Portfel lokat polskich towarzystw ubezpieczeniowych

Pełen tekst

(1)542. 2000. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Piotr S. Kurowski Katedra. Finansów. Metody finansowania œwiadczeñ emerytalno-rentowych i ich wp³yw na gospodarkê 1. •ród³a i metody finansowania systemów emerytalnych G³ównym celem tworzenia i funkcjonowania systemów emerytalnych jest zapewnienie dochodów na okres staroœci (staroœæ jest tu traktowana jako ryzyko socjalne). Nie wszystkie jednak cele projektowanych rozwi¹zañ zawsze s¹ bliskie realizacji celu podstawowego. Z ogólnoekonomicznego punktu widzenia tworzone fundusze niekiedy maj¹ na celu na przyk³ad redystrybucjê dochodów miêdzy uczestnikami systemu, podniesienie stopy oszczêdnoœci w gospodarce, znalezienie Ÿród³a tanich po¿yczek dla rz¹du, wspomaganie procesów wzrostowych w gospodarce, czy nagradzanie za polityczn¹ lojalnoœæ1. Z punktu widzenia jednostki zasadniczym celem i istot¹ funkcjonowania funduszu emerytalnego jest miêdzyokresowe przeniesienie (transfer) dochodów z okresu pracy i aktywnoœci zawodowej, kiedy dana osoba dziêki swojej dzia³alnoœci uzyskuje dochód, na okres staroœci, kiedy nie jest ona ju¿ zazwyczaj w stanie utrzymywaæ siê o w³asnych si³ach. Stopieñ realizacji tego celu jest zró¿nicowany, stosownie do osobistych preferencji jednostek i warunków gospodarczych. Mo¿na powiedzieæ, i¿ minimalny zakres realizacji miêdzyokresowego transferu dochodów to dostarczenie ludziom w wieku emerytalnym œrodków pozwalaj¹cych unikn¹æ ubóstwa. Maksymalny zaœ poziom realizacji transferów miêdzyokresowych wyznacza sytuacja dochodowa emerytów sprzed okresu staroœci. Oznacza to, ¿e system emerytalny mia³by dostarczaæ œwiadczenia, których wysokoœæ zapewnia³aby ten sam status dochodowy, co w okresie aktywnoœci zawodowej. Pomiêdzy tymi dwoma 1 J. Falkingham, P. Johnson, The Life-Cycle Distributional Consequences of Pay-As-You Go and Funded Pensions Systems, World Bank Policy Department, Working Paper Series 1200, Washington 1993, s. 3..

(2) Piotr S. Kurowski. 52. biegunami znajduje siê wiele rozwi¹zañ poœrednich, na co ma niebagatelny wp³yw równie¿ kwestia sposobu finansowania systemów emerytalnych. Bior¹c pod uwagê rodzaje podmiotów, które uczestnicz¹ w finansowaniu zabezpieczenia na okres staroœci, mo¿na wymieniæ ich trzy podstawowe typy2: – pracodawcy op³acaj¹cy sk³adki na zabezpieczenie swoich pracowników, – pracownicy op³acaj¹cy sk³adki na zabezpieczenie siê na okres staroœci, – w³adze publiczne (zarówno pañstwowe, jak samorz¹dy lokalne), dop³acaj¹ce do systemu sk³adkowego b¹dŸ finansuj¹ce w ca³oœci niektóre œwiadczenia. Dodatkowym Ÿród³em finansowania w niektórych przypadkach s¹ dochody z w³asnoœci osi¹gane z dzia³alnoœci inwestycyjnej (lokacyjnej), jak¹ prowadzi fundusz emerytalny 3. Mo¿na wiêc uznaæ, ¿e czwartym podmiotem uczestnicz¹cym w finansowaniu œwiadczeñ jest sama instytucja funduszu emerytalnego. Finansowanie œwiadczeñ emerytalnych przez te podmioty posiada swoj¹ odrêbn¹ funkcjê i konsekwencje ekonomiczne. Sk³adki na rzecz systemu emerytalnego p³acone przez pracodawców zwiêkszaj¹ koszt pracy, obci¹¿aj¹c koszty produkcji. Niew¹tpliwie wp³ywa to na ceny towarów. Niektórzy twierdz¹, i¿ fakt op³acania sk³adki przez pracodawców na rzecz zatrudnianych pracowników przyczynia siê do zmniejszenia ich wynagrodzeñ4. Znaczenie op³acania sk³adki pracowniczej jest nieco inne. Zmniejsza ono bowiem dochody pracownika, który móg³by wydaæ je na bie¿¹c¹ konsumpcjê. Jednak¿e sk³adkê, któr¹ p³aci pracownik, mo¿na uwa¿aæ za czêœæ p³acy odroczonej. Teoretycznie sk³adka pracownicza to czêœæ wynagrodzenia, któr¹ pracownik sam odk³ada na ubezpieczenie przysz³ej konsumpcji. Wydatki z bud¿etu pañstwa na emerytury i renty mog¹ nastêpowaæ w wypadku: 1) ustanowienia tzw. renty obywatelskiej (powszechnej renty pañstwowej), 2) deficytu w funduszu ubezpieczeñ emerytalnych (dotacja uzupe³niaj¹ca o charakterze warunkowym), 3) ustanowienia sta³ego udzia³u dop³at bud¿etowych do funduszu emerytalnego (dotacja o charakterze sta³ym). Finansowanie z bud¿etu pañstwa czyni system emerytalny wra¿liwym na zmiany w sytuacji gospodarczej kraju. Zarazem stwarza jednak gwarancje wyp³acalnoœci systemu. Warto dodaæ, ¿e poprzez wydatki bud¿etowe na rzecz œwiadczeñ emerytalno-rentowych dokonuje siê swoisty transfer obci¹¿eñ podatkowych na podmioty podlegaj¹ce w danym kraju opodatkowaniu. Znaczenie dochodów z dzia³alnoœci lokacyjnej funduszy emerytalnych uzale¿nione jest od sposobów ich finansowania. W systemach emerytalnych krajów europejskich œwiadczenia rzadko finansowane s¹ z jednego Ÿród³a. A. Wiktorow, mówi¹c o rozwoju ubezpieczeñ spo³ecznych, twierdzi, ¿e na obecnym etapie ich rozwoju pokrywanie wydatków socjalnych z jednego Ÿród³a jest niemo¿liwe5. Niekiedy przewa¿aæ mo¿e jedno ze Ÿróde³. 2 A. Wiktorow, Organizacja i finansowanie ubezpieczeñ spo³ecznych w krajach europejskich, MPiSS, Wybrane Informacje Tematyczne, nr 4, Warszawa 1984, s. 28. 3 M. Winiewski, Finansowanie ubezpieczenia spo³ecznego w krajach europejskich, „Polityka Spo³eczna” 1983, nr 10. 4. A. Wiktorow, op. cit.. 5. Ibidem, s. 30..

(3) Metody finansowania œwiadczeñ emerytalno-rentowych.... 53. W krajach europejskich emerytury i renty finansuje siê na ogó³ ze sk³adek pracodawców, czêœciowo te¿ pracowników, przy ewentualnych dotacjach bud¿etowych6. Uwa¿a siê, ¿e proporcje miêdzy poszczególnymi Ÿród³ami s¹ uwarunkowane historycznie; proces tworzenia siê ró¿nych rozwi¹zañ systemowych determinowa³ równie¿ kwestie finansowe. Wskazuje siê na dwa podstawowe rodowody systemów emerytalnych: ubezpieczeniowy (kraje Europy kontynentalnej) i zaopatrzeniowy (kraje anglosaskie). Tam, gdzie system emerytalny ma rodowód zaopatrzeniowy, udzia³ w³adz publicznych w finansowaniu jest wiêkszy. Natomiast w krajach o tradycji ubezpieczeniowej przewa¿aj¹ sk³adki pracodawców i pracowników w pokrywaniu wydatków emerytalnych.. 2. Kategorie systemów emerytalnych W literaturze przedmiotu powszechnie wymienia siê trzy kategorie systemów emerytalnych, je¿eli chodzi o techniki (metody) finansowania œwiadczeñ7: – system finansowany metod¹ kapita³ow¹, – system oparty na zasadzie repartycyjnej (pay-as-you-go), – system mieszany, w którym wykorzystuje siê czêœciowo obie techniki. W systemie emerytalnym finansowanym metod¹ kapita³ow¹ (nazywa siê j¹ te¿ metod¹ rezerwy kapita³owej – z ang. capital reserve) miêdzyokresowy transfer dochodów pracownika dokonuje siê poprzez ich akumulacjê. Ka¿dy pracownik wnosi do funduszu sk³adki, które gromadzone s¹ na jego indywidualnym koncie. Z tego strumienia dochodów powiêkszonego o odsetki wygospodarowane przez fundusz pracownik bêdzie dokonywa³ wydatków po przejœciu na emeryturê. Jak mo¿na zauwa¿yæ wysokoœæ ewentualnych œwiadczeñ zale¿y w du¿ym stopniu od efektywnoœci dzia³alnoœci lokacyjnej funduszu. Ta zaœ jest silnie uwarunkowana od dobrej koniunktury gospodarczej. Uzale¿nienie to nazywane jest ryzykiem inwestycyjnym systemu kapita³owego. Finansowanie emerytur metod¹ rezerwy kapita³owej wymusza na ka¿dym uczestniku systemu postawê zapobiegliwoœci we w³asnym interesie. Mo¿na powiedzieæ, ¿e systemy emerytalne finansowane t¹ metod¹ to systemy typowo indywidualistyczne. Wysokoœæ sk³adek i wysokoœæ œwiadczeñ pozostaj¹ w œcis³ym zwi¹zku z wysokoœci¹ uzyskiwanych zarobków. Na stosowanie zasady solidaryzmu, tj. mo¿liwoœci dokonywania redystrybucji miêdzy ludŸmi o ró¿nych statusach dochodowych w tych systemach, nie ma miejsca. W systemach rezerwy kapita³owej obowi¹zuje zwykle zasada odpowiednio d³ugiego okresu trwania ubezpieczenia; okres uprawniaj¹cy do pobierania œwiadczeñ okreœlany jest na ogó³ na poziomie powy¿ej dwudziestu lat.. 6. M. Winiewski, op. cit.. 7. J. Falkingham, P. Johnson, op. cit., s. 3..

(4) Piotr S. Kurowski. 54. Rodowód metody nazywanej w polskiej literaturze repartycyjn¹ 8 przypada na okres historycznie póŸniejszy ni¿ w przypadku systemu rezerwy kapita³owej. Metoda ta powsta³a w niekorzystnych warunkach politycznych i ekonomicznych, w jakich znalaz³y siê systemy kapita³owe9. Funkcjonowanie repartycyjnych systemów emerytalnych (w literaturze anglojêzycznej okreœlanych jako pay-as-you-go systems) opiera siê na odmiennej technice finansowania œwiadczeñ. Repartycja polega na finansowaniu bie¿¹cych œwiadczeñ emerytalnych z dokonywanych na bie¿¹co wp³at na rzecz funduszu przez ludzi aktywnych zawodowo. Mo¿na powiedzieæ, ¿e systemy pay-as-you-go funkcjonuj¹ dziêki swoistej umowie zawartej miêdzy pokoleniami w danym spo³eczeñstwie 10. Wp³aty na rzecz funduszu emerytalnego dokonywane przez pracownika nie s¹ kumulowane i pomna¿ane11, poniewa¿ z tych aktywów finansowane s¹ bie¿¹ce zobowi¹zania wobec ludzi starych. Pañstwo, strzeg¹c wprowadzonej umowy miêdzygeneracyjnej, gwarantuje, ¿e w okresie staroœci uczestnik systemu bêdzie otrzymywa³ œwiadczenie emerytalne. Obiecane œwiadczenia staj¹ siê zobowi¹zaniami systemu i bêd¹ sfinansowane dziêki uzyskiwanym wp³atom (aktywom) przez przysz³e pokolenia czynne zawodowo. N. Barr twierdzi, ¿e najwa¿niejsza implikacja systemu pay-as-you-go to brak ograniczenia, ¿e œwiadczenia otrzymywane przez dan¹ generacjê musz¹ odpowiadaæ jej w³asnym wk³adom12. Uwa¿a siê, ¿e w systemach opartych na repartycji funkcjonuje zasada solidaryzmu spo³ecznego, która oznacza, ¿e oprócz istnienia kontraktu miêdzypokoleniowego istnieje zjawisko redystrybucji miêdzy pokoleniami oraz w ramach jednego pokolenia. W przeciwieñstwie do systemów funkcjonuj¹cych na zasadzie rezerwy kapita³owej, konstrukcja systemu pay-as-you-go, a w szczególnoœci fakt, i¿ jednostka nigdy nie p³aci bezpoœrednio na w³asn¹ emeryturê, umo¿liwia wystêpowanie zjawiska redystrybucji. Zastrzec jednak nale¿y, i¿ nie przes¹dza to o wystêpowaniu takiego zjawiska; istniej¹ bowiem systemy repartycyjne, w których przestrzegana jest ubezpieczeniowa zasada ekwiwalencji, a redystrybucja wystêpuje w ograniczonym zakresie13. Redystrybucja w systemie emerytalnym stanowi w pewnym stopniu. 8 Niekiedy stosowane jest te¿ inne okreœlenie – tzw. technika wyznaczania, nazewnictwo to stosuje siê jednak rzadko. Z. Czepulis-Rutkowska, Bezrobocie a emerytury i renty w wybranych krajach (Holandia, Francja, RFN), „Praca i Zabezpieczenie Spo³eczne” 1991, nr 8–9. 9 S. Golinowska, Polityka spo³eczna pañstwa w gospodace rynkowej. Studium ekonomiczne, PWN, Warszawa 1994, s. 75. 10 W dokumencie MPiPS u¿yto nazwy „umowa generacyjna”, w innych Ÿród³ach proponowane s¹ jeszcze inne okreœlenia. Emerytury i renty pracownicze. Szanse i zagro¿enia. Budowa systemu. Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Warszawa, maj 1993, s. 27. 11 W systemach pay-as-you-go istniej¹ niewielkie rezerwy œrodków finansowych, tworzone s¹ w g³ównej mierze w celu utrzymywania p³ynnoœci; D. Vittas, M. Skully, Overview of Contractual Savings Institutions, World Bank, Working Paper, Series 605, Washington 1991, s. 14. 12. N. Barr, Ekonomika polityki spo³ecznej, AE w Poznaniu, Poznañ 1993, s. 233.. Jako przyk³ad mo¿na podaæ system emerytur uzupe³niaj¹cych we Francji oparty na rachunku tzw. punktów emerytalnych realizuje zasadê ekwiwalencji. G. Uœciñska, Uzupe³niaj¹ce systemy emerytalne we Francji, „Polityka Spo³eczna” 1995, nr 5/6. 13.

(5) Metody finansowania œwiadczeñ emerytalno-rentowych.... 55. zaprzeczenie zasady ekwiwalencji tak wa¿nej dla ubezpieczeñ emerytalnych. Os³abienie powi¹zania wysokoœci œwiadczeñ emerytalnych z okresem pracy i wysokoœci¹ zarobków nara¿a systemy pay-as-you-go na ryzyko polityczne, tzn. niebezpieczeñstwo, ¿e zasady funkcjonowania systemu nie bêd¹ mia³y trwa³ego i modelowego charakteru, gdy¿ bêd¹ zale¿eæ w du¿ej mierze od rozgrywek politycznych toczonych w celu uzyskania poparcia spo³eczeñstwa. Bior¹c pod uwagê ró¿norodnoœæ form metod finansowania œwiadczeñ emerytalno-rentowych, nale¿y stwierdziæ, i¿ przedstawione metody stanowi¹ swoiste ekstrema modelowe. Wiele rozwi¹zañ stosowanych w œwiecie zawiera siê miêdzy tymi dwoma koncepcjami finansowania emerytur i rent. Metodê w tych wypadkach okreœla siê jako mieszany sposób finansowania œwiadczeñ emerytalnych, a systemy tych rozwi¹zañ jako systemy hybrydowe14. Istota metod mieszanych polega na takim po³¹czeniu rozwi¹zañ systemów kapita³owych i repartycyjnych, by osi¹gn¹æ sytuacjê, w której systemy hybrydowe bêd¹ korzysta³y zarówno z zalet repartycji, jak te¿ kapitalizacji. Systemy mieszane nazywa siê w literaturze jako systemy czêœciowo kapita³owe (partially funded systems lub scale premium systems)15. W ich ramach zbierane s¹ sk³adki od pracowników i (lub) od pracodawców oraz dokonuje siê bie¿¹cych wyp³at na œwiadczenia emerytalne, jednak¿e czêœæ dochodów funduszu przeznacza siê na dzia³alnoœæ lokacyjn¹. Systemy mieszane prowadz¹ zatem zarówno bie¿¹ce wyp³aty œwiadczeñ, jak te¿ buduj¹ znaczne rezerwy kapita³owe, które mog¹ byæ wykorzystane na pokrycie zwiêkszonych p³atnoœci spodziewanych w przysz³oœci. Stopa sk³adki w systemie mieszanym musi zapewniæ równowagê miêdzy mo¿liwymi wp³ywami a wydatkami w ramach systemu, zarówno jeœli chodzi o bie¿¹ce wp³aty sk³adek i wyp³aty œwiadczeñ, jak te¿ inwestycje i dochody kapita³owe. Rozwi¹zanie to pozwala na utrzymanie wysokoœci sk³adki na bardziej ustabilizowanym poziomie ni¿ w przypadku systemu pay-as-you-go. Istniej¹ te¿ wady rozwi¹zañ mieszanych. Systemy czêœciowo kapita³owe przez swoj¹ hybrydow¹ naturê nie unikaj¹ ca³kowicie mo¿liwoœci pojawienia siê transferów redystrybucyjnych (szczególnie miêdzypokoleniowych). Ich eklektyczna konstrukcja, próbuj¹ca po³¹czyæ dwie przeciwstawne filozofie, traci na przejrzystoœci. Niespójny charakter systemów mieszanych mo¿e mieæ niekorzystny wp³yw na proces kszta³towania siê oczekiwañ wœród ich uczestników. Pracownicy uczestnicz¹cy w hybrydowym systemie emerytalnym nie maj¹ pewnoœci, jaka zasada funkcjonuje w systemie: zasada solidaryzmu czy te¿ zasada zapobiegliwoœci indywidualnej. Fundusze inwestowane w ró¿ne przedsiêwziêcia nie s¹ przypisywane imiennie do uczestników systemu. Argumentacja za utrzymaniem wy¿szego ni¿ potrzebny do bie¿¹cej obs³ugi œwiadczeñ poziomu sk³adki, poparta na przyk³ad prognozami demograficznymi, nie wydaje siê przekonuj¹ca. Ponadto taki rodzaj organizowania transferów obci¹¿eñ miêdzy generacjami mo¿e napotkaæ opór spo³eczny. Doœwiadczenia 14. J. Falkingham, P. Johnson, op. cit., s. 4.. 15. D. Vittas, M. Skully, op. cit., s. 14..

(6) Piotr S. Kurowski. 56. wielu krajów posiadaj¹cych system hybrydowy wskazuj¹ na wiele trudnoœci w prawid³owym ich funkcjonowaniu16.. 3. Kapitalizacja czy repartycja w finansowaniu emerytur i rent: spór o wp³yw systemów emerytalno-rentowych na gospodarkê Debata nad wyborem spoœród dwóch filozofii finansowania rent i emerytur – kapitalizacji czy repartycji ma ju¿ kilkudziesiêcioletni dorobek. Mo¿na powiedzieæ, ¿e popularnoœæ i uznanie dla danej koncepcji kszta³towa³a sytuacja gospodarcza17. Do niekwestionowanej zalety systemu pay-as-you-go nale¿y zaliczyæ fakt, ¿e wprowadzaj¹c go w ¿ycie, mo¿na od razu wyp³acaæ œwiadczenia dla ludzi starych18. Pokolenie emerytów otrzymuje zabezpieczenie na okres staroœci od pierwszych lat wprowadzenia takiego systemu, bez potrzeby czekania. Jest ono w pewnym sensie uprzywilejowane, gdy¿ korzysta z umowy miêdzypokoleniowej. Dziêki temu zjawisku czêsto cele redystrybucyjne przypisuje siê systemom repartycyjnym. W systemie finansowanym metod¹ CR (capital reserve) jest inaczej – pierwsze pokolenia uczestników systemu musz¹ konsekwentnie wp³acaæ sk³adki w czasie aktywnoœci zawodowej, by móc uzyskaæ pierwsze wyp³aty emerytur. Systemy typu pay-as-you-go maj¹ tê zaletê, i¿ potrafi¹ ochroniæ wyp³acane œwiadczenia przed inflacj¹ oraz, ¿e s¹ w stanie zwiêkszaæ realn¹ wartoœæ œwiadczeñ wraz ze wzrostem gospodarczym19. W przypadku wyst¹pienia zjawisk inflacyjnych, gdy p³ace nominalnie wzrosn¹, nominalnie wzrastaj¹ wp³ywy do funduszu, wobec tego jest mo¿liwe, by œwiadczenia emerytalne nie straci³y na wartoœci realnej. Systemy kapita³owe potrafi¹ zaradziæ zjawisku oczekiwanej inflacji w fazie zbierania i inwestowania sk³adek od ubezpieczonego, ale s³ab¹ stron¹ ich funkcjonowania jest nie16 Przyczyn¹ takiego stanu rzeczy jest to, ¿e gromadzone przez publiczny fundusz rezerwy kapita³owe s¹ niekorzystnie lokowane. Czêsto stawia siê wobec funduszu wymóg lokowania rezerw w papiery rz¹dowe b¹dŸ w akcje przedsiêbiorstw pañstwowych. Przyk³adem nieefektywnych decyzji inwestycyjnych jest czêœciowo kapita³owy system emerytalny w Egipcie, którego zakumulowane rezerwy w relacji do PKB zmala³y w ci¹gu czterech lat (1988–1991) o 10%. D. Vittas, Options for Pension Reform in Tunisia, World Bank Working Paper, Washington 1993, s. 23. 17 W latach piêædziesi¹tych i szeœædziesi¹tych XX w., kiedy w krajach Europy Zachodniej odnotowywano du¿y wzrost gospodarczy przy relatywnie niskim poziomie realnych stóp procentowych, systemy repartycyjne rozwija³y siê dynamicznie; systemy kapita³owe natomiast nie mia³y wtedy zbyt wielu zwolenników. Zmiana nast¹pi³a w latach osiemdziesi¹tych, gdy zastosowana polityka deflacyjna spowodowa³a wzrost realnych stóp procentowych, co mog³o wp³yn¹æ na wzrost popularnoœci inwestycji finansowych. Du¿y rozwój rynków kapita³owych i instrumentów finansowych, a tak¿e k³opoty finansowe, jakie spotka³y systemy repartycyjne w warunkach starzenia siê spo³eczeñstw, przyczyni³y siê do wzrostu popularnoœci zasady rezerwy kapita³owej. K. Starzec, Jak finansowaæ emerytury: podstawowe dylematy, Warszawa 1996, s. 1 (maszynopis). 18 O.S. Mitchell, Trends in Retirement Systems and Lessons for Reform, World Bank Policy Research Working Paper, WPS 1118, Washington 1993, s. 28. 19. Przekonuj¹co ilustruje te problemy na przyk³adzie liczbowym N. Barr, op. cit., s. 233..

(7) Metody finansowania œwiadczeñ emerytalno-rentowych.... 57. radzenie sobie z nieprzewidzian¹ inflacj¹ w trakcie wyp³acania emerytur. Podobna sytuacja mo¿e mieæ miejsce wtedy, gdy wzrost gospodarczy nastêpuje w wyniku zwiêkszonej wydajnoœci pracy, co wp³ywa na realny wzrost p³ac. W systemach repartycyjnych ze zwiêkszonych wp³ywów do funduszu mo¿na zwiêkszaæ realn¹ wartoœæ œwiadczeñ. Natomiast w systemach rezerwy kapita³owej œwiadczenia zale¿¹ bezpoœrednio od wnoszonych w okresie pracy sk³adek i dzia³alnoœci funduszy. Dlatego niemo¿liwe jest natychmiastowe dostosowanie wysokoœci wyp³acanych œwiadczeñ do zmieniaj¹cych siê warunków gospodarczych. Zauwa¿yæ nale¿y, i¿ nad¹¿anie œwiadczeñ emerytalnych za wzrostem realnym b¹dŸ nominalnym p³ac nie wynika ze sposobu finansowania systemu emerytalnego, lecz warunków, jakie mo¿e zapewniæ jedynie pañstwo. Przeciwnicy systemów pay-as-you-go argumentuj¹, ¿e s¹ one wra¿liwe na zmiany w strukturze wiekowej spo³eczeñstwa oraz na sytuacjê na rynku pracy. Jest to niew¹tpliwa wada konstrukcji typu repartycyjnego. Jeœli bowiem spo³eczeñstwo siê starzeje, malej¹ liczebnie pokolenia wchodz¹ce do systemu i aktywne zawodowo; zwiêksza siê natomiast liczba uprawnionych do pobierania œwiadczeñ. W tych warunkach coraz trudniej jest sfinansowaæ emerytury dla licznych œwiadczeniobiorców. Czêsto argument ten przytacza siê, aby wykazaæ, ¿e nie dotyczy to systemu kapita³owego. Tego rodzaju rozumowanie polega na projekcji nieprawid³owoœci mikroekonomicznych na skalê makroekonomiczn¹. Pozornie mo¿e siê wydawaæ, i¿ skoro w okresie zatrudnienia cz³owiek oszczêdza czêœæ swoich dochodów w funduszu kapita³owym, a otrzymywane œwiadczenie w okresie emerytalnym jest wypracowan¹ form¹ dochodu, to system emerytalny nie jest uzale¿niony od struktury wiekowej spo³eczeñstwa. N. Barr za P. Samuelsonem nazywa ten typ logiki b³êdem uogólnienia20, K. Starzec zaœ mówi o z³udzeniu mikroekonomicznym21. W ekonomii nie ma bowiem podzia³u dóbr od³o¿onego w czasie. Œrodki finansowe s¹ wprawdzie odk³adane i inwestowane w okresie aktywnoœci zawodowej, wydatkowane s¹ jednak na produkcjê, któr¹ wytworzy³y pokolenia m³odsze, obecnie pracuj¹ce. Poprzez systemy emerytalne zatem dokonuje siê podzia³ dóbr wytworzonych przez pokolenie aktywnych zawodowo miêdzy emerytów i pracowników. Krytycy systemów finansowanych repartycyjnie twierdz¹, i¿ wywieraj¹ one niepo¿¹dane skutki na gospodarkê: 1) redukuj¹ oszczêdnoœci przez zastêpowanie istniej¹cego kapita³u na staroœæ systemem umowy generacyjnej, 2) redukuj¹ poda¿ pracy, dostarczaj¹c bogactwo osobom mniej zamo¿nym poprzez transfery (redystrybucja), 3) zmniejszaj¹ popyt na pracê zg³aszany przez pracodawców. W publikacjach lansuj¹cych kapita³owe systemy emerytalne podkreœla siê, ¿e fundusze te wytwarzaj¹ dodatkowe d³ugoterminowe oszczêdnoœci gospodarstw domowych i rozwijaj¹ krajowe rynki finansowe, co przyczynia siê do pobudzania procesów wzrostowych w gospodarce22. 20. N. Barr, op. cit., s. 239.. 21. K. Starzec, op. cit., s. 3.. 22. Wspomina o tym m.in. O.S. Mitchell, op. cit., s. 28..

(8) Piotr S. Kurowski. 58. Jeœli chodzi o negatywny wp³yw repartycji na poziom oszczêdnoœci w gospodarce, mo¿na powiedzieæ za A. Lindbeckiem, ¿e jest to prawda, lecz tylko w takim wypadku, gdy wartoœæ kapita³owa oczekiwanych œwiadczeñ z systemu jest wy¿sza od wartoœci kapita³owej oczekiwanych sk³adek23, tj. wtedy, gdy uczestnicy systemu emerytalnego oczekuj¹, ¿e uzyskaj¹ z systemu wiêcej ni¿ sami do niego w³o¿yli. Naturaln¹ reakcj¹ uczestników systemu w takiej sytuacji bêdzie zwiêkszenie konsumpcji, co wp³ywa na obni¿enie poziomu oszczêdnoœci gospodarstw domowych. Taki proces ma miejsce szczególnie w momencie wprowadzenia systemu repartycyjnego w ¿ycie – pierwsze pokolenia emerytów dostaj¹ hojne œwiadczenia, emerytury s¹ wiêc dla nich nieoczekiwanym stransferem dochodowym24. Nale¿y jednak zastrzec, ¿e istniej¹ w œwiecie takie systemy repartycyjne, które zachowuj¹ zasadê rachunku aktuarialnego i nie powoduj¹ wspominanych trudnoœci. Generalnie literatura nie potwierdza hipotezy o silnym negatywnym wp³ywie dzia³alnoœci systemów repartycyjnych na oszczêdnoœci w gospodarce, ale te¿ nie twierdzi siê, ¿e publiczne systemy pay-as-you-go je zwiêkszaj¹25. Badania empiryczne nie potwierdzi³y te¿ w sposób zdecydowany, by system repartycyjny, w którym zachowane jest powi¹zanie miêdzy sk³adk¹ a uzyskiwanym œwiadczeniem zmniejsza³ poda¿ pracy 26. Mo¿na powiedzieæ, ¿e je¿eli sk³adka postrzegana jest jako cena ubezpieczenia, system repartycyjny nie wp³ywa negatywnie na postawy wobec pracy. Natomiast w systemie pay-as-you-go, w którym brakuje powi¹zañ miêdzy wielkoœci¹ wp³acanych sk³adek a wielkoœci¹ œwiadczeñ, wnoszenie op³at do systemu postrzegane jest jako swoisty podatek od pracy. Wówczas system repartycyjny nie stwarza bodŸców motywuj¹cych do pracy, co zmniejsza poda¿ si³y roboczej; pracodawcy zmniejszaj¹ popyt na pracê, zatrudnieni ju¿ pracownicy ukrywaj¹ faktyczn¹ wielkoœæ uzyskiwanych dochodów z pracy (praca nielegalna), wielu ludzi chce wczeœniej przejœæ na emeryturê27. Je¿eli zaœ chodzi o systemy finansowane metod¹ CR, trzeba zauwa¿yæ, ¿e proces kreowania oszczêdnoœci jest uzale¿niony od trzech warunków28: 1) nie nast¹pi efekt przesuniêcia zainwestowanych œrodków finansowych (nie wyst¹pi jednoczesne uszczuplenie oszczêdnoœci prywatnych, które istnia³y wczeœniej), 2) rynek kapita³owy musi byæ wystarczaj¹co ch³onny, 3) saldo operacji kapita³owych miêdzy krajem a zagranic¹ musi byæ dodatnie. Nie wszêdzie zatem proces wzrostu oszczêdnoœci w gospodarce mo¿e nast¹piæ. Ponadto w d³ugim okresie oszczêdnoœci kumulowane przez system kapita³owy s¹ wykorzystywane na cele konsumpcyjne. Kre-. 23 A. Lindbeck, How Should the Pension System be Reformed? „Skandinaviska Enskilda Banken Quarterly Review” 1992, nr 3–4. 24 Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect Old and Promote Growth, World Bank, Oxford University Press 1994, s. 125–126. 25. O.S. Mitchell, op. cit., s. 43.. 26. N. Barr, op. cit., s. 251.. 27. Averting the Old Age Crisis..., s. 121.. 28. Emerytury..., s. 29 oraz K. Starzec, op. cit., s. 5..

(9) Metody finansowania œwiadczeñ emerytalno-rentowych.... 59. acja dodatkowych oszczêdnoœci jest mo¿liwa zatem tylko w pocz¹tkowym okresie, w tzw. okresie gromadzenia funduszu29. Do ostro¿noœci w formu³owaniu tak optymistycznej tezy, jak¹ jest twierdzenie o kreowaniu przez fundusze kapita³owe dodatkowych oszczêdnoœci, sk³aniaj¹ badania empiryczne. Wprowadzenie indywidualnych kont oszczêdnoœciowych w 1974 r. w Stanach Zjednoczonych nie potwierdzi³o ostatecznie tej tezy; badania wskaza³y jedynie na skromny wp³yw tych rozwi¹zañ na stopê oszczêdnoœci. Podobnie komentowane s¹ wyniki badañ nad rozwojem prywatnych funduszy emerytalnych w Wielkiej Brytanii, Niemczech i Japonii – nie maj¹ one charakteru rozstrzygaj¹cego30. Równie¿ w przypadku reform w Chile nie ma zgody, co do tej kwestii, choæ to w³aœnie wzrost stopy oszczêdzania gospodarstw domowych, rozwój rynków finansowych i rozwój gospodarczy by³y g³ównymi spodziewanymi wynikami radykalnej reformy. Chocia¿ wskaŸnik stopy oszczêdnoœci w ca³ej gospodarce sukcesywnie wzrasta, to jednak twierdzenie, ¿e rozwój systemów kapita³owych spowodowa³ wzrost oszczêdnoœci osobistych, nie jest potwierdzone31. Istotnym zagadnieniem jest równie¿ wp³yw sposobów finansowania emerytur na gospodarkê w zale¿noœci od faz cyklu koniunkturalnego. Systemy typu repartycyjnego wzmacniaj¹ istniej¹ce w gospodarce procesy wzrostowe, ich funkcjonowanie pog³êbia natomiast zjawisko recesji. £atwo zauwa¿yæ, ¿e w okresie dobrej koniunktury zwiêkszeniu ulega zatrudnienie, roœnie zatem liczba osób wp³acaj¹cych sk³adki. Wtedy stopa sk³adki koniecznej do sfinansowania wydatków emerytalnych ulegnie obni¿eniu. W konsekwencji mamy do czynienia z ni¿szymi kosztami pracy i ze zwiêkszon¹ konsumpcj¹ w gospodarce. W okresach recesyjnych nastêpuje analogiczny ci¹g zdarzeñ w przeciwnym kierunku (wzrost bezrobocia, mniej osób op³acaj¹cych sk³adki, mniejsze wp³ywy do funduszu, podwy¿ka stopy sk³adki, wy¿sze koszty pracy, dalsza redukcja zatrudnienia). Systemy finansowane metod¹ kapita³ow¹ charakteryzuje dzia³anie odwrotne: powstrzymuj¹ one dobr¹ koniunkturê, ale nie pog³êbiaj¹ recesji, ³agodz¹ wiêc amplitudê wahañ cyklicznych32. Przy porównywaniu sposobów finansowania systemów emerytalnych istotne s¹ równie¿ koszty dzia³alnoœci obu opcji, gdy¿ ich wysokoœæ wp³ywa na wielkoœæ zbieranych sk³adek. Systemy repartycyjne s¹ z regu³y prostsze w obs³udze, ich dobre funkcjonowanie nie wymaga relatywnie wysokich nak³adów finansowych. Natomiast systemy kapita³owe s¹ kosztowne ze wzglêdu na operacje zwi¹zane z ubezpieczeniem ryzyka i z obs³ug¹ operacji finansowych. Ponadto wa¿nym czynnikiem wp³ywaj¹cym na koszty funkcjonowania tych systemów jest niekiedy wymóg konkurencji miêdzy poszczególnymi funduszami. W Chile, gdzie ka¿dy pracownik mo¿e. 29. N. Barr, op. cit., s. 249.. The Development of Pension Funds – International Comparison, Bank of England Quaterly Bulletin 1991, sierpieñ, s. 380–390, cyt. za: A. Barrientos, Pension Reform and Economic Development in Chile, „Development Policy Reviev” 1991, nr 11, s. 101. 30. 31. A. Barrientos, op. cit., s. 101.. 32. K. Starzec, op. cit., s. 5..

(10) Piotr S. Kurowski. 60. wybraæ dowolny fundusz emerytalny, œredni udzia³ kosztów promocyjnych w 1991 r. wyniós³ 26%33. Wskazuje siê jednak¿e na prawid³owoœæ, ¿e wy¿sze koszty funkcjonowania systemów kapita³owych towarzysz¹ wy¿szym stopom zwrotu z dzia³alnoœci lokacyjnej. Trzeba na koniec stwierdziæ, ¿e pomimo wysuwanych wielu tez o wy¿szoœci jednego sposobu finansowania systemu emerytalnego nad drugim, trudno jest orzec ogólnie o tym, który jest lepszy. W literaturze spotykany jest pogl¹d, i¿ z punktu widzenia makroekonomicznego (wp³ywu na gospodarkê) w d³ugim okresie oba systemy s¹ ekwiwalentne34. Uzasadnia siê to stanowisko nastêpuj¹co: rentownoœæ sk³adki w systemie kapita³owym równa siê rentownoœci d³ugoterminowych inwestycji kapita³owych, natomiast w systemie repartycyjnym zale¿y ona od wzrostu gospodarczego (przy za³o¿eniu, ¿e wzrost gospodarczy i wzrost p³ac zale¿y od wzrostu wydajnoœci pracy). Poniewa¿ w d³ugim okresie stopa wzrostu gospodarczego i stopa procentowa s¹ sobie równe, systemy kapita³owy i repartycyjny s¹ ekwiwalentne z punktu widzenia ich rentownoœci. Podsumowanie rozwa¿anych konsekwencji funkcjonowania systemów kapita³owych i repartycyjnych ilustruje w postaci porównawczej tabela 1. Dyskusje nad zaletami i wadami poszczególnych systemów finansowania prowadz¹ do konstatacji, i¿ nale¿y stosowaæ rozwi¹zania mieszane, w pewnym sensie kompromisowe. Z przedstawionego bowiem porównania wynika, ¿e systemy kapita³owy i repartycyjny mo¿na uznaæ za komplementarne. Mo¿na wyró¿niæ dwa sposoby organizowania rozwi¹zañ mieszanych: 1) w ramach jednego funduszu finansuj¹cego œwiadczenia emerytalne oraz 2) w ramach ró¿nych filarów systemowego zabezpieczenia na okres staroœci. W pierwszym przypadku chodzi o systemy hybrydowe, o których by³a ju¿ mowa. Drugi wariant mieszanych rozwi¹zañ polega na odmiennej logice finansowej i organizacyjnej ka¿dego z filarów (poziomów) systemu emerytalno-rentowego. Wariant ten mo¿e mieæ bardzo ró¿ne formy. Stosowanie rozwi¹zañ mieszanych w ramach jednego filaru (systemy hybrydowe) – jak ju¿ wspomniano – nale¿y uznaæ za drogê suboptymaln¹. Stosowanie dwóch odmiennych filozofii czy koncepcji modelowych w tym samym filarze mo¿e prowadziæ do jego wewnêtrznej niespójnoœci i braku efektywnoœci ekonomicznej. Zaakceptowaæ nale¿y natomiast powszechny w krajach rozwiniêtych kierunek organizowania wieloszczeblowego systemu zabezpieczenia na staroœæ, w którym poszczególne poziomy spe³niaj¹ odmienne funkcje. Wynika z tego, ¿e s¹ inaczej finansowane i organizowane. Podstawowym argumentem przemawiaj¹cym na korzyœæ wieloszczeblowych systemów emerytalnych jest to, ze system oparty na kilku filarach minimalizuje ryzyko, na jakie zostaje wystawiony jednoszczeblowy system. W ramach ca³ego systemu wdra¿ane s¹ odmienne techniki finansowania, lecz w ka¿dym filarze (poziomie) systemu emerytalnego obowi¹zuj¹ jednoznaczne regu³y. Zazwyczaj mówi. 33 S. Valdes-Prieto, Administrative Charges in Pensions in Chile, Malaysia, Zambia and the United States, „Polity Research Working Paper”, nr 1372, World Bank, Washington 1994, s. 22. 34. Emerytury..., s. 29..

(11) Metody finansowania œwiadczeñ emerytalno-rentowych.... 61. Tabela 1. Podsumowanie wad i zalet kapita³owego i repartycyjnego sposobu finansowania œwiadczeñ emerytalnych Kryteriuma. System kapitałowy. System repartycyjny. Możliwość sfinansowania potrzeb pierwszej generacji ludzi starych (w momencie wprowadzania systemu). nie istnieje taka możliwość. można od razu wypłacać świadczenia. Zdolność systemu do niwelowania wpływu inflacji naiwartość świadczeń emerytalnych. brak zdolności w przypadku nieantycypowanej inflacji. duża zdolność ochrony świadczeń emerytalnych – mechanizmy indeksacyjne. Możliwość dostosowania tempa wzrostu świadczeń do wzrostu gospodarczego. żadna – jeśli chodzi o świadczenia już nabyte. istnieje możliwość tzw. dynamizacji świadczeń emerytalnych. Wpływ na zmiany koniunktury. łagodzi amplitudę wahań cyklicznych. przyczynia się do wzrostu amplitudy wahań koniunkturalnych. Wrażliwość na procesy demograficzne. duża (choć nie dostrzegana tak wyraźnie jak w wypadku systemu pay-as-you-go). duża. Główny rodzaj ryzyka, na jaki wystawiony jest system. ryzyko koniunkturalne (inwestycyjne). ryzyko polityczne. Wpływ systemu na poziom oszczędności w gospodarce. prowadzi do wzrostu oszczędności w gospodarce przez wzrost oszczędności prywatnych. zmniejsza poziom oszczędności w gospodarce, gdyż redukuje zasoby oszczędności gospodarstw domowych. Wpływ na procesy wzrostowe. oddziałuje pozytywnie przez rozwój rynków finansowych. nie wpływa na wzrost gospodarczy. Wpływ systemu na rynki pracy. skłania do wykazywania faktycznych zarobków. redukuje podaż pracy oraz źle wpływa na popyt na pracę. Koszty funkcjonowania systemu. wysokie ze względu na koszty operacji finansowych i promocyjnych. niskie, gdyż jest to system prostszy w obsłudze. zestawienie dotyczy bardziej teoretycznych (postulowanych) cech systemów emerytalnych, ni¿ wyników empirycznych, które czêsto s¹ bezkonkluzywne. a. Źród³o: opracowanie w³asne..

(12) 62. Piotr S. Kurowski. siê o trójfilarowej koncepcji systemu emerytalnego 35. Pierwszy szczebel stanowi obowi¹zkowy system emerytur bazowych z publicznie zarz¹dzanego funduszu opartego na metodzie pay-as-you-go. Filar ten zasadniczo pe³ni funkcjê redystrybucji dochodów wœród ludzi biednych. Jest on organizowany przez w³adze publiczne (pañstwo). Drugi poziom stanowi system emerytur dodatkowych organizowany i zarz¹dzany prywatnie b¹dŸ przez partnerów spo³ecznych (np. zwi¹zki zawodowe). Jest on zazwyczaj finansowany kapita³owo (wyj¹tek stanowi Francja) i spe³nia funkcjê oszczêdnoœciow¹. Ma on charakter obowi¹zkowy w wielu krajach, choæ trzeba przyznaæ, i¿ nie musi mieæ takiego charakteru. Trzeci filar systemu pe³ni¹cy rolê ubezpieczenia to dobrowolne ubezpieczenia indywidualne. Wydaje siê, i¿ na obecnym etapie dyskusji nad reform¹ w Polsce, przedstawiony model trzech filarów zabezpieczenia na staroœæ uznawany jest powszechnie za docelowy kszta³t przysz³ego systemu emerytalnego. Eksperci ró¿ni¹ siê jednak w ocenie roli i miejsca poszczególnych filarów, jakie mo¿na przyj¹æ w warunkach du¿ego deficytu systemu ubezpieczeñ spo³ecznych i napiêæ w dziedzinie wydatków bud¿etowych. Ró¿nice dotycz¹ równie¿ œcie¿ki dojœcia do modelu trzech filarów – jedni proponuj¹ rozwi¹zania ewolucyjne i stopniowe, inni przedstawiaj¹ programy radykalnych zmian 36 . Wnikliwa analiza polskich uwarunkowañ gospodarczych i spo³ecznych oraz konsensus polityczny wokó³ reformy emerytalnej doprowadziæ powinien do wypracowania spójnej koncepcji zmian w naszym kraju. Methods for Financing Retirement Pensions and Disability Allowances and their Impact on the Economy In the face of the major financial crisis affecting social insurance, the problem of financing pension systems is attracting an increasing amount of attention. In this article, the author presents the sources and methods of financing retirement pensions and disability allowances. The principal strategies for financing pension systems are the pay-as-you-go method and the capital reserve method. In the face of the different proposals for reforming the Polish pension system, the advocates of each method have expounded its advantages in debates on the subject. The author tries to describe in systematic fashion the different consequences that particular methods for financing pensions may have on the economy if they are introduced.. 35 Jedn¹ z odmian koncepcji trójfilarowego systemu zabezpieczenia na staroœæ lansuj¹ eksperci Banku Œwiatowego w publikacji: Averting the Old... 36 Por. Program reformy ubezpieczeñ spo³ecznych, Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, grudzieñ 1995 oraz Projekt reformy systemu ubezpieczeñ spo³ecznych przygotowany w Ministerstwie Finansów, Ministerstwo Finansów, Warszawa, listopad 1995..

(13)