszczególnych grup społecznych, zw łaszcza tych utrzym ujących się z pracy, bądź świadczeń społecznych. W zmienionych uw arunkow aniach ustrojow ych nie straciły na aktualności poglądy K. K rzeczkow skiego i S. Rychlińskiego, do których nawiązuje wielu w spółczesnych autorów , łączących cele polityki społecznej z określonymi przem ianam i strukturalnym i. Cele nauki o polityce społecznej zaczyna się w ostatnich latach odnosić rów nież do praw socjalnych w integrującej się coraz bardziej Europie.

Podstaw ow e pytania, na które oczekuje się odpowiedzi od tej dyscypliny naukow ej, dotyczą rów nież m odelu polityki społecznej adekw atnego do nowych w arunków ekonom icznych i społecznych.

Dla polityki społecznej - jak o nauki - ważne są kwestie m etodologiczne, poniew aż dotyczą one sposobów i technik badania zjaw isk znajdujących się w polu jej zainteresow ań, przyjm owanych kryteriów ich ocen oraz skuteczności stosow anych rozwiązań. Wyrazem 31 S. Rychliński: Wybór pism, Warszawa 1976, s. 249.

Zm ia n y u s t r o j o w e a g ł ó w n e p r o b l e m y, p o t r z e b y 37

dostrzegania znaczenia tych spraw było zorganizow anie w listopadzie 1996 r. (z inicjatywy Kom itetu Problem ów Pracy i Polityki Społecznej Polskiej Akadem ii N auk) sym pozjum: „N auka o polityce społecznej. Pytania i priorytety”32. Zapow iadano na nim kolejną konferencję na temat: „Teoretyczne i m etodologiczne problem y nauki o polityce społecznej” . Jej przedm iotem ma być m iędzy innymi rola, ja k ą ma do spełnienia ta dyscyplina.

N auka o polityce społecznej staje się coraz bardziej niezbędna dla polityki społecznej jak o działalności w sferze praktyki. N asuw a się jednak pytanie, czy i na ile odpow iedzialni za ten ważny obszar działalności państw a zechcą z dorobku tej nauki skorzystać.