Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego w zakresie powoływania samorządowych centrów usług wspólnych

9 788380 882874

Wprowadzenie

Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2016 r. przepisy samorządowych ustaw ustrojowych w zakresie tworzenia i funkcjonowania centrów usług wspól-nych przewidują m.in. możliwość współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie powoływania samorządowych centrów usług wspólnych. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodaw-ca w sposób wyraźny i jednoznaczny dopuścił następujące formy współ-pracy JST w zakresie wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a–10d u.s.g., art. 6a–6d u.s.p. oraz art. 8c–8f u.s.w.:

1) związki międzygminne; 2) związki powiatowo-gminne; 3) związki powiatów.

Wybór jednej z  powyższych form współpracy w  zakresie wspólnej obsługi dla  wielu jednostek samorządu terytorialnego (zwłaszcza tych chcących powołać wyspecjalizowany w wąskim zakresie CUW, np. zaj-mujący się wyłącznie sprawami informatyki) może być jedyną możliwo-ścią wykorzystania instytucji samorządowego centrum usług wspólnych. Samodzielne powołanie CUW może bowiem w niektórych przypadkach, z różnych przyczyn, okazać się mało atrakcyjne. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom JST, ustawodawca zdecydował  się dopuścić możliwość współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w  zakresie powo-ływania samorządowych centrów usług wspólnych w ramach związków komunalnych (art. 64 u.s.g. oraz art. 65 i art. 72a u.s.p.). W tym wypadku pojawia się jednak pytanie, czy wyraźne dopuszczenie przez ustawodawcę

Rozdział 6

Współdziałanie jednostek

samorządu terytorialnego

w zakresie powoływania

samorządowych centrów

usług wspólnych

6.1.

możliwości prowadzenia wspólnej obsługi w tej formie współdziałania JST oznacza, że również dopuszczalne jest to poprzez zawieranie nastę-pujących form porozumień samorządowych:

1) porozumienia horyzontalne:

a) porozumienia zawierane pomiędzy gminami; b) porozumienia zawierane pomiędzy powiatami; c) porozumienia zawierane pomiędzy województwami; 2) porozumienia wertykalne:

a) porozumienia zawierane pomiędzy powiatem a gminą;

b) porozumienia zawierane pomiędzy województwem a powiatem; c) porozumienia zawierane pomiędzy województwem a gminą. W  zakresie możliwości zawierania porozumień pojawić  się mogą bowiem wątpliwości, czy z uwagi na fakt, że ustawodawca wyraźnie za-znaczył przy związkach komunalnych możliwość prowadzenia przez nie wspólnej obsługi, brak takiego zapisu w przypadku porozumień samo-rządowych nie oznacza niemożności takiego działania (więcej na  ten temat w  dalszej części niniejszego rozdziału –  dotyczącej porozumień samorządowych).

Należy jednocześnie pamiętać, że  decyzja o  prowadzeniu wspólnej obsługi w jednej z ww. form powinna zostać poprzedzona przeprowa-dzeniem stosownych analiz zasadności i opłacalności powołania samo-rządowego centrum usług wspólnych w takim kształcie (więcej na temat elementów, jakie powinny być uwzględnione w przeprowadzonej anali-zie, omówiono w rozdziale 5).

Funkcjonowanie centrum usług wspólnych

w ramach związku komunalnego

Związki komunalne są najbardziej popularną formą współdziałania jed-nostek samorządu terytorialnego w Polsce. Potwierdza to ilość związków odnotowanych w  rejestrach, prowadzonych przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej1_{. W przypadku decyzji grupy}

jedno-stek samorządu terytorialnego o współpracy w tej formie tworzony jest

1  Zgodnie z danymi zamieszczonymi na stronach internetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na dzień 30 czerwca 2016 r. zarejestrowanych było 313 związków międzygminnych (z czego 213 w dalszym ciągu jest wpisanych jako funkcjonujące) i 6 związków powiatów (z czego 5 w dalszym ciągu jest wpisanych jako funkcjonujące).

związek komunalny, będący nową, a  jednocześnie odrębną od  JST go tworzących, osobą prawną. Wprowadzając do  samorządowych ustaw ustrojowych wyraźne umocowanie do  powoływania instytucji samo-rządowego centrum usług wspólnych, ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny, nowelizując przepisy dotyczące związków komunalnych, wskazał na możliwość prowadzenia wspólnej obsługi w tej właśnie for-mie. Przepisy w tym zakresie wprowadzone zostały do u.s.g. i u.s.p. I tak, zgodnie ze znowelizowanym z dniem 1 stycznia 2016 r. art. 64 ust. 1 u.s.g., w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek międzygminny może być tworzony rów-nież w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a u.s.g. Analogicz-ne rozwiązanie przyjęto w związkach powiat, wskazując w art. 65 u.s.p., że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z innymi powiatami. Związek może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 6a u.s.p.

Jednocześnie z  dniem 1  stycznia 2016  r. wprowadzono nową for-mę związku komunalnego –  związek powiatowo-gminny, w  stosunku do  którego również wskazano na  możliwość prowadzenia w  jego ra-mach wspólnej obsługi. Jak stanowi bowiem art. 72a ust. 1 u.s.p., w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć z gminami związki powiatowo-gminne. Związek może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 6a u.s.p. oraz w art. 10a u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, należy jednoznacznie stwierdzić, że do-puszczalne jest, aby to związek prowadził wspólną obsługę w określonym zakresie wybranych jednostek organizacyjnych samorządu terytorialne-go, będących członkami tego związku. Podkreślić trzeba, że z tej możli-wości nie mogą skorzystać JST, które nie są członkami tego związku.

Jest to jedyne ograniczenie w tym zakresie, jakie zdecydował się wpro-wadzić ustawodawca w  stosunku do  wojewódzkich jednostek organi-zacyjnych, bowiem województwa nie mogą być członkami żadnego ro-dzaju związku komunalnego. Możliwość prowadzenia wspólnej obsługi gminnych i  powiatowych jednostek organizacyjnych w  ramach związ-ku komunalnego jednoznacznie wynika również z art. 10b ust. 1 u.s.g. i art. 6b ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tymi przepisami, wspólną obsługę mogą prowadzić, oprócz urzędu (starostwa) i  innej samorządowej jednostki organizacyjnej, również jednostka organizacyjna związku komunalnego (międzygminnego, powiatowo-gminnego lub  powiatów –  w  zależno-ści od jednostek samorządu terytorialnego, wchodzących w skład tego związku).

Decyzja o wyborze tej formy prowadzenia wspólnej obsługi powinna zostać poprzedzona dogłębną analizą, z której będzie wynikać, czy takie działanie jest zasadne i opłacalne. Dokonywana analiza powinna również obejmować wskazanie, czy wspólną obsługę prowadzić będzie istniejący już związek komunalny (o ile taki związek funkcjonuje), czy też będzie w tym celu tworzony nowy związek. Obecnie obowiązujące przepisy sa-morządowych ustaw ustrojowych nie wykluczają bowiem możliwości prowadzenia wspólnej obsługi przez istniejący już związek, powołany do realizacji innych zadań publicznych, np. z zakresu utrzymania czysto-ści i porządku. W zależnoczysto-ści od dokonanego wyboru, w sposób odmien-ny wyglądać będzie procedura powoływania samorządowego centrum usług wspólnych.

W tym miejscu wskazać również należy, że w powyższym przypadku realizacja zadań z zakresu wspólnej obsługi przez jednostki samorządu terytorialnego i związki komunalne ma charakter rozłączny. Oznacza to, że w przypadku powierzenia realizacji wspólnej obsługi na rzecz związ-ku, jednostki samorządu terytorialnego tracą możliwość samodzielnej jej realizacji tak długo, jak są członkami tego związku (co oczywiście nie wyklucza samodzielnej obsługi w danym zakresie przez poszczególne samorządowe jednostki organizacyjne). Odzyskanie możliwości reali-zacji wspólnej obsługi nastąpi wyłącznie albo w przypadku wystąpienia ze związku albo jego likwidacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska (tj. po-mimo przekazania na rzecz związku realizacji wspólnej obsługi w okre-ślonym zakresie, JST w  dalszym ciągu może samodzielnie tę wspólną obsługę, w  tym samym zakresie prowadzić) oznaczałoby w  praktyce, że w sytuacji utworzenia związku komunalnego wyłącznie w celu wspól-nej obsługi, mogłoby się okazać, że związek ten będzie „martwym” (nie-realizującym żadnych zadań) podmiotem.

Centrum usług wspólnych w ramach istniejącego związku

W przypadku decyzji o prowadzeniu przez grupę jednostek samorzą-du terytorialnego wspólnej obsługi swoich jednostek organizacyjnych przez istniejący już związek komunalny, konieczne jest dokonanie mody-fikacji zakresu jego działania w taki sposób, aby w ramach tego związku możliwe było powołanie samorządowego centrum usług wspólnych.

Najistotniejszą czynnością w tym zakresie będzie zmiana statutu ist-niejącego związku. Zgodnie z  przepisami u.s.g. i  u.s.p., statut każdego związku powinien zawierać m.in. określenie zadań związku (art. 67 ust. 2 pkt 3 u.s.g. – w zakresie związku międzygminnego oraz art. 67 ust. 2 pkt 3 u.s.p. – w zakresie związku powiatów i związku powiatowo-gminnego).

Sposób sformułowania tego zadania w praktyce będzie zależał wyłącznie od samego związku i jednostek samorządu terytorialnego, które wchodzą w jego skład. Ważne jest jedynie to, aby sposób uregulowania w statucie tego zadania nie tylko odpowiadał faktycznym zamiarom tychże jedno-stek, ale również był skonstruowany prawidłowo pod względem prawnym. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że na rzecz związku moż-na przenieść zapewnienie wspólnej obsługi w dwojaki sposób:

1) poprzez ogólne wskazanie, że związek będzie prowadził wspólną obsługę wybranych jednostek obsługiwanych – w takim przypad-ku dana JST, będąca członkiem tego związprzypad-ku, nie pozostawia sobie możliwości realizacji wspólnej obsługi w żadnym zakresie. Podję-cie decyzji o wspólnej obsłudze oznaczać bowiem będzie, że obsłu-ga ta będzie realizowana przez wybraną jednostkę orże obsłu-ganizacyjną związku (nie będzie zatem możliwym prowadzenie wspólnej ob-sługi samodzielnie przez poszczególne JST, będące członkami tego związku), co nie wyklucza samodzielnej obsługi przez poszczegól-ne samorządowe jednostki organizacyjposzczegól-ne;

2) poprzez wskazanie, że  związek będzie prowadził wspólną obsłu-gę wybranych jednostek, obsługiwanych w  określonym zakresie, np. poprzez świadczenie usług o charakterze informatycznym, czy rachunkowości – w takim przypadku przy JST, będącej członkiem danego związku komunalnego, pozostają do  realizacji w  ramach wspólnej obsługi zadania w pozostałym, nieprzekazanym na rzecz związku zakresie. Innymi słowy, jednostka samorządu terytorial-nego, będąca członkiem związku, ma możliwość powołania cen-trum usług wspólnych, realizującego wspólne zadania w zakresie nieprzekazanym na rzecz tego związku (np. jeżeli na rzecz związku komunalnego przekazano zadania w zakresie wspólnej obsługi in-formatycznej, JST, będąca członkiem tego związku, może powołać odrębne CUW, zajmujące się wspólną obsługą we wszystkich ob-szarach, z wyłączeniem obsługi informatycznej).

W pierwszym z ww. przypadków szczegółowy i wyczerpujący zakres wspólnej obsługi w  odniesieniu do  własnych samorządowych jedno-stek organizacyjnych będzie określać w swojej uchwale, o której mowa w art. 10b ust. 2 u.s.g. i art. 6b ust. 2 u.s.p., organ stanowiący danej JST, bowiem w pkt 3 tych przepisów ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że jed-nym z obligatoryjnych elementów podejmowanej uchwały jest m.in. za-kres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w  ramach wspólnej obsługi. Z uwagi na to, że zakres ten nie może być sformułowany w sposób ogólny (patrz: uwagi poczynione w tym zakresie w rozdziale 5), to  na  organie stanowiącym JST, będącej członkiem związku, spocznie obowiązek szczegółowego (konkretnego) uregulowania zakresu wspólnej

obsługi. Natomiast w drugim przypadku możliwość szczegółowego ure-gulowania konkretnych zadań, przekazywanych na rzecz CUW, będzie ograniczona w obrębie wskazanych w statucie związku zadań, np. w ob-rębie świadczenia wspólnych usług informatycznych (chyba że w statu-cie zaznaczono, iż związek będzie realizować wspólną obsługę w zakresie obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, to – stosow-nie do art. 10c ust. 2 u.s.g. i art. 6c ust. 2 u.s.p. – organ stanowiący JST to – stosow-nie będzie miał możliwości ich doprecyzowania i uszczegółowienia, bowiem muszą one zostać przekazane w całości).

Dopuszczalne jest również doprecyzowanie w statucie związku, że rea-lizacja zadania z zakresu wspólnej obsługi wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych odbywać  się będzie wyłącznie w  stosunku do  wskazanej grupy podmiotów, np.  wyłącznie w  stosunku do  szkół i  placówek oświatowych. W  takim przypadku organy stanowiące JST w uchwałach, o których mowa w art. 10b ust. 2 u.s.g. i art. 6b ust. 2 u.s.p,. w  zakresie jednostek obsługiwanych będą mogły wskazać wyłącznie konkretne jednostki, które będą mieścić się w grupie szkół i placówek oświatowych. W stosunku do pozostałych, niewymienionych jednostek, z uwagi na wskazywaną już rozłączność realizacji zadań z zakresu wspól-nej obsługi pomiędzy związkiem komunalnym a jednostkami samorządu terytorialnego wchodzącymi w jego skład, obsługa ta nie będzie mogła być jednak prowadzona przez inny niż jednostka organizacyjna tegoż związku podmiot (np. przez jednostkę organizacyjną macierzystej JST). W takim przypadku, nieuwzględnione w ww. uchwale jednostki orga-nizacyjne będą musiały realizować samodzielnie zadania, które zosta-ły przekazane do  realizacji w  ramach wspólnej obsługi. Innymi słowy, w przypadku przekazania na rzecz związku realizacji wspólnej obsługi informatycznej na rzecz szkół i placówek oświatowych, nieuwzględnie-nie w zakresie tejże wspólnej obsługi jednej ze szkół powodować będzie konieczność samodzielnego zapewnienia sobie przez tę szkołę obsługi informatycznej. W tej sytuacji zadanie to (tj. obsługa informatyczna) nie będzie miało jednak charakteru zadania z zakresu wspólnej obsługi (bo-wiem będzie realizowane samodzielnie, przez określoną samorządową jednostkę organizacyjną).

Jednocześnie, zmieniając statut funkcjonującego już związku, należy w sposób odpowiedni dokonać modyfikacji przepisów dotyczących okre-ślenia zasad udziału w kosztach wspólnej działalności związku. W tym zakresie statut związku komunalnego powinien wskazywać, w  sposób jak najbardziej szczegółowy, niepozostawiający wątpliwości interpreta-cyjnych, parametry, na  podstawie których będzie następnie określana, w formie uchwały stanowionej przez zgromadzenie tego związku, kon-kretna kwota udziału danej jednostki samorządu terytorialnego

w ku. Innymi słowy, jednym z obligatoryjnych elementów statutu związ-ku, prowadzącego wspólną obsługę w określonym zakresie, jest wyraźne i szczegółowe określenie sposobu obliczania wysokości rocznej składki członkowskiej, obejmującej koszty działalności tego związku na  rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego, będącej jego członkiem. Istot-ne jest bowiem to, aby każdy z członków funkcjonującego związku ko-munalnego, prowadzącego CUW, ponosił faktyczne i rzeczywiste koszty funkcjonowania tego związku w zakresie obsługi swoich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Mając powyższe na  uwadze, wskazać należy, że  chcąc, aby wspólna obsługa w  określonym zakresie prowadzona była na  rzecz wybranych samorządowych (szczebla gminnego lub powiatowego) jednostek orga-nizacyjnych przez istniejący związek komunalny, konieczne jest podjęcie szeregu czynności, określonych w przepisach u.s.g. lub u.s.p.

W pierwszej kolejności, stosownie do art. 67 ust. 1a w zw. z art. 67a ust. 1 u.s.g. (lub art. 67 ust. 1a w zw. z art. 67a ust. 1 u.s.p.), konieczne jest przedłożenie wojewodzie, do uzgodnienia, przygotowanego projektu zmiany statutu związku (albo nowego statutu związku, który również de

iure i de facto będzie stanowić zmianę dotychczasowego statutu). Zajęcie

stanowiska przez wojewodę następuje w terminie 30 dni od dnia doręcze-nia projektu statutu. W przypadku niezajęcia stanowiska przez wojewodę w tym terminie, projekt statutu uważa się za uzgodniony w przedłożonym brzmieniu, z upływem tegoż 30-dniowego terminu. Z kolei w przypadku zajęcia przez wojewodę negatywnego stanowiska, może ono zostać za-skarżone do sądu administracyjnego z powodu jego niezgodności z pra-wem, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia (art. 98 w zw. z art. 67 ust. 1b. w zw. z art. 67a ust. 1 u.s.g. i art. 85 w zw. z art. 67 ust. 1b w zw. z art. 67a ust. 1 u.s.p.).

Następie, po uzgodnieniu projektu zmiany statutu związku z wojewo-dą, zgromadzenie związku, stosownie do art. 67a ust. 1 u.s.g. i art. 67a ust. 1 u.s.p., podejmuje uchwałę w sprawie zmiany statutu związku, która jest następnie przekazywana w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia orga-nom stanowiącym JST, uczestniczących w związku, a w przypadku, gdy-by uchwała zmieniająca statut dotyczyła również przystąpienia do związ-ku nowej JST – również organowi stanowiącemu tejże JST. W stosundo związ-ku do  podjętej przez zgromadzenie związku uchwały, organy stanowiące JST mogą, również w formie uchwały, wnieść sprzeciw w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały. Wniesienie sprzeciwu w takim przypadku wstrzymuje wykonanie uchwały zmieniającej statut związku. W przypad-ku braW przypad-ku sprzeciwu w stosunW przypad-ku do uchwały zmieniającej statut związW przypad-ku, zmianę statutu tego związku ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzę-dowym. Od tego też dnia (tj. od dnia ogłoszenia zmiany statutu związku

w wojewódzkim dzienniku urzędowym) związek może zacząć podejmo-wać czynności zmierzające do powołania samorządowego centrum usług wspólnych (z  uwzględnieniem procedury, która została przedstawiona w rozdziale 5 niniejszego opracowania).

Centrum usług wspólnych w ramach nowego związku

Decyzja o utworzeniu nowego związku komunalnego, którego jedy-nym (lub jedjedy-nym z wielu) zadaniem będzie świadczenie usług wspólnych na  rzecz wybranych jednostek obsługiwanych, powodować będzie ko-nieczność przeprowadzenia całej procedury rejestracyjnej takiego związ-ku. W tym miejscu warto zaznaczyć, że również w tym przypadku ko-nieczne będzie przeprowadzenie stosownej analizy zasadności przyjęcia takiego modelu działania i odpowiednie skonstruowanie zapisów statu-towych, zwłaszcza w kontekście realizacji wspólnej obsługi na rzecz wy-branych samorządowych jednostek organizacyjnych. Tym samym należy rozważyć, czy wspólna obsługa przez związek będzie mogła być prowa-dzona w nieograniczonym zakresie, pozbawiając tym samym możliwości powołania CUW przez JST, będącą członkiem tego związku, w jakimkol-wiek zakresie, czy też związek będzie mógł prowadzić wspólną obsługę tylko w wyraźnie wskazanym zakresie, np. wyłącznie w zakresie wspólnej pomocy prawnej, czy wspólnych zamówień publicznych (w takim przy-padku wspólna obsługa w pozostałym zakresie będzie mogła być prowa-dzona samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą członkiem tego związku). Również w tym przypadku konieczna będzie decyzja, czy nowotworzony związek będzie mógł prowadzić wspólną obsługę na rzecz dowolnych samorządowych jednostek organizacyjnych JST, wchodzących w skład tego związku, czy tylko w stosunku do określo-nej grupy takich jednostek, np. wyłącznie szkół i placówek oświatowych. Mając powyższe na  uwadze wskazać trzeba, że  pierwszym etapem procedury utworzenia nowego związku komunalnego jest zgłoszenie przez wszystkie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego zamiaru przystąpienia do związku. Następnie konieczne jest przygoto-wanie projektu statutu, który to musi zostać uzgodniony z wojewodą. Wojewoda, analogicznie jak w przypadku zmiany statutu istniejącego już związku, ma 30 dni od dnia doręczenia projektu statutu na zajęcie stanowiska. Niezajęcie stanowiska w tym terminie oznacza, że projekt ten został uzgodniony w brzmieniu przedłożonym wojewodzie z upły-wem tegoż 30-dniowego terminu. W sytuacji zajęcia przez wojewodę negatywnego stanowiska, może ono zostać zaskarżone do sądu admi-nistracyjnego z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni

od dnia jego doręczenia. Samo utworzenie związku (oraz przystąpie-nie zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego do  związku) wymaga przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów usta-wowego składu organów stanowiących zainteresowanych JST. Przyjęty statut związku podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędo-wym, a  sam związek nabywa osobowość prawną z  dniem ogłoszenia statutu. Od tego też dnia związek może zacząć podejmować czynności, zmierzające do powołania samorządowego centrum usług wspólnych (z uwzględnieniem procedury, która została przedstawiona w rozdziale 5 niniejszego opracowania).

Wybór jednostki zapewniającej wspólną obsługę

w ramach związku

Zgodnie z art.10b ust. 1 u.s.g. i art. 6b ust. 1 u.s.g., wspólną obsługę może prowadzić, oprócz urzędu (starostwa) i innej samorządowej jed-nostki organizacyjnej, również jednostka organizacyjna związku komu-nalnego (międzygminnego, powiatowo-gminnego lub powiatów – w za-leżności od jednostek samorządu terytorialnego, wchodzących w skład tego związku). Tym samym rozważyć należy, jakie jednostki w ramach związku mogą być jednostkami obsługującymi. Innymi słowy, w jakiej formie, w  przypadku współdziałania jednostek samorządu terytorial-nego w zakresie wspólnej obsługi, może działać samorządowe centrum usług wspólnych. Analiza przepisów samorządowych ustaw ustrojowych w  zakresie tworzenia i  funkcjonowania CUW prowadzi do  wniosku, że wspólna obsługa na poziomie związku komunalnego może być prowa-dzona albo przez biuro związku (stanowiące odpowiednik urzędu/staro-stwa jednostki samorządu terytorialnego, działające w formie jednostki budżetowej) albo przez istniejącą lub  nowoutworzoną, inną jednostkę organizacyjną związku (tj. jednostkę budżetową lub zakład budżetowy)2_.

W przypadku decyzji, iż to biuro związku, będące wszak jednostką or-ganizacyjną związku, o której mowa w art. 10b ust. 1 u.s.g. i art. 6b ust. 1 u.s.p., będzie podmiotem obsługującym, konieczne jest odpowiednie uregulowanie albo przepisów statutowych (w przypadku, gdy statut za-wiera szczegółowe kwestie dotyczące organizacji i funkcjonowania biura związku), albo odrębnych od statutu przepisów regulaminu organizacyj-nego biura (w przypadku, gdy szczegółowe kwestie dotyczące organizacji

2  Stosownie do art. 4 ust. 2 u.f.p., przepisy u.f.p. dotyczące jednostek samorządu tery-torialnego stosuje się odpowiednio do związków metropolitalnych oraz związków gmin i powiatów.

i funkcjonowania biura związku zawarte są, na podstawie upoważnienia statutowego, w odrębnym od tego statutu regulaminie organizacyjnym biura) w zakresie wspólnej obsługi.

Kwestia wyboru odpowiedniego modelu świadczenia wspólnej obsługi w ramach związku komunalnego powinna stanowić przedmiot stosow-nych analiz, o których szczegółowo mowa jest w rozdziale 5 niniejszego opracowania.

Podejmowanie uchwał w sprawie wspólnej obsługi

w przypadku realizacji tych zadań przez związek komunalny

Kwestią szczególnie istotną z punktu widzenia prawidłowego funkcjo-nowania samorządowego centrum usług wspólnych, w przypadku reali-zacji tych zadań przy pomocy związku komunalnego, jest wskazanie pod-miotu właściwego do podejmowania uchwał, o których mowa w art. 10b ust.  2 u.s.g. i  art.  6b ust.  2 u.s.p. oraz prawidłowe skonstruowanie ich zapisów. Jak stanowią bowiem te przepisy, organ stanowiący JST w od-niesieniu do  jednostek obsługiwanych, o  których mowa odpowiednio w art. 10a pkt 1 u.s.g. lub w art. 6a pkt 1 u.s.p., określa w drodze uchwały, w szczególności:

1) jednostki obsługujące; 2) jednostki obsługiwane;

3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ra-mach wspólnej obsługi.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że ww. uchwały nie mogą być zastąpio-ne stosownymi w tym zakresie zapisami statutu związku komunalzastąpio-nego. Innymi słowy, niewystarczające będzie uwzględnienie wszystkich trzech ww. elementów w statucie związku, bowiem analiza tych przepisów pro-wadzi do  wniosku, że  ustawodawca wymaga odrębnej uchwały w  tym zakresie.

Pojawia się również pytanie, czy organem właściwym do podjęcia ww. uchwały będzie w dalszym ciągu organ stanowiący JST (a więc rada gminy albo rada powiatu) – a raczej w tym przypadku: organ stanowiący każdej wchodzącej w skład danego związku komunalnego JST – czy też przepis ten należy odczytywać ze stosowną modyfikacją, w ten sposób, że organem właściwym do podjęcia tejże uchwały będzie organ stanowiący związku komunalnego, tj. zgromadzenie tego związku. Biorąc pod uwagę analizę art. 10b ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 6b ust. 1 i 2 u.s.p., uznać należy, że usta-wodawca pozostawił kompetencję do podjęcia ww. uchwały co do zasady każdemu z organów stanowiących JST, będących członkami związku. Jed-nocześnie wskazać trzeba, że uchwały podejmowane przez każdy z tych

ganów nie muszą mieć jednakowego zakresu. Ważne jest wyłącznie to, aby zakres wspólnej obsługi mieścił się w zakresie zadań powierzonych do re-alizacji przez związek (a  contrario –  zakres obowiązków powierzonych w drodze ww. uchwały nie może być szerszy niż zakres zadań powierzonych w statucie związku komunalnego do realizacji przez ten związek). Innymi słowy, przekazanie na rzecz związku komunalnego wspólnej obsługi, w za-kresie np. rachunkowości i sprawozdawczości oraz obsługi informatycznej oznaczać będzie, że w ww. uchwale dopuszczalne będzie wskazanie, że jed-nostka organizacyjna związku, jako jedże jed-nostka obsługująca, świadczyć bę-dzie na rzecz wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych albo wspólną obsługę w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości oraz usług informatycznych (ze  szczegółowym wymienieniem konkretnych usług informatycznych), albo wspólną obsługę wyłącznie w  zakresie rachun-kowości i sprawozdawczości, albo wspólną obsługę wyłącznie w zakresie usług informatycznych (również z koniecznością szczegółowego wymie-nienia konkretnych usług w tym zakresie). Niedozwolone jest tym samym uwzględnienie w  tej uchwale jakichkolwiek innych usług, np.  z  zakresu obsługi organizacyjnej. W takim przypadku jednak, jednostka samorządu terytorialnego, będąca członkiem danego związku komunalnego, nie bę-dzie miała możliwości powołania własnego CUW w pozostałym zakresie wspólnej obsługi, który to został przekazany w statucie na rzecz związku, a nie został uwzględniony w ww. uchwale, o której mowa w art. 10b ust. 2 u.s.g. i art. 6b ust. 2 u.s.p. Zadania te będą musiały być realizowane samo-dzielnie przez samorządowe jednostki organizacyjne.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że uchwałę na podsta-wie art. 10b ust. 2 u.s.g. lub art. 6b ust. 2 u.s.p. podejmuje organ stanowią-cy jednostki samorządu terytorialnego, która należy do związku, na rzecz którego przeniesiono prowadzenie wspólnej obsługi, w określonym za-kresie, wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych. Uchwała ta będzie obejmować wskazanie:

– jednostki organizacyjnej związku, która będzie jednostką obsłu-gującą (konieczne jest tym samym, aby jednostka ta –  zwłaszcza w przypadku związków istniejących, którym dodane zostanie zada-nie z zakresu świadczenia wspólnej obsługi – była określona przez sam związek przed podjęciem ww. uchwały przez pierwszą JST, bę-dącą członkiem tego związku);

– samorządowych jednostek organizacyjnych, które będą jednostka-mi obsługiwanyjednostka-mi (konieczne jest uwzględnienie zakresu wspólnej obsługi uregulowanego w statucie związku, bowiem, jak już zosta-ło wskazane, związek może, przykładowo, przejąć wspólną obsłu-gę wyłącznie wybranych jednostek, np.  jedynie szkół i  placówek oświatowych);

– zakresu obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w  ra-mach wspólnej obsługi (również w tym przypadku konieczne jest uwzględnienie zakresu wspólnej obsługi, uregulowanego w statucie związku, zwłaszcza pod kątem tego, czy na rzecz związku przekaza-na została wspólprzekaza-na obsługa w sposób ogólny, czy też szczegółowy, poprzez wskazanie, że może ona dotyczyć np. wyłącznie rachunko-wości i sprawozdawczości).

Należy jednak pamiętać, że upoważnienie do wydania uchwały, o któ-rej mowa w  art.  10b ust.  2 u.s.g. i  art.  6b ust.  2 u.s.p. może być rów-nież skierowane do zgromadzenia związku komunalnego. Taka sytuacja zaistnieje w  przypadku, gdy na  rzecz związku, którego zadaniem jest nie tylko świadczenie wspólnej obsługi na  rzecz samorządowych jed-nostek organizacyjnych JST, które są członkami tego związku, ale rów-nież inne przekazane mu zadania (np.  z  zakresu utrzymania czystości i porządku, publicznego transportu zbiorowego, czy też zbiorowego za-opatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków) posiada wła-sne (związkowe) jednostki organizacyjne, dla których również chciałby prowadzić wspólną obsługę przez powołane przez siebie samorządowe centrum usług wspólnych. W takim przypadku, przepis art. 10b ust. 2 u.s.g. lub art. 6b ust. 2 u.s.p. należy odczytywać w ten sposób, że zgro-madzenie związku, w odniesieniu do własnych, związkowych jednostek organizacyjnych, zaliczanych do sektora finansów publicznych, określa, w drodze uchwały, w szczególności jednostki obsługujące, jednostki ob-sługiwane i zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Co ważne, związek komunalny w zakresie „własnej” wspólnej obsługi nie może powierzyć jej realizacji na inny pod-miot, np. na jednostkę samorządu terytorialnego, będącą członkiem tego związku.

W  tym miejscu wskazać trzeba również, że  w  przypadku realizacji wspólnej obsługi przez związek komunalny w odniesieniu do jednostek, o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3 u.s.g. oraz art. 6a pkt 2 i 3 u.s.p. (tj. innych niż samorządowe jednostki organizacyjne zaliczane do sek-tora finansów publicznych, mogących być jednostkami obsługiwanymi), możliwość ich przystąpienia do wspólnej obsługi musi zostać poprzedzo-na zgłoszeniem tego zamiaru organowi wykopoprzedzo-nawczemu danej jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak pamiętać, że ewentualna moż-liwość zawarcia przez te jednostki stosownego porozumienia będzie za-leżeć od sposobu skonstruowania statutu tegoż związku komunalnego, który w ramach powołanego przez siebie samorządowego centrum usług wspólnych świadczyć będzie wspólną obsługę. Jeżeli bowiem w statucie zaznaczy  się, że  na  związek zostało przekazane świadczenie wspólnej obsługi na rzecz wybranych jednostek, np. wyłącznie szkół i placówek

oświatowych, to związkowe CUW nie będzie miało możliwości zawarcia takiego porozumienia z jednostkami, o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3 u.s.g. oraz art. 6a pkt 2 i 3 u.s.p. Tym samym, konstruując stosowne za-pisy statutu związku komunalnego w tym zakresie, należy rozważyć, czy jednostki samorządu terytorialnego, będące członkami danego związku, dopuszczają możliwość prowadzenia przez związek (a ściślej: jednostkę organizacyjna związku) wspólnej obsługi również dla podmiotów innych niż samorządowe jednostki organizacyjne zaliczane do  sektora finan-sów publicznych (w takim wypadku zasadne jest wskazanie w statucie związku w sposób ogólny, że związek będzie świadczyć wspólną obsługę, o której mowa w art. 10a u.s.g. lub art. 6a u.s.p.), czy też faktycznie zwią-zek ma zapewniać wspólną obsługę wyłącznie wybranym rodzajom jed-nostek. Analogiczne rozważania należy poczynić w stosunku do zakresu obowiązków powierzonych w  ramach wspólnej obsługi. W  przypadku bowiem wskazania w statucie, że związek będzie zapewniać wspólną ob-sługę wyłącznie we wskazanym w nim zakresie (np. wyłącznie rachun-kowości i sprawozdawczości), powołane przez ten związek samorządowe centrum usług wspólnych nie będzie mogło w porozumieniu, o którym mowa w art. 10b ust. 3 u.s.g. i art. 6b ust. 3 u.s.g., określić innego lub szer-szego zakresu obowiązków powierzanych przez inne niż samorządowe jednostki organizacyjne zaliczane do sektora finansów publicznych w ra-mach wspólnej obsługi.

Funkcjonowanie centrum usług wspólnych

w ramach porozumienia samorządowego

Porozumienia samorządowe są jedną z  dwóch możliwych publiczno-prawnych form, obok związków komunalnych, realizacji zadań publicz-nych poprzez współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie3_{. Jak już zostało wskazane, w odniesieniu do związków}

komu-nalnych ustawodawca wyraźnie zaznaczył, w przepisach samorządowych ustaw ustrojowych w zakresie powoływania i funkcjonowania samorzą-dowych centrów usług wspólnych, możliwość prowadzenia wspólnej ob-sługi przez jednostki organizacyjne tych związków. W następstwie tego

3  Z uwagi na zakres przedmiotowy ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych, poza zakresem niniejszych rozważań w przedmiocie prowadze-nia wspólnej obsługi pozostaje funkcjonowanie związków metropolitalnych.

6.3.

pojawia się pytanie, czy z uwagi na milczenie ustawodawcy w stosunku do  porozumień samorządowych w  tym zakresie, jednostki samorządu terytorialnego mogą w tej formie, w sposób jak najbardziej legalny, prze-kazywać sobie prowadzenie wspólnej obsługi wybranych przez siebie sa-morządowych jednostek organizacyjnych.

Dopuszczalność zawierania porozumień samorządowych

w zakresie wspólnej obsługi

Kwestią najistotniejszą z punktu widzenia powyższego problemu jest odpowiedź na pytanie, czy zapewnienie przez jednostkę samorządu tery-torialnego wspólnej obsługi, w określonym zakresie, wybranym samorzą-dowym jednostkom organizacyjnym, stanowi realizację zadania publicz-nego. Jak bowiem stanowią przepisy samorządowych ustaw ustrojowych w zakresie zawierania porozumień pomiędzy JST, porozumienia te mogą dotyczyć wyłącznie powierzania prowadzenia zadań publicznych (art. 74 u.s.g., art. 73 u.s.p. i art. 8 us. 2 u.s.w. – w zakresie porozumień o charak-terze horyzontalnym – oraz art. 8 ust. 2a u.s.g., art. 5 ust. 2 u.s.p i art. 8 ust. 2 u.s.w. – w zakresie porozumień o charakterze wertykalnym).

Na  wstępie rozważań na  temat możliwości powierzania przez JST realizacji wspólnej obsługi swoich samorządowych jednostek organiza-cyjnych innej jednostce samorządu terytorialnego w formie porozumie-nia samorządowego, wskazać należy na jeden istotny element. Z uwagi na  brak zarówno orzecznictwa organów nadzoru i  sądów administra-cyjnych, jak i piśmiennictwa na ten temat, należy liczyć się z możliwo-ścią, iż w przypadku kontroli legalności podejmowanych działań w tym zakresie, odpowiednie organy mogą nie zgodzić się z zaprezentowanym poniżej stanowiskiem i przyjąć odmienną interpretację przepisów samo-rządowych ustaw ustrojowych dotyczących możliwości zawierania poro-zumień samorządowych w przedmiocie prowadzenia wspólnej obsługi.

Przechodząc do analizy przepisów, które mogą pomóc w rozwiązaniu powyższego problemu, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że za-danie prowadzenia wspólnej obsługi może dotyczyć szerokiego zakresu spraw, lecz z jednym zastrzeżeniem – powierzenie na rzecz samorządowego centrum usług wspólnych może dotyczyć wyłącznie zadań o charakterze pomocniczym (uzupełniającym) w stosunku do podstawowej działalności podmiotów obsługiwanych. Tym samym konieczne jest rozstrzygnięcie, czy ww. zadania o charakterze pomocniczym w stosunku do właściwych zadań publicznych również można zakwalifikować jako zadania o  tym charakterze (tj. zadania publiczne), co w konsekwencji potwierdzi moż-liwość realizacji wspólnej obsługi poprzez zawieranie stosownych

zumień samorządowych. Nie bez znaczenia w tym przedmiocie pozostaje również fakt, iż ustawodawca zezwolił na realizację tejże wspólnej obsługi za pomocą drugiej z możliwych form współdziałania jednostek samorzą-du terytorialnego, a więc za pomocą związków komunalnych.

Zadania publiczne, realizowane przez poszczególne jednostki samo-rządu terytorialnego, wskazane zostały przez ustawodawcę w przepisach samorządowych ustaw ustrojowych poprzez ich wyliczenie (art. 7 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 u.s.p. i art. 14 ust. 1 u.s.w.). Wyłącznie w przypadku zadań realizowanych przez powiat przedstawiono zamknięty katalog. W przypadku zadań gmin i województwa ustawodawca zdecydował się jedynie na  ich przykładowe wyliczenie, używając we  wprowadzeniu do wyliczenia zwrotu „w szczególności”. Powyższe nie determinuje jednak w żaden sposób dalszych rozważań na temat dopuszczalności zawierania porozumień samorządowych w  zakresie wspólnej obsługi. Co równie ważne, w żadnym z ww. przepisów samorządowych ustaw ustrojowych nie sposób dopatrzeć się zadania publicznego w rozważanym zakresie, tj. w zakresie prowadzenia przez JST na rzecz swoich jednostek organi-zacyjnych wspólnej obsługi. Takie działanie ustawodawcy wydaje się nie tylko oczywiste, ale również i zrozumiałe, bowiem zadania przez niego wskazane (w przypadku gmin i województw – w sposób przykładowy) są zadaniami o  charakterze podstawowym, głównym (posługując  się nomenklaturą stosowaną w  niniejszym opracowaniu) w  odniesieniu do  działalności jednostek samorządu terytorialnego. Zadania realizo-wane przez samorządowe centra usług wspólnych mają z kolei charakter pomocniczy, uzupełniający w stosunku do tejże głównej i podstawowej działalności gminy. Nie oznacza to jednak, że zadaniom tym nie można przypisać charakteru zadań publicznych. Zadania te są bowiem w sposób immanentny związane z realizacją zadań publicznych, wyraźnie tak zde-finiowanych przez ustawodawcę. Innymi słowy, realizacja zadań głów-nych nie mogłaby odbywać się bez realizacji zadań pomocniczych, moż-liwych do powierzenia w ramach wspólnej obsługi. Jednocześnie również realizacja zadań pomocniczych nie mogłaby istnieć bez zadań głównych. Tym samym, zapewnienie przez JST wspólnej obsługi w określonym za-kresie wybranym samorządowym jednostkom organizacyjnym uznać należy za część zadań o charakterze podstawowym, będących zadaniami publicznymi, realizowanych przez te podmioty. Samo przesunięcie reali-zacji tych zadań z jednego podmiotu (obsługiwanego) na inny (obsługu-jący) nie pozbawia ich przymiotu zadań publicznych.

W tym miejscu należy również wskazać, że, zgodnie ze zdaniem pierw-szym art. 7 ust. 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty na-leży do zadań własnych gminy. Choć przepis ten nie został powtórzo-ny przez ustawodawcę w pozostałych dwóch samorządowych ustawach

ustrojowych (u.s.p. i u.s.w.), to jednak stanowi on pewnego rodzaju wy-jaśnienie pojęcia zadań publicznych. Tym samym, zadania publiczne w swojej istocie służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czy to gminnej, czy to powiatowej, czy też wojewódzkiej. Mając na uwadze to wyjaśnienie nie sposób nie zauważyć, że świadczenie wspólnej obsługi na rzecz wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych w spo-sób pośredni (poprzez wskazywaną już pomoc w realizacji zadań głów-nych) służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty. Prawidłowa realizacja ta-kich zadań, jak chociażby z zakresu publicznego transportu zbiorowego, nie może się bowiem odbywać bez odpowiedniego wsparcia organizacyj-nego, finansowego, administracyjorganizacyj-nego, czy informatycznego.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że  świad-czenie wspólnej obsługi w  określonym zakresie na  rzecz wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych jest nierozerwalnie związa-ne ze świadczeniem przez te jednostki usług zaspokajających zbiorowe potrzeby danej wspólnoty samorządowej, a dzięki temu również stanowi część zadania publicznego w tym zakresie. Przyjmując tezę, iż dopusz-czalne jest powierzanie przez jednostki samorządu terytorialnego wspól-nej obsługi w  drodze porozumień samorządowych, należy pamiętać, że z uwagi na brak stanowisk w tym temacie, zarówno organów nadzo-ru i sądów administracyjnych, jak i doktryny, istnieje ryzyko przyjęcia odmiennej interpretacji i zakwestionowania możliwości podejmowania takich działań w przypadku kontroli legalności zawieranych porozumień.

Powyższej tezy nie zmienia fakt wskazania wprost przez ustawodaw-cę możliwości prowadzenia wspólnej obsługi wyłącznie w jednej z form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Wskazanie w art. 64 ust. 1 zd. drugie u.s.g oraz art. 65 ust. 1 zd. drugie i art. 72a ust. 1 zd. drugie u.s.p., że związki komunalne mogą być tworzone również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a u.s.g. lub art. 6a u.s.p., przy jednoczesnym braku takiego wskazania w przypadku porozumień samo-rządowych, należy odczytywać wyłącznie jako wyraźne potwierdzenie ze strony prawodawcy możliwości takiego działania i zachęcanie do wy-boru tej formy w tym zakresie. Brak ww. przepisów samorządowych ustaw ustrojowych w dalszym ciągu zapewniałby bowiem możliwość tworzenia związków komunalnych w zakresie wspólnej obsługi.

Nawet gdyby jednak przyjąć, że z uwagi na to, że zadania przekazy-wane w ramach wspólnej obsługi są wyłącznie zadaniami o charakterze pomocniczym (uzupełniającym) w  stosunku do  realizacji zadań pu-blicznych, a same w sobie nie mają tego charakteru (tj. charakteru za-dań publicznych), to wydaje się, że możliwość powierzania ich realizacji za  pomocą porozumień samorządowych będzie wynikać z  rezultatów wnioskowania a fortiori, zastosowanego do przepisów samorządowych

ustaw ustrojowych, a zwłaszcza z argumentacji a maiori ad minus. Wnio-skowanie to polega na założeniu, że jeżeli norma prawna zezwala czynić więcej, to zezwala czynić i mniej. W niniejszym stanie prawnym należy uznać, że jeżeli ustawodawca zezwala na zawieranie pomiędzy jednost-kami samorządu terytorialnego porozumień samorządowych w celu rea-lizacji zadań publicznych (a  więc zadań o  charakterze podstawowym, wraz z  zadaniami o  charakterze pomocniczym/uzupełniającym w  sto-sunku do zadań stricte publicznych), to zezwala on również na zawieranie tychże porozumień w celu realizacji części zadań publicznych, wyłącznie w zakresie zadań o charakterze pomocniczym (uzupełniającym), a więc zadań, które mogą być realizowane w ramach wspólnej obsługi. Założenie racjonalności prawodawcy wymaga bowiem w tym przypadku przyjęcia, że decyzje przez niego podejmowane są spójne nie tylko funkcjonalnie czy celowościowo, ale  również systemowo. Jeżeli prawodawca decydu-je  się na  możliwość prowadzenia wspólnej obsługi za  pomocą jednej z form współdziałania JST, jednocześnie zezwalając na realizację zadań publicznych również za  pomocą porozumień samorządowych, to  wy-raźne wskazanie możliwości prowadzenia wspólnej obsługi wyłącznie za pomocą związków komunalnych nie należy odczytywać jako zakazu prowadzenia tejże wspólnej obsługi za pomocą wspomnianych porozu-mień, ale jako wskazanie, że również inny niż jednostki samorządu tery-torialnego (odrębny od tych jednostek) podmiot może mieć możliwość realizacji zadań, które nie mają charakteru zadań stricte publicznych.

Z drugiej jednak strony fakt, iż ustawodawca wyraźnie zaznaczył przy związkach komunalnych możliwość prowadzenia przez nie wspólnej obsługi, przy jednoczesnym braku takiego zapisu w przypadku porozu-mień samorządowych, może zostać z kolei uznany za brak zgody (a wręcz zakaz) na takie działania. Dla przypomnienia, zgodnie z przepisami sa-morządowych ustaw ustrojowych w  zakresie tworzenia związków ko-munalnych, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć związki komunalne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Związek komunalny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a u.s.g. lub art. 6a u.s.p. Wskazówki w tym zakresie nie sposób również znaleźć w uzasadnieniu do projektu ustawy, na podsta-wie której wprowadzono z dniem 1 stycznia 2016 r. do samorządowych ustaw ustrojowych przepisy dotyczące powoływania i  funkcjonowania samorządowych centrów usług wspólnych. Projektodawcy w  żadnym miejscu nie poruszają bowiem tematyki porozumień samorządowych, powtarzając tylko za przepisami, że związek komunalny może być two-rzony również w celu wspólnej obsługi.

Powyższy argument może być również interpretowany w ten sposób, że ustawodawca, wyraźnie wskazując na możliwość tworzenia związków

komunalnych, także w celu wspólnej obsługi, nie utożsamia realizacji za-dań w tym zakresie z realizacją zaza-dań publicznych. W takim przypadku, biorąc pod  uwagę, że  porozumienia samorządowe mogą być zawierane wyłącznie w zakresie realizacji zadań publicznych, niedopuszczalne będzie prowadzenie wspólnej obsługi w tej formie współdziałania jednostek sa-morządu terytorialnego (a więc w formie porozumienia samorządowego). Jak już jednak zostało podkreślone, z racji braku wypowiedzi w po-wyższym temacie, zarówno ze strony judykatury, jak i doktryny, nie spo-sób jednoznacznie przesądzić o możliwości (lub braku takiej możliwości) zawierania porozumień samorządowych w celu prowadzenia w określo-nym zakresie wspólnej obsługi wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych, zaliczanych do sektora finansów publicznych. Tym sa-mym jednostki samorządu terytorialnego, decydując się na tę publiczno-prawną formę współdziałania, muszą się liczyć z ryzykiem, jakie podej-mują. Tym ryzykiem jest bowiem stwierdzenie nieważności zawartego porozumienia przez właściwy organ nadzoru.

Procedura zawierania porozumień samorządowych

w zakresie wspólnej obsługi

Na  wstępie niniejszego rozdziału wskazano, że  zasadne wydaje  się przyjęcie tezy, iż prowadzenie, w określonym zakresie, wspólnej obsłu-gi wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych odbywać  się może również z wykorzystaniem instytucji porozumień samorządowych. Analiza przepisów samorządowych ustaw ustrojowych w  tym zakresie prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest zawarcie następujących ro-dzajów porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego:

1) porozumienia horyzontalne:

a) zawierane pomiędzy gminami – art. 74 ust. 1 u.s.g.; b) zawierane pomiędzy powiatami – art. 73 ust. 1 u.s.p.; c) zawierane pomiędzy województwami – art. 8 ust. 2 u.s.w.; 2) porozumienia wertykalne:

a) zawierane pomiędzy powiatem a gminą – art. 8 ust. 2a u.s.g. oraz art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 u.s.p.;

b) zawierane pomiędzy województwem a gminą – art. 8 ust. 2a u.s.g. oraz art. 8 ust. 2 u.s.w.;

c) zawierane pomiędzy województwem a powiatem – art. 5 ust. 2 u.s.p. oraz art. 8 ust. 2 u.s.w.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przed zawarciem jednego z ww. rodzajów porozumień samorządowych słuszne wydaje się przepro-wadzenie stosownych analiz w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście

sadności przyjęcia takiego modelu działania, dotyczącego prowadzenia wspólnej obsługi, w  określonym zakresie, wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych. Dopiero po  uznaniu wyników dokonanej analizy za potwierdzające zasadność powołania samorządowego centrum usług wspólnych przy wykorzystaniu instytucji porozumienia samorzą-dowego, należy przejść do właściwej procedury zawarcia takiego poro-zumienia. Jednocześnie przypomnieć należy, że porozumienia zawierają między sobą organy wykonawcze zainteresowanych jednostek samorzą-du terytorialnego, które otrzymują uprzednią zgodę organu stanowiące-go JST na dokonanie tejże czynności.

Z powyższego punktu widzenia najistotniejszym jest wskazanie obli-gatoryjnych elementów, jakie powinno zawierać każde porozumienie sa-morządowe w zakresie wspólnej obsługi. Elementami tymi są:

1) wskazanie podmiotów zawierających porozumienie; 2) wskazanie przedmiotu porozumienia;

3) wskazanie sposobu finansowania przez jednostkę przekazującą realizacji zadań z zakresu wspólnej obsługi, wykonywanych przez jednostkę przejmującą;

4) termin wejścia w życie zawieranego porozumienia; 5) czas, na jaki porozumienie jest zawierane.

W  zakresie podmiotów zawierających porozumienie konieczne jest wskazanie, która jednostka samorządu terytorialnego jest jednostką przekazującą realizację wspólnej obsługi, a która jednostką przejmującą wykonywanie zadań w tym zakresie. Co ważne, w przypadku zawiera-nia porozumień samorządowych o charakterze wertykalnym należy pa-miętać, że dopuszczalne jest przekazywanie realizacji zadań publicznych wyłącznie z jednostki stopnia wyższego na jednostkę stopnia niższego, tj. województwo może powierzyć realizację wspólnej obsługi powiatowi lub gminie z obszaru tego województwa, a powiat gminie z obszaru tego powiatu – nigdy na odwrót. Innymi słowy, w przypadku gdy jednostką przekazującą jest województwo, to jednostką przejmującą może być po-wiat lub gmina, a w przypadku gdy jednostką przekazująca jest popo-wiat, jednostką przejmującą może być gmina. Tym samym niedopuszczalne jest, aby przekazanie realizacji zadań publicznych (w  tym przypadku – świadczenia wspólnej obsługi) odbywało się z jednostki szczebla niż-szego na jednostkę szczebla wyżniż-szego. Oznacza to, że gmina – gdy mowa o porozumieniach samorządowych o charakterze wertykalnym – nigdy nie będzie jednostką przekazującą.

Kwestią szczególnie istotną w przypadku zawierania porozumień sa-morządowych jest prawidłowe wskazanie przedmiotu porozumienia, tj. zakresu wspólnej obsługi, przekazywanej do prowadzenia na rzecz in-nej jednostki samorządu terytorialnego. Analogicznie, jak w przypadku

rozważań w  zakresie przekazania realizacji wspólnej obsługi na  rzecz związku komunalnego, należy zastanowić się, czy przekazywane w dro-dze porozumienia zadanie będzie skonstruowane w sposób ogólny, czy z uszczegółowieniem niektórych jego elementów. W przypadku pierw-szego ze  wskazanych modeli, pełne uszczegółowienie elementów ko-niecznych nastąpi w  uchwale organu stanowiącego JST, przekazującej zadanie z zakresu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10b ust. 2 u.s.g., art. 6b ust. 2 u.s.p. i art. 8d ust. 2 u.s.w. Warto bowiem zaznaczyć, że, tak jak w przypadku związku międzygminnego, uprawnienie do wydania ww. uchwały pozostaje przy organach stanowiących JST, które przekazują realizację wspólnej obsługi.

W  zakresie wskazania przedmiotu porozumienia dopuszczalne jest również doprecyzowanie czy to zakresu podmiotów, jakimi będzie mogła być objęta wspólna obsługa, np. wyłącznie szkoły i placówki oświatowe, czy też obowiązków powierzanych w ramach wspólnej obsługi, np. wy-łącznie w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości. Należy jednak pa-miętać, że przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 10b ust. 2 u.s.g., art. 6b ust. 2 u.s.p. i art. 8d ust. 2 u.s.w., organ stanowiący jednostki przekazującej będzie związany tak wskazanym zakresem przedmioto-wym porozumienia.

Zawierane porozumienie powinno wskazywać również sposób finan-sowania przez jednostkę przekazującą realizacji zadań z zakresu wspól-nej obsługi, wykonywanych przez jednostkę przejmującą. Brak regulacji w tym zakresie skutkować będzie możliwością stwierdzenia jego nieważ-ności przez organ nadzoru, z  powodu jego niezgodnieważ-ności z  przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Z treści zawieranego porozumienia powinno również wynikać, z jakim dniem jednostka przejmująca zacznie świadczyć wspólną obsługę na rzecz wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych oraz na jaki czas to porozumienie jest zawierane (oznaczony czy nieoznaczony).

Rozważyć należy również, czy zawarte porozumienie będzie regulo-wać kwestie dopuszczalności przystępowania do wspólnej obsługi innych niż samorządowe jednostki organizacyjne zaliczane do sektora finansów publicznych, jednostek, o których mowa w art. 10a u.s.g., art. 6a u.s.p. i art. 8c u.s.w. W przypadku braku zapisów w tym zakresie, dopuszczal-ność zawierania porozumień przez podmioty, o których mowa w art. 10b ust. 3 u.s.g., art. 6b ust. 3 u.s.p. i art. 8d ust. 3 u.s.w., zależeć będzie od spo-sobu skonstruowania przedmiotu porozumienia, które może wszak wska-zywać jednostki obsługiwane w ramach wspólnej obsługi, np. wyłącznie szkoły i placówki oświatowe. Należy również pamiętać, że przystępowa-nie podmiotów, o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3 u.s.g., art. 6a pkt 2 i 3 u.s.p. oraz art. 8c pkt 2 i 3 u.s.w., może odbywać się wyłącznie w zakresie

obowiązków, które dane samorządowe centrum usług wspólnych może świadczyć (co będzie wynikać albo z regulaminu organizacyjnego urzę-du/starostwa, albo ze statutu innej samorządowej jednostki organizacyj-nej – a więc dokumentów określających zakres i sposób funkcjonowania powołanego samorządowego centrum usług wspólnych).

Również w tym przypadku trzeba podkreślić, że realizacja wspólnej obsługi w formie porozumienia samorządowego ma charakter rozłączny, co oznacza, że przekazanie przez jedną jednostkę samorządu terytorial-nego realizacji tego zadania powoduje wyzbycie się go, na tak długi czas, na jaki zawarte jest to porozumienie (oczywiście z uwzględnieniem za-kresu przekazanego zadania na rzecz innej JST).

Rezygnacja ze współpracy

Ostatnim zagadnieniem, na  jakie należy zwrócić uwagę w  przypadku decyzji o współdziałaniu jednostek samorządu terytorialnego w zakresie powoływania samorządowych centrów usług wspólnych, to możliwość rezygnacji z takiej współpracy. Rezygnacja ze współpracy jest możliwa w  związku z  gwarantowaną konstytucyjnie samodzielnością jednostek samorządu terytorialnego, która w tym przypadku przejawia się w za-kazie zmuszania JST do  współdziałania w  określonym zakresie. Tym samym, jednostka samorządu terytorialnego, która zamierza odzyskać zadanie prowadzenia wspólnej obsługi w celu powołania samorządowe-go centrum usług wspólnych, może tesamorządowe-go dokonać w każdym momencie, z zachowaniem uregulowań, wynikających nie tylko z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale  również ze  szczegółowych regulacji, zawartych w statucie związku komunalnego czy porozumieniu. Decyzja o rezygnacji ze współpracy powinna jednak być poprzedzona dokona-niem stosownych analiz pod kątem korzyści i kosztów z tym związanych. Mając powyższe na uwadze, wskazuje się następujące sposoby rezy-gnacji ze  współpracy jednostek samorządu terytorialnego, dotyczącej-powoływania samorządowych centrów usług wspólnych:

1) wystąpienie ze związku komunalnego; 2) likwidacja związku komunalnego;

3) rozwiązanie/wypowiedzenie porozumienia samorządowego. Dokonanie jednej z  ww. czynności spowoduje zmianę prowadzenia wspólnej obsługi z powrotem na rzecz jednostki samorządu terytorialne-go, w zakresie, w jakim współdziałanie dotyczące tejże wspólnej obsługi było powierzone i wykonywane.

Podsumowanie

Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego w  zakresie powo-ływania samorządowych centrów usług wspólnych stanowi interesują-cą możliwość prowadzenia wspólnej obsługi, zwłaszcza dla niewielkich JST, nieposiadających odpowiedniej ilości podmiotów, na rzecz których powołane CUW mogłoby efektywnie działać, bądź też JST, chcących powołać wyspecjalizowany w wąskim zakresie CUW, np. zajmujący się wyłącznie sprawami informatyki. Decydując  się jednak na  taką formę współpracy, należy liczyć się z faktem, że procedura ich powołania bę-dzie w wielu przypadkach zdecydowanie dłuższa (związki komunalne) i  bardziej skomplikowana (porozumienia samorządowe) niż organi-zacja CUW w obrębie jednej JST. Owe komplikacje mogą się pojawiać zwłaszcza w kontekście analizy dopuszczalności zawierania porozumień samorządowych w sprawie wspólnej obsługi. Jak bowiem zostało w ni-niejszym rozdziale wskazane, brak jakichkolwiek stanowisk orzecznictwa (organów nadzoru i sądów administracyjnych) czy też doktryny, doty-czących uznawania prowadzenia wspólnej obsługi jako zadania publicz-nego, może powodować kwestionowanie legalności (przez upoważnione do tego organy) samego zawierania porozumień...

9 788380 882874