R o b e r t P a w l a k
Akademia Pedagogiki Specjalnej w Warszawie
KRAKOWSKI BON OŚWIATOWY – STUDIUM EMPIRYCZNE
Reformy edukacyjne w Polsce po 1989 r. od samego początku wzbudzały dyskusje i spory dotyczące ich zasięgu, kierunku i tempa. Jedną z propozycji naprawy syste-mu edukacji, wielokrotnie proponowaną przez zwolenników rozwiązań wolnoryn-kowych, była koncepcja bonu oświatowego. Chociaż wprowadzone w Polsce zasady fi nansowania oświaty przybrały postać quasi-bonu, bowiem pieniądze kierowane są do jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z zasadą „pieniądz podąża za uczniem”, to niektóre samorządy poszły o krok dalej i wprowadziły u siebie bon oświatowy (np. Kwidzyn, Świdnik, Wrocław). W ostatnim czasie zdecydowały się na to również władze Krakowa. Głównym zamierzeniem niniejszego artykułu jest próba podsumowania wyników badań przeprowadzonych w tym mieście na temat tamtejszej wersji bonu. W świetle trwających od lat sporów wokół bonu oświato-wego dwa pytania wydają się szczególnie istotne: Czy bon oświatowy, jak argumen-tują jego zwolennicy, może przyczyniać się do poprawy jakości kształcenia wskutek uruchomienia konkurencji między szkołami? Czy rozwiązanie to, jak twierdzą jego przeciwnicy, może prowadzić do nierówności edukacyjnych, rozumianych jako podział szkół na lepsze i gorsze o odmiennym składzie społecznym?
1. Czym jest bon oświatowy?
Koncepcja bonu oświatowego została sformułowana przez amerykańskiego eko-nomistę Miltona Friedmana w połowie lat 50. poprzedniego wieku. Jest to propo-zycja przyznania rodzicom talonów szkolnych o określonej wartości,
pozwalają-cych na posłanie dziecka do dowolnej szkoły (publicznej lub prywatnej). Bony mogłyby zostać przeznaczone wyłącznie na edukację, a rodzice mogliby do nich dopłacać z prywatnych kieszeni1. Celem tego rozwiązania byłoby przełamanie
państwowego monopolu w obszarze nauczania poprzez przyznanie rodzicom pra-wa wyboru dowolnej szkoły i uruchomienie konkurencji między placówkami. Friedman był przekonany, że konkurencja ta prowadzić będzie do podniesienia poziomu nauczania, różnicowania oferty szkół i powstawania nowych placówek, ale też eliminacji z rynku najsłabszych z nich i najsłabszych nauczycieli. Sądził, że doprowadzi ona do zmniejszenia wydatków publicznych na edukację, przy jedno-czesnym wzroście nakładów ogółem, dzięki dopłatom ze źródeł prywatnych. Uwa-żał, że bon oddzieli urzędników od publicznych pieniędzy, dzięki czemu fi nanso-wanie edukacji stanie się przejrzyste. Był przekonany, że doprowadzi do wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży z rodzin najuboższych przez stworzenie im możliwości wyboru dowolnej szkoły, a zasada „pieniądz po-dąża za uczniem” zlikwiduje „podwójne opodatkowanie” osób posyłających dzieci do szkół prywatnych. W trosce o wysoką jakość kształcenia Friedman zapropono-wał, aby każda szkoła podlegała akredytacji.
Propozycja Friedmana spotkała się z głosami krytyki. W latach 70. amerykań-ski socjolog Christopher Jencks zaproponował wprowadzenie bonów na zasadach regulowanych przez władze2. Był on przekonany, że projekt Friedmana
doprowa-dziłby do rasowej i ekonomicznej segregacji uczniów przy użyciu pieniędzy po-datników. Aby temu zapobiec, szkoły powinny zapewnić sprawiedliwe zasady przyjmowania kandydatów, a w przypadku nadwyżki chętnych przynajmniej po-łowę miejsc obsadzać w drodze losowania. Akredytacją szkół i dystrybucją bonów zajmowałyby się Lokalne Agencje Edukacyjne, które nie wskazywałyby metod i treści kształcenia. Ponadto Jencks zaproponował zróżnicowanie wartości bonu od kryterium dochodowego lub społecznego rodzin uczniów. Dla dzieci z rodzin niezamożnych jego wartość byłaby wyższa.
Powyższa bardzo krótka charakterystyka ukazuje, że bon oświatowy nie jest jednym rozwiązaniem. Koncepcja ta ma dwa odmienne źródła ideologiczne. Pierwsze z nich to orientacja liberalna, preferująca wolny wybór i zasady gospo-darki kapitalistycznej, druga to orientacja lewicowa, podkreślająca potrzebę
wspie-1 M. Friedman, Kapitalizm i wolność, Gliwice 2008; M. Friedman, R. Friedman, Wolny wybór, Sosnowiec 2006.
2 Ch. Jencks, Giving Parents Money to Pay for Schooling: Education Vouchers, „New Republic”, 4.07.1970, s. 19–21.
rania przez system edukacyjny osób najsłabszych ekonomicznie3. Martin
Car-noy4 trafnie zauważył, że mimo wielu rozbieżności przedstawiciele obu
orientacji z nieufnością patrzą na państwo – koncepcja liberalna traktuje je jako monopolistę, dotkniętego rakiem biurokracji, zakłócającego działalność wolne-go rynku, natomiast opcja lewicowa uznaje je za organ panowania klasowewolne-go, przyczyniający się do reprodukcji nierówności społecznych przy pomocy syste-mu edukacyjnego.
Mimo wspomnianych wcześniej rozbieżności koncepcja bonu oświatowego defi niowana jest współcześnie jako forma fi nansowania edukacji, pozwalająca uczniom na wybór szkoły i kierująca środki pieniężne do wybranej przez nich placówki. Dzięki bonom oświatowym szkoła otrzymuje pieniądze równe wartości bonu, a uczeń zatwierdzone usługi edukacyjne5. Bon oświatowy nie musi
wystę-pować ściśle w formie talonu przekazywanego rodzicom. Może mieć charakter „proceduralny” – mechanizmu rozdziału pieniędzy publicznych do szkół6.
Idea bonu oświatowego doczekała się licznych zastosowań w wielu krajach. Wprowadzona w latach 80. reforma oświaty w Chile inspirowana była koncepcja-mi Friedmana7. Reformy wdrożone w niektórych okręgach szkolnych w Stanach
Zjednoczonych8 i w Szwecji9 są raczej próbą zaszczepienia idei Jencska. Różne
warianty bonów oświatowych wprowadzono też między innymi w takich krajach, jak: Gwatemala, Kolumbia, Holandia, Nowa Zelandia czy Wielka Brytania10.
3 W latach 70. XX w. wprowadzenie bonu oświatowego zostało też zaproponowane przez Ivana Illicha, znanego z druzgocącej krytyki społeczeństwa kapitalistycznego. Illich postulował likwidację instytucji szkoły i powołanie w jej miejsce sieci oświatowych, dających każdemu możliwość swobo-dy doboru treści, metod i partnerów edukacji. Nowy system byłby fi nansowany przy pomocy bonów oświatowych, o określonej wartości, przyznawanych każdemu po urodzeniu.
4 M. Carnoy, School Vouchers. Examining the Evidence, Washington D.C 2001.
5 C. Belfi eld, H. Levin, Education Privatization: Causes, Consequences and Planning Implications, Paris 2002
6 R. Dolata, E. Putkiewicz, Co to jest bon oświatowy i jaką rolę pełni w projekcie reformy edukacji [w:] Uwagi i propozycje do projektu reformy systemu edukacji, E. Putkiewicz, M. Zahorska (red.), Warszawa 1998.
7 R. Pawlak, Powszechne bony oświatowe – przykład Chile, „Polityka Społeczna” 2008, nr 10. 8 R. Pawlak, Powszechne i regulowane bony oświatowe. Koncepcje, zastosowania, efekty [w:]
War-tości – polityka – społeczeństwo, M. Zahorska, E. Nasalska (red.), Warszawa 2009.
9 R. Pawlak, Powszechne bony oświatowe na odgórnie regulowanych zasadach. Przykład Szwecji, „Polityka Społeczna” 2009, nr 1.
2. Cele i metodologia badań
Jak wspomniano już wcześniej, w okresie transformacji ustrojowej w Polsce nie-które władze samorządowe wprowadziły własne modele bonów edukacyjnych. Jeden z najstarszych programów tego typu zastosowano w Kwidzynie. W latach 1995–1999 bon miał tam formę kuponu, przekazywanego rodzicom. Badania prze-prowadzone jesienią 2009 r. ukazały, że bon oświatowy traktowany jest przez tam-tejsze władze przede wszystkim jako mechanizm dystrybucji środków pieniężnych do szkół, zapewniający przejrzystość fi nansowania edukacji11. Jest on częścią
szer-szego programu reformy prowadzącej do poprawy jakości nauczania, moderniza-cji infrastruktury oświatowej i wyrównywania szans edukacyjnych. W opinii dy-rektorów szkół podstawowych i gimnazjów bon zmusił „śpiących dydy-rektorów” do konkurowania o uczniów i poprawy oferty dydaktycznej. Wybór edukacyjny w wa-runkach niżu demografi cznego doprowadził do likwidacji jednej szkoły podsta-wowej i spowodował kłopoty z naborem odpowiedniej liczby uczniów w jednym z gimnazjów. Niemniej władze samorządowe nie dopuszczają do likwidacji wszyst-kich szkół zagrożonych bankructwem, zwiększając im wartości bonu (dotacji), co sprawia, że rynek edukacyjny jest tam regulowany przez lokalną władzę. Bon oświatowy nie ma większego znaczenia dla nauczycieli i rodziców, którzy nie orien-tują się w zasadach fi nansowania oświaty i uważają, że wraz z wycofaniem wydru-kowanych talonów władze miasta zrezygnowały z bonu oświatowego. Kwidzyński bon oświatowy nie doprowadził do ograniczenia nakładów na edukację, bowiem szkoły otrzymują od władz samorządowych dużo pieniędzy „poza bonem” – z ogromnym rozmachem prowadzone są inwestycje oświatowe i sportowe. Proce-sy rywalizacji między szkołami doprowadziły natomiast do wyłonienia się lepszych i słabszych placówek, o nieco odmiennym składzie społecznym, co sprzyja nierów-nościom społecznym.
Przeprowadzone w Kwidzynie badania ukazały zasadnicze rysy bonu eduka-cyjnego, jego wady i zalety, są krokiem w kierunku jego lepszego zrozumienia. Biorąc pod uwagę fakt, że kwidzyński rynek oświatowy jest dość niewielki – jest tam tylko kilka szkół podstawowych i gimnazjów, a co za tym idzie, mechanizmy konkurencji są tam stosunkowo ograniczone – podjęto kolejne badania, tym razem na terenie dużego miasta, gdzie wprowadzono bon edukacyjny i gdzie rywalizacja między szkołami jest niewątpliwie większa.
11 R. Pawlak, Kwidzyński bon oświatowy na tle polityki edukacyjnej władz miasta, „Edukacja. Studia – Badania – Innowacje” 2010, nr 3 (111).
Zasadniczym celem badań przeprowadzonych w Krakowie było rozpoznanie mechanizmów funkcjonowania tamtejszego bonu oświatowego – zasad fi nanso-wania szkół, oceny tego rozwiązania przez dyrektorów, wad i zalet bonu oraz skut-ków jego implementacji dla krakowskiej oświaty. Poszukiwano odpowiedzi na następujące pytania: Czy wskutek wprowadzenia bonu pojawiły się mechanizmy konkurencji między szkołami? Jeśli tak, to jakie są jej skutki? Co decyduje o wy-borze szkoły przez uczniów? Czy dochodzi do bankructw szkół bez odpowiedniej liczby uczniów? Czy nowy system fi nansowania daje dyrektorom więcej swobody dysponowania publicznymi pieniędzmi? Czy krakowski bon oświatowy sprzyja nierównościom edukacyjnym, to znaczy podziałowi szkół na lepsze i słabsze ce-chujących się odmiennym składem społecznym? Celem podjętych badań była też próba porównania kwidzyńskiego i krakowskiego bonu oświatowego.
W czasie terenowej części badań przeprowadzono sześć indywidualnych wy-wiadów pogłębionych, w tym pięć z dyrektorami gimnazjów (trzech publicznych i dwóch niepublicznych) i jeden z przedstawicielem lokalnej władzy – radnym z Krakowa, reprezentującym Platformę Obywatelską. Badania miały przybliżyć opinie różnych aktorów „dramatu oświatowego” i skonfrontowanie ich ze sobą. Uwzględniono w nich osoby pełniące kluczowe funkcje w procesie zarządzania i fi nansowania oświaty. Dlaczego wybrano tylko gimnazja? Otóż na tym etapie nauczania o wiele częściej pojawia się wybór szkoły poza rejonem i związany z nim problem selekcji – z ogólnopolskich badań przeprowadzonych wśród rodziców wynika, że nieco ponad jedna piąta ich dzieci (22%) uczęszcza do gimnazjum poza rejonem12.
Zasadniczym kryterium doboru gimnazjów do badania była jakość kształcenia. Biorąc pod uwagę fakt, że bon oświatowy ma prowadzić do poprawy poziomu nauczania wskutek rywalizacji między szkołami, wybrano te szkoły, które uzysku-ją najwyższe wyniki w egzaminach zewnętrznych. W tym celu wykorzystano in-formacje opublikowane przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w Krakowie, w tym badania Anny Rappe13, opracowane na podstawie wyników egzaminów
gimnazjalnych. Ważną kwestią było to, czy w ocenie dyrektorów szkół, to właśnie bon oświatowy przyczynia się do wysokich wyników nauczania, czy też może wpływ ma „kapitał kulturowy” uczniów bądź też szeroko rozumiane kulturotwór-cze oddziaływanie Krakowa.
12 P. Majkut, Powody wyboru szkoły gimnazjalnej w wypowiedziach rodziców, Kraków 2010, http://www.oke.krakow.pl/inf/fi ledata/fi les/majkut1.pdf.
13 A. Rappe, EWD w krakowskich gimnazjach z bardzo dobrymi wynikami egzaminu, Kraków 2008, http://ewd.edu.pl/downloads/opole/rappe.pdf.
Wywiady przeprowadzono w dniach 26–27 maja 2011 r. Po uzyskaniu zgody na ich rejestrację zostały one nagrane na dyktafon, a później spisane w formie transkrypcji. Trwały od 45 do 60 minut. Poza informacjami zaczerpniętymi z wy-wiadów wykorzystano też materiały opracowane przez władze Krakowa (strategie rozwoju, raporty na temat edukacji), wyniki sprawdzianów i egzaminów gimna-zjalnych oraz publikacje naukowe.
3. Charakterystyka Krakowa i jego systemu oświatowego
Kraków jest drugim miastem w Polsce pod względem liczby mieszkańców (około 760 tys.). Jedna piąta spośród nich osób legitymuje się wykształceniem wyższym. Miasto podzielone jest na 18 dzielnic. Wyniki spisu ludności w 1988 r. ukazały, że Kraków cechuje się największymi w Polsce zróżnicowaniami (segregacjami) pod względem poziomu wykształcenia mieszkańców poszczególnych dzielnic i podo-bieństwami (agregacjami) wewnątrz nich14. Mieszkańców dzielnic określanych jako
„inteligenckie”, zlokalizowanych w centralnej i zachodnio-północnej części miasta (Śródmieście, Krowodrza, Bronowice), wyróżniał stosunkowo wysoki poziom wy-kształcenia, natomiast w dzielnicach uznawanych tradycyjnie za „robotnicze”, leżą-cych na południe i wschód od centrum (w tym największej, liczącej 60 tys. miesz-kańców Nowej Hucie), przeważała ludność słabo wykształcona. W ostatnich latach procesy polaryzacji społeczno-przestrzennej nasiliły się wskutek powstania nowych osiedli w najbardziej atrakcyjnych dzielnicach i degradacji najbiedniejszych terenów. Kraków zajmuje drugie miejsce pod względem liczby przedszkoli i szkół oraz liczby dzieci w tych placówkach. W roku szkolnym 2009/2010 w szkołach podsta-wowych uczyło się około 34 tys. uczniów, a w gimnazjach blisko 17 tys. (88% w pu-blicznych szkołach podstawowych i 86% w gimnazjach). W szkołach podstawowych i gimnazjach pracowało 4600 nauczycieli. Największy udział stanowili nauczyciele o najwyższym poziomie kwalifi kacji formalnych (w szkołach podstawowych 54% to nauczyciele dyplomowani, a 24% mianowani, w gimnazjach kolejno 59% i 20%). W ostatnich latach odnotowano w Krakowie szybki wzrost liczby nauczycieli o naj-wyższych kwalifi kacjach. Obecnie mają oni o wiele lepsze kwalifi kacje niż ich kole-dzy z Warszawy, chociaż w stolicy zarobki są dużo wyższe. Nie można wykluczyć, że potraktowali oni awans zawodowy jako alternatywę dla niskich zarobków15.
14 G. Węcławowicz, Geografi a społeczna miast, Warszawa 2007, s. 138–141.
15 M. Herbst., J. Herczyński, A. Levitas, Finansowanie oświaty w Polsce – diagnoza, dylematy,
Duży wzrost odsetka nauczycieli o najwyższych kwalifi kacjach przyczynił w ostatnich latach się do wzrostu kosztów obsługi krakowskich szkół. Tylko w la-tach 2008–2009 wydatki na oświatę wzrosły o 8% mimo postępującego niżu de-mograficznego (w 1990 r. do szkół podstawowych uczęszczało blisko 87 tys. uczniów, w 2002 r. było ich 41 tys., a w 2009 r. 34 tys., w gimnazjach liczba uczniów zmniejszyła się z 24 tys. w 2002 r. do 17 tys. w 2009 r.)16. Zmniejszeniu liczby
dzie-ci i młodzieży w szkołach towarzyszył proces likwidacji szkół i placówek – w latach 2003–2010 zamknięto 61 placówek oświatowych różnego typu, spośród których większość (35) stanowiły szkoły podstawowe17.
Głównym celem polityki edukacyjnej władz samorządowych jest rozwój i mo-dernizacja Krakowa, podniesienie poziomu życia mieszkańców i wykorzystanie jego potencjału naukowego i kulturowego. Władze planują poprawę dostępu do edukacji i podniesienie jej jakości, doskonalenie umiejętności kadry nauczyciel-skiej i stworzenie warunków do kształcenia przez całe życie. Ważnym zamierze-niem, zapisanym w dokumentach programowych, jest też racjonalizacja wydatków oświatowych poprzez zmniejszenie kosztów utrzymania budynków szkolnych i lepsze nimi zarządzanie przez dyrektorów, wprowadzenie standardów organiza-cyjnych szkół i placówek i racjonalizacja sieci szkolnej. W 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie opracowania strategii rozwoju edukacji.
4. Krakowski bon oświatowy – jak pieniądz „podąża za uczniem”?
Wydatki na oświatę i wychowanie stanowiły w 2009 r. ponad jedną czwartą budże-tu miasta Krakowa. Największy udział miały wynagrodzenia nauczycieli z pochod-nymi (ponad 70%). Podobnie jak w Kwidzynie obsługa fi nansowa i administracyj-na szkół i placówek prowadzoi administracyj-na jest przez specjalny organ (w Krakowie jest to Zespół Ekonomiki Oświaty), nad którymi nadzór sprawuje Wydział Edukacji Urzędu Miasta Krakowa.Podobnie jak w Kwidzynie władze Krakowa stworzyły standardy, które są spo-sobem wyceny usług edukacyjnych, pozwalającym na określenie kosztu kształce-nia jednego uczkształce-nia w danej szkole. Określają one między innymi, że szkoła pod-stawowa nie powinna liczyć mniej niż 120 uczniów, a gimnazjum 150. Średnia
16 Prognozy demografi czne dla Krakowa wskazują na silną tendencję wzrostową liczby dzieci w nadchodzących latach. Szacuje się, że w szkołach podstawowych osiągnie ona w roku szkolnym 2015/2016 poziom około 41 tysięcy, a więc taki, jak odnotowano w 2002 r.
17 Analiza sieci samorządowych szkół i przedszkoli w roku szkolnym 2010/2011, Urząd Miasta Krakowa, Wydział Edukacji, Kraków, styczeń 2011.
liczebność oddziałów w szkole podstawowej powinna wynosić przynajmniej 25 uczniów (w gimnazjach 27) i nie tworzy się oddziałów mniejszych niż 22 uczniów (w gimnazjach 27). Liczbę pracowników administracyjnych uzależniono od liczby uczniów (na przykład nie mniej niż 0,5 etatu bibliotekarza i nie więcej niż 2 w szko-le, liczbę pracowników stołówki uzależniono od liczby wydawanych obiadów), a liczbę personelu sprzątającego uzależniono od wielkości powierzchni szkoły (1 etat na 1000 m² powierzchni do sprzątania)18.
W 2007 r. władze Krakowa wprowadziły bon oświatowy w szkołach podstawo-wych, gimnazjach i szkołach ponadgimanzjalnych. Orędownikami tego pomysłu była grupa radnych z Platformy Obywatelskiej, którzy próbowali go wdrożyć już wcześniej, ale uniemożliwiał im to niekorzystny układ sił politycznych w Radzie Miasta. Implementację tego rozwiązania poprzedziła publiczna debata, w tym trzy ogólnopolskie konferencje w latach 2005–2007.
Zasadniczym celem krakowskiego bonu jest racjonalizacja wydatków oświato-wych. Nie ulega wątpliwości, że chodzi przede wszystkim o oszczędniejsze ich wydawanie w warunkach niżu demografi cznego. Zdaniem władz Krakowa racjo-nalizacja służyć ma w dłuższej perspektywie poprawie jakości nauczania i lepszej gospodarce fi nansowej prowadzonej przez dyrektorów szkół. Celem krakowskiego bonu jest też próba upodobnienia publicznych szkół do prywatnych fi rm, których szefowie dbają o ich rozwój, zatrudniają fachowy personel i przyciągają klientów atrakcyjną ofertą. Chodzi o to, aby stali się oni menadżerami, w pełni odpowie-dzialnymi za swoje działania. „Szkołami powinni zarządzać menadżerowie edu-kacyjni, którzy znają swoją szkołę i powinni wiedzieć jak o nią zadbać” (KW, W5) – powiedział podczas wywiadu przedstawiciel samorządu. Krakowski bon eduka-cyjny (podobnie jak bon kwidzyński) zawiera mechanizm nagradzający dyrekto-rów za oszczędności. Pieniądze zaoszczędzone przez dyrektodyrekto-rów (na przykład poprzez tworzenie liczniejszych oddziałów) mogą być przeznaczone organizację zajęć pozalekcyjnych. Podobnie jak w Kwidzynie dyrektorzy szkół mogą „przesu-wać” pieniądze pomiędzy tak zwanymi paragrafami płacowymi i rzeczowymi (w ich obrębie), ale nie pomiędzy nimi. W obu miastach wysokość środków fi nan-sowych, jakie otrzymują szkoły, nie jest uzależniona od wyników uczniów w ze-wnętrznych sprawdzianach i egzaminach19. Szkoły odprowadzają uzyskane
docho-dy (na przykład z wynajmu pomieszczeń) do budżetu miasta, co sprawia, że nie
18 Wstępna informacja o sytuacji w oświacie na terenie Miasta Krakowa, Załącznik do Uchwały Nr XL/365/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 3.03.2004, s. 66–67.
mogą dysponować środkami fi nansowymi samodzielnie wypracowanymi, które mogłyby przeznaczyć na własną działalność.
Pod kilkoma względami krakowski bon oświatowy przypomina mechanizm zastosowany w Kwidzynie. Oto podobieństwa:
– odzwierciedla zasadę „pieniądz podąża za uczniem” do wybranej przez nie-go szkoły,
– nie pokrywa kosztów modernizacji infrastruktury oświatowej i inwestycji, – budżet każdej szkoły kalkulowany jest w zależności od liczby uczniów. Istnieją też różnice między wspomnianymi rozwiązaniami. W Kwidzynie bon składa się z trzech części (A – koszt zatrudnienia kadry pedagogicznej; B – koszt zatrudnienia personelu administracyjnego w szkołach; C – koszt utrzymania pla-cówki). Część B i C bonu są jednakowe dla szkół podstawowych i jednakowe dla gimnazjów, natomiast część A bonu – liczba etatów nauczycielskich „przysługują-cych” szkole – jest różna. Inaczej sytuacja wygląda w Krakowie. Tam bon oświato-wy obliczany jest oświato-wyłącznie na podstawie kosztu zatrudnienia nauczycieli, lecz tak samo jak w Kwidzynie liczba etatów pedagogicznych „należnych” szkole uzależ-niona jest od liczby uczniów.
Widzimy zatem, że w odróżnieniu od Kwidzyna krakowski bon oświatowy pokrywa tylko koszty zatrudnienia kadry nauczycielskiej. Koszty obsługi szkół (np. ogrzewanie, elektryczność, zatrudnienie kadry niepedagogicznej) fi nansowane są w sposób „tradycyjny” – dyrektorzy zgłaszają zapotrzebowanie na następny rok budżetowy, które jest weryfi kowane przez skarbnika miasta i ostatecznie zatwier-dzane przez Radę Miasta. Poszukując oszczędności, władze miasta w 2010 r. rene-gocjowały umowę z zakładem energetycznym, co pozwoliło na obniżenie kosztów ogrzewania szkół.
Czy krakowski bon oświatowy rzeczywiście ma przyczynić się do ograniczenia wydatków na edukację? Niewątpliwie tak. Otóż z każdym oddziałem szkolnym związana jest określona liczba etatów pedagogicznych (każdy oddział ma określo-ną liczbę zajęć wynikających z przepisów prawa). I to właśnie liczba oddziałów w szkole decyduje o liczbie etatów nauczycielskich. Zmniejszanie liczby oddziałów i powiększanie ich liczebności ma doprowadzić do zwolnienia części nauczycieli, a tym samym do ograniczenia wydatków oświatowych. Dodatkowym sposobem ograniczenia kosztów jest powiększenie obwodów szkolnych poprzez likwidację szkół położonych blisko siebie, tworzenie zespołów gimanzjalno-licealnych oraz zastępowanie dozorców szkolnych kamerami przemysłowymi20.
Statystyki dotyczące liczby uczniów w szkołach i oddziałach ukazują, że w ostat-nich latach nie wszędzie udało się osiągnąć standardy wyznaczone przez władze miasta. W roku szkolnym 2008/2009 działało 8 szkół podstawowych liczących poniżej 120 uczniów. W 7 z nich liczba uczniów uległa zmniejszeniu, a w jednej nieznacznie się zwiększyła. Średnia liczba uczniów w oddziale w szkołach podsta-wowych wyniosła 22,57 i zmniejszyła się w stosunku do poprzedniego roku. Jed-nocześnie 11 gimnazjów nie spełniało standardu 150 uczniów. Średnia liczebność oddziału w gimnazjach wyniosła 25,11 i również zmniejszyła się w stosunku do poprzedniego roku.
5. Krakowski bon oświatowy w ocenie dyrektorów gimnazjów
Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych dyrektorzy krakowskich gim-nazjów poproszeni zostali o ocenę wprowadzonego w ich mieście bonu edukacyj-nego. Z ich wypowiedzi jednoznacznie wynika, że uznają go za mechanizm przy-działu środków fi nansowych do szkół przyjęty przez władze miasta. Zgodnie uważają, że służy on przede wszystkim poszukiwaniu oszczędności w budżecie Krakowa. „Ten bon edukacyjny to jest jakieś ograniczenie dla szkół, w tym sensie, że trzeba bardzo dokładnie liczyć każdego ucznia, no i bardzo często jest tak, że jeżeli rekrutacja nie jest całkowicie po naszej myśli, to po prostu zaczyna nam brakować godzin czy etatów” (KG, W1). Zdaniem dyrektorów bon edukacyjny zmusza ich do tworzenia dużych oddziałów szkolnych: „Uważam, że jest źle po-myślany algorytm, nielogiczny, który preferuje klasy 28–30-osobowe i więcej. Gra-nica jest wprowadzona bodajże, bo ja takich klas nie mam, na 35 dziecku. A z za-sad socjologii komunikacji wynika, że dobra klasa, to mała klasa. Nie może być ona za mała – klasa poniżej 16 osób to jest pomyłka, ale powyżej 24 osób to też pomyłka” (KG, W3). W efekcie bon oświatowy jest rozwiązaniem korzystnym dla dużych szkół, które mają liczne oddziały. „To jest dobra idea, tylko dość bezwzględ-na. Takie szkoły jak moja korzystają na bonie. Natomiast niekorzystne jest to dla szkół, które mają trudności z naborem, mają mało dzieci. Może to powodować pogłębianie się różnicy między szkołami” (KG, W2).
Dyrektorzy dostrzegają, że liczba etatów, a tym samym środków przydzielanych szkole, uzależniona jest od liczby uczniów. „To jest związane bardzo mocno. Każ-dy uczeń, który przybędzie w szkole powoduje, że mamy więcej etatów, każKaż-dy, który ubywa, powoduje, że mamy mniej. Nawet na jednym uczniu jest jakiś frag-ment etatu, a 10 uczniów może spowodować, że taka wyraźna część etatu potrafi w tym systemie zniknąć, na przykład pół etatu” (KG, D1). W sytuacji braku
odpo-wiedniej liczby uczniów dyrektorzy decydują o łączeniu klas, łączeniu grup lub zmianie warunków pracy poszczególnych nauczycieli i pracowników administra-cji. Zdarza się, że niektórym pracownikom zmieniane są umowy o pracę. „Co roku musimy dać kilkunastu nauczycielom wypowiedzenia, nie umowy o pracę, tylko warunków pracy, czyli zmienić zasady zatrudnienia, na zasadzie zmniejszenia liczby godzin. W bibliotece na przykład zamiast etatu pani będzie miała niepełny etat… Ja rozumiem, że trzeba te pieniądze dzielić według jakiegoś klucza, ale to jest bardzo bezduszne, że jeśli nam spadnie liczba uczniów poniżej 500, przykła-dowo mówię, to pół etatu pedagoga mniej szkole przysługuje” (KG, W1).
Jeden z dyrektorów podkreślał, że wprowadzona przez władze Krakowa poli-tyka edukacyjna wymaga od niego, aby stał się menadżerem szkoły, ale nie zapew-nia mu odpowiednio wysokiego wynagrodzezapew-nia, które jest przewidziane dla osób pracujących na tego typu stanowiskach: „Stawia się dyrektora szkoły w roli mena-dżera – cudotwórcy. Nie pytając się go, czy on na stanowisku menamena-dżera był za-trudniany. Jednocześnie nie płaci mu się jak menadżerowi, korzystając z tego, że jest nauczycielem” (KG, W3). Ten sam rozmówca wskazywał, że wprowadzone regulacje ograniczają dyrektorom szkół możliwości dysponowania środkami fi -nansowymi. „Oczywiście liczba dzieci przekłada się na pieniądze, mamy jakąś z tego kwotę, ale ta kwota jest obwarowana, na co ją można wydać. Więc nie mogą to być wydatki osobowe, nie mogą to być wydatki rzeczowe i remontowe, czyli nie mogę np. na płace nauczycieli z tego wziąć, nie mogę na nagrody czy zwiększenie dyrektorowi dodatku funkcyjnego za to, że się stara” (KG, W3).
A jakie korzyści przynosi szkołom bon oświatowy? W przypadku gdy szkoła ma dużo uczniów i liczne oddziały, to gromadzi nadwyżkę fi nansową, którą dy-rektor może przeznaczyć na organizację zajęć pozaszkolnych. „Pojawiły się duże pieniądze na zajęcia pozalekcyjne, które mogę komuś dać, ładnie zapłacić, po te parę tysięcy. I to jest w zasadzie wszystko. To, że mogę sobie zatrudnić szatniarza dodatkowego, bo ja to płacę wszystko z bonu” (KG, W3). Inna z osób porównała obecną sytuację z tą sprzed kilku lat: „Kiedy nie było bonu, kiedy ja się nie ubie-gałam o pieniądze na fakultety, no to właśnie nagrodą dla naszego gimnazjum było to, że nam pozwolono otworzyć, z pieniędzy urzędu miasta, fakultety. Ja ubie-gając się o te pieniądze, argumentowałam swoimi wynikami, że te dzieci dobre, które do nas przychodzą, się nie marnują, ale rozwijają” (KG, W2). Zaletą bonu jest również przejrzystość fi nansowania szkół, gdyż liczba etatów należnych szkole wyliczana jest przy zastosowaniu programu komputerowego. „Zaletą tego całego systemu jest to, że w pewnym sensie ułatwia on pracę dyrektora szkoły – to się nazywa Zintegrowany System Zarządzania Oświatą w Krakowie i ten system po-maga w porównaniu do tego, co się kiedyś robiło na papierze” (KG, W1).
Poza tym dyrektorzy uważają, że bon jest rozwiązaniem przynoszącym korzyści nie szkołom lub uczniom, ale przede wszystkim władzom Krakowa. „Jakie mogą być korzyści dla nas z tego, że nas »żyłują« z każdej złotówki”? – pytał jeden z roz-mówców. „Chodzi na pewno o to, żeby oszczędzać, bo w ten sposób można bardziej wychwycić te miejsca, gdzie można oszczędzać, na zasadzie ściskania paskiem szkół, zacieśniania pasa. Z punktu widzenia prezydenta miasta czy Urzędu Miasta to na pewno bon jest dobrym narzędziem, bo on pozwala te oszczędności wpro-wadzać” (KG, W1).
Niektórzy dyrektorzy gimnazjów uznali, że kwota z budżetu miasta przezna-czona na edukację jest zbyt niska, i więcej środków należy kierować do szkół na remonty i inwestycje, a więc poza bonem. „Nie ma w naszym mieście pomysłu na systematyczną poprawę bazy szkolnej, a środki na to są bardzo rozproszone. Nie ma specjalnego sposobu traktowania szkół na przykład zabytkowych, ponieważ w centrum Krakowa mamy ogromną ilość szkół zabytkowych, a te szkoły są wła-ściwie pozostawione same sobie… U nas pieniądze na kredę są, na media są, na pensje są, troszeczkę jest na zajęcia pozalekcyjne, czyli to zadanie statutowe szkoły, ale władza nie ma jakiejkolwiek wyobraźni, że szkoła szkole jest nierówna” (KG, W3). Wskazano również, że większą troską należałoby otoczyć szkoły, które kształ-cą na wysokim poziomie i wyróżniają się na tle innych osiągnięciami. „Mi się wy-daje, że kierunek reform nie jest najgorszy, to idzie w kierunku panowania nad szkolnictwem i jakiegoś lepszego zarządzania, to nie jest złe. Natomiast większą troskę powinno się przykładać do szkół, które nie są takimi zwykłymi szkołami, które coś niosą innego, na mapie edukacyjnej Krakowa są wyjątkowe, żeby jakaś forma pomocy dla nich była, za to, że się starają” (KG, W1). Jedna z pytanych osób zauważyła, że szkoły kształcące na wysokim poziomie są nagradzane przez władze miasta poprzez pozwolenie na stworzenie dodatkowego oddziału, co zwiększa budżet szkoły.
Podczas gdy dyrektorzy publicznych gimnazjów krytycznie wypowiedzieli się na temat mechanizmu przydziału środków fi nansowych do szkół, to już dyrektorzy placówek niepublicznych uznali, że bon edukacyjny jest dla nich korzystnym roz-wiązaniem. Mówiono w następujący sposób: „Ten bon w gimnazjum jest około 400 zł. To jest zdecydowanie znacząca dotacja, bo dzięki niej nam się zwiększa ta pula na dziecko. Ta dotacja odgrywa bardzo dużą rolę w szkolnictwie niepublicz-nym. Ja myślę, że bez dotacji czesne musiałoby być po prostu dużo wyższe” (KG, W5). Środki z bonu edukacyjnego są ważnym źródłem dochodów szkół niepu-blicznych. Dyrektorzy wskazują, że wystarczają one jedynie na wynagrodzenia nauczycieli, ale jest ich za mało, aby poza tym opłacić składki do Zakładu Ubez-pieczeń Społecznych z pochodnymi, elektryczność, ogrzewanie, nie mówiąc już
o zakupie pomocy dydaktycznych, wynajmowaniu sal lekcyjnych czy doposażeniu lub remontowaniu szkół. Gdyby nie było bonu oświatowego… „musielibyśmy na przykład podnieść liczebność klas, żeby zwiększyć przychód na jedną klasę. Ale wtedy przestalibyśmy być konkurencyjni. Mało tego, prawdopodobnie jakość na-uczania by spadła, a ja ewidentnie jestem przekonany, że jakość jest wynikiem mniejszych klas” (KG, W6).
6.
Krakowski bon oświatowy w ocenie przedstawiciela władzy
lokalnej
Wydawać by się mogło, że osoby współodpowiedzialne za wprowadzenie w Kra-kowie bonu edukacyjnego będą wypowiadać się pozytywnie na jego temat, z dumą mówiąc o jego zaletach. Przeprowadzone badania nie potwierdzają tego przypusz-czenia. Krakowski bon oświatowy jest oceniany krytycznie przez przedstawiciela Platformy Obywatelskiej: „Ten bon krakowski jest bonem nieudanym. U nas w Krakowie, rzeczywiście wprowadzono te podstawowe założenia, czyli ten jeden punkcik, to znaczy »pieniądze idą za dzieckiem« do szkoły. Miało też być tak, że dyrektor miał być menadżerem – dostaje odpowiednią kasę i z tej kasy on decy-duje, czy zatrudnia logopedę czy kucharza, czy pracuje z fi rmą zewnętrzną. Ma kasę, którą dysponuje, i musi być konsekwentny wobec własnych nauczycieli, bo inaczej się przewróci i nie ma wtedy ratunku” (KW, W4).
Dlaczego, zdaniem przedstawiciela władzy samorządowej, bon oświatowy w Krakowie okazał się fi askiem? Po pierwsze, nie zapewnił dyrektorom większej swobody działania i zwiększył biurokrację, obarczając ich obowiązkiem skrupu-latnego wyliczania uczniów uczęszczających do szkoły i kalkulowania liczby na-leżnych etatów. „W Krakowie się okazało, że za tym bonem wysłano do szkół, niebywale rozpisaną strukturę matematyczną, która powiedziała, że na jednego ucznia przypada, tyle i tyle bibliotekarza, tyle i tyle kucharki. Wobec czego każdą rzecz trzeba w dalszym ciągu konsultować z wydziałem edukacji. Za bonem nie poszła żadna wolność do dyrektorów szkół. Poza tym muszą te wszystkie sprawy obliczyć i jeżeli chcą cokolwiek zmienić, to i tak muszą uzyskiwać osobną zgodę. Czyli centralizm i kontrola zupełnie nie zelżały” (KW, W4).
Bon oświatowy, którego pierwotnym zamysłem było oddzielenie urzędników od publicznych pieniędzy, w jeszcze większym stopniu związał ich ze sobą. „Jeże-li dyrektor wymyś„Jeże-li jakąś koncepcję, to i tak musi iść z nią do wydziału edukacji i zatwierdzić. Urzędnicy decydują o wszystkim i dyrektorzy tak się ustawiają do urzędnika, żeby ich szkoła była w lepszej sytuacji. Urzędnicy przecież
zatwierdza-ją arkusze organizacyjne, w których pozwalazatwierdza-ją na działalność konkretnej liczby oddziałów” (KW, W4).
Zdaniem rozmówcy krakowski bon oświatowy nie zachęca dyrektorów do tego, aby byli menadżerami w swoich szkołach, gdyż nie dostają oni pieniędzy, które zarobili. „Jaka jest metoda, która zniechęca, aby ludzie, którzy są menadże-rami, stawali się dyrektorami szkół? Jeśli dana szkoła X ma prężnie działającego dyrektora i ona zarabia zajęciami, WF, otwiera klasy na okoliczną ludność, która płaci, to oni zabierają temu dyrektorowi pieniądze, wsadzają do wspólnego wora, i fi nansują na przykład szkołę, w której jest pan dyrektor, który nic nie robi, nie płaci prądu, gazu. I w związku z tym, to nie motywuje do działania. Poza tym, prawo też nie to zachęca, żeby dyrektor dbał o swoją szkołę jak o własną fi rmę” (KW, W4).
Ponadto poważnym zastrzeżeniem kierowanym pod adresem władz Krakowa jest utrzymywanie przy życiu szkół mających długi i uginanie się pod presją rodziców broniących przed likwidacją. „W moim mniemaniu jakakolwiek dzia-łalność, począwszy od wychowania własnego dziecka, polega na tym, że człowiek powinien być do końca konsekwentny…W przypadku złego zarządzania szkoły powinien być wszczynany proces likwidacyjny. I to musi być nie na zasadzie takiej, na tego padnie, czy na tamtego – ktokolwiek, kto ma lepsze układy, to przyjdzie i się tutaj wybroni, zrobi lepszy strajk, głośniejszy, więcej uczniów spro-wadzi” (KW, W4).
W efekcie przedstawiciel Platformy Obywatelskiej nie nazywa krakowskiego algorytmu bonem edukacyjnym, ale quasi-bonem. „To jest quasi-bon, ja to do-kładnie wszędzie tak nazywam w mediach” (KW, W4).
Czy w takiej sytuacji, zdaniem rozmówcy, możliwa jest naprawa krakowskiego bonu oświatowego? Tak, przede wszystkim poprzez doskonalenie mechanizmów rynkowych: ograniczanie władzy urzędników, sprawienie, aby dyrektorzy na-prawdę stali się menadżerami edukacyjnymi i ograniczenie roli państwa w sferze edukacji. „Ten system byłby prawdziwy, gdyby menadżerowie byli dyrektorami szkół… Dopóki państwo będzie ingerowało w działalność gospodarczą, eduka-cyjną coraz silniej, to będziemy się coraz bardziej oddalali od tego systemu. Jeże-li państwo będzie się kurczyło, ograniczało rolę swoich urzędników i ich ingeren-cję, to wtedy jest jakaś nadzieja” (KW, W4).
7.
Krakowski rynek oświatowy – wybór szkoły dla dziecka
i rywalizacja o uczniów
Jednym z elementów bonu oświatowego jest stworzenie rodzicom i ich dzieciom możliwości wyboru szkoły. Formalne zasady tego wyboru w Krakowie nie różnią się od reguł obowiązujących w całym kraju. Uczniowie szkół publicznych na po-ziomie podstawowym i gimnazjalnym objęci są rejonizacją, ustaloną przez Radę Miasta. Do klas pierwszych najpierw przyjmowani są uczniowie mieszkający w ob-wodzie szkolnym, a dopiero później mieszkający poza jego obszarem, w miarę wolnych miejsc. Dodatkowo władze samorządowe opracowały jednolite kryteria rekrutacyjne do gimnazjów na terenie całego Krakowa. Każde dziecko można zapisać do najwyżej trzech szkół. W przypadku wolnych miejsc prowadzona jest rekrutacja uzupełniająca.
Czy uczniowie i ich rodzice korzystają z możliwości zapisu dzieci do szkół po-za rejonem? Z danych urzędu miejskiego wynika, że intensywnie korzystają z tej możliwości – dwie piąte uczniów szkół podstawowych i ponad połowa gimnazja-listów uczy się poza rejonem21.
Dyrektorzy najlepszych gimnazjów w Krakowie zauważają, że wraz z wprowa-dzeniem elektronicznej rekrutacji do szkół liczba zapisów spoza rejonu wzrosła. „Dawniej, jak rodzice musieli przyjść z papierowym podaniem i nie było możli-wości zapisu dziecka do kilku gimnazjów, to tych aplikujących było mniej, ale za-wsze mieliśmy więcej podań, niż mogliśmy przyjąć dzieci. Natomiast w tej chwili to rzeczywiście jest wyjątkowo dużo chętnych, dlatego że system elektroniczny ułatwia bardzo rodzicom i oni sobie tutaj wpisują gimnazja” (KG, W2). Zdarza się, że do najlepszych gimnazjów kandyduje 1000, a nawet 1400 uczniów. Szkoły te mają w swych szeregach 70–75% uczniów spoza rejonu i tworzą zazwyczaj dla nich kilka oddziałów. „Rejon u nas jest mały, dlatego że jest wyludnienie, a poza tym nie wszystkie dzieci rejonowe chcą się u nas uczyć, gdyż panuje opinia, że tu się czegoś wymaga” (KG, W3).
Nietrudno się domyślić, że uczniowie „elitarnych” gimnazjów, pochodzący spo-za rejonu, to najlepsi z najlepszych. Badania Anny Rappe22 ukazują, że w latach
2005–2007 do najlepszych gimnazjów publicznych i niepublicznych uczęszczali uczniowie, którzy osiągnęli najwyższe wyniki w sprawdzianach w klasie szóstej szkoły podstawowej. Była to młodzież o bardzo dużym potencjale intelektualnym. Oznacza to, że najlepsze krakowskie gimnazja spijają śmietankę, rekrutując
21 M. Herbst, J. Herczyński, A. Levitas, op.cit., s. 249. 22 A. Rappe, EWD w krakowskich gimnazjach…, op.cit.
uczniów z najlepszymi wynikami. Mówiła o tym jedna z badanych osób: „Zdajemy sobie sprawę, że te dzieci są w blokach startowych do sukcesu już w wieku 13 lat. Jest takie niebezpieczeństwo. Zdarzało, że dostawałam te klasy, jako wychowawca, które były z aspiracjami wyższymi, to tam duża praca wychowawcza musiała iść. Te dzieci, które tam przychodzą, są zawsze najlepsze, zawsze doskonałe, cała szko-ła patrzy, że przyszedł kolejny laureat z nastawieniem na sukces” (KG, W2).
Wypowiedzi dyrektorów szkół wskazują, że uczniowie spoza rejonu pochodzą z domów, w których rodzice mają wysokie aspiracje edukacyjne wobec swoich dzieci i lepsze wykształcenie od rodziców mieszkających w obwodzie szkoły: „Ge-neralnie poziom wykształcenia rodziców uczniów, którzy do nas trafi ają spoza rejonu jest wysoki. Większość ma wyższe wykształcenie. Są takie wolne zawody, są lekarze, są prawnicy, jest bardzo dużo właścicieli fi rm prywatnych bądź w fi rmach zajmujących bardzo wysokie stanowiska” (KG, W1). Jedna z pytanych osób zwró-ciła uwagę, że rodzice dzieci spoza rejonu żywo interesują się postępami swoich dzieci: „Trochę te dzieci mają wyścig do sukcesu zakodowany w domu. Te oczeki-wania rodziców są bardzo wysokie. Zdarza się, że gdy nauczyciel jest chory, po-wiedzmy 2 tygodnie, to wychowawca słyszy niepokój, czy aby to nie jest za długa nieobecność, oczywiście pomimo zastępstw, czy to nie wpłynie na dalszą drogę dziecka” (KG, W2).
Uczniowie rejonowi w odróżnieniu od pozostałych pochodzą z bardzo zróżni-cowanych rodzin: „Tu są różni mieszkańcy. Ja mam tu dziecko znanego profesora, ale mam też bardzo specyfi czne dzieciaki z ukrytych slumsów za fasadami kamie-nic, mniej czy bardziej wyremontowanych” (KG, W3). „Uczniowie są zróżnicowa-ni. Od tych, których tu mamy najlepszych – olimpijczyków, laureatów, po zwykłe-go ucznia, który ma ogromne potrzeby z różnych powodów” (KG, W2).
Wywiady przeprowadzone z dyrektorami gimnazjów ukazują, że szkoły ostro ze sobą rywalizują o uczniów. „Szkoły, chcąc przyciągnąć do siebie uczniów, muszą coś rzeczywiście oferować. Rodzice rozmawiają ze sobą i nie da się pustymi hasła-mi reklamować. Jeszcze musi być pokrycie w rzeczywistości. Więc szkoła, która chce się utrzymać na rynku, musi coś robić. Ponieważ jest konkurencja, to my myślimy, co poza naszą ofertą zagwarantować. I inne szkoły, żeby zachęcić, muszą najpierw mieć ten poziom, żeby ktoś chciał do nich przyjść. Czyli ta oferta eduka-cyjna musi być dobra, i ona się w jakimś sensie zmienia, w zależności od tego, czy szkoła chce się na rynku utrzymać, czy nie. Jeśli chce, to musi coś robić” (KG, W1). Szkoły starają się „przyciągnąć” uczniów różnymi sposobami. Zdarza się, że rekrutacja prowadzona jest do konkretnych klas pierwszych, na przykład dwuję-zycznych, w których część lekcji prowadzona jest w języku obcym. W niektórych szkołach tworzone są oddziały o profi lu ogólnym dla uczniów z rejonu i klasy
„profi lowane” dla uczniów spoza rejonu (np. biologiczno-chemiczne lub matema-tyczno-informatyczne). Magnesem jest bogata oferta zajęć pozalekcyjnych, wyso-ki poziom kształcenia i dobrze wykwalifi kowana kadra.
W sytuacji silnej konkurencji niektóre szkoły borykające się z problemami sta-rają się opracować strategie ratunkowe. Rywalizacja i brak kandydatów wymusza-ją od nich podjęcie starań na rzecz poprawy oferty dydaktycznej. „Jedna z pań, z takiego osiedlowego gimnazjum, gdzie nabór tam jest na 1,5 klasy, wymyśliła, i uważam, że jest to bardzo mądre, że otworzy klasę, która będzie specjalnie pra-cowała z dziećmi dyslektycznymi. I ona idzie z tym do urzędu miasta i stara się ją utworzyć. Jak gdyby cała ta sytuacja zaczyna wymuszać, że te, przepraszam, że użyję tego sformułowania – słabsze szkoły – one też zaczynają swoją ofertę uatrak-cyjniać. Może nie będą się chwalić, że mają 35 laureatów olimpiad czy 300 fi nali-stów, natomiast oni będą mówić: my umiemy pracować z dziećmi, które mają inne potrzeby. To w jakiś sposób może wpłynąć pozytywnie na zaktywizowanie tamtych szkół” (KG, W2).
Część dyrektorów szkół, które mają problemy z pozyskaniem odpowiedniej liczby uczniów, zwróciła się w 2010 r. do urzędu miasta z prośbą o wprowadzenie limitu oddziałów w gimnazjach. Zaproponowali, aby ograniczyć liczbę oddziałów w każdym roczniku do sześciu. Władze miasta nie przystały jednak na ich propo-zycję i zezwalają gimnazjom uczącym na dobrym poziomie na tworzenie siedmiu oddziałów.
Zdarza się, że niektóre gimnazja nie podejmują rywalizacji z pozostałymi i tra-cą reputację oraz uczniów. Mówił o tym jeden z rozmówców: „Kawałek od nas, dwa przystanki stąd, jest sąsiednie gimnazjum, ale gimnazjum bardzo słabiutkie. Przede wszystkim jest ono typowym rejonowym gimnazjum. Ono niczego tam nie oferu-je, poza jakimiś sportowymi zacięciami. Ale ci ambitniejsi uczniowie stamtąd, przy-chodzą do nas. Przyprzy-chodzą, bo nasze gimnazjum jest lepsze, bezpieczniejsze, spo-kojniejsze” (KG, W1).
Poza opisywanymi wyżej mechanizmami konkurencji między szkołami poja-wiają się też inne problemy. Niektórzy rodzice starają się obejść prawo, meldując fi kcyjnie dziecko w obwodzie upatrzonego gimnazjum. Nie ulega wątpliwości, że jest to nieuczciwa taktyka.
Jedna z badanych osób zwróciła też uwagę na silną rywalizację między ucznia-mi uzdolnionyucznia-mi w szkołach, która wymaga od grona pedagogicznego uucznia-miejętne- umiejętne-go podejścia: „Pamiętam rozmowę z takimi uczniami, gdy zapytałam: Czemu wy tacy jesteście? A oni: Proszę pani, bo my nie możemy znieść, że myśmy byli naj-lepsi, a teraz nie jesteśmy. One przychodzą z różnych szkół, w których były gwiaz-dami w pełnym blasku. Oczywiście one są mądre, pracowite, mają wsparcie
w do-mu, ale nie są też jedyne, bo takich dzieci jest bardzo wiele… One są na sobie skoncentrowane, na swój sukces, i nie mogą znieść, że nie są znowu najlepsi, bo tu przychodzi cała klasa, która ma średnią 5,5” (KG, W2).
Rywalizacja pomiędzy szkołami pociąga za sobą konieczność zatrudnienia przez dyrektorów najlepszych nauczycieli. Starają się oni dobrać kadrę w bardzo staranny sposób: „Poszukujemy najlepszych. Współpracujemy bardzo blisko z kra-kowskimi uczelniami, głównie z Uniwersytetem Jagiellońskim, zresztą pracownicy naukowi UJ to są bardzo często rodzice naszych absolwentów lub uczniów, którzy swoje dzieci tu przysyłają. Współpracujemy z CKE i OKE w Krakowie, gdzie cały czas jest wymiana wiadomości i wiedzy naszych nauczycieli z tymi instytucjami i nasi nauczyciele są ekspertami, np. w CKE… Przez ileś lat dorobiliśmy się kadry, chociaż mamy też młodych nauczycieli, którzy rok czy dwa lata temu skończyli studia i myśmy ich przyjęli, bo się nadawali. Zawsze przed podjęciem decyzji o przyjęciu nauczyciela do pracy jest on egzaminowany przez starszych nauczycie-li” (KG, W1).
Do konkurencji między szkołami włączyły się też gimnazja niepubliczne. Dy-rektorzy tych szkół traktują rywalizację w oświacie jako „normalne prawo rynku”. W następujący sposób wypowiedział się na ten temat jeden z rozmówców: „My musimy być konkurencyjni i coś tam zawsze nowego wymyślać. Szkoła zawsze stara się w czymś zaistnieć. Albo organizowanie jakiś zawodów sportowych, albo językowych. My staramy się eksponować naukę języków obcych, że jest ich u nas bardzo dużo, że uczymy bardzo efektywnie, że mamy wyjazdy zagraniczne, ponie-waż to jest taki magnes przyciągający rodziców. Rodzice chcą, żeby dziecko uży-wało języków obcych” (KG, W5).
Szkoły niepubliczne starają się zapewnić swoim uczniom dobre warunki kształ-cenia – mniej liczne oddziały szkolne (na przykład do 16 uczniów w klasie), dobrze wyposażone pracownie przedmiotowe. Oferują też zwiększony wymiar zajęć obo-wiązkowych oraz regularne spotkania i konsultacje z rodzicami. Jacy rodzice za-pisują dzieci do szkół niepublicznych? „Ja to ich zawsze dzielę na takie grupy – mówi jedna z pytanych osób. – Łączy ich to, że chcą, żeby dziecko odebrało dobrą edukację. Są to rodzice, którym dobro dziecka bardzo leży na sercu, którzy mają też konkretne oczekiwania wobec szkoły, na przykład nauka języków obcych… Pierwsza grupa to rodzice, którym zależy na tym, aby dziecko w szkole dobrze się czuło. Najczęściej rodzice chłopców ogromnie się boją gimnazjów państwowych, dlatego mamy więcej chłopców i w ogóle w gimnazjach niepublicznych jest taka tendencja… Druga grupa to rodzice, którzy oddając dziecko do szkoły niepublicz-nej, wychodzą z założenia, że szkoła ma już załatwić wszystko i ich udział w pro-cesie edukowania jest minimalny, chyba że się dziecku coś dzieje. Jak się dziecku
dzieje krzywda, to wtedy się pojawiają. Takich rodziców mamy zdecydowanie mniej” (KG, W5).
Na koniec warto wspomnieć o jeszcze jednej kwestii związanej z funkcjonowa-niem bonu oświatowego, jakim jest postulat wolnego wyboru szkoły. Otóż dyrek-torów publicznych gimnazjów z Krakowa zapytałem, jakie konsekwencje przynio-słaby likwidacja rejonizacji w ich mieście, a więc de facto implementacja wolnego wyboru edukacyjnego. Moi rozmówcy jednogłośnie stwierdzili, że takie rozwiąza-nie doprowadziłoby do pogłębienia przepaści między szkołami dobrymi i słabymi. „Gdybym ja nie miała dzieci niektórych rejonowych, to moja średnia podskoczy-łaby tak, że było to 90% średniego wyniku gimnazjalnego… Pracowalibyśmy tylko z tymi dziećmi, które chcą się uczyć… Tutaj my byśmy zyskali, na pewno, bo byśmy podskoczyli ze średnią wysoko. Straciłyby te szkoły, które nie mają naboru. Jeszcze by to pogłębiło trudności słabych szkół” (KG, W2).
8. Wyniki uczniów w sprawdzianach i egzaminach
Nie ulega wątpliwości, że rezultaty uczniów w testach zewnętrznych są dla rodzi-ców ważną informacją na temat poziomu nauczania w szkołach. Wyniki spraw-dzianów w szkołach podstawowych i egzaminów gimnazjalnych ukazują, że uczniowie z Krakowa uzyskują wysokie rezultaty, podobnie jak ich rówieśnicy z innych miast. Średnie wyniki egzaminu gimnazjalnego z ostatnich czterech lat przedstawia tabela 1.
Tabela 1. Średnie wyniki egzaminu gimnazjalnego w Krakowie w latach 2006–2009 (w punktach) 2006 2007 2008 2009 H M-P H M-P H M-P H M-P Polska 31,39 23,9 31,48 25,31 30,75 27,02 31,2 26,1 Województwo małopolskie 32,61 24,72 32,78 26,19 32,17 28,2 32,6 27,2 Kraków 34,80 27,74 35,34 26,23 34,31 31,38 34,8 29,5 Źródło: Okręgowa Komicja Egzaminacyjna w Krakowie; H – część humanistyczna, M-P – część matematyczno-przyrodnicza; maksymalna liczba punktów = 50.
Dane Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej ukazują, że w Krakowie, podobnie jak w wielu innych miastach, jest grupa gimnazjów bardzo dobrych, przeciętnych i słabych. Należy jednak zauważyć, że większość z nich kształci na niezłym
pozio-mie – 55% szkół tego typu uzyskało w 2009 r. w części humanistycznej egzaminu gimnazjalnego wyniki wysokie, 36% średnie i tylko 9% niskie. W części matema-tyczno-przyrodniczej połowa osiągnęła wyniki wysokie, 36% średnie i 14% niskie. Spośród 89 gimnazjów 16 to szkoły bardzo dobre, można powiedzieć „elitarne”, które od 2002 r., a więc od czasu wprowadzenia systemu oceniania zewnętrznego w Polsce, systematycznie uzyskują najwyższe rezultaty w egzaminach gimnazjal-nych. Wśród nich osiem to szkoły publiczne, a osiem to szkoły niepubliczne (pry-watne i społeczne). Wszystkie one posiadają status „szkoły sukcesu” szacowany metodą Edukacyjnej Wartości Dodanej (EWD)23. Skąd się biorą w tych szkołach
wysokie wyniki nauczania? Dyrektorzy najlepszych gimnazjów mówią o kilku przyczynach. Pierwsza z nich to „moc środowiska”, wysoka wartości przypisywana edukacji przez mieszkańców Krakowa, uznawanego tradycyjnie za miasto „stu-denckie” czy też „uniwersyteckie”. „Ja nie mogę powiedzieć, że wyniki mojej szko-ły są wynikiem mojej pracy w sensie prostego przełożenia. To byłoby bardzo nie-uczciwe. My dzieci nie »psujemy«, wykorzystujemy to, co już mają. Ja nie wlewam szklanki wody do morza i mówię: morze, ja cię uczyniłem. Ja mówię: przyszły fantastyczne dzieci” – powiedziała dyrektorka szkoły (KG, W3). Drugi czynnik to opisywana już wcześniej ostra selekcja kandydatów, która sprawia, że w wyścigu o miejsca w renomowanych szkołach wygrywają tylko najlepsi uczniowie. Trzeci powód to wytężona praca nauczycieli i wysokie wymagania stawiane uczniom, również tym mniej uzdolnionym.
Czy można powiedzieć, że wysokie wyniki krakowskich gimnazjalistów to sku-tek działania bonu oświatowego? Z wypowiedzi dyrektorów szkół wynika, że to nie bon sam w sobie jako instrument polityki edukacyjnej, ale „kapitał kulturowy” uczniów, duża wartość przypisywana wykształceniu przez ich rodziców, wysokie aspiracje edukacyjne w stosunku do ich dzieci i duże wymagania stawiane szkołom – przyczyniają się do tak dobrych rezultatów osiąganych przez gimnazjalistów. Duża część rodziców żywo interesuje się postępami edukacyjnymi swoich dzieci, pomaga im w odrabianiu lekcji, zapewnia dostęp do zajęć pozalekcyjnych i nawią-zuje współpracę ze szkołami. Wyniki krakowskich badań po raz kolejny potwier-dzają, że to rodzina w największym stopniu pozytywnie oddziałuje na wyniki uzy-skiwane przez gimnazjalistów24. Badania ogólnopolskie pokazują też, że poza
rodziną w dobrych szkołach pozytywny wpływ mają współdziałanie i rywalizacja z rówieśnikami, co niewątpliwie ma też miejsce w Krakowie. Dobre wyniki
kra-23 www.ewd.edu.pl.
24 Por. I. Białecki, R. Siemieńska, Wpływ rodziny i grup rówieśniczych na wyniki egzaminów
ze-wnętrznych, „Biuletyn Badawczy Centralnej Komisji Egzaminacyjnej” 2007, nr 12, http://www.cke.
kowskich szkół to również bez wątpienia efekt oddziaływania nauczycieli – dyrek-torzy są przekonani, że ich kadra umiejętnie wykorzystuje potencjał intelektualny swoich uczniów, o czym świadczą dobre wskaźniki EWD ich szkół i wysokie loka-ty ich szkół w testach zewnętrznych: „Skoro szkoła od wielu lat pracuje na pozio-mie wyższym niż przeciętny, to my nie marnujemy tych dzieci, które do nas przy-chodzą z ogromnymi talentami” (KG, W2).
Analizując wyniki egzaminów zewnętrznych, należy też zwrócić uwagę na lo-kalizację najlepszych gimnazjów. Otóż ponad połowa z nich położona jest w Śród-mieściu, a pozostałe w części północno-zachodniej i północnej Krakowa. „Elitar-nych” gimnazjów nie ma w takich dzielnicach, jak: Nowa Huta, Bieńczyce, Podgórze, czy Prokocim, uznawanych tradycyjnie za „robotnicze”, gdzie dominują duże osiedla mieszkaniowe.
Dlaczego najlepsze gimnazja zlokalizowane są w centralnej i zachodnio-pół-nocnej i półi zachodnio-pół-nocnej części miasta, a nie ma ich na południe i wschód od centrum? Dyrektorzy krakowskich gimnazjów wskazują na kilka przyczyn:
– „Elitarne” gimnazja, należą do najstarszych szkół w mieście i od wielu lat kształcą na wysokim poziomie (poziom kształcenia był tam wysoki wcze-śniej, niż utworzono gimnazja). Wiele z nich współpracuje z najlepszymi li-ceami i uczelniami.
– Pojawia się tendencja dowożenia dzieci do gimnazjów w Śródmieściu przez rodziców, którzy chcą zapewnić swoim dzieciom dobrą edukację. Nie można wykluczyć, że część z nich chce wyrwać swoje dzieci ze słabych i niebezpiecz-nych szkół w pobliżu domu.
– Śródmieście Krakowa oraz przylegające do niego dzielnice zachodnio-pół-nocne zamieszkałe są przez ludność „zasiedziałą”, stosunkowo dobrze wy-kształconą w porównaniu z mieszkańcami innych dzielnic. Do mieszkańców tych dołącza ludność napływowa kupująca apartamenty, która posyła swoje dzieci do szkół w pobliżu miejsca zamieszkania bądź do szkół prywatnych. Czy zamieszkiwanie w dzielnicach cechujących się ubóstwem i uczęszczanie do słabych szkół sprzyja pozostawaniu na dole drabiny społecznej i utrudnia możli-wość awansu? Opisywane przez Paula Scheff era25 badania potwierdzają te obawy.
Segregacje przestrzenne potęgują nierówności społeczne, a koncentracja ludności o określonych cechach w biednych dzielnicach ogranicza ich dzieciom możliwość zdobycia dobrego wykształcenia.
Z kolei Robert Putnam wskazuje, że zamieszkiwanie w dzielnicy cechującej się wysokim poziomem kapitału społecznego, a więc takiej, gdzie ludzie sobie ufają,
są skłonni działać na rzecz wspólnego dobra oraz łączą ich bliskie więzi i częste kontakty, korzystnie oddziałuje na rozwój ich dzieci i ich postępy w nauce, nato-miast w dzielnicach o niskim „kapitale społecznym” jest więcej wandalizmu, prze-stępczości i bijatyk między gangami, a uczniowie częściej porzucają szkołę i nie najlepiej się uczą26. Przeprowadzone w Krakowie badania sondażowe wskazują na
duże zróżnicowania kapitału społecznego mieszkańców poszczególnych dzielnic. Najmniej korzystnie wypada w nich Nowa Huta (gdzie mieszkańcy czują, że nie-wiele ich łączy i nie wyobrażają sobie, aby mogli robić coś razem), a najlepiej Kro-wodrza27.
9. Podsumowanie
Przeprowadzone badania ukazują, że rozwiązanie nazywane „Krakowskim bonem oświatowym”, wprowadzone przez polityków o orientacji liberalnej, ma postać quasi-bonu, gdyż sprowadza się głównie do zasady „pieniądz podąża za uczniem” do wybranej przez niego szkoły i daleko odbiega od klasycznej propozycji Miltona Friedmana, propagującej wolny rynek w edukacji. Głównym celem krakowskiego bonu jest ograniczenie wydatków na szkolnictwo poprzez zmniejszenie liczby zatrudnionych nauczycieli, zwiększenie liczebności oddziałów i likwidację części szkół. Celem bonu edukacyjnego nie jest poprawa jakości kształcenia ani wyrów-nywanie szans edukacyjnych uczniów pochodzących z najbiedniejszych rodzin lub mieszkających w dzielnicach, gdzie nie ma dobrych szkół.
Przeprowadzone badania ukazują krytyczny stosunek dyrektorów gimnazjów do bonu edukacyjnego. Wprowadzony mechanizm jest w ich opinii „bezduszny”, gdyż uzależnia wysokość przyznawanej dotacji od liczby uczniów. Wymaga skru-pulatnego przeliczania uczniów na etaty. Wbrew założeniom nie daje dyrektorom większej swobody gospodarowania pieniędzmi, nie pozwala na przesuwanie środ-ków między tzw. paragrafami oraz uzależnia ich działania w sprawach fi nansowych i administracyjnych od urzędników.
Istniejące w Krakowie zasady wyboru szkoły, dające rodzicom możliwość zapi-su dziecka poza rejonem, oraz konkurencja między szkołami przyczyniły się do „spijania śmietanki” przez najlepsze gimnazja – najlepsi absolwenci szkół podsta-wowych trafi ają do najlepszych gimnazjów, a później kontynuują naukę
w reno-26 R. Putnam, Samotna gra w kręgle. Upadek i odrodzenie wspólnot lokalnych w Stanach
Zjedno-czonych, Warszawa 2008.
27 Bezpieczeństwo w Krakowie. Raport z badań, Uniwersytet Jagielloński, Instytut Socjologii, Kraków 2008.
mowanych liceach ogólnokształcących. W efekcie gimnazja stały się miejscem ostrej selekcji i wzmacniania podziałów społecznych, a nie wyrównywania szans edukacyjnych, co stoi w sprzeczności z założeniami reformy oświatowej z końca lat 90. W Krakowie „elitarne” gimnazja zlokalizowane są tylko w kilku dzielnicach (centralnej, zachodnio-północnej i północnej części miasta), natomiast nie ma ich w dzielnicach tradycyjnie „robotniczych”, gdzie mieszka ludność słabo wykształ-cona i uboższa (np. w Nowej Hucie). Wszystko to sprawia, że krakowski system oświatowy ogranicza szanse zdobycia dobrego wykształcenia dzieciom z rodzin robotniczych, mieszkających na dużych osiedlach, położonych z dala od centrum miasta, i sprzyja ich pozostawaniu na najniższych szczeblach drabiny społecznej. Przeprowadzone badania pokazują też, że dalsza liberalizacja rynku edukacyjnego w Krakowie poprzez stworzenie wolnego wyboru szkoły (likwidacja rejonizacji) mogłaby jeszcze bardziej pogłębić nierówności społeczne.
Niewątpliwym sukcesem krakowskiego systemu edukacyjnego są wysokie wy-niki osiągane przez uczniów w egzaminach zewnętrznych. W opinii dyrektorów są one w głównej mierze efektem oddziaływania „kapitału kulturowego” wynie-sionego przez uczniów z domu, „mocy środowiska” uznawanego za „uniwersytec-kie”, wysokich aspiracji edukacyjnych rodziców wobec ich dzieci. Nie można wy-kluczyć, że są one też efektem oddziaływania „kapitału społecznego”, który jest wyższy w dzielnicach „zasiedziałych” i cechujących się wyższym poziomem wy-kształcenia mieszkańców. Dyrektorzy są przekonani, że umiejętnie wykorzystują potencjał intelektualny swoich uczniów, a wytężona praca ich szkół prowadzi do dobrych wyników.
Chociaż krakowski bon oświatowy jest rozwiązaniem stosunkowo młodym i do-głębne skutki jego działania poznamy w przyszłości, to już teraz można powiedzieć, że nie jest on instrumentem bezpośrednio wpływającym na poprawę jakości kształ-cenia. Jednocześnie po raz kolejny przekonaliśmy się, że wraz z jego implementacją nie idzie w parze poprawa dostępu do oświaty dla dzieci z biednych środowisk. Warto, aby władze Krakowa podjęły działania na rzecz ograniczenia selekcji do gimnazjów (wzorowane na przykład na propozycjach Jencksa) oraz podwyższyły nakłady na edukację, otaczając opieką uczniów i szkoły szczególnego ryzyka.
L I T E R A T U R A :
Białecki I., Siemieńska R., Wpływ rodziny i grup rówieśniczych na wyniki egzaminów
ze-wnętrznych, „Biuletyn Badawczy Centralnej Komisji Egzaminacyjnej” 2007, nr 12,
Bielecki P., Bony edukacyjne. Granice urynkowienia edukacji, Warszawa 2005.
Belfi eld C., Levin H., Education Privatization: Causes, Consequences and Planning
Implica-tions, Paris 2002.
Carnoy M., School Vouchers. Examining the Evidence, Washington D.C. 2001.
Dolata R. Putkiewicz E., Co to jest bon oświatowy i jaką rolę pełni w projekcie reformy
edu-kacji [w:] Uwagi i propozycje do projektu reformy systemu eduedu-kacji, E. Putkiewicz,
M. Za-horska (red.), Warszawa 1998.
Friedman M., Friedman R., Wolny wybór, Sosnowiec 2006. Friedman M., Kapitalizm i wolność, Gliwice 2008.
Herbst M., Herczyński J., Levitas A., Finansowanie oświaty w Polsce – diagnoza, dylematy,
możliwości, Warszawa 2009.
Jencks Ch., Giving Parents Money to Pay for Schooling: Education Vouchers, „New Republic”, 4.07.1970.
Illich I., Odszkolnić społeczeństwo, Warszawa 2010.
Majkut P., Powody wyboru szkoły gimnazjalnej w wypowiedziach rodziców, Kraków 2010, http://www.oke.krakow.pl/inf/fi ledata/fi les/majkut1.pdf.
Pawlak R., Powszechne bony oświatowe – przykład Chile, „Polityka Społeczna” 2008, nr 10, http://politykaspoleczna.ipiss.com.pl/ps_pdf_2008/nr_10/pawlakrobert.pdf.
Pawlak R., Powszechne bony oświatowe na odgórnie regulowanych zasadach. Przykład
Szwe-cji, „Polityka Społeczna” 2009, nr 1.
Pawlak R., Powszechne i regulowane bony oświatowe. Koncepcje, zastosowania, efekty [w:]
Wartości – polityka – społeczeństwo, M. Zahorska, E. Nasalska (red.), Warszawa 2009.
Pawlak R., Kwidzyński bon oświatowy na tle polityki edukacyjnej władz miasta, „Edukacja. Studia – Badania – Innowacje” 2010, nr 3 (111).
Putnam R., Samotna gra w kręgle. Upadek i odrodzenie wspólnot lokalnych w Stanach
Zjed-noczonych, Warszawa 2008.
Rappe A., EWD w krakowskich gimnazjach z bardzo wysokimi wynikami egzaminu, Kraków 2008, http://ewd.edu.pl/downloads/opole/rappe.pdf.
Scheff er P., Druga ojczyzna. Imigranci w społeczeństwie otwartym, Wrocław 2010. West E., Education vouchers in principle and practice: survey, Washington D.C. 1997. Węcławowicz G., Geografi a społeczna miast, Warszawa 2007.
SUMMARY
Following the communist system collapse in Poland, the process of educational reform initiated many changes, provoking discussions and disputes about its scope, direction, and pace. Many ideas for improving the education system have been proposed. Th e idea of
school voucher was among them. Th is paper examines the Cracovian education voucher program that was introduced by the local government in 2007. Th e data came from indi-vidual in-depth interviews with school masters from public and private lower-secondary schools as well as a local politician representing the ruling neo-liberal party. Two questions were essential: “Can the school voucher stimulate better quality of education?” as its advo-cates argue, and “Can the school voucher result in educational inequalities?” as its oppo-nents claim. Th e study found that, according to school headmasters, the voucher program has no positive eff ect on student achievement; students’ backgrounds and their “social capital” play a key role. At the same time, the competition among schools lead to cream skimming; the best schools recruit the best candidates from affl uent and educated families. Th ose schools are located in affl uent areas only.
