A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S FO LIA O E C O N O M IC A 158, 2002
M a g d a le n a R o s iń sk a *
PRO BLEM Y FIN A N SO W A N IA PO LSK IEG O RO LNICTW A W ŚW IETLE TEORII I PERSPEKTYW C Z Ł O N K O ST W A POLSKI
W U N II EURO PEJSK IEJ
Celem niniejszego o p racow ania jest analiza p oglądów n a tem at fin an sow ania se k to ra rolnego, na przykładzie P olski. Jest to p ró b a oceny zachodzących zm ian w aspekcie naszych aspiracji d o czło n k o stw a w Unii Europejskiej. A rty k u ł podzielony jest na trzy części opisujące kolejno: teorię fin an so w an ia roln ictw a ja k o w rażliw ego se k to ra g o sp o d a rk i i ew olucję poglądów n a ten tem at, system finansow ania ro lnictw a w Polsce z uw zględ nieniem p odstaw ow ych instytu cji regulujących ryn ek ro ln y o ra z n o w ą koncepcję finansow ania W spólnej Polityki R olnej U E i ew entualne k o n sek wencje zachodzących przem ian dla Polski.
1. W PŁYW SYSTEM U FINANSOW ANIA NA K SZTA ŁTO W A N IE I R O Z W Ó J DANEGO SEKTORA G OSPO DA RK I - NA PR ZY K ŁA D ZIE ROLN ICTW A
F in a n so w an ie to ogół procesów , sk ład ający ch się n a po zysk iw anie k ap itału (funduszy), jego zastosow anie, ochron ę przed dep recjacją i różnym i form am i ryzyka, uwalnianie i ewentualne wycofywanie się z danej działalności1. Pojęcie finansow ania byw a niekiedy red u k o w an e d o spełn ian ia tylko jednej funkcji, tj. do starczan ia k ap itału , a w skrajnych p rz y p ad k ac h naw et tylko d o sam ego kredytow ania. Jest to tzw. wąskie definiowanie finansow ania, które różni się od szerokiej koncepcji nie tylko zakresem funkcji realizowanych przez finanse, ale i podejściem d o p o jm o w an ia sfery fin ansow ej i jej interakcji ze sferą realną. O dm ienne w o b u koncepcjach są więc funkcje, jakie pow inno spełniać państw o w procesach wzrostu i rozwoju ekonom icznego o ra z em piryczne i teoretyczne podstaw y całej polityki gospodarczej, w tym polityk sektorow ych.
* D r, adiunkt K atedra H andlu i Finansów M iędzynarodow ych UŁ.
1 J. P. B a r r r y , P. N. E l l i n g e r , J. A. H o p k i n , C. B. B a c k e r , Financial Management in Agriculture, 5 Ed., Interstate Publishers, Ins. Danville, Illinois 1995.
W pływ system u fin an so w an ia n a u k ształto w a n ie się pozycji d an e g o sek to ra w g o sp o d arce był p o strzegany różnic. Z w olennicy liberalizacji finansow ej (J. Hicks, J. S chum peter) uw ażali, że system y finansow e odegrały decydującą rolę w przyspieszaniu industrializacji i przem ian ach stru k tu r ekonomiczno-społecznych. Ekonomiści rozwoju (oraz J. R obinson) przypisywali finansom bierną rolę, d ostosow ującą się do w zrostu ekonom icznego lub p o d ąż ającą za nim. Inni (jak R. Lucas) tw ierdzili, że wpływ czynników finansow ych na w zrost i rozwój ekonom iczny jest w ogóle przeceniany. Z p o dsu m ow ania w szystkich tych rozw ażań m o żn a jed n ak w yciągnąć kilka w spólnych w niosków 2:
istnieje dod atn i związek m iędzy funkcjonow aniem system u finansow ego, a długookresow ym w zrostem ekonom icznym , choć rzeczyw ista n a tu ra zw iąz ków przyczynowo-skutkow ych między rozwojem finansowym a ekonom icznym nie jest do koń ca rozpoznana;
relacje te m ają ch a rak ter dw ukierunkow y, zm ienny w czasie i odm ienny dla różnych segm entów rynku finansow ego;
- d an y poziom rozw oju finansow ego i sposób fu n k cjo n o w an ia system u finansow ego m oże stanow ić podstaw ę do o rzek an ia o przyszłym tem pie w zrostu ek o nom icznego, akum ulacji k ap itału i intensy w no ści p rzem ian stru kturalny ch;
rozw ój finansow y i kształt system u finansow ego w spółokreślane są przez zm ienne pozafinansow e;
pojaw ienie się system u finansow ego o d an ych ch a rak tery sty k a ch iloś ciowych i jakościow ych jest wynikiem u w aru n k o w ań sytuacyjnych, in fo r m acyjnych i m otyw acyjnych, a więc dostoso w an ego d o danej fazy rozw oju g o spodarki i społeczeństw a;
rozwój finansow y jest w ynikiem złożonego procesu ew olucyjnego. D ow odzi to, że problem y finansow ania pow inny być elem entem każdej polityki sektorow ej, w tym polityki rolnej i polityki rozw oju obszarów wiejskich państw a. O znacza to zaś realizację szerokiej koncepcji finan sow ania wsi i rolnictw a, czyli przejście od prostego zapew nienia do stęp u d o kredy tu, d o złożonego połączenia rynków , instytucji i instru m en tó w finansow ych. Jego celem jest zapew nienie kom pleksow ości d ziała ń zm ierzający ch do złagodzenia ubóstw a na wsi, zapewnienie odpow iedniego poziom u wyżywienia oraz zarząd zan ia zasobam i w sposób zapew niający zrów n ow ażo ny rozw ój wsi i o bszarów wiejskich.
K red y to w an ie i subsydiow anie danej gałęzi g o spo dark i to dw ie form y zew nętrznego zasilania w środki finansow e różniące się głów nie sposobem z w ro tu należności. K re d y t jest bow iem fo rm ą z w ro tn ą , z o kreślo n y m i
1 J. K u l a w i k , W poszukiwaniu nowego paradygmatu finansowania wsi i rolnictwa, „Bank i K redyt” , styczeń-luty 1999, s. 29-34.
w arunkam i udzielenia i spłaty. Subsydium, czyli dotacja, jest to zaś bezzwrotne zasilenie celem w sparcia określonych rodzajów działalności.
1.1. Tradycyjne koncepcje finansowania sektora rolnego
Sposób fin ansow ania sek to ra rolnego w Polsce ew oluow ał na przestrzeni kolejnych lat. W latach pięćdziesiątych finansom w yznaczono głów nie rolę ak u m u lo w an ia k a p ita łu , k tó re m u p rzypisy w ano d o m in u ją c y w pływ n a w zrost poprzez stym ulow anie aktyw ności inw estycyjnej3. W latach sześć dziesiątych n astąpiło dalsze pogłębienie deform acji system u finansow ego. P olegało o n o na sto so w an iu ujem nych stó p o p ro c e n to w a n ia k re d y tó w (często rów nież depozytów ) oraz subsydiów kredytow ych. R ynek c h a ra k teryzował się ponadto nadm iernym opodatkow aniem pośredników finansowych o ra z przeregulow aniem rynków i instytucji finansow ych'’. K onsekw encją tego było zaś w ygenerow anie nadm iernego p o p y tu n a kred y t w sektorach uprzyw ilejow anych i stosow anie pro ced u r adm inistracyjnych przy ich udzie laniu. U kształtow ała się strategia przyspieszania w zrostu ekonom icznego poprzez finansow anie celow o w ybranych pod m io tó w ekonom icznych i grup ludności - „financing specific targ et g ro u p s” . Szczególną rolę w tej strategii odgrywał dostęp do „tanich” kredytów dla grup dotychczas dyskrym inowanych na rynku kredytow ym (głównie rolników i d ro b n eg o biznesu). U w ażano bow iem , że to właśnie u tru d n io n y d ostęp d o kred ytó w stanow ił głów ną barierę rozw ojow ą tych dziedzin. „T łoczenie” funduszy d o tych sektorów m iało n a celu kreow anie w zrostu poprzez intensyfikow anie p odaży usług finansow ych5.
D o stęp do kredytu i k a p ita łu n a wsi m a isto tn e znaczenie, gdyż pozw ala n a elastyczne dostosow yw anie się d o zm ieniającego się otoczenia, pop raw ę in fra s tru k tu ry w iejskiej, zm niejszenie u b ó stw a i ra c jo n a ln e za rzą d zan ie zasobam i przyrody. Z drugiej je d n a k strony nie pow in no się nadm iernie eksponow ać uproszczonych p oglądów o jedno kierun ko w y m wpływie do stępu d o k red y tu i kap itału . C zęsto bowiem wiejskie rynki finansow e w ykazują dysfunkcje, k tóre są dow odem słabości potencjału i um iejętności zarządczych. Istnieje też określony poziom absolutnej absorbcji funduszy zew nętrznych napływ ających d o danego sektora. Po jego przekroczeniu zam iast dalszej
1 J. P. K. r a h n e n , R. H. S c h m i i d t , Development Finance as Institution Building. A New Approach to Poverty-Oriented Banking, Westview Press, B oulder-San Francisco-O xford 1994.
4 M. F r e y , J. M o n e y , Interest and Banking in Economic Development, The Johns H opkins University Press, B altim ore-L ondon 1995.
s H. T. P a t r i c k , Financial Development and Economic Growth in Underdeveloped Countries, „Econom ic D evelopment and Culture C hange” 1996, Vol. 14.
m odernizacji m oże pojaw ić się n ad m iern a ko nsum pcja. Sam d o stęp do źródeł finan so w an ia nie przesądza więc o zainicjow aniu i p o d trzy m an iu procesów w zrostu i rozw oju sektora.
K onieczność dostosow ania zasad interwencjonizm u państw ow ego w ram ach strategii financing specific target groups do rzeczywistych p otrzeb i m ożliwości rynku dopro w ad ziło d o w łączenia instytucji niebankow ych i po zarządow ych do tych procesów . Ich celem było nie tylko rozp ro w ad zanie, ale i m o n ito row anie preferencyjnych kredytów . N a d m iern a liczba w yspecjalizow anych b an ków była jed n ak nieefektyw na i nie była w stanie fu n k cjo no w ać bez pom ocy pań stw a i banków centralnych.
D o k o n u jąc syntezy tradycyjnych podejść do pro blem aty ki fin anso w ania wsi i ro lnictw a6 m ożem y zauw ażyć, iż deklarow ały one dążenie do sty m u low ania w zrostu i d o chodów poprzez w drażanie now oczesnych technologii finansow ych za pośrednictw em tanich kredytów .
Z ak ła d an o , że:
- przyspieszony w zrost i rozwój ekonom iczny nie m oże być osiągnięty bez k o n tro li rynku p ro d u k tó w i rynków finansow ych;
- rynkow e stopy procentow e są zbyt w ysokie dla d ro b n y c h rolników i przedsiębiorców wiejskich;
- grupy zajm ujące się p ro d u k c ją rolną w ykazują b rak skłonności do oszczędzania;
d o stęp d o tanich kredytów m a decydujące znaczenie d la procesów rozw ojow ych tego sek to ra i działań zm ierzających d o zm niejszenia jego ubóstw a.
K onsekw encją powyższych założeń było przypisyw anie w ładzom p a ń s t wowym roli stym ulatora tych procesów . Interw encja polegała zaś głównie na:
stoso w an iu ograniczeń w ysokości stóp o p ro c en to w an ia k red y tó w i d e pozytów ;
- tw orzeniu i podtrzym yw aniu specjalistycznych instytucji finansow ych n a wsi;
- preferow aniu rolnictw a w dostępie do tanich kredytów ;
- rozszerzaniu oferty innych usług finansow ych w celu tw orzen ia zachęt d o oszczędzania dla ludności tego sektora;
- w spieraniu słabo zarządzanych instytucji ubezpieczeń m ajątk ow ych (głów nie upraw ) o raz gw arancji kredytow ych.
Z astosow anie takiego in stru m en tariu m interw encjonizm u państw ow ego prow adziło je d n a k do niskiej efektyw ności polityki w spierania rozw oju. P rzyniosło pew ne efekty rzeczowe (produkcyjne) n a poziom ie go sp od arstw ro ln ych. D o p ro w a d z iło je d n a k d o ułom ności fu n k c jo n u ją ceg o system u finansow ego. U jaw niło bowiem nierów now agę m iędzy k ró tk o o k reso w y m i
celam i p rodukcyjno-rzeczow ym i a p o trze b am i stw o rz en ia solidnej sfery pośrednictw a finansow ego na wsi. P olityka m iała c h a ra k te r ekstensyw ny, przedkładając cele i oceny ilościowe pon ad zm iany jakościow e. B ardzo m ało m am y d o w o d ó w em pirycznych, aby trad y cy jn e k o n cep cje fin a n so w a n ia przyczyniły się do rozw iązania fu ndam entalnych p rob lem ó w rozw ojow ych w rolnictw ie i jego otoczeniu.
1.2. Nowe podejście do problematyki finansowania wsi i rolnictwa
K o ncepcje dcrcgulacji system u fin an so w an ia ro ln ictw a p ojaw iły się w latach siedem dziesiątych7. Is to tą now ego p a ra d y g m a tu fin an so w an ia rolnictw a i rozw oju obszarów wiejskich m iało być zdecydow ane ograniczenie zakresu d ziałań interw encyjnych w ładz publicznych w system y finansow e. Interw encja m oże być stosow ana w przypadku precyzyjnego zidentyfikow ania niedoskonałości rynków finansow ych, w celu u su w an ia przyczyn, a nie skutków niedorozw oju wsi i rolnictw a. O znacza to zniesienie ograniczeń n ak ład an y ch na poziom stóp procentow ych, m arż i prow izji o ra z elim inację barier adm inistracyjnych dla pod m io tó w now o w chodzących d o biznesu finansowego. Bezpośrednia interwencja w ustalanie poziom u stóp procentow ych p o d k o p y w a ła bow iem efektyw no ść rynkow ej alo kacji k re d y tu . P op rzez w ysoką przejrzystość polity k i su b sy d io w an ia n a stą p iła b y m in im aliza cja deform ującego oddziaływ ania stosow anych subsydiów . C h a ra k te r rynkow y winny m ieć także relacje m iędzy instytucjam i finansow ym i a ich klientam i. O znacza to wycenę ryzyka kredytow ego i uw zględnienie tego w skaźnika w w aru nkach kredytow ania. W ładze państw ow e m o g ą w skazyw ać uprzyw i lejow ane sektory, jed n ak koszty ich w spom agania pow inny być pono szon e wyłącznie przez rządy, a nie banki centralne.
O k azało się je d n a k , iż relacje m iędzy sferą fin an so w ą a realn ą są na tyle złożone, że deregulacja finansow a nie jest wcale p ro stą m e to d ą a u to m atycznego przyspieszenia w zrostu i rozw oju ekonom icznego. Sam a liberaliza cja, jeśli jej tem p o , kolejność d ziała ń o ra z czas nie zo stały w łaściw ie d o b ra n e, m oże pow odow ać zaś naw et pogorszenie kondycji sek to ra.
W now ym paradygm acie finansow ania wsi i ro lnictw a n ad a l celem nadrzędnym pozostaje osiągnięcie m ożliwie w ysokiego w zrostu i łagodzenie skutków ubóstw a. Z m ian a polega jed n ak n a kon cen tracji n a u trzym aniu w zrostu zrów now ażonego, przynoszącego korzyści ogółow i ludności wiejskiej. Z ak ła d a on więc konieczność istnienia wysoce k o nk urency jn ych rynków i instytucji, d o stę p u d o n iesubsy diow anych in stru m e n tó w fin ansow y ch (także ubezpieczeniow ych) o ra z innow acyjnych sposob ów m o bilizo w ania
dro b n y c h oszczędności. W spółczesne wiejskie instytucje finansow e pow inny być zdyw ersyfikow ane (nie w yspecjalizowane wyłącznie w obsłudze rolnictw a) o raz autonom iczne. P ow inny być zdolne d o fu nk cjo now an ia przy rynkow ej wycenie ich aktyw ów i pasywów , czyli opierać swoją działalność na ra ch unk u ekono m iczn y m . W szelkie subsyd ia bezp ośredn ie i p o śre d n ie w inny zaś tra k to w a ć jedynie ja k o uzupełniające źró dło finansow ania. P ow inny też. stosow ać now oczesne m etody och ro n y przed ryzykiem dla zabezpieczenia interesów w łasnych i klientów .
R ola rządu w odniesieniu d o finansów wiejskich p o w in n a sprow adzać się d o um acniania m echanizm ów rynkow ych, czyli w spierania stabilności m ak roekono m icznej poprzez rynkow e m etody o k reślan ia stó p procentow ych, u m acn ian ia konkurencyjności i deregulacji ryn ków finansow ych, tw o rzenia ram praw n o-instytucjonalnych najlepiej dosto sow anych d o w aru n k ó w wiej skich, zdecydow anego przeciw działania dyskrym inow aniu wsi i rolnictw a w polityce gospodarczej. Interw encja m usi m ieć c h a ra k te r pośredni. O znacza to w spieranie wczesnych faz w drażania różnego typ u innow acji finansow ych, in sty tu c jo n a ln y ch o ra z z zakresu system ów in fo rm acji ek o n o m iczn y ch , um acnianie rozw oju in fra stru k tu ry wiejskiej i inwestycji w k ap itał ludzki. W celu zapew nienia efektyw ności system u środki publiczne pow inny być łączone z kapitałem pryw atnym przy aktyw nym w spółdziałaniu społeczności lo kaln y ch “.
2. PROBLEM Y FINANSOW ANIA PO LSK IEG O ROLN ICTW A W LATACH D ZIEW IĘĆ D ZIESIĄ TY C H
Pojęcie finansow ania polskiego rolnictw a przez bard zo długi czas było spro w ad zan e w yłącznie do sam ego kredy tow ania. O znacza to, iż w sto su n k u do tego sektora naszej gospodarki korzystano z tzw. wąskiej definicji finansów.
W system ie k redytow ania ro lnictw a w Polsce najw iększe znaczenie m iał kredyt bankow y. K redyt rolniczy był udzielany przez w yspecjalizow aną sieć banków , m ianow icie przez Bank G o sp o d ark i Żywnościow ej, b ank i regionalne i spółdzielcze. Z łam aniem m o n o p o lu n a kredyty d la ro ln ictw a było d o p iero pojaw ienie się banków pryw atnych działających w tej sferze.
K re d y ty udzielane są n a cele inw estycyjne o ra z o b ro to w e (k red y ty konsum pcyjne dla rolników m a ją m niejsze znaczenie). D o n iedaw na ich rozgraniczenie było bard zo ścisłe. O becnie reżim p raw ny jest taki sam , a szczegółowe w arunki precyzowane są wewnętrznie przez instrukcje bankow e.
D uże znaczenie w kwestii kredytów długo- i średnioo kreso w ych , głównie inw estycyjnych (nie tylko dla rolnictw a) m iała u staw a z d n ia 28 g ru d n ia
1989 r. o u p o rz ąd k o w an iu stosunków kredyto w y ch9. Była o n a przejaw em deregulacji system u finansow ania. Jej zadaniem było dostosow anie stosunków kredytow ych d o w arunków rynkow ych (rosnącej inflacji). W rezultacie d o p ro wadziła do jednostronnego uprzywilejowania banków . W praktyce oznaczało to bowiem przejście na tzw. realną d odatnią stopę procentow ą, uwzględniającą nie tylko stopę inflacji, ale zabezpieczającą również zysk b anku. T ak skon stru ow a na sto p a p ro cen to w a pełni rolę in stru m en tu w aloryzacji kred ytu . U jem ną stro n ą tego rozw iązania jest jedno stron ność ustalania w arunków um ów kredy tow ych przez banki i nicprzew idyw alność rzeczywistego kosztu kredytow ania. W praktyce ustaw a pozbaw iła m ocy praw nej, w zakresie o pro cen to w an ia, um ow y kredytow e zaw arte przed m om entem jej w ejścia w życie. S kutkiem tego była fa ta ln a sytuacja dłużników , którzy wcześniej zaciągnęli kredyty inwestycyjne i obrotow e z odroczonym term inem spłaty. W sferze rolnej dotyczyło to zwłaszcza P G R -ów oraz rolników , którzy podejm ow ali inwestycje w now oczesne, kapitałochłonn e m etody w ytw arzania. W p rzy p ad k u P G R -ó w ich o dd łużanie następuje w toku procesu pryw atyzacji, gdyż ich długi przejm uje A gencja W łasności R olnej S k arb u P aństw a. R estru k tu ry za cja w ierzytelności pryw atnych p ro w ad zo n a była do tych czas m e to d ą p ośredn ią, poprzez udzielanie niskooprocentow anych (dotow anych przez S karb P aństw a) kredytów na cele oddłużeniow e.
Stabilizacja sytuacji rynkow ej i opano w an ie inflacji sprzyjały w zrostow i znaczenia kred y tu hipotecznego, a więc kredy tu d ługo ok reso w ego zabez pieczonego na nieruchom ości. U stan o w io n o ram y praw n e tak iego k red y tu , jed n ak w praktyce długoterm inow y kred y t rolniczy zabezpieczony hip o tek ą nie w ystąpił n a liczącą się skalę.
W p raktyce zasady k redytow ania i subsydiow ania ro ln ictw a uregulow ano dw iem a ustaw am i. Pierwsza z nich z d n ia 29 g ru d n ia 1993 r .10 ko m un ik uje o utw orzeniu Agencji R estrukturyzacji i M odernizacji R olnictw a. D ru g a z 5 stycznia 1995 r. dotyczy zasad d o p łat do o p ro c en to w an ia niektórych kredytów b an k o w y ch ".
W zakresie kom petencji Agencji R estrukturyzacji i M odernizacji R olnictw a leży udzielanie pom ocy finansow ej n a 12:
realizację inwestycji zw iększających efekty p ro du kcyjn e w rolnictw ie, przetw órstw ie rolno-spożyw czym i usługach;
- p o p raw ę stru k tu ry agrarnej (poprzez k u p n o nieruchom ości rolnych, względnie urządzanie g ospodarstw rolnych nabytych lub dzierżaw ionych);
9 Dz. U. 1989, nr 74, poz. 440.
10 Dz. U. 1994, nr 1, poz. 2 z póź. zm. Dz. U. 1994, n r 16, poz. 82. 11 Dz. U. 1995, nr 13, poz. 60.
13 P. C z e c h o w s k i , M. K o r z y c k a - I w a n o w , S. P r u t i s , A. S t e l m a c h o w s k i , Polskie prawo rolne na ile ustawodawstwa UE, W ydawnictwo Prawnicze PW N , W arszawa 1997, s. 253.
rozwój infrastruktury techniczno-produkcyjnej (gazyfikacja, telekom unika cja, w odociągi, kanalizacja, drogi gm inne itp.);
p o d n o szen ie kw alifikacji zaw odow ych, d o ra d z tw o ro ln icze, rozw ój inform acji, restrukturyzację jed n o stek badaw czo-rozw ojow ych;
w spieranie realizacji polityki rolnej państw a, w tym w y ko rzystan ia środ ków bezzw rotnej i kredytow ej pom ocy zagranicznej.
A gencja realizuje swe zad an ia za pośrednictw em system u bankow ego. N ajw iększe znaczenie p ra k ty c zn e m a ją tu d o p ła ty d o o p ro c e n to w a n ia kredytów bankow ych. Środki na do p łaty są przekazyw ane agencji z budżetu M inisterstw a R olnictw a i G osp o d ark i Żywnościowej na podstaw ie składanego kw artalnie zapotrzebow ania. K rajow e podm ioty g ospodarcze w ystępują do banków , k tó re zaw arły z agencją um ow ę, o udzielenie objętych d o p łatam i kredytów . M niej rozw inięte są zaś takie form y, jak: spłata za k red ytobio rcę części udzielonego kredy tu, udzielanie poręczeń i gw arancji kred yto w y ch czy udzielanie pożyczek.
K w estie zasad, zakresu i trybu udzielania d o p ła t z b u dżetu p ań stw a do o p ro cen to w an ia kredytów bankow ych zostały szczegółow o o kreślon e w R o z po rządzeniu R ady M inistrów z d n ia 21 lutego 1995 r . 13, będącym aktem w ykonaw czym do ustaw y z 5 stycznia 1995 r. W rozp o rząd zen iu przyjęto, że celem tej form y w sparcia dla rolnictw a będzie przede w szystkim 11:
rozwój produkcji rolniczej przez w ykorzystanie czynników p lo n o tw ó r- czych o ra z czynników podnoszących w ydajność p rodukcji zwierzęcej;
popraw a sytuacji krajow ego przetw órstw a spożywczego przez finansow a nie skupu i przechowalnictwa wybranych produktów rolnych, k tó re z uwagi n a cykl produkcyjny zm uszają producentów d o ponoszenia dodatkow ych kosztów zw iązanych z przechow yw aniem p ro d u k tó w d o następn ych zbiorów .
K o rzystanie z preferencyjnych kredytów obliguje p o n a d to d o sto sow ania w skupie p ro d u k tó w rolnych, d la k tó ry c h o k re ślo n a jest przez R ad ę M inistrów cena m inim alna, cen nie niższych od tej ceny o raz d o d o k o n a n ia zapłaty dostaw com w określonych term in ach (zgodnie z um ow ą lub nie później niż 14 dni od daty przyjęcia p ro d u k tu ).
Agencja R estrukturyzacji i M odernizacji Rolnictw a udziela także subwencji, określonych w przepisach ja k o „u d ział w finansow aniu przedsięw zięć” , poniew aż zawsze obejm ują one jedynie część nakładów . D o ty czą one przede wszystkim inwestycji in fra stru k tu raln y ch realizow anych przez gm iny o raz pom ocy finansow ej (w tym ze źródeł zagranicznych) m ającej n a celu rozwój d ro b n ej przedsiębiorczości w rejonach wiejskich. W spierają one p o n a d to tw orzenie rolniczych rynków hurtow ych i giełd rolnych.
13 Dz. U. 1995, nr 19, poz. 92.
14 J. S z u b i ń s k i , Preferencyjne kredyty bankowe na cele rolnicze, „Biuletyn Inform acyjny A R R ” , nr 4/95, s. 31.
A gencja R estrukturyzacji i M odernizacji R o lnictw a jest głów nym , ale nie jedynym źródłem zasilania rolnictw a ze źródeł publicznych (czerpie swe środki z dotacji budżetow ych, zagranicznych linii kredy tow o -po m oco w y ch, własnej działalności operacyjnej). Z asadniczy strum ień jej śro d k ó w jest przeznaczony na cele inwestycyjne. Pow ażne zasilanie dla celów o b ro tu p ro d u k ta m i rolnym i je st n a to m ia st d o k o n y w a n e p rzez A gencję R y nk u R olnego.
A gencja R ynku R olnego (A R R ) została p o w ołana na m ocy ustaw y z dn ia 7 czerwca 1990 r .15 Ja k czytam y w tym do ku m en cie „realizuje interw encyjną politykę państw a, w celu stabilizacji ry n k u p ro d u k tó w rolnych i żyw nościow ych oraz ochrony d o ch o d ó w uzyskiw anych z ro ln ic tw a ” (art. 4, ust. 1). S tabilizacja rynku p ro d u k tó w rolnych polega przede wszystkim na niw elow aniu sezonow ych w ahań cen, zapobieganiu m an ip u lacjo m przedsię- biorstw -m onopolistów oraz regulow aniu strum ieni im portu i ek spo rtu p ro d u k tów rolnych. O c h ro n a d o chodów rolniczych jest ciągle sp raw ą dyskusyjną. Rolnicy dążą bowiem do zrów nania ich dochodów z gałęziami pozarolniczym i, nie zgadzają się jed n ak n a zm iany zm ierzające do zm niejszenia ro zd ro b n ien ia i popraw y w ydajności.
T ak sform ułow ane cele polityki interw encyjnej, w pew nym sensie, w ydają się sprzeczne ze sobą. K onsum enci oczekują bowiem ustabilizow anych cen żyw ności, akceptując tylko nieznaczny ich w zrost, podczas gdy producenci chcieliby przynajm niej tak ieg o ich ro zw oju, k tó ry zap ew n iłb y po krycie kosztów. Stabilizowanie cen polega więc n a zapobieganiu nadm iernej fluktuacji cen w d ro d ze interw encjonizm u państw ow ego, k tó ry je d n a k nie m oże i nie pow inien zastępow ać podstaw ow ych funkcji rynku.
Cele i za d an ia Agencji zostały określone w ustaw ie, gdzie w ytyczono głów ne kierunki działania, zaś bieżącą p racą kieruje R ząd w d ro d z e ro z porządzeń. A R R jest bowiem państw ow ą jednostką organizacyjną, w yposażoną w osobow ość praw n ą i podległą Prezesowi R ady M inistrów . O n pow ołuje Prezesa Agencji, k tó ry jest organem w ykonaw czym i zarządzającym oraz R adę, będącą organem opiniodaw czym i doradczym .
N arzędzia, k tóre służą A R R do realizacji p ostaw ionych przed nią zadań to przede wszystkim :
sk u p interw encyjny p ro d u k tó w rolnych, a w szczególnych w y padkach im p o rt p ro d u k tó w , p ó łp ro d u k tó w rolnych i arty k u łó w żyw nościow ych;
- sprzedaż interw encyjna p ro d u k tó w rolnych o ra z ich przetw o ró w na rynku krajow ym i rynkach zagranicznych;
gromadzenie rezerw państwowych produktów rolnych oraz ich przetworów; stała analiza rynku rolnego i organizow anie system u szybkiej inform acji;
w nioskow anie d o R ząd u w spraw ach dotyczących regulacji han dlu zagranicznego o ra z organizacji rynku rolnego (w tym zasad interw encji dotyczących k ształtow ania podaży i popytu);
udzielanie poręczeń kredytow ych (z w yjątkiem inw estycyjnych). D z iałan ia interw encyjne podejm ow ane przez agencję m a ją ch a ra k te r rynkow y, a nie adm inistracyjny. N ie łączą się z d o p łatam i, subw encjam i czy k o n ty n g en to w an ie m pro d u k cji. W sp o m ag a ją więc je d y n ie ryn ko w y m echanizm k ształtow ania cen.
R ola A R R jak o instytucji regulującej polski rynek rolny jest niezaprzeczal na, w ydaje się zaś szczególnie isto tn a w obliczu naszego czło n k o stw a w Unii E uropejskiej. O bserw ując ew olucję system u finan sow ania i subsydiow ania polskiego rolnictw a m ożem y zauw ażyć isto tn e zm iany, z jak im i m am y do czynienia na przestrzeni ostatnich lat. Specyfika sektora rolnego w ym usza jego specjalne traktow anie. Czy jed n ak w ieloletnia o c h ro n a przed m echanizm am i rynkow ym i nie spow odow ała upośledzenia tej dziedziny polskiej go spod arki. K ształtow anie dochodow ości sektora poprzez silny interwencjonizm państwowy spow odow ało obniżenie jego odporności na wstrząsy zewnętrzne oraz zdolności adaptacyjne. Nie negując zasadności specjalnego systemu finansow ania rolnict wa należy zw rócić uw agę na konieczność jego m odernizacji. T end en cje takie obserw ujem y w całej g ospodarce św iatow ej, czego przykładem m o że być poszukiw anie now ego p arad y g m atu finan so w an ia rolnictw a.
W ydaje się, że system k redytow an ia i subsydiow ania ro lnictw a w Polsce w znacznej m ierze o d p o w iad a stan d ard o m now ego m o delu fin an so w an ia rolnictw a. K o n tro la funkcjonujących w system ie finansow ym p ro c e d u r była stopniow o o graniczana i o p iera n a n a m echanizm ach rynkow ych. N astąp ił też rozw ój now oczesnych instytucji finansow ych obsługujących sek to r rolny, choć z pew nością nasycenie instytucjam i tego typu na o b szarach wiejskich jest jeszcze dalece niew ystarczające.
3. NOW A K O N CEPC JA FIN ANSOW ANIA W S P Ó L N E J PO LITY K I R O L N E J U NII E U R O P E JS K IE J
3.1. Finansowanie rolnictwa U E w ramach W P R - kierunek reform
P odstaw ę p raw n ą system u finansow ania W spólnej P olityki R olnej W E stanow i art. 40, ust. 4 T raktatu R zym skieg o “ . Przew idyw ał o n utw orzenie jednego lub kilku funduszy orientacyjnych (ukierunkow ania) i gw arancyjnych.
“ A. J u r c e w i c z , B. K o z ł o w s k a , E. T o m k i e w i c z , Polityka rolna Wspólnoty Europejskiej w świetle ustawodawstwa i orzecznictwa, Fundacja Promocji Praw a Europejskiego, SC H O LA R, W arszawa 1995, s. 95.
N a m ocy rozp o rząd zen ia rady (nr 25/62)17 w 1962 r. doszło d o p ow ołania funduszu pod nazw ą Europejski F undusz Orientacji i G w arancji dla R olnictw a F E O G A - F o n d E uropccn d ’O rie n ta tio n et de G a ra n tie A gricole).
W art. 2, ust. 2 ww. rozp o rząd zen ia rady ja k o podstaw ow y cel jego utw orzenia w ym ienia się zasadę solidarności finansow ej w odniesieniu d o kosztów p ro w a d zen ia w spólnej polity k i rolnej w o b rę b ie u g ru p o w a n ia . O znacza to , iż od m o m e n tu u tw o rz en ia w spólnego ry n k u ro ln eg o na poziom ie w spólnotow ym , skutkam i finansow ym i jego działalności o b ciążo n a jest w spólnota, czyli n astępuje przeniesienie o dpow iedzialności finansow ej na szczebel p o n adnarodow y. Z asad a ta nie pochodzi bezpośrednio z Traktatu rzym skiego, stąd często jest k ry tyko w ana. W rzeczyw istości jest je d n a k obow iązującą zasad ą wspólnej polityki rolnej, ro z u m ia n ą ja k o konieczność pom ocy słabszym regionom w spólnoty.
E uropejski F u n d u sz O rientacji i G w aran cji dla R olnictw a sk ład a się z dw óch w ydzielonych sekcji:
- Sekcji O rientacji zajm ującej się w spó łfin an so w an iem przedsięw zięć zw iązanych z restru k tu ry zacją rolnictw a;
- Sekcji G w arancji, na której spoczyw a ciężar fin an so w an ia wspólnej organizacji rynków rolnych.
Podział ten funkcjonuje n a m ocy ro zp o rząd zen ia rady (nr 17/64)18, a w ynika z rozdw ojenia działalności w spólnoty w sferze rolnej na p ro te k c jon isty czn ą politykę rynkow ą o raz w spom agającą ją p olity kę stru k tu ra ln ą .
P rzew ażającą część (p o n ad 9 0 % ) w ydatków fu nd uszu p o ch łan ia fu n k cjonow anie Sekcji G w arancji, k tó ra finansow ała w szystkie d ziałan ia in te r wencyjne n a ry n k u rolnym w spólnoty. N ależały d o nich:
- zakupy interw encyjne i pom oc finansow a d la pryw atnego m a g az y n o w ania - w celu zag w aran to w an ia odpow iedniego p o ziom u cen rolnych i do ch o d ó w rolniczych o ra z zapew nienia ciągłości zao p atrze n ia w arty kuły żyw nościow e n a terenie ugrupo w ania;
- d o p ła ty d o e k sp o rtu um ożliw iające e k s p o rt nadw y żek d o k ra jó w trzecich (rekom pensując różnicę cen na ry nku św iatow ym i w spólnotow ym );
kw oty kom pensacyjne dw ojakiego rodzaju - pieniężne kw oty w yró w nawcze wynikające z w ahań kursow ych w alut19 i kw oty z tytułu przystąpienia d o w spólno t europejskich20.
17 Ibidem. " Ibidem.
14 Zmiany kursowe pow odują wzrost lub spadek cen artykułów rolnych wyrażonych w walucie krajowej. O płaty wyrównują tę różnicę, umożliwiając wymianę artykułów rolnych we wspólnocie bez naruszenia zasady jedności cen i rynku.
30 Kwoty te przeznaczone są na korygowanie różnic między rynkiem unijnym a rynkam i rolnymi państw now o przyjętych w tzw. okresie przejściowym. W ten sposób w spomagane jest stopniowe dostosowywanie się nowych członków do mechanizmu cen rolnych Unii.
Zasadniczym celem działania Sekcji O rientacji jest finansow anie przem ian stru k tu raln y c h w rolnictw ie, przez co rozum ie się dostoso w yw anie s tru k tu r rolnych do zm ieniających się w aru n k ó w produkcyjnych. Sekcja zajm uje się więc finanso w aniem przedsięw zięć z za k resu p olity k i stru k tu ra ln e j ja k m o dernizacja i p o p ra w a w yposażenia gospo darstw rolnych, a także in fra stru k tu ry h an d lu i zbytu p ro d u k tó w rolnych.
Kolejne reformy W PR U E wskazują n a dążenie ku ograniczaniu w ydatków zw iązanych z podtrzym yw aniem rynków rolnych i przesunięcia p u n k tu ciężkości ku polityce strukturalnej. W raz z redukcją w ydatków gw arancyjnych plan ow any był zaś perm an en tn y w zrost w spółfinansow ania p ro jek tó w o c h a ra k terze stru k tu raln y m .
W ersja reform y W PR przyjęta przez R adę E uropejską podczas posiedzenia w Berlinie w m arcu 1999 r., nie spełniła założonych w „A gendzie 2000” 21 celów w zakresie obniżenia kosztów tej polityki. W zw iązku z tym w pracach legislacyjnych m ających na celu jej w drożenie sk o n ce n tro w an o wysiłki na uspraw nieniu system u finan sow ania interw encji. W spólne reguły d o fin a n sow yw ania rolnictw a i wsi przez w spólnotę i pań stw a członkow skie d o precyzow ano więc w trzech now ych ro zp o rząd zen iach 22:
ro zporządzeniu nr 1257/99 dotyczącym rozw oju o bszarów wiejskich; rozporządzeniu nr 1258/99 o finansow aniu W P R , k tó re zastąp iło wielo krotnie now elizow ane rozporządzenie (E W G ) n r 729/70; jest o n o w iążące dla państw członkow skich i bezpośrednio stosow alne od 1 stycznia 2000 r.;
rozporządzeniu nr 1259/99 o wspólnych regułach dla system ów pom ocy bezpośredniej, udzielanej w ram ach W P R .
Z a d a n ia Sekcji G w arancji rozum iane są bard zo szero ko i ob ejm u ją nie tylko politykę rynkow ą, ale wiele elem entów polityki stru k tu raln e j. Z godnie z rozporządzeniem 1258/99 z Sekcji G w arancji finan sow ane są obecnie23:
subsydia ek sportow e w ypłacane przy eksporcie d o k rajó w trzecich zgodnie z regułam i wspólnej organizacji poszczególnych ry n k ó w rolnych;
- k oszty zasto so w an ia śro d k ó w interw encji, zgodne z regu łam i tej polityki, których celem jest stabilizacja w ew nętrznego rynku rolnego;
narzędzia w spom agające rozw ój wsi, poza regionam i szczególnie o p ó ź nionym i w rozw oju24, z w yjątkiem p rogram ów realizow anych w ram ach inicjatyw w spólnotow ych;
in stru m e n ty ty p u stru k tu ra ln e g o nie uw zględnione w F u n d u sz a c h S tru k tu raln y ch ;
21 „A genda 2000” - globalna reform a budżetu Unii Europejskiej, Wspólnej Polityki Rolnej i Funduszy Strukturalnych przewidziana n a lata 2000-2006.
22 M. C i e p i e l e w s k a , Regulacje wdrażające propozycje ,,Agendy 2000" w zakresie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej, „W spólnoty Europejskie” 1999, nr 11, s. 48-51.
25 Ibidem.
- koszty o chrony i ko n tro li w eterynaryjnej, stanow iące w kład w spólnoty oraz p rog ram ów przeciw działania ch o ro b o m zw ierząt i roślin o ra z ich m o n ito ro w an ia;
koszty rozpow szechniania inform acji o przedsięw zięciach W P R o raz koszty niektórych działań służących oszacow aniu sk u tk ó w zasto sow ania instrum entów finansow ych przez Sekcje G w arancji.
W przypadku rolnictw a i wsi pow stała więc specyficzna sytuacja, w której funkcje s tru k tu ra ln e zaczęła spełniać rów nież ta część F E O G A , k tó ra form alnie nie jest częścią F u nduszy S tru k tu raln y ch (jest n ią bow iem tylko Sekcja O rientacji).
R egulując kwestie podziału obow iązków i u praw n ień zw iązanych z fu n k cjonow aniem w spólnej o rganizacji ry n k ó w ro ln y ch , m iędzy W sp ó ln o tę i p ań stw a członkow skie ustalono, że:
zadaniem w ładz w spólnoty jest praw ne u regulow anie system u fu n k cjono w ania w spólnego rynku; zgrom adzenie w ram ach budżetu (a n astępnie uruchom ienie) środków finansow ych niezbędnych d o po kry cia, zgodnych z przepisam i, kosztów interwencji oraz kontroli tej zgodności bieżąco i ex post; p aństw o członkow skie w inno n ato m iast stw orzyć in fra stru k tu rę a d m in istracyjną niezbędną d o w drożenia przepisów w sp ólno ty, pow ołać wy specjalizow ane agencje płatnicze, zarządzające śro d k am i w pływ ającym i na ich k o n to ze w spólnotow ego budżetu, uzyskać ich akred y tacje przy kom isji i odpow iadać za ich bieżące funkcjonow anie oraz zgrom adzić środki finansow e zapew niające płyn ną realizację zadań agencji w o k resach poprzedzający ch napływ odpow iednich sum z budżetu U E.
Istnienie akredytow anych agencji płatniczych25 jest w arunkiem koniecznym k o rzy stan ia przez p aństw o członkow skie z pom ocy finansow ej w spólnoty w ram ach Sekcji G w arancji. Przedm iotem refundacji m o g ą być bowiem tylko w ydatki, k tó re przeszły przez ta k ą agencję. D o ob ow iązków p ań stw a członkow skiego należy regularne inform ow anie kom isji o działalności agencji, a w szczególności przedstawianie szacunków jej potrzeb finansowych i rocznych spraw o zdań finansow ych. M usi ono także stw orzyć w arunki d o ko ntro li praw idłow ości działań agencji przez urzędnik ów w spólnoty.
F in an so w an ie wspólnej organizacji ry n k u rolnego za p o m o cą środ kó w Sekcji G w arancji jest nad er skom plikow ane. W ydatki n a ten cel są bow iem z góry zagw aran to w an e w budżecie U nii, ale uruchom ienie odpow iednich
“ Liczba agencji pow ołanych w danym kraju członkowskim pow inna być ograniczona do niezbędnego minim um. Najlepiej żeby była ograniczona do jednej organizacji. W przypadku jednak istnienia większej liczby agencji konieczne jest powołanie dodatkow ego „ciała k o o r dynującego” , którego zadaniem jest pośredniczenie między agencjami a F E O G A . Państwo członkowskie jest zobowiązane do przedstawienia szczegółowych danych o organizacji, o której akredytację się ubiega. W momencie, jeśli przestaje ona spełniać wymogi akredytacji, akredytacja może zostać cofnięta, jeśli nie zostaną wykonane określone działania dostosowawcze.
sum n astępu je d o p iero po zaksięgow aniu przez n a ro d o w ą agencję płatn iczą i stw ierdzeniu przez kom isję ich zgodności z przepisam i.
R ozpo rządzenie 1259/99 dotyczy w spólnych reguł św iadczenia pom ocy bezpośredniej stosow anych w ram ach zreform ow anej W P R U E. W realizacji tej pom ocy znacznie w iększą rolę niż w p rzy p ad k u regulacji cenow ych o dgryw ają pań stw a członkow skie. P om oc ta jest bowiem z reguły w p ro w a d za n a w sposób zakładający uw zględnienie tzw. „obiekty w n ych w arunk ów lo k aln y ch ” , co w praktyce oznacza w drażanie jej przez w ładze n aro d o w e (ew entualnie regionalne). W konsekw encji, w praktycznej realizacji wspólnej organizacji rynków rolnych rośnie znaczenie elem entu narodow ego. D ziałania te m ają jed n ak być ujęte we w spólne ram y i p o d p o rz ąd k o w an e określonym w ym ogom obow iązującym na terenie całej w spólnoty. Cechy te zaś zbliżają p om oc bezpośrednią - finansow aną przez Sekcję G w aran cji, d o pom ocy o ch a rak terze stru k tu raln y m - finansow anej przez Sekcję O rientacji. M odel obecnej W P R UE powoduje, że coraz więcej elem entów pom ocy bezpośredniej pojaw ia się w ram ach segm entu W P R 26, k tó ry finansow any je st z śro dk ów „g w aran c y jn y ch ” F E O G A . P o tw ie rd za to zaś tezę o z a tra c a n iu przez zw iązane z reform ą W PR płatności bezpośrednie ich kom pensacyjnej roli n a rzecz ogólniejszej funkcji in stru m en tu w spierania rozw oju o pó źnion ego rolnictw a i wsi.
3.2. Nowa polityka rozwoju obszarów wiejskich w Unii Europejskiej
K ieru n ek reform W P R U E podjęty w latach osiem dziesiątych i k o n tynuow any w latach dziewięćdziesiątych nie ulegnie zm ianie rów nież w nowym tysiącleciu. P otw ierdza to część ro ln a „A gendy 2000” . M im o wielu k o n t row ersji n aro d o w y ch u d ało się bow iem osiąg n ąć k o m p ro m is. P rzyjęte rozw iązania oznaczają zm iany we W P R najbardziej rad y k aln e od czasu jej utw orzenia. U zgodnione propozycje d otyczą zm ian we w spólnej organizacji ry nków rolnych, a także zasad finan sow ania rozw oju ob szaró w wiejskich o raz uregulow ań hotyzontalnych.
N ow ością jest za p ro p o n o w an ie wielu instru m en tó w w sparcia rozw oju obszarów wiejskich w ram ach pojedynczego spójnego p a k ie tu 27. W sparcie to m a się odbyw ać poprzez:
26 D otyczy to wszystkich form płatności kompensacyjnych, wprowadzonych przez reformę M acSharre’go w 1992 r. i zmodyfikowanych przez plik rozporządzeń w drażających „Agendę 2000” , jak również pom ocy z tytułu program ów rolno-środowiskowych oraz wyliczanej na hektar pomocy dla producentów i hodowców, np. owiec, niektórych roślin (oliwek, chmielu, tytoniu), jedwabników , winogron itp.: M. C i e p ie le w s k a, op. cii.
- w zm ocnienie sek to ra rolnictw a i leśnictwa;
w sparcie procesu m odernizacji gospodarstw rolnych, m a rk e tin g u i prze tw ó rstw a tow arów rolno-spożyw czych o ra z p o d n o szen ia ich jakości;
p o praw ę konkurencyjności obszarów wiejskich, czyli w aru n k ó w życia na wsi; w sparcie dla tw orzenia now ych m iejsc za tru d n ien ia i d o ch o d ó w tej ludności; p ak iet pom ocy d la m ło d y ch ro ln ik ó w o ra z system w sp arcia wcześniejszych em erytur;
o ch ro n ę środow iska n atu raln eg o i zachow anie u n ik aln ego dziedzictw a europejskiej wsi; w spieranie p ra k ty k przyjaznych o c h ro n ie śro d o w isk a n a tu ra ln e g o ; rozszerzenie d otychczasow ego w sp arcia d la o b sza ró w g o s p o d a ru ją c y c h w tru d n y c h w a ru n k a c h n a o b sz a ry , w k tó ry c h w ym ogi o chrony środow isk a o graniczają sw obodę g o sp o d aro w an ia rolników .
Od ro k u 2000 wszelkie finan so w an ie przez u n ię ro zw o ju ro ln ictw a i obszarów wiejskich jest regulow ane rozporządzeniem rady 1257/99 z 17 m aja 1999 r. o raz rozporządzeniem komisji 1750/99 z 23 lipca 1999 r. zawierającym przepisy w ykonaw cze i reguły za rządzania p ro g ram em 28. Ich zadaniem jest unifikacja ram dla wszystkich projektów , zaś ja k o zasady realizacji p rog ram u zapisano:
p o p ra w a stru k tu ry g o sp o d arstw roln y ch , s tru k tu ry p rz e tw a rz a n ia i sprzedaży arty k u łó w rolnych;
k o n w ersja i re o rien tacja rolniczego p o ten cja łu p ro d u k c ji p o p rzez w prow adzenie now ych technologii i po p raw ę jakości;
- zachęta do produkcji na cele nie spożywcze; - zrów now ażony rozw ój lasów;
dyw ersyfikacja działalności celem dop ełnienia lub działalności a lte r natyw nej;
utrzym anie i zapewnienie ciągłości prosperow ania na obszarach wiejskich; rozwój działalności gospodarczej oraz utrzym anie i utw orzenie now ych m iejsc pracy z celem zapew nienia lepszej eksploatacji istniejącego potencjału;
- p o p ra w a w arunków pracy i życia;
utrzym anie i p ro m o cja niskonakładow ych system ów rolniczych; - utrzym anie i p rom ocja w artości przyrody o raz zrów no w ażo ne resp ek tow anie w ym ogów środow iska w rolnictw ie;
usunięcie nierów ności i p rom ocja rów nych szans d la k ob iet i m ężczyzn. D w a głów ne cele now ego praw odaw stw a w dziedzinie o b szaró w wiej skich to:
zw rócenie się ro ln ictw a w k ie ru n k u p ro d u k o w a n ia w zgodzie ze środo w iskiem , czyli z w yk orzystaniem w sp ólno tow ej definicji, teg o co rozum ian e jest ja k o d o b re p ra k ty k i rolne;
28 Zaostrzone warunki wsparcia programów rozwoju obszarów wiejskich: FAPA, „Agroekspres. Tydzień w Unii Europejskiej” , 15.09.1999, nr 182.
zachęcenie d o p ro d u k cji w yrobów p o szu k iw an y ch n a ry n k u o ra z zniechęcenie do produkcji artykułów stanow iących nadw yżkę ryn ko w ą.
Przy zatw ierdzaniu projektów należy więc wziąć pod uw agę restrykcje względem produkcji lub ograniczenia w spólnotow ego w sparcia w ram ach wspólnej organizacji rynku. T am , gdzie w ram ach w spólnotow ej organizacji rynku istnieją tak ie restrykcje, inwestycje m ogące podnieść poziom produkcji poza te ograniczenia nie będą m ogły korzystać z tego w sparcia.
Przyjęte regulacje, jak stw ierdził unijny kom isarz ds. rolnictw a - F ra n z F ischler29, spraw iają, iż
W PR zmierza w kierunku wspierania ludzi, a nie produktów . Przewiduje bowiem wypłaty kom pensat rolnikom , nie tylko za ich produkcję, lecz również za ich świadczenia na rzecz zachowania krajobrazu. M imo reformy rolnicy w Unii nadal będą mieli zapewniony preferen cyjny dostęp do unijnego rynku rolnego. [...] W ielofunkcyjne aspekty W PR kształtujące „europejski" model rolnictwa nie są do negocjacji i nie zostaną poświęcone na „ołtarzu wolnego handlu".
Przyjęcie pro g ram u w sparcia rozw oju obszarów wiejskich, przew idzianego w „A gendzie 2000” , świadczy jednocześnie, że d ziałania zw iązane z realizacją za d ań w ra m a ch W PR U E zo stały n iero zerw alnie p o łącz o n e z n ow ą koncepcją polityki strukturalnej unii.
S ytuacja polskiego rolnictw a była bard zo sk o m plik ow ana. P rzem iany, jakim zo stało p o d d an e po ro k u 1989, m usiały bow iem ob jąć wszystkie sfery. P oczynając od zm ian w stru k tu rze własnościow ej rolnictw a, poprzez s tru k tu rę pro d u k cji i o rganizację p o d staw o w y ch ryn kó w ro ln y c h o ra z w ym iany z zagranicą, kończąc na problem atyce fin anso w an ia i kształto w an ia dochodow ości sektora. W ieloaspektow ość przem ian w rolnictw ie spraw iła, że procesy te były w yjątkow o tru d n e. Po ro k u 1989 m u siało zm ienić się bardzo wiele, a p o n ad to zmiany te dotyczyły dużej grupy polskiego społeczeń stw a, d la której rolnictw o stanow i źródło u trzym ania. N iebagatelne znaczenie w tych procesach m ają dążenia Polski do uzyskania sta tu su cz ło n k a UE. Błędne byłoby je d n a k stw ierdzenie, że jest to jed y n a przyczyna przem ian w polskim rolnictw ie. Proces integracji Polski z U E m a raczej ch a ra k te r k ataliza to ra. P rzebudow a polskiego ro lnictw a pow inn a zaś być tra k to w a n a w kateg o riach obiektyw nych ja k o proces, któ ry m usiałby się o db yć naw et bez deklaracji członkostw a w U E. P odpisanie U k ła d u E u rop ejsk iego sp o w odow ało zaś jedynie w skazanie m odelu docelow ego tych przem ian . T ym sam ym uznanie unijnych rozw iązań za efektyw ne i po zw alające na fu n k cjonow anie sek to ra rolnego ja k o ró w nopraw n eg o z innym i działam i gos p od ark i.
N ow a koncepcja Finansowania W spólnej Polityki R olnej Unii Europejskiej w ym usza k o n k re tn e d o sto so w an ia polskiego system u rolnego d o unijnych wzorców. Nie w ystarczy ju ż bowiem wyłącznie an aliza schem atów fu n k cjonow ania poszczególnych rynków branżow ych objętych w spólną organizacją rynków rolnych w ram ach W P R . D o sto so w an ia d o w ym agań unijnego rynku rolnego dotyczyć m uszą rów nież system u o rganizacyjno -instytucjon al- nego (np. w yspecjalizow anej agencji płatniczej). Z m ian y we W P R U E podnoszące rangę restrukturyzacji rolnictw a i rozw oju o bszarów wiejskich winny znaleźć o dpow iednio silny oddźw ięk rów nież w nowej koncepcji polskiej polityki rolnej.
Złożenie przez Polskę w niosku o członkostw o w U nii E uropejskiej to w ybór dalszej drogi rozw oju naszego kraju. Podjęcie tej decyzji m a o g ro m ne znaczenie strategiczne, oznacza bow iem a k c ep tację realizo w an ego przez w spólnotę m odelu gospodarczego. T ym sam ym dążenie d o czło n k o s tw a w U E , to p o d ąż an ie d ro g ą o b ra n ą przez tę gru p ę p ań stw , czyli w zorow anie się na jej p ostępow aniu w poszczególnych sferach. K o n cep cja finan so w an ia i subsydiow ania rolnictw a w Polsce m usi więc uw zględniać elem enty now ego m odelu W PR U E uzgodnionego w ra m a ch „A gendy 2000” .
P olska p ow inna jed n ak prow adzić sam odzielną p olitykę ro ln ą, aż do m om entu członkostw a i d o p iero wówczas przyjąć w szystkie m echanizm y W P R . Jed n ak że nagłe „przeskoczenie” z narodow ej polityki rolnej d o W PR nie jest możliwe. Istnieje więc konieczność w prow adzenia niek tó ry ch jej przepisów w okresie przedczłonkow skim . Ju ż teraz w iad om o , że isto tn e znaczenie m a system instytucjonalny zarządzający W P R , bez k tó reg o objęcie Polski m echanizm am i wspólnej organizacji ry nk ów , ja k i p ro g ram am i na rzecz popraw y sytuacji na obszarach wiejskich nie będzie możliwe. W iększość o bow iązków zw iązanych z adm inistrow aniem W PR m a ją w ykonyw ać dwie, istniejące ju ż agencje rządow e: A gencja R y n k u R o ln eg o o ra z A gencja R estrukturyzacji i M odernizacji R olnictw a. A R R będzie w system ie W PR UE pełnić rolę agencji płatniczej, zaś A R iM R adm inistrow ać bezpośrednim i d o p łatam i w yrów naw czym i.
Przystąpienie do Unii wiąże się z w ykonaniem za d ań , k tó ry ch zakres i złożoność w m iarę zbliżania się d o tego celu są co raz większe. W arun kiem koniecznym integracji gospodarczej jest bowiem ujednolicenie system ów praw a gospodarczego, przy czym obszary niezbędnej harm on izacji w zrastają wraz z postępem integracji. P aństw a U E przyjęły zasadę, że w arunkiem w stępnym rozpoczęcia negocjacji o członkostw o jest złożenie przez państw o kandy d u jące ośw iadczenia, w którym zobow iązuje się d o przyjęcia „w sp ó l notow ego d o ro b k u praw n eg o ” - acquis com m unautaire. K w estia ta nie
podlega negocjacjom 30, a wynika z brutalnego stw ierdzenia, k tóre potwierdziły procesy dostosow aw cze wszystkich państw , k tó re uzyskały sta tu s członka Unii, że „ to państw o k andydujące s ta ra się o członkostw o w U E , a nie o d w ro tn ie” 31.
Magdalena Rosińska
T H E PR O B LEM S O F T H E PO L IS H A G R IC U LTU RE FIN ANSIN G
IN T H E TH EO RY AND T H E PE R SPEC TIV ES O F T H E PO LA N D ’S M E M B E R SH IP IN T H E EU RO PEA N UNION
One of the prerequisites for Poland’s full-right European U nion membership is participation in the EU Com m on A grarian Policy (CAP). A necessary condition for integration in this field is an approxim ation of financing system of the agricultural scctor to the concept realised within the CAP.
The purpose of this article is to analyse news and theories financing o f the agricultural sector, on the example o f Poland. This is an attem pt to evaluate the process of transform ation with respect to Poland’s future EU membership.
The article is divided into three parts. The first one describes theory o f financing of the agriculture a sensitive sector of economy and evolution o f news concerning this field. The second part characterises Poland’s agriculture financing system including m ain institutions controlling the agricultural market. The last p a rt o f the article presents new concept of financing o f EU Common Agrarian and possible results of the transitions taking place in Poland,
50 W yjątki od tej zasady są możliwe, jednak ja k pokazuje p rak ty k a dotyczą tylko pełnoprawnych członków ugrupow ania i mają charakter przejściowy, np. nieprzystąpienie do Unii ekonomicznej i monetarnej D anii i Wielkiej Brytanii.
31 J. R o w i ń s k i , Harmonizacja prawa w dziedzinie gospodarki żywnościowej z prawem Unii Europejskiej - spojrzenie ekonomisty, [w:] Warunki uczestnictwa Polski tv Unii Europejskiej, Łódzkie Towarzystw o N aukowe, Łódź 1999, s. 171-172.
