Kwestia opieki publicznej nad ubogimi w Galicji w dobie autonomicznej : (wybrane problemy)

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 779. 2008. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Krzysztof Broƒski Katedra Historii Gospodarczej. Kwestia opieki publicznej nad ubogimi w Galicji w dobie autonomicznej (wybrane problemy) Ubóstwo i nędza nie są wytworem doby kapitalizmu, istniały w każdej epoce historycznej1. Nie znikła też kwestia ubogich. Biedni, ubodzy, nędzarze żyjący poniżej obowiązującego w danej zbiorowości standardu, niezdolni utrzymać się przy życiu o własnych siłach, stanowią problem dla wszystkich współczesnych społeczeństw2. Kwestia ubogich i organizacja opieki nad nimi jest jednym z kluczowych tematów w badaniach nad przemianami społeczno-gospodarczymi w Galicji. Problem ten nie znalazł się w obszarze zainteresowań badawczych współczesnej historiografii polskiej3. 1. A. Męciński, O żebractwie i włóczęgostwie, Lwów 1893. Należy zauważyć, że zjawisko ubóstwa w epoce globalizacji znalazło już obszerne opracowanie w literaturze, zarówno jeśli chodzi o problem nędzy w krajach rozwijających się, kontrasty pomiędzy bogactwem i biedą w rozwiniętych krajach Zachodu, jak i obraz sytuacji w Polsce ostatnich kilkunastu lat. Spośród licznych prac wymienić można m.in.: D. Cohen, Bogactwo świata, ubóstwo narodów, Społeczny Instytut Wydawniczy Znak, Kraków 2000; D.S. Landes, Bogactwo i nędza narodów, Muza SA, Warszawa 2000; G. Gilder, Bogactwo i ubóstwo, Zysk i S-ka, Poznań 2001; S. Albinowski, Bogactwo i nędza narodów: studia o gospodarce światowej XXI wieku, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 1996; W kręgu ubóstwa, red. K. Wódz, Śląsk, Katowice 1993; S. Golinowska, Polska bieda, IPiSS, Warszawa 2000; L. Kulińska, Bieda w czasach globalnej obfitości [w:] Globalopolis. Kosmiczna wioska. Szanse i zagrożenia, red. R. Borkowski, Instytut Wydawniczy Pax, Warszawa 2003. 3 W kwestii potrzeb badawczych w zakresie historii gospodarczej i społecznej Galicji kilkakrotnie zabierała głos H. Madurowicz-Urbańska. Por. tejże, Potrzeby w zakresie historii gospodarczej Galicji, Kwartalnik Historyczny, R. LXXXVII, 1980; tejże, Perspektywy nowych badań nad społeczeństwem galicyjskim [w:] Pamiętnik XIII Powszechnego Zjazdu Historyków w Poznaniu, Ossolineum, Wrocław 1985; tejże, Stan i potrzeby badań nad historią gospodarczą Galicji w świetle polskiej historiografii [w:] Galicja i jej dziedzictwo, t. 1 Historia i polityka, red. W. Bonusiak, J. Buszko, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej, Rzeszów 1994. 2.

(2) 10. Krzysztof Broński. Przemiany społeczno-gospodarcze zachodzące w Galicji w XIX w., a zwłaszcza w jego drugiej połowie, kiedy kończył się stary (feudalny), a powstawał nowy (kapitalistyczny) ustrój społeczno-gospodarczy, obok wielu pozytywnych rezultatów powodowały także nasilanie się różnych zjawisk negatywnych, jak choćby powiększanie się zjawiska ubóstwa i nędzy, wzrost bezdomności, sieroctwa i innych patologii społecznych. Skala tych zjawisk rodziła konieczność zajęcia się rozwiązaniem kwestii społecznych przez władze publiczne, stworzenia stosownej polityki społecznej, zmniejszającej negatywne skutki transformacji ustrojowej. Celem niniejszego szkicu jest próba otwarcia dyskusji nad zagadnieniem opieki nad ubogimi, a w szczególności zarysowanie regulacji prawnych władz austriackich w zakresie rozwiązywania kwestii ubóstwa oraz działań galicyjskich władz autonomicznych na płaszczyźnie opieki nad ubogimi4. Wśród badaczy z epoki kwestie te podejmowali m.in: Józef Teodor Głębocki5, Leon Cyfrowicz6, Bronisław Łoziński7, Joachim Bartoszewicz8, Michał Wasung9, Józef Buzek10. W Galicji aż do czasów józefińskich ubogich zaopatrywał prawie wyłącznie Kościół, dlatego nie funkcjonowały tutaj jakiekolwiek regulacje opieki nad biednymi, a żebractwo nie podlegało karom. Pierwszą ustawą dotyczącą ubogich. 4 Złożoność zagadnień dotyczących opieki nad ubogimi, a także ograniczone ramy tekstu spowodowały, że konieczne stało się znaczne zawężenie problematyki badawczej. Pominięto m.in. kwestię organizacji opieki nad dzieckiem sierocym w Galicji, która to została uwzględniona w kilku monografiach z epoki, jak też w opracowaniach współczesnych. Por.: Z. Gargas, O krajowym funduszu sierocym, Lwów 1906; tegoż, Rady sieroce w Galicji, Lwów 1908; J. Muczkowski, Przymusowe wychowanie zaniedbanej młodzieży, Kraków 1915; J. Bąk, Gminne Rady sieroce, ich kasy i krajowy fundusz sierocy w Galicji, Studia Historyczne, R. XXIV, 1981, z. 2 (93); A. Jastrzębska, Formy pomocy i opieki nad sierotami w Galicji, „Przegląd Pedagogiczny” 1978, s. 202–219; E. Barnaś, Towarzystwa opiekuńcze w Galicji i ich rola w kształtowaniu się systemu opieki nad dzieckiem [w:] Pedagogika opiekuńcza wobec współczesnej orientacji filozoficznej i praktyki pedagogicznej, t. 1, red. J. Sowa, D. Pstrąg, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej, Rzeszów 1999, s. 135–142; C. Kępski, Opieka nad dzieckiem sierocym w Galicji w drugiej połowie XIX w., „Problemy Opiekuńczo-Wychowawcze” 1988, nr 6; A. Haratyk, Rozwój opieki nad dziećmi i młodzieżą w Galicji doby autonomicznej, Instytut Pedagogiki Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002. 5 J.T. Głębocki, Zakłady ku ulżeniu cierpieniom bliźnich obecnie w Krakowie istniejące, Kraków 1852. 6 L. Cyfrowicz, O ubóstwie, Kraków 1885. 7 B. Łoziński, Opieka publiczna nad ubogimi, Lwów 1890. 8 J. Bartoszewicz, Opieka nad ubogimi w Galicji, „Wiadomości Statystyczne o Stosunkach Krajowych”, t. XVIII, Lwów 1901. 9 M. Wasung, Opieka nad ubogimi. Rys opieki na ubogimi otwartej (pozaprzytułkowej), Lwów 1908. 10 J. Buzek, Administracja gospodarstwa społecznego, Lwów 1913..

(3) Kwestia opieki publicznej…. 11. w Galicji był patent cesarza Józefa II z listopada 1786 r.11 Patent ten zawierał zapis, że władze miejscowe powinny dać zatrudnienie ubogim bezrobotnym, zdolnym do podjęcia pracy, m.in. przy uprawie pól i budowie dróg, natomiast urzędy parafialne powinny wspierać osoby „prawdziwie ubogie” (tj. niezdolne do pracy) z pomocą ofiarności wiernych12. Władze lokalne zobowiązane były pomagać proboszczom w opiece nad ubogimi, gdyby zaś tego nie czyniły, urząd cyrkularny miał prawo „z należytą surowością je przynaglić”13. Takie podejście do kwestii ubogich wynikało z realizowanej wówczas w monarchii habsburskiej polityki merkantylizmu, która zakładała pełne zatrudnienie wszystkich zdolnych do pracy14. Rząd austriacki dążył do tworzenia w gminach galicyjskich, a zwłaszcza w miastach, instytutów ubogich, na wzór instytutów działających w krajach czeskich i alpejskich. Widoczny skutek dały te wysiłki tylko we Lwowie, gdzie założono w 1787 r. istniejący do końca doby autonomicznej Instytut Ubogich Chrześcijan. Instytut ten czerpał swe dochody z tych samych źródeł co instytuty austriackie, tj. z funduszy likwidowanych bractw opiekujących się ubogimi15. W gminach, gdzie instytutu takiego nie było, tworzono z tych dochodów fundusze ubogich, którymi zarządzał miejscowy proboszcz. Gdy dochody funduszu ubogich nie wystarczały na pokrycie kosztów wspierania ubogich miejscowych, gmina winna była sama ponieść te koszty16. Galicja uchodziła za najbardziej zacofaną prowincję monarchii habsburskiej. Dla władz zaborczych stanowiła źródło rekruta i podatków. Ponad 80% społeczeństwa utrzymywało się z rolnictwa. Wieś galicyjską szczególnie silnie dotykało zjawisko nędzy i ubóstwa. Reformy agrarne przeprowadzone w Galicji po 1848 r., stanowiące kres doby feudalnej i otwarcie drogi ku kapitalizmowi, nie zmieniły zasadniczo sytuacji ekonomicznej społeczeństwa galicyjskiego. Wśród wielu czynników rzutujących wówczas na złą sytuację gospodarczą kraju W. Sary11. Postanowienia tego patentu odnosiły się tylko do opieki nad ubogimi chrześcijanami, gdyż obowiązek opiekowania się ubogimi żydami nałożony został patentem z 7 maja 1789 r. tzw. Juden-Ordnung na gminy wyznaniowe izraelickie. Rozdział opieki nad ubogimi, na chrześcijańską i izraelicką, datuje się od czasu wydania powyższych patentów i pomimo wejścia w życie ustaw zasadniczych i zrównania praw obywateli bez względu na wyznanie, pozostał do końca doby autonomicznej; por. M. Wasung, op. cit., s. 79. 12 W 1787 r. było w Galicji 270 zakładów dobroczynnych, w których znajdowało się ponad 1200 pensjonariuszy; por. J. Bartoszewicz, op. cit., s. 10. 13 J. Buzek, op. cit., s. 857. 14 W ramach polityki pronatalistycznej mieściła się również walka z tzw. ludźmi luźnymi (włóczęgami, żebrakami). 15 Oprócz tego zapisano, że do instytutu mają wpływać grzywny, „trzecina” od księży zmarłych, procenty od licytacji dobrowolnych w obrębie gminy, dary itp. dochody; por. J. Buzek, op. cit., s. 857. 16 Ten obowiązek gminy podnosiły coraz dobitniej ustawy gminne z lat 1849 i 1859..

(4) Krzysztof Broński. 12. usz-Zaleski wskazuje przede wszystkim brak rozwiniętego rynku wewnętrznego i upadek rolnictwa17. Słabość rolnictwa galicyjskiego wynikała głównie ze struktury własności. Galicja była krajem karłowatych gospodarstw rolnych niedających pełnego zatrudnienia i utrzymania rodzinie chłopskiej. Wieś żyła w skrajnym ubóstwie spowodowanym przeludnieniem, niskim stanem techniki rolnej, małymi możliwościami produkcji towarowej18. Niezbędne było więc podjęcie przez władze publiczne państwowe i autonomiczne polityki społecznej pozwalającej na rozwiązanie systemowe kwestii ubóstwa nie tylko poprzez likwidację jego skutków, ale przede wszystkim w zakresie zapobiegania powstawaniu ubóstwa. Nowe unormowanie obowiązku wspierania ubogich i organizacji opieki nad nimi nastąpiło w Galicji w okresie wprowadzania autonomii (w latach 60. XIX w.) na mocy szeregu ustaw obowiązujących aż do I wojny światowej. Ustawy gminne odbierały instytutom ubogich, lub organom kościelnym, sprawowanie publicznej opieki nad ubogimi i przekazały gminom. Według ustawy gminnej z 12 sierpnia 1866 r. i według innych ustaw gminnych obowiązujących w Galicji, do własnego zakresu działania gminy należały także sprawy ubogich, opieka nad zakładami dobroczynnymi gminy i zapobieganie żebractwu. Skutkiem tych zapisów wszelkie dochody, które dotychczas na mocy przepisów ustawowych wpływały do instytutu ubogich, a w wypadku braku tegoż do miejscowego funduszu ubogich, będącego w zarządzie proboszcza, musiały odtąd wpływać do gminnego funduszu ubogich, administrowanego przez naczelnika gminy19. W Galicji rozporządzenie namiestnictwa z 1868 r. postanawiało, że organa kościelne powinny oddać gminom nie tylko dochody miejscowych funduszy ubogich, ale także wszelkie inne zakłady i fundacje dla ubogich, z wyjątkiem tych, które miały charakter ściśle kościelny20. Na podstawie tego postanowienia władze kościelne, mimo sprzeciwu niektórych duchownych (m.in. biskupa tarnowskiego i przemyskiego), oddały władzom gminnym 114 domów i szpitali dla ubogich, zatrzymując pod zarządem Kościoła 68 takich domów i szpitali. Oprócz tego oddano w zarząd władz gminnych 63 fundusze ubogich, a w zarządzie Kościoła pozostały 22 takie fundusze21. Ustawa państwowa z 1863 r. o prawie swojszczyzny, jak też krajowe ustawy gminne postanawiały, że koszty opieki nad ubogimi będą pokrywane przede wszystkim z dochodów zakładów i funduszy specjalnie na ten cel przeznaczo17. W. Saryusz-Zaleski, Dzieje przemysłu w byłej Galicji 1804–1929, Kraków 1930, s. 43. Z. Ludkiewicz, Kwestia rolna w Galicji, Lwów 1912, s. 42. 19 J. Bartoszewicz, op. cit., s. 13; J. Buzek, op. cit., s. 859. 20 Fundusze przeznaczone specjalnie dla ubogich izraelitów miały pozostać w myśl ustawy gminnej nadal pod zarządem naczelników izraelickiej gminy wyznaniowej. 21 J. Bartoszewicz, op. cit., s. 13. 18.

(5) Kwestia opieki publicznej…. 13. nych (miejscowy fundusz ubogich, istniejące w gminie fundacje dla ubogich itd.). Dopiero gdyby te dochody nie wystarczyły, rada gminy powinna uchwalić źródło pokrycia tych kosztów z ogólnych dochodów gminy. By zmniejszyć wynikające stąd obciążenia gmin, przerzucono część kosztów opieki nad ubogimi na budżet krajowy. Gminy, broniąc się przed ponoszeniem w szpitalach publicznych kosztów leczenia ubogich do gminy przynależnych, często utrudniały przewóz chorego z gminy do szpitala. Dlatego też galicyjska ustawa krajowa z 6 stycznia 1875 r. stanowiła, że koszty leczenia ubogich chorych w publicznych szpitalach za osoby przynależne do Galicji obciążają budżet krajowy22. Wydatki na te cele ponoszone z budżetu krajowego w latach 1875–1910 wzrosły prawie sześciokrotnie i wynosiły w 1910 r. ponad 1,5 mln koron23. Na mocy ustawy państwowej z 17 lutego 1864 r. państwo oddało publiczne zakłady dla położnic i obłąkanych w zarząd krajowych władz autonomicznych. Koszty leczenia osób ubogich przyjętych do tych zakładów ponosić miał budżet kraju24. Ustawą krajową można było postanowić, że gmina powinna w części lub w całości zwrócić budżetowi krajowemu koszty leczenia za chorych umysłowo, do gminy przynależnych. Nie było natomiast wolno przerzucać na gminę kosztów leczenia ubogich hospitalizowanych w zakładach dla położnic25. Wydatki gmin na opiekę nad ubogimi mogły być obniżane także przez działalność państwa, kraju, powiatów, Kościoła, stowarzyszeń dobroczynnych prywatnych i różnych fundacji dla ubogich, pozostających pod zarządem kraju, Kościoła itp.26 Działalność państwa ograniczała się głównie do popierania ubogich poddanych austriackich za granicą i do udzielania pomocy w razie klęsk żywiołowych na znaczną skalę (np. nieurodzaj, wylewy itp.). W ocenie Józefa Buzka bardziej racjonalną formą tej pomocy było organizowanie robót publicznych (budowa dróg, regulacja rzek itp.), dających ludności zarobek, względnie udzielanie gminom ze skarbu państwa pożyczek nisko oprocentowanych lub bezprocentowych na roboty publiczne, na zakup zboża lub nasion itp. Krytycznie zaś J. Buzek odnosił się do. 22. J. Buzek, op. cit., s. 858. P. Franaszek, Zdrowie publiczne w Galicji w dobie autonomicznej (wybrane problemy), Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2002, s. 107. 24 Jeżeli w zakładzie takim leczyło się ubogiego z innego kraju koronnego, nie wolno było żądać za niego większych kosztów leczenia, niż wynosiła należność za leczenie ubogich krajowych. 25 Chodziło o to, by utrzymać nazwisko kobiety w tajemnicy i nie narażać jej na zarzuty ze strony gminy. 26 Wydatki na cele ubogich były w poszczególnych gminach bardzo zróżnicowane. Kształtowały się na poziomie kilku, a niekiedy kilkunastu procent ogółu wydatków gminnych; por. K. Broński, Rozwój gospodarczy większych miast galicyjskich w okresie autonomii, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, Seria specjalna: Monografie nr 157, Kraków 2003, s. 136, 139, 145, 147. 23.

(6) 14. Krzysztof Broński. bezpośredniego rozdzielania przez władze rządowe środków żywności dla ludzi lub bydła itp.27 Podobną opinię w kwestii sposobu pomocy ubogim prezentował wybitny ekonomista galicyjski Stanisław Głąbiński28. Opieka nad ubogimi zdolnymi do pracy powinna, jego zdaniem, dążyć do ich ekonomicznego wychowania i ułatwienia im zarobku i samodzielnego utrzymania. Tylko ubodzy niezdolni do pracy potrzebują stałego wsparcia i domów przytułku. Ważnym zadaniem była także organizacja zawodowego wychowania i wykształcenia, by nie narażać w przyszłości młodzieży na bezrobocie. Również produkcja w domach ubogich, więzieniach powinna być tak organizowana, aby nie odbierać pracy warstwie samodzielnie pracującej. Ważne dopełnienie środków łagodzących ubóstwo powinno spełniać ubezpieczenie pracowników, szczególnie ubezpieczenie obowiązkowe od wypadków, chorobowe, starcze, niezdolności do pracy i na wypadek bezrobocia29. Galicyjski Wydział Krajowy udzielał ze środków zatwierdzonych przez Sejm Krajowy wsparcia ludności dotkniętej klęskami żywiołowymi, zarządzał niektórymi fundacjami dla ubogich30, wspierał dotacjami stowarzyszenia dobroczynne, szpitale prywatne utrzymywane dla leczenia ubogich przez zakony, gminy izraelickie lub stowarzyszenia prywatne, utrzymywał krajowe szpitale powszechne, krajowe zakłady obłąkanych itp.31 Pod jego nadzorem pozostawało wiele szpitali publicznych, ufundowanych przez powiaty lub miasta. Oprócz tego niektóre powiaty w Galicji utrzymywały domy ubogich i domy sierót i udzielały niekiedy wsparcia ubogim32. 27 Na wymienione wsparcie budżet państwa przeznaczał corocznie kwotę 3 mln koron, oprócz tego niektóre ustawy specjalne upoważniły rząd do wydawania dalszych kwot na oznaczone w tych ustawach cele; por. J. Buzek, op. cit., s. 861. 28 Stanisław Głąbiński stwierdza, że polityka społeczna w kwestii ubogich obejmuje działalność wszystkich czynników społecznych na tym polu, zarówno publicznych, jak i korporacji religijnych, fundacji, stowarzyszeń i jednostek. Zadaniem polityki społecznej jest przede wszystkim likwidacja ubóstwa jako powszechnego zjawiska w społeczeństwie. Z tego powodu wszystko, co zapobiega nędzy, wszystkie środki i zakłady, które służą ogółowi, zmniejszając pośrednio zakres potrzeb indywidualnych, są zarazem środkiem łagodzenia ubóstwa. Ta działalność zapobiegawcza jest ważniejsza aniżeli wszelkie formy dobroczynności prywatnej i publicznej, ponieważ członkowie społeczeństwa nie powinni odeń żądać wsparcia, lecz warunków życia i pracy. Por. S. Głąbiński, Wykład ekonomiki społecznej, Lwów 1913, s. 646–647. 29 Ibidem. 30 Najważniejszą z nich była fundacja skarbkowska. Znajduje to potwierdzenie w wielu sprawozdaniach sejmowych. 31 Wydatki preliminowane w budżecie krajowym na cele dobroczynne były znikome. Kształtowały się na poziomie poniżej 1% ogółu wydatków krajowych; por. m.in. T. Pilat, Pogląd na gospodarstwo funduszu krajowego galicyjskiego w latach 1876–1880, „Wiadomości Statystyczne o Stosunkach Krajowych”, R. VIII, z. 2, Lwów 1883, s. 54. 32 Ta działalność powiatów była jednak znikoma. O wiele większe znaczenie miało świadczenie ubogim bezpłatnej pomocy lekarskiej przez lekarzy okręgowych, a w miastach – lekarzy gminnych..

(7) Kwestia opieki publicznej…. 15. Kościół katolicki w Galicji zarządzał w 1897 r. 83 funduszami ubogich i utrzymywał 132 zakłady dla ubogich. Liczba osób utrzymywanych w tych zakładach wynosiła w 1897 r. 1025 (z tego 574 we Lwowie i Krakowie). Majątek kościelnych instytucji dobroczynnych wynosił w tym roku 1 656 008 koron. Działalność Kościoła popierały w miastach liczne towarzystwa dobroczynne chrześcijańskie (w 1900 r. było w Galicji aż 310 tych towarzystw). Majątek 103 stowarzyszeń tego rodzaju wynosił w 1897 r. 13 118 911 koron, wydatki zaś – 853 078 koron, z tego we Lwowie i Krakowie 810 947 koron, w innych gminach kraju tylko 42 131 koron. Towarzystw dobroczynnych izraelickich było w Galicji w 1900 r. 66433. Obawiając się, że osoby osiedlające się w gminie albo też ich potomkowie mogliby kiedyś stać się z powodu ubóstwa ciężarem gminy, samorządy lokalne nie zezwalały na osiedlanie się w gminie osób uboższych. Te ograniczenia wolności osiedlania wynikały nie tylko z obawy przed obciążeniami z tytułu opieki nad ubogimi ale, jak podkreśla Józef Buzek, z sobkostwa rodzin osiadłych, upatrujących w każdym przybyszu konkurenta w płaszczyźnie ekonomicznej34. Po wejściu Austrii w 1859 r. na drogę wolności przemysłowej, uchylono prawie wszystkie ograniczenia swobodnego osiedlania się, co usankcjonowała ustawa zasadnicza z 1867 r. o ogólnych prawach obywateli. Na mocy obowiązujących w okresie autonomii krajowych ustaw gminnych, uczestnika gminy, tj. osobę nieprzynależną do gminy, ale posiadającą w gminie własność nieruchomą lub opłacającą w gminie podatek bezpośredni, mogły władze lokalne wydalić we Lwowie tylko wówczas, jeżeli uczestnik gminy stał się ciężarem dobroczynności publicznej; w innych gminach galicyjskich uczestnika nigdy wydalić nie było można. We wszystkich gminach kraju gmina mogła wydalić obcego (tj. osobę niebędącą jej mieszkańcem ani do niej przynależną) w następujących wypadkach: – jeżeli on sam lub też mieszkający z nim razem członkowie rodziny nie prowadzili „nieskazitelnego żywota”, – jeżeli stawał się ciężarem dobroczynności publicznej, tj. jeżeli żebrał w miejscach publicznych lub po domach, lub rozsyłał listy żebrzące, lub też otrzymywał od gminy zaopatrzenie, – jeżeli nie wykazał swej przynależności do danej gminy. Tak więc radzie gminnej przysługiwało prawo wydalenia obcego tylko ze względu na przekroczenie moralności i obowiązek zaopatrywania ubogich. Z innych powodów nie mogła gmina zabronić obcemu pobytu w gminie. Obcemu wydalonemu przez gminę służyło prawo odwołania się do władzy politycznej (starostwa)35. 33. J. Buzek, op. cit., s. 862. Ibidem, s. 867. 35 K. Gorzycki, Szupaśnictwo w Galicji na podstawie materiałów urzędowych, „Wiadomości Statystyczne o Stosunkach Krajowych”, t. XVIII, z. 2, Lwów 1901, s. 33. 34.

(8) 16. Krzysztof Broński. Odnośnie do prawa przynależności do gminy (tzw. prawa swojszczyzny) należy zaznaczyć, że w XIX w. nastąpiły w Austrii działania, które utrudniały opiekę nad ubogimi, zwłaszcza że wówczas rozwinął się silny ruch migracyjny powodujący, iż w wielu gminach ludność do gminy nieprzynależna przeważała nad ludnością do gminy przynależną36. Przepisy o nabyciu prawa swojszczyzny, wprowadzone w czasach józefińskich, obowiązywały w krajach austriackich aż do 1849 r.37 Znacznie mniej racjonalne przepisy o nabyciu prawa swojszczyzny zawierała prowizoryczna ustawa gminna z 17 marca 1849 r. Według niej prawo swojszczyzny nabywały w gminie przez zasiedzenie tylko osoby przebywające w gminie nieprzerwanie przez cztery lata, pomimo iż nie posiadały świadectwa przynależności lub też posiadały świadectwo nieaktualne38. Jeszcze bardziej konserwatywne były: państwowa ustawa gminna z 24 kwietnia 1859 r. i ustawa państwowa o prawie swojszczyzny z 3 grudnia 1863 r. Obie te ustawy nie przewidywały nabycia prawa swojszczyzny przez zasiedzenie. Ustawa z 1859 r. zawierała jeszcze zapis, że gmina nie może odmówić przyjęcia do gminy (tj. nadania prawa swojszczyzny) osobom, które przez cztery lata bez przerwy w niej przebywały, płaciły regularnie podatki, posiadały majątek itp., natomiast ustawa z 1863 r. nie zawierała tego zapisu. Według tej ostatniej ustawy można było w gminie przebywać nawet bardzo długo, jeżeli gmina z dobrej woli nie nadała komuś prawa swojszczyzny, nie można jej było do tego zmusić. Stan ten trwał aż do wydania noweli z 5 grudnia 1896 r., na mocy tej ustawy gmina nie mogła odmówić przyjęcia do gminy osobie, przebywającej w tej gminie dobrowolnie i bez przerwy przez okres dziesięciu lat39. Państwowa ustawa o prawie swojszczyzny z 1863 r. zawierała postanowienia o opiece nad ubogimi i znosiła wszystkie dawniejsze ustawy sprzeczne z jej postanowieniami, a więc wszystkie niemal przepisy wydanego dla Galicji patentu józefińskiego z 3 listopada 1786 r. Według zapisu tej ustawy ubogim była osoba niebędąca w stanie zapewnić sobie niezbędnego utrzymania swymi własnymi siłami. Za niezbędne utrzymanie należało uważać40:. 36 Np. Lwów w 1910 r. liczył 206 113 mieszkańców, z tego przynależnych do Lwowa było tylko 95 307, 100 542 miało prawo swojszczyzny w innych gminach Galicji, 5316 – w gminach austriackich poza Galicją, reszta, tj. 4948, była obcymi poddanymi. 37 Na mocy tego patentu nabywało się prawo swojszczyzny w gminie także przez dziesięcioletni pobyt w tejże. 38 Osoby takie mogła bowiem gmina w każdej chwili wydalić. 39 Ustawa ta weszła w życie od 1 stycznia 1901 r. W ciągu lat 1901 i 1902 miasto Kraków na mocy przepisów tej ustawy musiało nadać prawo swojszczyzny 1983 osobom, a 30 miast galicyjskich podlegających ustawie gminnej z 1889 r. – 3966 osobom; por. J. Buzek, op. cit., s. 868. 40 J. Buzek, op. cit., s. 872..

(9) Kwestia opieki publicznej…. 17. – konieczne do utrzymania życia środki żywności, odzież i mieszkanie, – pielęgnowanie w razie choroby, a więc dostarczenie pomocy lekarskiej i lekarstw, – troskę o wychowanie dzieci ubogich, względnie dzieci ubogiego, a więc także pokrycie kosztów wynikających z obowiązku uczęszczania dziecka do szkoły ludowej. Ubóstwo było stanem faktycznym, ubogim mógł więc być nawet człowiek majętny, jeżeli chwilowo nie był w stanie „zapewnić sobie niezbędnego utrzymania własnymi siłami”41. Do określenia ubóstwa nie wymagało się całkowitej niezdolności do zarobkowania, wystarczyło takie ograniczenie tej zdolności, że dana osoba nie była w stanie zdobyć niezbędnego utrzymania. Z określonego w powyższy sposób stanu ubóstwa wynikał dla gminy prawny obowiązek zaopatrzenia ubogiego, tj. obowiązek dostarczenia mu niezbędnego utrzymania, lub jeżeli ubogi własnymi siłami mógł sobie zapewnić tylko część niezbędnego utrzymania – obowiązek dostarczania mu brakującej reszty niezbędnego utrzymania. Z obowiązku gminy do zaopatrzenia ubogiego nie wynikało dla tegoż prawo subiektywne. Ustawa stanowiła wyraźnie, że ubogi nie może dochodzić przeciw gminie obowiązku co do zaopatrzenia w drodze prawnej42. Oczywiście wyższe władze autonomiczne mogły zmusić gminę, by ciążący na niej obowiązek prawny wykonała, dlatego ustawa stanowiła, że ubogi mógł przeciwko orzeczeniom gminy, odmawiającym ubogiemu zaopatrzenia lub przyznającym mu zaopatrzenie niedostateczne, wnieść zażalenie do wyższych władz autonomicznych43. Zgodnie ze wspomnianą ustawą z 1863 r. gmina decydowała o tym, czy ubogi miał być umieszczony w zakładzie ubogich, w szpitalu, w domu sierót itp., czy powinien otrzymać środki żywności, opał, mieszkanie itp. w naturze, czy wsparcie pieniężne. Inną formą wsparcia mogło być oddanie go kolejno gospodarzom w gminie na utrzymanie itp.44 Na mocy ustaw gminnych ubogi mógł jednak, jeżeli uważał, że wybrany przez gminę rodzaj zaopatrzenia jest nieodpowiedni, wnieść odwołanie do wyższych władz autonomicznych, które ostatecznie decydowały o formie pomocy45. Na podstawie tych ogólnych przepisów wykształciła się w miastach różnorodna praktyka. W niektórych rady miejskie uchwaliły osobne statuty ubogich, określające sposób 41. Ibidem. Ibidem. 43 Skarga do Trybunału Administracyjnego była więc w tych kwestiach niemożliwa. 44 W krajach, w których wydano krajowe ustawy gminne, ustawy te zawierały bliższe pod tym względem przepisy. W innych krajach koronnych, w tym także w Galicji, przepisów takich nie było; por. J. Buzek, op. cit., s. 873. 45 Określenie sposobu wykorzystania środków przeznaczonych przez radę gminną na zaopatrzenia ubogich było na mocy ustaw gminnych sprawą rady gminnej. 42.

(10) Krzysztof Broński. 18. zaopatrywania ubogich; w innych miastach statutów takich nie było. W wielu miastach o tym, komu udzielić wsparcia i jakiego rodzaju, decydował przełożony gminy lub magistrat, w innych – odrębne komisje ubogich. Ubogich nieotrzymujących niezbędnego utrzymania bądź to od osób zobowiązanych do tego na mocy prawa cywilnego lub innych ustaw, bądź też od instytucji kościelnych, stowarzyszeń dobroczynnych itp., powinny były zaopatrzyć istniejące w gminie zakłady i fundacje dobroczynne. Gdy takich zakładów lub fundacji nie było lub ich środki nie wystarczały, niezbędne utrzymanie powinna im dać gmina przynależności z miejscowego funduszu ubogich. Gdyby zaś środki tego funduszu nie starczyły, to powinna była ona skorzystać z ogólnych funduszy gminy. Na mocy obowiązujących w Galicji ustaw do miejscowego funduszu ubogich wpływały grzywny i kary porządkowe 46. Należy zaznaczyć, iż wpływające na podstawie tych przepisów do gmin fundusze rozchodziły się w Galicji w rękach naczelników gmin, dlatego w 1883 r. wydano osobną nowelę do ustawy gminnej z 1866 r., nakładającą na wydział powiatowy obowiązek czuwania, by dochód z grzywien był faktycznie wykorzystany na ubogich miejscowych47. Na mocy prawa zwyczajowego pobierano w Galicji przy wszystkich licytacjach dobrowolnych lub przy licytacjach spadkowych 1% uzyskanej ceny kupna na rzecz miejscowego funduszu ubogich. W oparciu o zapisy ustaw krajowych z 1900 r. wolno było obu miastom stołecznym w Galicji pobierać na rzecz funduszy miejscowych ubogich 2,5% od zakładów totalizatora przy wyścigach konnych. Dalsze ustawy krajowe zezwalały niektórym gminom (np. we Lwowie, w Krakowie, w Przemyślu) na pobór opłat policyjnych na rzecz tego funduszu48. Ze względu na fakt, że organizowanie kwest dawało sposobność do różnych nadużyć, obowiązujące prawo wymagało, bez względu na to czy zbierało się. 46. Należy tutaj rozróżnić grzywny sądowe, gminne i polityczne. Odnośnie do grzywien sądowych kodeks karny stanowił, że wszelkie kary pieniężne, w towarach lub sprzętach, nałożone za wykroczenia, przypadały zawsze na rzecz funduszu ubogich miejsca, w którym czyn przestępny popełniono. W zakresie grzywien gminnych, ustawy gminne zawierały przepis, że grzywny nałożone przez senat karny gminny, względnie przez naczelnika gminy lub magistrat, wpływały do funduszu ubogich w gminie; por. J. Buzek, op. cit., s. 874. 47 W 1897 r. te fundusze, pozostające pod zarządem wydziałów powiatowych, wynosiły 1 662 886 koron, wydziały zaś w tymże roku wydały gminom na zaopatrzenie ubogich kwotę 63 809 koron. 48 W Galicji Zachodniej, z wyjątkiem Krakowa, obowiązywało przez cały okres autonomii rozporządzenie rządu krajowego krakowskiego z 25 kwietnia 1858 r., w myśl którego należało za pozwolenie do odbycia publicznej muzyki z tańcami opłacić na fundusz miejscowych ubogich. Wynosił on 1 zł r. (2,1 korony) lub 30 krajcarów (1,05 korony). Jeżeli muzyka w szynku miała trwać po godzinie policyjnej, należało oprócz tego zapłacić taksę policyjną za otwarcie szynku po godzinie policyjnej..

(11) Kwestia opieki publicznej…. 19. składki na cele dobroczynne, czy też na inne cele, uprzedniego zezwolenia władz na przeprowadzenie zbiórki. Legaty i inne dary dobrowolne wpływały, o ile spadkodawca nic innego nie postanowił, do funduszu ubogich ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy. Jeżeli spadkodawca wyraźnie zaznaczył, że na zaopatrzenie ubogich miały być wykorzystywane tylko odsetki od zapisanego kapitału, legat stanowił prawnie fundację i nie mógł być włączony do funduszu ubogich. Gmina powinna była wówczas postarać się o uznanie fundacji przez namiestnictwo, które w dokumencie fundacyjnym określało stosunki prawne fundacji na podstawie woli fundatora. Fundację mogły ustanowić także osoby żyjące, kraj, gmina itp. Różnice prawne między fundacjami ubogich a miejscowym funduszem ubogich i gminnymi zakładami dla ubogich polegały na tym, że tylko fundacje miały własną osobowość prawną. Majątek fundacji musiał pozostać nienaruszony, na zaopatrzenie ubogich wolno było wykorzystywać tylko odsetki. Natomiast ani miejscowy fundusz ubogich, ani też np. gminny dom ubogich nie był osobą prawną, więc reprezentacja gminy mogła podjąć decyzję o zamknięciu gminnego domu ubogich, mogła wykorzystać na zaopatrzenie ubogich nie tylko odsetki, ale nawet cały kapitał miejscowego funduszu ubogich. Fundusz ten był prawnie tylko odrębną masą majątkową gminy, którą gmina w myśl ustawy z 1863 r. mogła wykorzystywać jedynie na zaopatrzenie ubogich49. Funduszem ubogich oraz gminnym zakładem ubogich gminy zarządzały według postanowień ustaw gminnych i podlegały w tej dziedzinie tylko nadzorowi wyższych władz autonomicznych. Fundacją dla ubogich zarządzała natomiast gmina tylko wówczas, jeżeli fundator wyraźnie nic innego nie postanowił (jeżeli fundacja miała służyć ubogim z kilku gmin, ubogim powiatu lub kraju, a fundator nic innego nie postanowił, zarząd fundacji przysługiwał prawnie delegatom odnośnych gmin lub reprezentacji powiatowej, lub Wydziałowi Krajowemu, nie zaś władzom politycznym). Opieka nad ubogimi należała bowiem prawnie do władz autonomicznych i musiała stosować się przy prowadzeniu zarządu do woli fundatora i podlegała nadzorowi nie tylko władz autonomicznych, ale też władz fundacyjnych. Bez zgody władzy fundacyjnej nie mogła nastąpić żadna zmiana w majątku statutowym fundacji. Zdarzało się często, że gmina musiała udzielić wsparcia ubogiemu przynależnemu do innej gminy lub ubogiemu, który sam posiadał jakiś majątek, z którego chwilowo nie mógł skorzystać, względnie ubogiemu, którego powinny zaopatrzyć inne osoby na mocy prawa cywilnego lub na mocy innych ustaw. Jeżeli się okazało, że ubogi wsparty przez gminę sam posiadał potrzebne środki utrzymania, gmina mogła zażądać od niego zwrotu kosztów wsparcia.. 49. J. Buzek, op. cit., s. 877..

(12) Krzysztof Broński. 20. W sytuacji gdy gmina udzieliła wsparcia ubogiemu, którego powinny utrzymywać inne osoby na mocy prawa cywilnego lub innych ustaw, lub który był przynależny do innej gminy, gmina posiadała prawo domagania się od gminy przynależności zwrotu kosztów wsparcia ubogiego. W przypadku jeżeli gmina żądała zwrotu kosztów zaopatrzenia od osoby zobowiązanej do zaopatrzenia ubogiego na mocy prawa cywilnego, do władzy politycznej należało tylko ustalenie kwoty kosztów tego zaopatrzenia, wydanie zaś orzeczenia leżało w gestii sądu. Według ustawy o prawie swojszczyzny gmina mogła ubogich ubiegających się o wsparcie, a zdolnych do pracy, zmusić do pracy50. Na mocy ustawy o włóczęgostwie z 1885 r. osobie ubogiej zdolnej do pracy, a bezrobotnej, gmina mogła zaoferować pracę odpowiadającą jej kwalifikacjom za wynagrodzeniem lub zaopatrzeniem w naturze. Jeżeli osoba taka odmawiała wykonywania wyznaczonej jej pracy, sąd powiatowy mógł ukarać ją za „wstręt” do pracy aresztem od 8 dni do jednego miesiąca. Jeszcze surowszym karom na mocy ustawy z 1885 r. podlegały osoby zdolne do pracy, niemające dochodu ani legalnego zarobku, a zagrażające bezpieczeństwu osób lub własności. Osobom takim policja mogła nakazać, aby w ciągu określonego czasu wykazały, że utrzymują się w sposób legalny. Jeżeli z niechęci do pracy nie dopełniły tego polecenia, sąd powiatowy mógł ukarać je aresztem od 8 dni do 3 miesięcy. Takim samym karom podlegało również żebractwo. Karom jeszcze surowszym (ścisły areszt od jednego do 3 miesięcy) podlegało włóczęgostwo51. We wszystkich przytoczonych tu przypadkach sąd mógł w razie zasądzenia obwinionego orzec w wyroku dopuszczalność zatrzymania go w zakładzie pracy przymusowej. Mógł uczynić to tylko wówczas, jeżeli stwierdził, iż zasądzony popełnił dane przestępstwo z niechęci do pracy. Jeżeli skazany nie ukończył jeszcze osiemnastego roku życia, sąd mógł orzec tylko dopuszczalność zatrzymania go (po odsiedzeniu kary) w domu poprawczym. To czy osoba, co do której orzeczono dopuszczalność oddania do domu poprawczego względnie do zakładu pracy przymusowej, do zakładu tego rzeczywiście była oddana, zależało od orzeczenia komisji urzędującej przy politycznej władzy krajowej, a składającej się z namiestnika lub jego zastępcy jako przewodniczącego, referenta politycznej władzy krajowej i zastępcy Wydziału Krajowego. Ustawa stanowiła, że komisja ta nie mogła zarządzić oddania do domu poprawczego lub do zakładu pracy przymusowej osób, których wykorzystać nie było można nawet do lżejszej pracy, osób umysłowo chorych i dotkniętych zaraźliwymi chorobami, dopóki nie wyzdrowieją, oraz kobiet ciężarnych i karmiących. Podstawowym celem pobytu w domu pracy przymusowej miała być resocjalizacja osadzonego. 50. Ibidem, s. 865–866. Przepisy określały, że włóczęgą jest ten, kto „włóczy się bez zatrudnienia i pracy i nie może wykazać, iż posiada środki na swoje utrzymanie lub stara się na nie uczciwie zarobić”; por. J. Bartoszewicz, op. cit., s. 23. 51.

(13) Kwestia opieki publicznej…. 21. Troska o zakładanie domów pracy przymusowej i domów poprawy była sprawą władz krajowych 52 . Władze austriackie postanowiły, że będą partycypować w kosztach zakładania domów pracy przymusowej, natomiast koszty utrzymania ponosił w całości kraj. Mógł jednak domagać się zwrotu kosztów utrzymania skazanych od kraju ich przynależności. Jeżeli do utrzymania skazanego były zobowiązane określone osoby na mocy prawa cywilnego, kraj mógł domagać się zwrotu kosztów od tych osób. Ustawa krajowa mogła pociągnąć do zwrotu tych kosztów gminy przynależności, względnie powiaty. Należy dodać, że władze austriackie, nakładając ciężar utrzymania domów pracy przymusowej i domów poprawczych na kraje, zastrzegły sobie daleko idący wpływ na zarządzanie tymi zakładami. I tak np. władzy państwowej przysługiwało prawo zatwierdzania statutów i regulaminów funkcjonowania tych zakładów tudzież prawo zatwierdzania nominacji przełożonych zakładu53. W latach 1874, 1875 i 1877 miasta i wydziały powiatowe wnosiły do Sejmu i Wydziału Krajowego petycje o stworzenie w Galicji zakładów pracy przymusowej, „jako jedynie skutecznego i wypróbowanego środka, zdolnego zapobiec rozszerzaniu się próżniactwa i włóczęgostwa”54. Wydział Krajowy uznawał potrzebę stworzenia w Galicji takich zakładów za konieczną, ale brakowało potrzebnych funduszy, zwłaszcza że do 1885 r. cały ciężar założenia i urządzenia takich zakładów ponosił tylko budżet krajowy. Dopiero kiedy państwo przejęło na siebie część kosztów budowy takich zakładów, ta kwestia na nowo pojawiła się na forum władz autonomicznych55. Uznając potrzebę wprowadzenia w życie w Galicji zakładów pracy przymusowej i poprawczych, mogących pomieścić 500 skazanych w wieku powyżej 18 lat, ponadto stworzenia dla nieletnich kolonii rolniczej poprawczej na 150 osób, Sejm Krajowy na posiedzeniu 28 października 1889 r. polecił Wydziałowi Krajowemu, aby zbadał in situ pod względem technicznym i administracyjnym system urządzenia istniejących w monarchii zakładów pracy przymusowej i poprawczych, jak też osady poprawczej rolniczo-rzemieślniczej w Królestwie Polskim. Następnie, by na podstawie tych obserwacji i według systemu, jaki uzna za odpowiedni dla Galicji, polecił przygotować odnośne plany budowy zakładów pracy przymusowej i poprawczych56.. 52. Wyjątkowo na mocy osobnych ustaw krajowych była sprawą powiatu lub gminy. J. Buzek, op. cit., s. 882. 54 „Ekonomista Polski”, R. 1894, s. 267 i n. 55 M. Wasung, op. cit., s. 96–97. 56 Alegat nr 52 do sprawozdania stenograficznego z posiedzenia Sejmu Krajowego z 5 września 1890 r. 53.

(14) 22. Krzysztof Broński. W toku dalszego postępowania Wydział podjął czynności przygotowawcze mające na celu urządzenie kolonii rolniczych i poprawczych w Galicji. Rezultaty działań zostały przedstawione na sesji Sejmu Krajowego 7 kwietnia 1892 r.57 Przez kilka następnych lat poza dyskusjami na forum Sejmu nie podejmowano żadnych konkretnych działań mających na celu stworzenie domów pracy przymusowej i poprawczych. Dopiero uchwałą z 12 października 1907 r. Sejm galicyjski, celem uczczenia sześćdziesięciolecia panowania cesarza Franciszka Józefa, przeznaczył kwotę 1,5 mln koron na założenie krajowej osady poprawczej dla nieletnich chłopców i dziewcząt i polecił Wydziałowi Krajowemu, aby poczynił odpowiednie kroki przygotowawcze celem wprowadzenia tej inicjatywy w życie58. W 1908 r. Wydział Krajowy nabył majątek Przedzielnica (w powiecie przemyskim) celem założenia tam krajowej osady poprawczej dla nieletnich chłopców i dziewcząt59. Odnośnie do funduszy na pokrycie kosztów zamierzonej inwestycji, Wydział Krajowy zaznaczył, że na ten cel może zostać wykorzystany fundusz policji krajowej. Koszty budowy zakładu poprawczego dla chłopców i dziewcząt w Przedzielnicy miały być pokryte z uchwalonego na ten cel przez Sejm Krajowy funduszu 1,5 mln koron, jak też z zasiłku ze skarbu państwa w myśl ustawy z 24 maja 1885 r.60 Kwestia ustawowego uregulowania opieki nad ubogimi w Galicji pierwszy raz znalazła się w Sejmie Krajowym dopiero w 1897 r.61 Zaniedbanie prac nad regulacją opieki ze strony Sejmu tłumaczono chęcią zmiany prawa przynależności do gminy, które określała ustawa o swojszczyźnie z 3 grudnia 1863 r.62 Regulacja i nowelizacja tych przepisów musiałaby pociągnąć za sobą również zmiany w wykonywaniu związanej z nimi opieki nad ubogimi. Wprowadzona w grudniu 1896 r. reforma ustawy o swojszczyźnie wywołała protesty przedstawicieli dużych miast z powodu nadmiernego obciążenia budżetów tych miejscowości kosztami pomocy ubogim. 57 Alegat nr 259 do do stenograficznego sprawozdania z posiedzeń Sejmu Krajowego w dniu 7 kwietnia 1892 r. 58 Alegat nr 507 do sprawozdań stenograficznych z posiedzeń Sejmu Krajowego z 1909 r. 59 Osada ta zostala zapisana na własność Wydziału Krajowego uchwałą c.k. sądu obwodowego w Przemyślu z dnia 25 kwietnia 1908 r. Por. alegat nr 507 do sprawozdań stenograficznych z posiedzeń Sejmu Krajowego z 1909 r. 60 Ibidem. 61 Wcześniej trafiały do Sejmu Krajowego tylko niektóre kwestie dotyczące spraw ubogich, takie jak np. sprawa pokrycia kosztów leczenia ubogich chorych w szpitalach czy tworzenia domów poprawczych i pracy przymusowej dla żebraków i włóczęgów; por. Sprawozdanie Wydziału Krajowego w przedmiocie ustawodawczego uregulowania publicznej opieki nad ubogimi w kraju, alegat 62 z 11 czerwca 1901 r. 62 Zmierzano do wprowadzenia zmian, dzięki którym dziesięcioletni pobyt w danej gminie nadawałby prawo przynależności do niej, jeśli zamieszkujący nie stał się w tym czasie ciężarem dobroczynności publicznej..

(15) Kwestia opieki publicznej…. 23. Zmusiło to z kolei Sejm Krajowy do zajęcia się sprawami regulacji opieki nad ubogimi. W lutym 1897 r. poseł na sejm i prezydent Lwowa Godzimir Małachowski wystąpił na forum Sejmu z wnioskiem, by Wydział Krajowy przedłożył projekt ustawy o wykonywaniu opieki nad ubogimi i w projekcie tym uwzględnił konieczność współdziałania w tej mierze funduszy powiatów i kraju63. Dotychczasowy brak ustawowej organizacji opieki w Galicji nie dawał żadnych gwarancji, że przekazywane na ubogich fundusze zostają wykorzystane we właściwy sposób. Liczne głosy poselskie wypowiadane w tej sprawie nie przyspieszyły jednak pracy Sejmu, a wniosek posła Małachowskiego przyjęto dopiero 18 lutego 1898 r. po powtórnym zgłoszeniu go 29 grudnia 1897 r.64 Wydział Krajowy stanął przed trudnym zadaniem, do opracowania bowiem nowego projektu realizacji opieki brakowało podstawowych danych mówiących choćby o tym, jak jest ona wykonywana dotychczas, jakie fundusze przeznaczają na jej cel gminy, czy wreszcie jakie i gdzie istnieją domy ubogich, sierocińce, ochronki oraz fundacje. Wprawdzie kilkanaście lat wcześniej, gromadząc materiały do reformy gminnej, Wydział zamieścił w kwestionariuszu pytanie dotyczące opieki, lecz odpowiedzi były tak ogólnikowe, że nie dawały rzeczywistego obrazu sytuacji. Zmusiło to władze krajowe do zebrania niezbędnych informacji, czemu posłużył okólnik z 11 maja 1898 r. W odpowiedzi na okólnik uzyskano 72 sprawozdania z wydziałów powiatowych i magistratów Lwowa oraz Krakowa65. Na początku XX w. coraz częściej podnoszono w Sejmie Krajowym problem uregulowania opieki nad ubogimi w Galicji66. „Na miliony rachować można sumy, jakie w kraju naszym obracane bywają na ulżenie ubóstwu. W każdym mieście towarzystwa dobroczynne, dużo dobroczynnych fundacji tak nowszych, jak i przez praojców założonych, a sam fundusz z kar sądowych w kraju prócz stolic blisko milion zł wynosi. A cały ten wydatek grosza mały przynosi pożytek i trwałych skutków wydania nie widać, bo prócz w wielkich miastach wydawanym jest tylko doraźnie bez systemu, bo wydawanie tego grosza jest więcej powodowane porywami serca jak systematycznie zorganizowane rozumem i świadomym celu zużyciem posiadanych środków”67. Sejm Krajowy na posiedzeniu w maju 1900 r. zlecił Wydziałowi Krajowemu, aby ten przygotował i przedłożył projekt ustawy krajowej regulującej opiekę nad 63. J. Bartoszewicz, op. cit., s. 4. Ibidem. 65 Ibidem. Dwa wydziały powiatowe (stryjski i zbaraski) nie dostarczyły stosownych sprawozdań. 66 Sprawozdanie Wydziału Krajowego w przedmiocie ustawodawczego uregulowania publicznej opieki nad ubogimi w kraju, alegat 62 z 11 czerwca 1901 r. 67 Alegat 128 do sprawozdania z posiedzeń Sejmu Krajowego z 2 lipca 1901 r. 64.

(16) 24. Krzysztof Broński. ubogimi w Galicji. Wydział Krajowy dokonał stosownej analizy stanu opieki publicznej nad ubogimi w kraju, co zostało przedstawione w formie monograficznej pracy krajowego biura statystycznego O opiece nad ubogimi w Galicji68. Jak pokazały przeprowadzone badania, fundusze przeznaczone na cele publicznej opieki nad ubogimi były w porównaniu z potrzebami niedostateczne i bardzo często niewłaściwie zarządzane i wykorzystane. Podkreślano, że „powodów tego niewłaściwego wykorzystania i mniejszej skuteczności w ulżeniu ubóstwu – niżby na to ten bezwzględnie niedostateczny stan funduszów pozwalał – szukać należy w braku jasno określonych przepisów prawnych, które by zasady zarządu funduszami ubogich podawały – w braku sił materialnych i sił intelektualnych u jednostek administracyjnych, na których dotąd cały ciężar obowiązku opieki nad ubogimi spoczywa. Dowodu na to twierdzenie dostarcza już choćby tylko przykład stołecznych miast w kraju, gdzie działalność oparta na większej ofiarności publicznego grosza i umiejętnie kierowane niejednym dodatnim rezultatem już osiągniętym poszczycić się może”69. Wydział Krajowy był świadomy, że przedłożony projekt ustawy o organizacji opieki nad ubogimi w Galicji wypełnić mógł tylko część zadań, jakie spełniać powinny czynniki publiczne w dziedzinie niesienia pomocy ubogim. Projekt zajmował się tylko ubóstwem indywidualnym, i to w ograniczonym zakresie niesienia pomocy osobom, które fizycznie nie były zdolne do podjęcia jakiejkolwiek pracy, „któraby im nawet tylko najskromniejsze pokrycie potrzeb koniecznych zapewnić mogła”70. W przeciwieństwie do ustawodawstwa innych krajów monarchii habsburskiej, które, jak np. ustawodawstwo dolnoaustriackie, powoływały do załatwienia spraw opieki nad ubogimi nowe jednostki administracyjne, tzw. okręgi ubogich, realizację tych zadań galicyjski Wydział Krajowy opierał na istniejącej organizacji czynników autonomicznych71. Jednostka autonomiczna – miejscowa gmina, wspólnie z równorzędnym czynnikiem obszaru dworskiego wskazywana była w pierwszym rzędzie do realizacji powyższego zadania. Niedostateczne zasoby materialnych gmin i obszarów dworskich przedłożona ustawa zamierzała wspomóc przez nałożenie obowiązku świadczenia pomocy ubogim przez powiaty i kraj, przydzielając im do realizacji niektóre zadania opieki 68 Autorem opracowania był dr Joachim Bartoszewicz. Opracowanie opublikowano w t. XVIII „Wiadomości Statystycznych o Stosunkach Krajowych”. 69 Sprawozdanie Wydziału Krajowego w przedmiocie ustawodawczego uregulowania publicznej opieki nad ubogimi w kraju, alegat 62 z 11 czerwca 1901 r. 70 Ibidem. 71 Ibidem..

(17) Kwestia opieki publicznej…. 25. nad ubogimi w całości, a także zasilanie z budżetu powiatów i kraju funduszy gminnych. Pomoc z funduszy publicznych mogła być udzielona w myśl zasad przedłożonego projektu tylko w wypadkach najkonieczniejszej potrzeby i tylko subsydiarnie, o ile działalność dobroczynności gminnej nie mogła zrealizować całości zadania. W przedłożonej Sejmowi ustawie myślą przewodnią, zdaniem Wydziału Krajowego, pozostać powinno staranie, by „akcja publicznej dobroczynności nie wpłynęła hamująco na rozwój dobroczynności prywatnej. Akcję miłosierdzia chrześcijańskiego zastąpić działalnością czynników publicznych byłoby dążeniem i niemożliwym do spełnienia i niesłusznym”72. W ocenie Wydziału Krajowego organizacja opieki publicznej nad ubogimi powinna być taka, by w społeczeństwie ubogi nie był ograniczony wsparciem, które znajdzie u bliźniego powodowanego uczuciem i obowiązkiem indywidualnego miłosierdzia, ale by poza tym mógł odwołać się do pomocy organu publicznego. W praktyce akcja publicznej dobroczynności unikać powinna niebezpieczeństwa przewlekłości biurokratycznego schematu. Licząc się ze stroną kosztową przedłożonego projektu, Wydział Krajowy nie określał dokładnie terminu jego wejścia w życie. Nie wykluczał okresu przejściowego, który by posłużył do uporządkowania zasobów, jakie na ten cel w kraju są potrzebne, i stworzenia zakładów i instytucji krajowych, na których mogłaby się oprzeć działalność gmin w dziedzinie opieki nad ubogimi. Uważał jednak za wskazane już nawet taką przygotowawczą działalność oprzeć na podstawie jasno określających cel działania konkretnych przepisach ustawodawczych i wniósł stosowny projekt ustawy do uchwalenia przez Sejm. Wśród działań pośrednich prowadzonych przez władze autonomiczne w obszarze polityki społecznej na rzecz likwidacji przyczyn ubóstwa, zgodnie z koncepcjami ówczesnych ekonomistów, należy wymienić tworzenie publicznych biur pośrednictwa pracy. Idea publicznych biur pośrednictwa pracy pojawiła się w Galicji pod koniec XIX w. Od 1896 r. niejednokrotnie dyskutowano na ten temat w Sejmie Krajowym. W zgłaszanych propozycjach i projektach uwzględniano doświadczenia europejskie, szukając optymalnych rozwiązań dla Galicji. Początkowo planowano, że organizacją publicznych biur pośrednictwa pracy zajmą się krakowskie i lwowskie towarzystwo rolnicze. Inercyjne stanowisko towarzystw rolniczych wskazywało, że organizacja rynku pracy musi stać się zdaniem krajowym. Ustawą należy zmusić miasta oraz powiaty do powołania u siebie publicznych biur pośrednictwa pracy. W latach 1901–1903 kilkakrotnie poddawano w Sejmie Krajowym pod dyskusję przedstawiane przez Wydział Krajowy coraz to nowe wersje ustawy o publicznych biurach pośrednictwa pracy. Pod 72. Ibidem..

(18) Krzysztof Broński. 26. koniec października 1903 r. większością głosów uchwalono w Sejmie Krajowym projekt ustawy o krajowym i powiatowych biurach pośrednictwa pracy, 16 marca 1904 r. uzyskał on sankcję cesarską73. Wykonanie ustawy przypadało w udziale przede wszystkim Wydziałowi Krajowemu, który opracował statut wzorcowy publicznych biur pośrednictwa pracy i rozesłał go do wszystkich władz powiatowych, oczekując konkretnego stanowiska rad w tej sprawie. Większość powiatów była jednak przeciwna tej inicjatywie, wykazując bądź ignorancję, bądź kompletne niezrozumienie rzeczy. W ostatecznym rezultacie w 22 powiatach (na ponad 70 istniejących w Galicji) utworzono samoistne biura pośrednictwa pracy74. Reasumując, brak kompleksowych rozwiązań i mechanizmów w zakresie opieki publicznej nad ubogimi powodował, że istniejące fundusze ubogich, skromne w swym wymiarze ilościowym, wydawane były nieracjonalnie i nie przyczyniały się do rozwiązywania tych problemów, dla których były powołane. Ich oddziaływanie było doraźne, fragmentaryczne przyczyniające się do utrzymania stanu ubóstwa. Praktycznie do końca doby autonomicznej zasadniczą rolę w rozwiązywaniu kwestii ubóstwa odgrywała pomoc świadczona przez fundacje charytatywne i prywatnych darczyńców, a nie władze publiczne. W okresie autonomii nie wypracowano żadnych skutecznych programów wychodzenia z ubóstwa poprzez aktywizację zawodową samych zainteresowanych pozostających niekiedy latami bez pracy. Niewątpliwie korzystnym rozwiązaniem (co do swej istoty) kwestii ubóstwa było stworzenie dopiero pod koniec doby autonomicznej publicznych biur pośrednictwa pracy. Mimo że nie wszędzie problematyka ta spotykała się z należytym zrozumieniem władz miejscowych, to jednak stały się one narzędziem zapobiegania ubóstwu, a nie tylko instrumentem łagodzenia jego skutków. Literatura Bartoszewicz J., Opieka nad ubogimi w Galicji, „Wiadomości Statystyczne o Stosunkach Krajowych”, t. XVIII, Lwów 1901. Bąk J., Gminne Rady sieroce, ich kasy i krajowy fundusz sierocy w Galicji, Studia Historyczne, R. XXIV, 1981, z. 2 (93). Broński K., Rozwój gospodarczy większych miast galicyjskich w okresie autonomii, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, Seria specjalna: Monografie nr 157, Kraków 2003. Broński K., Rozwój pośrednictwa pracy w Galicji na przełomie XIX i XX w., Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 692, Kraków 2005. Buzek J., Administracja gospodarstwa społecznego, Lwów 1913. Cyfrowicz L., O ubóstwie, Kraków 1885. 73. K. Broński, Rozwój pośrednictwa pracy w Galicji na przełomie XIX i XX w., Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 692, Kraków 2005, s. 11. 74 Ibidem, s. 12..

(19) Kwestia opieki publicznej…. 27. Franaszek P., Zdrowie publiczne w Galicji w dobie autonomicznej (wybrane problemy), Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2002. Gargas Z., O krajowym funduszu sierocym, Lwów 1906. Głąbiński S., Wykład ekonomiki społecznej, Lwów 1913. Głębocki J.T., Zakłady ku ulżeniu cierpieniom bliźnich obecnie w Krakowie istniejące, Kraków 1852. Gorzycki K., Szupaśnictwo w Galicji na podstawie materiałów urzędowych, „Wiadomości Statystyczne o Stosunkach Krajowych”, t. XVIII, z. 2, Lwów 1901. Haratyk A., Rozwój opieki nad dziećmi i młodzieżą w Galicji doby autonomicznej, Instytut Pedagogiki Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002. Ludkiewicz Z., Kwestia rolna w Galicji, Lwów 1912. Łoziński B., Opieka publiczna nad ubogimi, Lwów 1890. Pilat T., Pogląd na gospodarstwo funduszu krajowego galicyjskiego w latach 1876–1880, „Wiadomości Statystyczne o Stosunkach Krajowych , R. VIII, z. 2, Lwów 1883. Wasung M., Opieka nad ubogimi. Rys opieki na ubogimi otwartej (pozaprzytułkowej), Lwów 1908. The Question of Public Care for the Poor in 1800s Galicja – Selected Problems In the first half of the 19th century, public care for the poor in Galicja consisted of above all the creation of institutions and foundations for the poor. Among the social-economic changes that occurred in Galicja in the second half of the 20th century, when the capitalist system was established, there were, in addition to many positive effects, a number of negative phenomena as well: poverty, misery, homelessness, many children orphaned (and other social pathologies). The scale on which these misfortunes occurred brought about the need for state intervention. The responsibility of providing support to the poor came about in the 1860s, when the organising of support was also handed over to individual local governing bodies. It was only in the 19th and 20th centuries that the national government intensified efforts to establish public support for the poor. At this time the idea of creating compulsory labour programmes came about, a clever idea which guaranteed those who possessed a talent for their work the opportunity to later gain employment in the field they were working in. This led to the creation of the employment office in the first decade of the 20th century..

(20)