Annales Universitatis Paedagogicae Cracoviensis
Studia Politologica XVII (2016)
ISSN 2081–3333
Renata Śliwa, Renata Żaba-Nieroda
Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie
Renata Żaba-Nieroda
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Konstruktywizm a organiczność w polityce rozwoju lokalnego.
..
Perspektywy dla rozwoju ekonomii społecznej
planowanie i działanie jest stale skupione na jakimś indywidualnym celu gospodarczym, co wcale nie oznacza, że trzeba działać egoistycznie albo z myślą o własnej korzyści (Eucken 2005: 396)
Wstęp
Struktura wartości dodanej w gospodarce oparta jest w dużej mierze na usługach (Roczne wskaźniki makroekonomiczne… 2016). W ramach tak kształtującej się struktury produkcji przedsiębiorstwa realizują procesy wytwórcze w przewa-żającym stopniu bazujące na kapitale ludzkim i społecznym oraz silnych, bardzo wrażliwych relacjach międzyludzkich. Uwarunkowania te wymuszają ważną rolę zaufania. Wskazuje się na zaufanie jako immanentną cechę postaw społecznych, bez której spontaniczność działania lokalnych społeczności nie jest możliwa. Brak za-ufania, czyli poddawanie pod wątpliwość, że każdy członek społeczeństwa działa według przyjętych zasad etycznych i w równym stopniu przyczynia się do kształto-wania dobrobytu społecznego narzuca potrzebę istnienia hierarchii. Hierarchia ma dostarczać gwarancji zachowywania przyjętych zasad współżycia społecznego za pomocą kształtowania przestrzeni transparentnych reguł postępowania i kar za ich nieprzestrzeganie (Fukuyama 1997: 37–38).
Wspomagająca funkcja systemu administracji publicznej w funkcjonowa-niu ustrojów gospodarczych jest kluczowa w osiągafunkcjonowa-niu celów gospodarczych. Zróżnicowane podejścia do administrowania procesów podejmowania decyzji publicznych dostarczają wobec hierarchizacji formującej się w przestrzeni pu-blicznej odmiennych walorów poznawczych. Weberowskie podejście do biurokra-tyzacji życia administrowania publicznego, narzucające formalizację relacji publiczno- -obywatelskich, ścisłe oparcie decyzji na procedurach, silną koncentrację na nakła-dach, sztywne schematy kariery zawodowej odpowiadało potrzebom zindustriali-zowanej gospodarki i utraciło swą moc prorozwojową, gdy usługi zaczęły zyskiwać na znaczeniu gospodarczym. Ponadto, w coraz bardziej złożonych, zindywidualizo-wanych i dynamicznych społeczeństwach efekty funkcjonowania biurokracji webe-rowskiej zaczęły coraz bardziej ciążyć. W rezultacie, na fali entuzjazmu neoliberałów
wprowadzono nowy styl podejmowania decyzji publicznych oparty na technikach stosowanych w prywatnych organizacjach, zwany nowym zarządzaniem publicznym (New Public Management). Mimo dobrych wyników w poprawie sprawności działa-nia podmiotów prywatnych, opartych na efektach i celach oraz wobec narastającej wielowątkowości problemów współczesnych społeczeństw wypracowano dość sta-bilny konsensus co do braku aplikacyjności technik służących do zarządzania sekto-rem prywatnym do potrzeb zarządzania sektosekto-rem publicznym. Liczne, wzajemnie zależne grupy podmiotów, które przyczyniają się do dostarczania usługi publicz-nej, wielorakie procesy, które dostarczają informacji do systemu podejmowania decyzji wymusiły zmianę podejścia w administrowaniu publicznym – w literaturze wyłoniło się pojęcie nowego rządzenia publicznego (New Public Governance, NPG). W tym podejściu szczególnie akcentowane są związki międzyorganizacyjne, nad-zór procesów podejmowania decyzji publicznych, efektywność świadczonych usług i skutków działań publicznych. Kluczowymi mechanizmami nadzoru w kształtowa-niu trwałych relacji międzyorganizacyjnych są zaufanie, kapitał relacyjny i umowy relacyjne. Fundamentem działań w ramach NPG jest koncentracja na procesach świadczenia usługi i wynikach. Te podejścia współistnieją w przestrzeni admini-stracyjnej rządów i samorządów i żadne z nich nie ustępuje całkowicie miejsca ko-lejnemu (Osborne 2006: 377–387). NPG wyrasta jako obszar potęgowania roli oby-wateli w procesach decydowania i działania na rzecz ogółu społeczeństwa. Wyłania się nisza naturalnie jeszcze bardziej sprzyjająca umacnianiu (się) roli organizacji pozarządowych i przedsiębiorczości społecznej.
Pytanie badawcze odnoszące się do rozważań zawartych w niniejszym tek-ście dotyczy roli publicznych władz lokalnych w kształtowaniu potencjału więzi społecznych gotowych do wzniecenia, utrzymania lub zintensyfikowania rozwoju lokalnego. Sprowadza się ono do zapytania o to, czy istnieje potencjał związany z organicznym rozwojem gospodarczym w Polsce (faktyczny w postaci postaw lu-dzi, instytucjonalny/potencjalny w postaci działań rządu i samorządów, finansowy w postaci możliwości uruchomienia środków) w zakresie wzmacniania ekonomii społecznej, czy jest on rozpoznawany na poziomie lokalnym oraz jakie główne dzia-łania polityczne zostały uruchomione w tym względzie.
Hipoteza główna publikacji brzmi: jednym z ważnych przejawów organiczności polityki rozwoju lokalnego jest wspieranie intensyfikowania (się) ekonomii/przed-siębiorczości społecznej.
Celem pracy jest ukazanie istoty organiczności podejścia w polityce władz pu-blicznych i zarysowanie na tym tle zasadności wzmacniania rozwoju ekonomii spo-łecznej w Polsce.
Metodyka opracowania będzie obejmowała proste wskaźniki dotyczące ilościo-wego ujęcia obrazu kształtowania się uwarunkowań rozwoju i faktycznego wyrasta-nia sektora organizacji nienastawionych na zysk, ważnych filarów ekonomii społecz-nej. Dodatkowo, przeprowadzona zostanie analiza najważniejszych ustaw w obszarze gospodarki regulujących ustrój i funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego w kontekście roli wyłaniania się elementów ustroju pod ekonomię społeczną.
Rozwój lokalny rozumiany będzie głównie w kontekście osiągania wyższego poziomu życia materialnego, a pojęcie ekonomii społecznej zawierać będzie w sobie szczególnie odniesienie do działań gospodarczych nacelowanych na zaspokajanie potrzeb ekonomicznych grup defaworyzowanych, potrzeb niezapewnionych ani przez rynek, ani przez państwo.
Struktura artykułu obejmuje trzy części: pierwsza akcentuje istotę naturalnego ładu w relacjach gospodarczych, druga ukazuje realizowanie się elementów tego ładu w polityce rozwoju lokalnego, trzecia wskazuje na ekonomię społeczną jako na obszar wymagający zastosowania podejścia do kształtowania ustroju opartego na wspieraniu swobody działań gospodarczych i wyzwalaniu inicjatyw społecznych opartych na twardych zasadach ekonomii.
Ład naturalny w stosunkach gospodarczych
Gdyby immanentne napięcie występujące w społeczeństwie między interesem indywidualnym a interesem ogółu traktować jako problem wychowania w moral-ności (neutralizowanie egoistycznej żądzy zysku), nie można by liczyć na stabilne rozwiązanie problemu, lecz jedynie na jego złagodzenie. Przestrzeń kształtowania się „harmonijnego związku między interesem indywidualnym i zbiorowym” jest naturalnie przypisana funkcjom ukrytym jedynie w ustroju gospodarczym (Eucken 2005: 406), w tym w hierarchizacji. Ustrój gospodarczy ma nie tylko rozwiązać
problem niedoboru (problem codziennej egzystencji), ale jednocześnie uruchomić „społeczną i etyczną wolę zaprowadzenia ładu”(Eucken 2005: 410).
Jeśli ustrój naturalny traktować jako ten, który się sam urzeczywistni lub ten, który uwalnia naturalne siły ludzkie ku wolnej konkurencji, wówczas polityka ustrojowa oparta na konkurencji wspierająca systemowo wolę jednostek do podej-mowania decyzji w warunkach konkurencji jest traktowana jako ustrój naturalny. Rządzący nie wymuszają ustroju społeczno-gospodarczego (ustrój stanowiony), ale wprowadzają ustrojowe elementy wsparcia dla tych jego obszarów, które pozwa-lają w danych warunkach rozwijać się silnym pędom ku wolnej konkurencji, a któ-re w innym przypadku zostałyby wyparte przez inne tendencje. Funkcjonowanie administracji publicznej i samorządowej jako konstelacji organizacyjno-zarządczej ustroju społeczno-gospodarczego czy instrumentarium decyzji władz ustrojowych, postrzegać można w konwencji organiczności i konstruktywizmu zawartych w nich narzędzi i reguł działania. Podejście do kształtowania procesów administrowania publicznego jako biurokracji weberowskiej wyraźnie odznaczało się konstruktywi-zmem. NPG, z drugiej strony, jednoznacznie narzuca konieczność otwierania coraz większych przestrzeni dla organicznego podejmowania ważnych aktywności z za-kresu publicznego zarządzania administracyjnego.
Opierając politykę gospodarczą na konkurencji, zapewnia się wyraźne i sze-rokie oddzielenie codziennego gospodarowania od politycznych działań państwa oraz przeprowadza dekoncentrację (zabezpieczenie przed powstawaniem lub kontynuowaniem istnienia sił dominujących) jako kolejny etap uaktywniania się
konkurencji w gospodarce1. Sprawne działanie gospodarczej tkanki
społeczeń-stwa kontrolowane jest poprzez wywieranie trwałej i stabilnej presji konkurencji (wyjątkowo regulacjami publicznymi – przypadek monopoli naturalnych). „Zasada konkurencyjnego przymusu wydajności” (Eucken 2005: 415–417), objawiająca się prawem do kształtowania planów, zadań, poleceń nadających przedsiębiorstwom zdolności dostosowawczej, jest naczelną siłą czyniącą warunki rynkowe kluczowym obszarem realizowania się efektywności ekonomicznej.
Promocja altruizmu nie wydaje się rozwiązaniem problemu społeczno-eko-nomicznego – szczególnie w warunkach jakiejkolwiek monopolizacji władzy nie-licznych, w których wąska przywódcza warstwa społeczna korumpowana jest władzą, a reszta społeczeństwa nadmiernie uzależniana od ich decyzji (Eucken 2005: 404). Obserwacje historyczne nakazują unikać wszelkich przejawów cen-tralizacji w imię budowania bardziej trwałych podstaw wzrastania potencjału rozwojowego społeczeństw.
Siła sprawcza wszelkich procesów gospodarczych tkwi w aktywności niezliczo-nej masy jednostek społecznych. Masy te, ulegając rozwarstwieniu, silnie kształtują, najczęściej skoncentrowaną w rękach nielicznych, „warstwę przywódczą”. Proces ten był szczególnie widoczny w społeczeństwach ery industrialnej, kiedy wymiana „warstw przywódczych” była istotnie przyspieszana. Zapuścił on również korzenie w obszarze inicjowania nowych zjawisk poprzez silne splatanie ze sobą gospodar-czych, społecznych i politycznych obszarów życia społecznego. Przywódcy w „za-rządzaniu” tak wykształtowanej przestrzeni wykorzystują ideologie. Orężem w ich walce o zdobycie lub utrzymanie władzy są deklaracje dążenia do wolności, sprawie-dliwości. W rzeczywistości, ich dążenie polega jedynie na forsowaniu interesów nie-licznych, najbardziej skoncentrowanych grup społecznych (Eucken 2005: passim).
Immunizacja na przejawy centralizmu objawia się uwrażliwianiem społeczeń-stwa na zachodzące wokół nich procesy społeczno-gospodarcze, umacnianiem graczy wetujących w społeczeństwie (społeczna siła bilansująca), wprowadzaniem mechanizmów zabezpieczenia przed jakimikolwiek przejawami monopolizacji władzy, wspieraniem konkurencji w sferze działalności przedsiębiorstw, otwiera-niem coraz większych przestrzeni publicznych dla aktywnego uczestnictwa oby-wateli, czyli ewolucyjnym konstruowaniem właściwego dla danych uwarunkowań ustroju gospodarczego.
Realizowanie (się) ustroju opartego na konkurencji w polityce lokalnej
Opieranie ustroju gospodarczego na konkurencji jest przykładem organiczne-go podejścia do kształtowania (się) kluczowych płaszczyzn rozwoju lokalneorganiczne-go.
Za cel ustroju opartego na konkurencji można przyjąć za Euckenem takie dzia-łania władz (lokalnych), które prowadzą do tego, aby „pomagać spontanicznym
1 Na poziomie krajowym, władza gospodarcza oddawana jest w ręce banku centralnego odpowiedzialnego za dopływ pieniądza, na poziomach lokalnych, w ręce menedżerów przed-siębiorstw odpowiedzialnych za realizację planów biznesowych (Eucken 2005: 416).
siłom ludzkim w rozwoju oraz starać się jednocześnie o to, aby nie zwracały się one przeciwko interesom ogółu”(Eucken 2005: 405). Jako podstawa działania władz lo-kalnych w obszarze polityki gospodarczej wyrastają aktywności związane z promo-waniem rozwijania się przedsiębiorczości lokalnej, nieobarczonej dążeniem do wy-radzania się dominujących sił gospodarczych, które zagrażałyby interesowi ogółu.
Realizacja tego celu oparta jest na decyzjach władz lokalnych wykonywanych na podstawie mandatu społecznego. W tym podejściu podejmowane analizy nale-żałoby skierować ku czynnikom motywacji władz lokalnych do wypełniania woli społeczeństwa lokalnego w odniesieniu do zaspokajania jego potrzeb ekonomicz-nych. Jednocześnie, ważnym czynnikiem wsparcia dążeń władz lokalnych do do-starczania usług publicznych zgodnych z preferencjami społeczności lokalnych, skoncentrowanych na zabezpieczaniu wolności gospodarowania i zapewnianiu bezpieczeństwa socjalnego, jest wzmacnianie konkurencji między regionami/ju-rysdykcjami lokalnymi.
Siła potencjału administracyjnego, poziom wiarygodności prawnej samorzą-dów lokalnych konstytuują przewidywalność warunków ramowych jako bazę biz-nesowej działalności lokalnej i podwaliny kształtowania się stopnia sprawności funkcjonowania rynków produktów i usług. Administracyjne uskutecznianie dzia-łalności gospodarczej obejmuje różnorodne koncepcje i odnosi się do licznych za-gadnień, tj. polityki regulacyjnej, systemu sądowniczego relacji między władzami samorządowymi a przedsiębiorstwami. Podejmowane działania w ramach admi-nistracji rządowej i samorządowej miały prowadzić do eliminacji zbędnych cięża-rów biurokratycznych (sztywności instytucjonalnych) poprzez wyważoną regulację oraz dostarczanie właściwych lokalnie usług publicznych.
Kiedy przeważająca część potencjału tkwiącego w podejściu weberowskim do administrowania publicznego wyczerpała się, rolę w publicznym procesie decyzyj-nym odzyskują obywatele. Samorządy lokalne w dążeniu do przyciągnięcia jak naj-większej liczby mieszkańców – płatników podatków i elektoratu – kształtują lokal-ną politykę gospodarczą podług preferencji społecznych. W ramach ograniczonych zasobów, które władze mają do dyspozycji, przy założeniu minimalizacji kosztów (poprzez podnoszenie efektywności pracy menedżerów we władzach miejskich czy konkurencję między samorządami terytorialnymi), przy danych podatkach lo-kalnych, administracje samorządowe dążą do budowania publicznych przestrzeni lokalnych w sposób najbardziej zaspokajający indywidualne preferencje poszcze-gólnych członków społeczeństwa. Ludzie podążają do osiedlania się na obszarach samorządów terytorialnych, które dostarczają, przy nałożonych podatkach, prefe-rencyjną dla danej ludności wiązkę dóbr publicznych/usług publicznych. Chociaż należy wziąć pod uwagę ograniczenia, tj. brak pełniej wiedzy o ofercie danego sa-morządu lokalnego, brak stabilnych preferencji społeczno-gospodarczych ludności, brak pełnej mobilności ludności (Tiebout1956: 422–423). Polityka lokalna promu-jąca mobilność mieszkańców i przyczyniapromu-jąca się do podnoszenia ich wiedzy o po-lityce społeczno-gospodarczej gminy wpływa na poprawę alokacji wydatków sa-morządowych (Tiebout1956: 422–423) (podejście neoklasyczne, element Nowego
Zarządzenia Publicznego). Jeżeli przyjąć, że te ograniczenia stanowiłyby przeszkodę
w realizacji celu społeczno-gospodarczego samorządów lokalnych, wówczas ich działania zasadnie miały by być również skoncentrowane na wzmacnianiu możli-wości podnoszenia mobilności mieszkańców czy dopasowywaniu odpowiednich wzorców dochodowo-wydatkowych gminy.
Nowe wyzwania wyrastające przed administracją publiczną naznaczone zwiększoną dynamiką zmian gospodarczych, podniesionym poziomem złożoności problemów regulacyjnych, zmianami technologicznymi i usługowymi wzywają do otwartości, transparentności i aktywności obywatelskiej procesów decyzyjnych w tych strukturach administracyjnych. Jednocześnie, nakładają one na władze pu-bliczne konieczność dostosowywania ram regulacyjnych (instytucjonalnych) dla działania prywatnych przedsiębiorstw, jak również narzucają konieczność wpro-wadzania wewnętrznych miar poprawy jakości oferowanych usług publicznych po-przez zwiększanie możliwości ich wykorzystania oraz intensyfikowanie bodźców dla większej wiarygodności, elastyczności, sprawności i skuteczności działania.
Pewne jest, że wysoka jakość administracji publicznej i ponadprzeciętny jej potencjał pełnią rolę przewodnią dla otoczenia biznesowego. Mniej rozpoznane pozostają konkretne, właściwe lokalnie cechy administracyjnego działania, które otwierają możliwości podnoszenia wzrostu gospodarczego. Konsensus uformował się w odniesieniu do takich wspólnych cech działania władz publicznych wzmacnia-jących lokalny obszar gospodarczy, jak: wielkość i struktura kapitału trwałego, ka-pitału ludzkiego i wiedzy, jakość instytucji i struktur nadzoru, reguł wspierających transakcje biznesowe. Przy czym, mikrokanały wpływu w postaci dobrego nadzoru (good governance), promujące inwestycje prywatne czy zrównoważenie wzrostu długotrwałego, stabilne zasady i procedury umacniające wiarygodność i pewność zachowań administracyjno-sądowniczych („Excellence in public administration for competitiveness in EU Member States” 2012: 2) wydają się być najbardziej wrażli-wymi odmianami publicznego oddziaływania.
Obszary lokalnej polityki gospodarczej sprowadzają się najczęściej do wspiera-nia małych i średnich przedsiębiorstw (dostarczanie wiedzy, miejsca, powierzchni do prowadzenia działalności, obsługi administracyjnej), włączania się w kształto-wanie rynku pracy (obsługa administracyjna, szkolenia, dofinansokształto-wanie nowych miejsc pracy, promocja samozatrudnienia), pozyskiwania inwestorów zewnętrz-nych, partnerstwa publiczno-prywatne (Sztando 2005: 232–241).
Polityka lokalna (małych miast) wykazuje silniejszą tendencję do tworzenia warunków monopolizowania rynków lokalnych (decyzje administracyjno-poli-tyczne, inercja społeczności lokalnej wywoływana przyzwyczajeniem, brak wiedzy, lokalne konflikty, monopson na rynku pracy) niż polityka krajowa. Większa podat-ność na monopolizację czyni lokalne społeczności bardziej zagrożone negatywnymi skutkami naruszania równowagi rynkowej. W warunkach większych możliwości monopolizacyjnych osiągane są gorsze efekty ekonomiczne dla większości miesz-kańców i za tym kształtuje się potencjalnie bardziej podatny grunt do tworzenia podmiotów ekonomii społecznej. Działania władz lokalnych w tym zakresie głównie
miałyby koncentrować się na uczeniu podmiotów gospodarczych samodzielnego rządzenia się i ustrojowym wpieraniu działań gospodarczych przynoszących korzy-ści dla innych.
Metodyka badań
Przedstawione poniżej wnioski oparte zostały na analizie prostych mierników dotyczących nasycenia organizacjami non profit, struktury tego typu organizacji w Polsce ogółem, przestrzennego ich rozmieszczenia w kraju (liczba aktywnych organizacji na 10 tysięcy mieszkańców, procent organizacji z sumy danego typu or-ganizacji w skali kraju), zasięgu lokalnego poszczególnych typów oror-ganizacji non profit, rodzaju prowadzonej przez nie działalności, dziedzin działalności statuto-wej w tych organizacjach, ich bazy członkowskiej, rodzaju pracy, z jakiej korzystały organizacje non profit – (personel płatny, personel niepłatny – wolontariat/praca społeczna). Szczególna uwaga zostanie skupiona na ekonomicznym wymiarze funk-cjonowania organizacji non profit – przychody – wnioski co do ekonomii społecznej („Działalność stowarzyszeń i podobnych organizacji…” 2014). Uwarunkowania roz-woju partycypacji społecznej w Polsce zostaną zobrazowane w oparciu o wnioski z pomiaru rozwoju społeczeństwa obywatelskiego przeprowadzonego w ramach badań Diagnozy Społecznej („Diagnoza Społeczna” 2015: 314–320).
Cech organiczności polityki lokalnej poszukiwano w analizie aktów prawnych obowiązujących na poziomie lokalnym kraju. Dokumenty te stanowiły zestaw naj-istotniejszych ustaw regulujących ustrój i funkcjonowanie jednostek samorządu te-rytorialnego („Akty prawne dla samorządu”).
Analiza lokalnych uwarunkowań rozwoju ekonomii społecznej w Polsce
Kiedy wzrostowi gospodarczemu towarzyszy wysoki wskaźnik bezrobocia, co jest wyzwaniem dla polityków decydujących o gospodarce, akces do rynku pracy jest nierówny dla różnych grup społecznych, spada również aktywność społeczna w zakresie tworzenia warunków sprzyjających zaspokajaniu potrzeb zaniedba-nych i przez państwo, i przez rynek. Cele polityki rozwoju lokalnego, tj. zatrzymanie w mieście ludności, zapewnienie jej warunków do samorealizacji, zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, uzyskanie satysfakcjonującego poziomu takich wskaźni-ków gospodarczych, jak wzrost: liczby miejsc pracy, dochodu na mieszkańca, wpły-wów do budżetu, postrzegać można w świetle możliwości stwarzanych przez akty-wowanie sił społecznych ukrytych w przedsiębiorczości społecznej.
Ekonomia społeczna postrzegana jako reakcja na efekty neoliberalnego rządku gospodarczego (Hausner 2008) rozwija możliwości alternatywnego po-dejścia do podejmowania decyzji gospodarczych w warunkach ograniczoności za-sobów. Porażka zarówno państwa, jak i rynku w optymalizowaniu zaspokajania potrzeb społecznych – potrzeb, które rodzą się z tradycyjnych uwarunkowań roz-woju społeczno-gospodarczego i z współczesnych przemian w kraju, regionie i na
świecie (np. starzenie się społeczeństw, zmiana stylu życia, zmiana modelu rodziny) otworzyło szeroką przestrzeń społeczną do wykorzystania. W działalność państwa i rynku, podlegających długofalowej i gradualistycznej przemianie, przenika dzia-łalność podmiotów sektora organizacji pozarządowych. Ujawnia się w ten sposób obszar do formowania się podmiotów ekonomii społecznej jako jednego z motorów instytucjonalnej transformacji państwa i rynku. Jakkolwiek, ekonomia społeczna pozostaje nadal w fazie poszukiwania swojej szeroko rozumianej organizacyjno--instytucjonalnej niszy w procesie stymulowanym oddolnie problemami osób wy-kluczonych, defaworyzowanych, marginalizowanych, stygmatyzowanych; procesie napędzanym innowacyjnymi pomysłami, rozwiązaniami, formującymi potencjał ekonomii społecznej.
W Polsce najwięcej małych miasteczek jest województwach wielkopolskim (89%), dolnośląskim (71%), mazowieckim (61%) i zachodniopomorskim (53%)2.
Małe miasta można postrzegać jako kwintesencję warunków, w jakich najwyraź-niej widoczne jest przełamywanie dominacji cech spontanicznych (organicznych) i konstruktywistycznych w publicznych działaniach zarządczo-organizacyjnych lokalnych społeczności. W nich najpełniej może realizować się imperatyw samo--rządzenia (self-governance) bądź rządzenia przez grupy interesu lokalnego narzu-cające swoje podejście do rozwoju lokalnego. Rola poszczególnych małych miast kształtowana jest przez ich doświadczenia historyczne w odniesieniu do ważnych wydarzeń gospodarczych, politycznych i społecznych. Wiele z nich swoją przewa-gę gospodarczą kształtowało na bazie dostępnych na ich terenie surowców, jak też na fundamencie decyzji państwowych co do lokalizacji ośrodka przemysłowego. Generalnie, jednak małe miasta przegrywały konkurencję z większymi w dobie in-dustrializacji i urbanizacji, co dodatkowo – przy ogólnych trendach demograficznych – nakładało na nie obciążenia związane z wyludnianiem się tych obszarów. Powrót do gospodarki wolnorynkowej i systemu samorządowego nadał problemom ma-łych miasteczek nowych form i impetu. Ustrojowe zmiany jakościowe umożliwiały reformę koncepcji rozwoju mniejszych ośrodków. Szczególna właściwość wyłania się tutaj w odniesieniu do szans związanych z wyzwalaniem (się) lokalnych inicja-tyw społeczno-gospodarczych. Powrót imperainicja-tywu samorządności, samodzielności planistycznej, ochrony praw własności, efektywności w sferze gospodarczej, równo-uprawnienia w kontaktach administracyjno-politycznych, samorealizacji w świecie kultury, ukształtowało możliwości alternatywnego modelowania rozwoju lokalne-go opartelokalne-go na ideach lokalizmu. Te postawy społeczne opierające koncepcje roz-woju lokalnego na zrównoważonej eksploatacji rodzimych zasobów odnosiły się do tzw. rozwoju oddolnego. Kształtowany w ten sposób rozwój – wyraźnie endo-geniczny – miał służyć pełniejszemu zaspokajaniu potrzeb lokalnej ludności, która
2 Miasta małe (poniżej 20 tysięcy) stanowią 75,4% wszystkich miast w Polsce, w tym najwięcej jest miast poniżej 5 tysięcy mieszkańców. Ludność w małych miastach stanowi 21,3% ludności w całej Polsce. „Miasta w liczbach 2012”, Główny Urząd Statystyczny, Poznań 2014. Wskaźnik urbanizacji w Polsce wynosił w 2014 roku 60,3% („Rocznik Demograficzny 2015”, GUS, Warszawa 2015).
szczególnie w małych miasteczkach doświadcza postępującej serwicyzacji gospodar-ki (Szymańska, Grzelak-Kostulska2005: 59–90). Małe miasta postrzegane są w więk-szej mierze jako „ostoje swojskości” w przeciwieństwie do wielkich miast, gdzie ob-serwowane są stosunkowo luźniejsze więzi społeczne (Górka 2013: 297–298).
Blisko połowę osób (49,7%) z małych miast3 określono jako wrażliwe na
naru-szanie dobra publicznego. Poziom tej cechy ocenia się jako niski dla społeczeństwa lokalnego. Choć w skali całego kraju odsetek ten wzrasta i dotyczy głównie rolników, pracowników najemnych w sektorze publicznym i przedsiębiorców, w miastach po-niżej 20 tysięcy mieszkańców zanotowano jedynie 14,2% osób4 zrzeszających się
w „grupach społeczno-demograficznych”, co było odsetkiem wyższym niż poziom zarejestrowany dla całego kraju (13,7%). Mieszkańcy małych miast zrzeszają się jed-nak częściej niż miast ponad 200-tysięcznych (choć rzadziej niż wsi i miast od 20 do 200 tysięcy mieszkańców). Miasta małe z o wiele większym prawdopodobieństwem niż inne miasta (oprócz miast liczących od 100 do 200 tys. mieszkańców) angażują się w pracę na rzecz społeczności lokalnej (jak również wsie), poświęcają czas na działania na rzecz osób spoza rodziny lub na rzecz organizacji społecznej (w tym zor-ganizowany wolontariat). Intensywność tej cechy społecznej jest nieznacznie sza niż na wsiach. W miastach poniżej 20 tysięcy mieszkańców częściej niż w więk-szości innych miast (oprócz miast 100–200 tys.) społeczność lokalna bierze udział w zebraniach publicznych („Diagnoza Społeczna” 2015: 314–320).
Największe nasycenie organizacjami non profit (miernik liczby organizacji na 10 tysięcy mieszkańców) obserwuje się w województwach: wielkopolskim (25,1; głównie organizacje samorządu gospodarczego i zawodowego), podkarpackim, opolskim, mazowieckim (24,6; głównie fundacje). Nasycenie to przewyższa poziom 22,7 osiągany dla całego kraju („Działalność stowarzyszeń i innych organizacji…” 2014), przy czym w województwach wielkopolskim i mazowieckim jest największa liczba małych miast („Gęstość sieci miast i ich struktura…” 2012: 32). Znamienny jest najniższy poziom miernika liczby organizacji na 10 tysięcy mieszkańców na poziomie 17,35 zarejestrowany w województwie śląskim, gdzie małych miast jest
stosunkowo niewiele („Gęstość sieci miast i ich struktura…” 2012: 32).
W Polsce, według danych z 2014 roku, wśród organizacji nienastawionych na zysk było ponad 70% stowarzyszeń i podobnych organizacji społecznych, ponad 10% fundacji, organizacji samorządu gospodarczego i zawodowego (niecałe 3%) oraz społecznych podmiotów wyznaniowych. Raportowane organizacje miały prze-ważnie zasięg lokalny, co oznacza, że swoją działalnością nie obejmowały więcej niż jedną gminę, powiat czy województwo. Najbardziej lokalnymi organizacjami były w 2014 roku organizacje samorządu gospodarczego i zawodowego, następnie społeczne podmioty wyznaniowe i stowarzyszenia z podobnymi organizacjami spo-łecznymi. Przeważająca większość badanych organizacji nienastawionych na zysk
3 Miasta poniżej 20 tysięcy mieszkańców. 4 Na bazie próby panelowej.
5 http://stat.gov.pl/download/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualno-sci/5490/3/6/1/dzialalnosc_stowarzyszen_i_podobnych_organizacji_spolecznych_2014.pdf
prowadziła działalność statutową nieodpłatną (72%), w tym w największym stop-niu stowarzyszenia i podobne organizacje społeczne oraz fundacje. Odpłatnie ofe-rowały swoje usługi, ale bez prowadzenia działalności gospodarczej, głównie spo-łeczne podmioty wyznaniowe (w ponad 40%), jak również samorządy gospodarcze i zawodowe oraz fundacje. Działalność gospodarczą organizowały głównie samo-rządy gospodarcze i zawodowe oraz fundacje. Organizacje non profit zajmowały się przeważnie w swojej działalności statutowej dziedzinami takimi jak sport, turysty-ka, rekreacja, hobby, ratownictwo, kultura, sztuturysty-ka, edukacja i wychowanie, badania naukowe, pomoc społeczna i humanitarna. Pod względem liczebności członków naj-bardziej aktywne były stowarzyszenia i podobne organizacje społeczne, a następ-nie organizacje samorządu gospodarczego i zawodowego. W większości organizacji nienastawionych na zysk nie był zatrudniany personel płatny, w 15% tego typu pod-miotów zawierano umowy o pracę (głównie w społecznych podmiotach wyznanio-wych, samorządzie gospodarczym i zawodowym oraz w fundacjach). Ekonomiczny wymiar funkcjonowania organizacji non profit można uwypuklić w największym stopniu na bazie danych ukazującą strukturę źródeł przychodów finansowych. Z ich analizy wynika, że nieznacznie więcej pieniędzy na funkcjonowanie było pozyski-wanych ze środków publicznych (źródeł administracji samorządowej lub rządo-wej czy publicznych źródeł zagranicznych) niż ze źródeł prywatnych. Działalność gospodarcza, odpłatna działalność statutowa, zlecenia przekazane na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych, odsetki i dywidendy stanowiły do 38% przy-chodów. W tych ramach samorząd gospodarczy i zawodowy ściągał blisko 60% swoich przychodów, natomiast blisko 40% całości swoich przychodów uzyskiwały społeczne podmioty wyznaniowe, stowarzyszenia i podobne organizacje społecz-ne i fundacje („Działalność stowarzyszeń i podobnych organizacji społecznych…” 2014). Dane te mogą wskazywać na silną motywację gospodarczą towarzyszącą działaniom prospołecznym i stanowi pewien obraz ekonomicznego wymiaru dzia-łalności prospołecznej w Polsce.
Cech organiczności polityki lokalnej można doszukiwać się poprzez analizę ze-stawu najważniejszych ustaw, rozporządzeń oraz innych aktów prawnych regulu-jących ustrój i funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego („Akty prawne dla samorządu” 2014). Analizę dokumentów przeprowadzono w odniesieniu do tych elementów, które mogłyby wprowadzać ustrojowe wsparcie dla większej par-tycypacji społeczności w kształtowaniu lokalnego życia społeczno-gospodarczego, w tym wzmacniania uczenia się samodzielnego rządzenia. Spośród przeanalizowa-nych aktów, 30% z nich odpowiadało wyznaczonemu kryterium wyróżnienia6.
Istotnym akcentem w analizie korzeni ekonomii społecznej w Polsce jest również rządowy akt prawny – Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej (KPRES), będący dokumentem operacyjnym bazującym na art. 15. Ust. 4 pkt 2
6 Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, ustawa o samorządzie wojewódzkim, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o pomocy społecznej, ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ustawa o za-sadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym.
ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju („Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej” 2014). KPRES jest oficjalnym zapisem dia-gnozy stanu ekonomii społecznej, jej zasięgu, dotychczasowego wsparcia i ocze-kiwanych efektów dalszego rozwoju, tworzącym elementy ustroju sprzyjające ożywieniu ekonomii społecznej. Jest dokumentem określonym jako otwarty na nie-zidentyfikowane jeszcze obszary umacniania wzrostu ekonomii społecznej, nowo pojawiające się zjawiska czy sposoby ich pomiaru.
Zakończenie
Rozpoznanie zasadniczych ograniczeń wynikających z wszechogarniającej eko-nomizacji życia ludzkiego potwierdza się od dłuższego czasu (Schumacher 2013). Mimo że moralna siła obecnych i nadchodzących pokoleń ma do odegrania w pro-cesie przezwyciężania tych ograniczeń swoją rolę, istota umocnień ustrojowych jest w tym obszarze nie do przecenienia. Dynamika i złożoność współczesnych proble-mów społeczno-gospodarczych skłania do wdrożenia rozwiązań instytucjonalnych istotnie angażujących mechanizmy prawne, polityczne i administracyjne nastawione na wspieranie podejścia organicznego w procesie dostosowywania zasad współżycia społeczno-gospodarczego. Różnorodność wyłaniających się problemów jest potęgo-wana przez nietrafne diagnozy czy złe środki zaradcze kreowane w ramach sztywnej biurokratyzacji decyzji publicznych. W przezwyciężaniu tego stanu, szczególna rola przypisywana jest zasadzie pomocniczości, promującej przesuniecie punktu ciężko-ści w rozwiązywaniu wielu problemów na poziom lokalny. Oparcie ustroju gospodar-czego na konkurencji jak do tej pory nie znalazło alternatywy w kontekście dbałości o efektywność działania ekonomicznego. Otwarta pozostaje kwestia wykorzystania tej efektywności na rzecz materialnego wzmocnienia grup defaworyzowanych spo-łecznie i gospodarczo. Sposobów neutralizacji napięć w życiu społecznym i gospo-darczym należy szukać w wzmocnieniu działań mocniej promujących świadczenie usług dla wspólnot zagrożonych niż zysk prywatny, wynoszeniu dochodów z pracy nad dochody z kapitału, aktywniejszym włączaniu pracowników w biznesowy proces decyzyjny niż w uprawianiu niezależnego zarządzania (Defourny, Develtere 2006).
Bibliografia
Akty prawne dla samorządu. http://www.samorzad.lex.pl/akty-prawne-dla-samorzadu. Dostęp 24 lipca 2016.
Defourny Jacques, Develtere Patrick. 2006. „Ekonomia społeczna. Światowy trzeci sek-tor”. W Trzeci sektor dla zaawansowanych. Współczesne teorie trzeciego sektora –
wybór tekstów. Warszawa: Stowarzyszenie Klon/Jawor.
Diagnoza Społeczna 2015. Warunki życia Polaków. Raport, Janusz Czapiński, Tomasz
Panek (red.). Warszawa: Rada Monitoringu Społecznego.
Działalność stowarzyszeń i podobnych organizacji społecznych, fundacji, społecznych podmio-tów wyznaniowych oraz samorządu gospodarczego i zawodowego w 2014 roku. 2016.
gospodarka-spoleczna-trzeci-sektor/dzialalnosc-stowarzyszen-i-podobnych-organizacji- -spolecznych-fundacji-spolecznych-podmiotow-wyznaniowych-oraz-samorzadu-gospodar-czego-i-zawodowego-w-2014-r-wyniki-wstepne,3,6.html. http://stat.gov.pl/download/gfx/ portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5490/3/6/1/dzialalnosc_stowarzyszen_i_podob-nych_organizacji_spolecznych_2014.pdf. Dostęp 30 czerwca 2016.
Eucken Walter. 2005. Podstawy polityki gospodarczej. Poznań: Poznańska Biblioteka Niemiecka.
Excellence in public administration for competitiveness in EU Member States. 2012. Report
prepared for the EC, DG Enterprise and Industry, H. Pitlik (project leader). European Union.
Fukuyama Francis. 1997. Zaufanie – kapitał społeczny i droga do dobrobytu. Warszawa: PWN.
„Gęstość sieci miast i ich struktura według grup wielkościowych w przekroju wojewódz-kim w 2012 roku”. 2014. W Miasta w Liczbach 2012. Warszawa: Wydawnictwo Głównego Urzędu Statystycznego.
Górka Adam. 2013. „Małe miasta w dużych, duże miasta w małych – wspólnoty lo-kalne czy alienacja w przestrzeni publicznej”. Acta Universitatis Lodziensis Folia
Geographica Socio-Oeconomica 15 : 293–304.
Hausner Jerzy. 2008. „Ekonomia społeczna i rozwój”. Ekonomia Społeczna Teksty 12 : 4–22. http://www.ekonomiaspoleczna.pl/files/ekonomiaspoleczna.pl/public/ma-terialy_sesje_gdansk/sesja_D/ES_teskty_2008_Hausner.pdf. Dostęp 20 marca 2016.
Miasta w liczbach 2012. 2014. Poznań: Główny Urząd Statystyczny.
Osborne Stephen P. 2006. „Editorial. The New Public Governance?”. Public Management
Review 8(3) : 377–387.
Rocznik Demograficzny. 2015. Warszawa: GUS.
Schumacher Ernst Friedrich. 2013. Małe jest piękne. Warszawa: Wydawnictwo Aletheia. Sztando Andrzej. 2005. „Obszary lokalnej polityki gospodarczej”. Prace Naukowe
Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce 1083 : 232–243.
Szymańska Daniela, Grzelak-Kostulska Elżbieta. 2005. Małe miasta w Polsce – zmiany ludnościowe i funkcjonalne w drugiej połowie XX wieku. W Małe miasta a
roz-wój lokalny i regionalny, Krystian Heffner (red.). 59–90. Katowice: Wydawnictwo
Uczelniane Akademii Ekonomicznej w Katowicach.
Tiebout Charles M. 1956. „A Pure Theory of Local Expenditures”. The Journal of Political
Economy 64(5) : 416–424.
„Roczne wskaźniki makroekonomiczne”. 2016. Rachunki Narodowe (zakładka). Warszawa: GUS. http://stat.gov.pl/wskazniki-makroekonomiczne/wskaźniki udziału poszczegól-nych sektorów gospodarki w wartości dodanej brutto ogółem. Dostęp 20 czerwca 2016.
Constructivism and Organism in Local Development Policy Perspectives for the
development of the social economy
Abstract
The paper deals with the problem of the organic approach towards contemporary economic problems. The nature of the problems calls for a more organic style of shaping policy and running public administration. The success of the attempt is perceived in the potential of
local economic policy. Social economics is presented as the area of many possibilities at local levels.
Therefore, the main research question of the article deals with the preconditions for the social economy in the area of Polish economy. It is stated that local economic policy has a lot to do in this respect. Basing on the simple measures, the arguments are delivered to highlight the validity of the social economy as the local-level amplifier of social and economic well-being.
Key words: organic approach to economic policy, local policy, social economy, development
