Komunikat 12/2019: Kto zapłaci
za nową „Piątkę Kaczyńskiego”?
dr Aleksander Łaszek
Roczne koszty obietnic PiS: zrealizowanych, obiecanych oraz porzuconych
Mld zł; wykres nie zawiera skutków przewalutowania kredytów frankowych, które mogłoby doprowadzić do upadku szeregu banków. Poza bezpośrednim spadkiem wpływów z CIT oraz kosztami wypłaty gwarantowanych depozytów finanse publiczne ucierpiałyby na skutek spadku aktywności gospodarczej związanej z kryzysem bankowym.
Nowe kosztowne obietnice PiS kumulują się z wcześniejszymi działaniami. W warunkach słabnącej koniunktury ich finansowanie będzie coraz trudniejsze, wymuszając na rządzie wzrost deficytu, podniesienie podatków lub ograniczenie wydatków na państwa na inne cele.
Źródło: Szacunki własne FOR
1. Koszty „Piątki Kaczyńskiego”
500+
obniżenie wieku emerytalnego inne wprowadzone
wzrost wydatków na armię wzrost wydatków na ochronę
zdrowia
500+ na każde dziecko obniżki PIT 13-sta emerytura
obniżka VAT podniesienie kwoty wolnej
0 20 40 60 80 100 120 140 160 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 zrezygnowano obiecano: „Piątka Kaczyńskiego” wprowadzono Wybory
Tempo wzrostu PKB %
Lata 2015-2017 to okres najszybszego wzrostu gospodarki unijnej od czasu kryzysu finansowego, co napędziło również wzrost polskiej gospodarki, ułatwiając sfinansowanie części dotychczasowych obietnic. W 2019-2020 spodziewane jest spowolnienie pogłębiające napięcia w finansach publicznych.
Źródło: prognoza zimowa KE
2. Otoczenie zewnętrzne
-6% -4% -2% 0% 2% 4% 6% 8% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020Zmiana konsumpcji % 2015-2018
W ciągu ostatnich 3 lat wzrost konsumpcji w Polsce należał do najszybszych w UE, a inwestycji – do najwolniejszych. Taka struktura wzrostu sprzyjała wyższym wpływom podatkowym, ale nie długookresowemu wzrostowi kraju.
*Brak danych dla Luksemburga i Finlandii, Cypr poza skalą – wzrost o 70%, będący odbiciem po głębokim kryzysie; źródło: Eurostat
3. Szybki wzrost konsumpcji i brak inwestycji
-12% 0% 12% 24% Malta Romania Slovakia Greece Poland Bulgaria Netherlands UK Belgium Germany EU France Czechia Italy Austria Spain Sweden Lithuania Ireland Croatia Portugal Slovenia Denmark Estonia Latvia Hungary Cyprus* Zmiana inwestycji % 2015-2018 0% 5% 10% 15% 20% 25% Greece Italy Belgium France Austria Denmark Netherlands Germany EU UK Sweden Portugal Spain Slovenia Slovakia Estonia Croatia Lithuania Ireland Czechia Latvia Hungary Cyprus Poland Malta Bulgaria Romania
4. Wpływ wzrostu na finanse publiczne
Dobra koniunktura w okresie 2015-2018 dała rządowi pole manewru, ułatwiając z jednej strony wzrost wpływów podatkowych (uszczelnienie i podwyżki), przy jednoczesnym relatywnym obniżeniu wydatków (pensje w budżetówce, emerytury).
*szacunkowo; na podstawie ustawy budżetowej na 2019 rok zawierającej prognozę wykonania, poza wynagrodzeniami które GUS już opublikował
Szacunkowa dekompozycja zmian deficytu 2015-2018 (uwaga: deficyt w 2018 roku wyniósł mniej –
0,4% PKB, ale szczegółowe dane nie są jeszcze dostępne)
% PKB, na podstawie prognozy KE z XI 2018, dane za 2018 szacunkowe
2,7% 1,2% 0,5% 0,2% 0,2% 0,5% 0,3% 0,3% 1,3% 0,7% 0,5% 0,5% 0,9% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6%
łączny efekt uszczelnienia, przemian strukturalnych oraz koniunktury
Źródło: szacunki własne na podstawie danych MF oraz GUS
5. Koniunktura a wpływy podatkowe
2007Q1 2007Q2 2007Q3 2007Q4 2008Q1 2008Q2 2008Q3 2009Q3 2009Q4 2010Q1 2010Q2 2010Q3 2010Q4 2011Q1 2011Q2 2011Q3 2011Q4 2012Q1 2012Q2 2013Q2 2013Q3 2013Q4 2014Q1 2014Q2 2014Q32014Q4 2015Q1 2015Q2 2015Q3 2015Q4 2016Q1 2016Q2 2016Q3 2016Q4 2017Q1 2017Q2 2017Q3 2017Q4 2018Q1 2018Q2 2018Q3 2018Q4 2008Q4 2009Q1 2009Q2 2012Q3 2012Q4 2013Q1 y = 1,4325x - 0,0125 R² = 0,5253 -20% -10% 0% 10% 20% 30% -2%Dyn 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% am ika d o ch o d ó w z VA T (r /r )
Dynamika bazy VAT (r/r)
2007Q1-2015Q4 obecny rząd PiS (2016Q1-2018Q2) spowolnienia (2008Q4-2009Q2) i (2012Q3-2013Q1) Liniowy (2007Q1-2015Q4)
Zmiana bazy podatkowej a wpływy z VAT %
Szybki wzrost konsumpcji sprzyjał wzrostowi ściągalności VAT, ale jej trwałość zweryfikuje dopiero następne spowolnienie gospodarcze. W przeszłości w okresie silnych spowolnień wpływy z VAT hamowały znacznie gwałtowniej niż spadała dynamika bazy VAT.
*duże znaczenie wzrostu liczby ubezpieczonych cudzoziemców; źródło: Komunikat FOR 28/2018: Budżet 2019 - nowe podatki
6. Kondycja FUS
2,2% 1,4% 0,8% -0.6% -0.2% -0.4% -0.2% -0.2% 0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5%Zmiana deficytu FUS
Zmiana między 1-3Q2015 a 1-3Q2018, %PKB
Dochody FUS rosną w tempie wzrostu funduszu płac, natomiast wydatki są waloryzowane o inflację i 20% realnego wzrostu płac, co w okresie szybkiego wzrostu wynagrodzeń ogranicza deficyt FUS. Ponadto deficyt wciąż ogranicza reformą Hausnera oraz szybsze przejmowanie aktywów z OFE.
Nominalna zmiana przeciętnych świadczeń i zasiłków 2015-2018, %
Zasady waloryzacji poszczególnych zasiłków i świadczeń są bardzo zróżnicowane, jednak większość z nich w ostatnich latach rosła wolniej od wzrostu płac i dochodów sektora finansów publicznych.
* Dane za 3 kw. Źródło: GUS, ZUS, strony ministerstw
7. Różne zasady waloryzacji
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% d la b e zr o b ot n ych 6-18 l. 19 -23 l. d o 5 l. e m e ry tu ry re n ty r od zi n n e re nt y ni e p . os . z rod zi n ą os . sa m o tn a op ie ku ń czy p ie lę gn acyjn y re n ta so cj al n a w yn ag rod zen ia *
Wydatki na płace w sektorze publicznym % PKB
Obecny rząd ograniczył wydatki publiczne na pensje w relacji do PKB do najniższego poziomu w historii i zgodnie z WPFP na lata 2018-2021 zakłada dalsze oszczędności w tym obszarze. Jednak szacunki KE wskazują, że płace rosną szybciej od rządowych planów, a presja płacowa rośnie przybiera na sile.
Źródło: AMECO
8. Relatywny spadek płac w sektorze publicznym
8 8,5 9 9,5 10 10,5 11 11,5 12 Rządowe plany z IV 2018 Prognozy KE
Zmiana przeciętnego wynagrodzenia w sektorze publicznym i prywatnym 2015-2018, dane dla 3 kw., dane dla podmiotów zatrudniających 9 osób i więcej
Ograniczenie wydatków publicznych (jako %PKB) było oparte przede wszystkim na utrzymaniu niższej dynamiki płac w sektorze publicznym niż w prywatnym (13% vs 18%). Najwolniej rosły wynagrodzenia w edukacji, która zatrudnia najwięcej osób i gdzie obecnie presja płacowa jest największa.
* dane GUS nie obejmują osób w działalności w zakresie obrony narodowej i bezpieczeństwa publicznego, dynamika płac w policji i wojsko oszacowana na podstawie zmiany przelicznika kwoty bazowej; Źródło: GUS
9. Zróżnicowanie dynamiki płac w sektorze publicznym
8% 13% 13% 14% 15% 22% 18% 0% 5% 10% 15% 20% 25%
edukacja średnia wojsko* policja* administracja zdrowie srednia
Zmiana wydatków sektora finansów publicznych 2015-2017
% PKB
Wzrost wydatków na transfery społeczne po 2015 roku wymusił ograniczenie wydatków prorozwojowych. Obecne plany budżetu centralnego i NFZ na 2019 rok wskazują na kontynuację tej tendencji.
Źródło: Eurostat, plan finansowy NFZ oraz budżet państwa na 2019 rok
10. Brak miejsca na inne wydatki, reformę systemu podatkowego
Planowana zmiana wydatków z budżetu państwa i NFZ 2015-2019 % PKB -0,4% 0,0% 0,4% 0,8% 1,2% 1,6% Edukacja wyższa i badania Edukacja niższa i średnia Ochrona zdrowia pozostałe inwestycje publiczne 500+ -0,4% 0,0% 0,4% 0,8% 1,2% 1,6% Edukacja niższa i średnia Edukacja wyższa + Nauka Ochrona zdrowia 500+
Źródło: AMECO
11. Stan finansów publicznych
Deficyt sektora finansów publicznych 2018, % PKB, szacunki KE z XI 2018,
Pomimo dobrej koniunktury polskie finanse publiczne wciąż wyróżnia jeden z większych deficytów wśród państw UE. Choć wstępne szacunki GUS dotyczące deficytu w 2018 roku są bardziej optymistyczne od jesiennej prognozy KE (deficyt 0,4% zamiast 0,9%), to w innych krajach wyniki też zaskoczyć in plus.
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 Ru mun ia Hi szpa ni a Fran cja Węgr y Wło chy W.B ry ta ni a B el gia Pol sk a Łot wa Fi nl and ia UE Por tu ga lia Słowa cja Au stri a Irl an di a Da ni a Ch or w acj a Es ton ia Słowe ni a G rec ja Lit wa B ułgar ia Ho la n di a Szw ecj a Lukse mbu rg Mal ta Czechy Nie mcy Cypr
Źródło: szacunki własne
12. Nowa „Piątka Kaczyńskiego”
Struktura kosztów nowego programu rządu %
Najnowsze plany rządowe to w 2/3 czyste pobudzenie konsumpcji, a tylko w 1/3 działania, które dodatkowo mogą podnieść zatrudnienie. Ich realizacja doprowadzi do wzrostu deficytu lub utrudni finansowanie innych celów.
42% 24% 3% 31% 500+ na każde dziecko 13-sta emerytura PKS
obniżenie PIT (obniżenie stawki, wyższe KUP, zwolnienie młodych)
Maksymalny wzrost wydatków na jaki pozwala stabilizująca reguła wydatkowa Miliardy złotych (ceny bieżące)
Koszt obietnic PiS przekracza prognozowany przyrost wydatków wynikający ze stabilizującej reguły wydatkowej na 2020 rok, a pozostałe wydatki również muszą wzrosnąć. Finansowanie funduszami celowymi tego nie zmieni, chyba że rząd (ponownie) rozwodni regułę i część funduszy z niej wyłączy.
Źródło: kwoty wynikające z reguły wydatkowej na podstawie ustaw budżetowych; * kwota na 2020 rok to prognoza z ustawy budżetowej na 2019 rok
13. Koszty „Piątki Kaczyńskiego” a reguła wydatkowa
-10 0 10 20 30 40 50 2016 2017 2018 2019 2020*
Fundusze potencjalnie zagrożone w razie szukania finansowania obietnic przez rząd PiS Miliardy złotych (ceny bieżące)
Oszczędności emerytalne w OFE są zagrożone, jeżeli rząd PiS będzie chciał je przejąć i w ten sposób zwiększyć jednorazowo kwotę wydatków wynikającą ze stabilizującej reguły wydatkowej. Jednocześnie FRD jest objęty regułą, więc jego wykorzystanie wymagałoby jej zmiany (de facto złamania).
Źródło: ZUS, KNF, MRPiPS
14. Koszty „Piątki Kaczyńskiego” a reguła wydatkowa
162 30 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Otwarte Fundusze Emerytalne (stan na koniec lutego 2019)
Fundusz Rezerwy Demograficznej (plan na koniec 2019)
Źródło: szacunki własne
15. Nowa „Piątka Kaczyńskiego”
Problemem Polski są niskie inwestycje, natomiast rząd próbuje przed wyborami pobudzić konsumpcję. Za cenę trwałego wzrostu wydatków i deficytu osiągnie co najwyżej przejściowy, ograniczony wzrost konsumpcji.
• „Piątka Kaczyńskiego” nie rozwiąże, a pogłębi długookresowe problemy Polski
Wyzwaniem rozwojowym dla Polski jest niska stopa inwestycji; przez ostatnie 3 lata byliśmy wśród liderów wzrostu konsumpcji, natomiast niepewność związana z polityką rządu doprowadziła do stagnacji inwestycji. Niepewność związana z koniecznością sfinansowania „Piątki Kaczyńskiego” będzie kolejnym czynnikiem hamującym inwestycje.
• Efekty krótkookresowe „Piątki Kaczyńskiego” będą ograniczone, jednocześnie trwale
obciążając finanse publiczne
W otwartej gospodarce, przy dużym stopniu wykorzystania mocy produkcyjnych wzrost deficytu rządu tylko w ograniczonym stopniu zwiększa krajową produkcję – część rosnącego popytu zwiększy eksport; jednocześnie rosnący deficyt wpływa na oczekiwania inwestorów; w sytuacji dużej niepewności może dodatkowo zniechęcać do inwestycji.
„Piątka Kaczyńskiego” przez 2 lata podniesie nieznacznie wzrost polskiego PKB (np. według szacunków Santander o 0,5 %), jednocześnie trwale zwiększając deficyt (o 1,5%). Finansowanie „Piątki Kaczyńskiego” w przyszłości ograniczy możliwości rządu przeprowadzenia potrzebnych reform.
Źródło: szacunki własne
16. Nowa „Piątka Kaczyńskiego”
Obietnice z „Piątki Kaczyńskiego”
Prawie wszystkie proponowane nowe wydatki nie rozwiązują żadnego istotnego problemu, a jednocześnie są zaprojektowane w sposób nieprzemyślany i obliczone na efekt polityczny, nie realizując żadnego istotnego celu polityki gospodarczej.
13-sta emerytura – trudno wskazać inny cel
obietnicy niż kupowanie głosów. Nie jest zaprojektowana ani w taki sposób, by efektywnie walczyć z ubóstwem, ani zachęcać do dłuższej pracy. Gdyby celem było ograniczenie ubóstwa, to 13-stka powinna mieć kryterium dochodowe; gdyby miała nagradzać długą pracę – jej wysokość powinna być premią za staż pracy. Przyznanie emerytury wszystkim podnosi radykalnie jej koszt, nie realizując żadnego konkretnego celu. Jednocześnie takie wydatki ograniczają możliwość sfinansowania innych potrzebnych wydatków, jak np. opieki nad osobami starszymi, co będzie miało negatywne konsekwencje dla rynku pracy.
500+ – rząd nie ma określonego celu
programu. Walkę z ubóstwem można rozwiązać lepiej, wspierając najuboższych niższym kosztem. Demografię można wspierać lepiej inwestując w ochronę zdrowia, żłobki i przedszkola. Olbrzymi koszt 500+ ogranicza możliwość finansowania innych świadczeń dla rodziny
Wykluczenie komunikacyjne – program
wymaga wyważenia między ułatwieniem dojazdów do lepszej pracy a kosztownym subsydiowaniem rozproszonego osadnictwa.
Źródło: szacunki własne
17. Nowa „Piątka Kaczyńskiego”
Wzrost kosztów uzyskania przychodu – FOR
od dawna postuluje tę zmianę, ale ograniczone środki przeznaczone na ten cel sprawiają, że korzyść dla pracujących będzie rzędu 20 zł miesięcznie.
Obniżenie PIT o 1 pp – rozwiązanie jest
medialne, ale przy niewiele wyższym koszcie fiskalnym można by osiągnąć znacznie lepszy efekt wprowadzając pełne odliczenie składki NFZ od PIT. Oznaczałoby to spadek efektywnego obciążenia z 19,25% i 33,25% do 18% i 33%, jednocześnie istotnie upraszczając rozliczenia podatkowe.
Zwolnienie młodych z PIT– podobny efekt
łatwiejszego wejścia na rynek pracy można uzyskać zwalniając nie wszystkich młodych, a osoby wchodzące na rynek pracy do określonej kwoty (np. pierwsze 50 tys. zł dochodu), co byłoby tańsze fiskalnie.
Obietnice z „Piątki Kaczyńskiego”
Prawie wszystkie proponowane nowe wydatki nie rozwiązują żadnego istotnego problemu, a jednocześnie są zaprojektowane w sposób nieprzemyślany i obliczone na efekt polityczny, nie realizując żadnego istotnego celu polityki gospodarczej.
18. Nowa „Piątka Kaczyńskiego”
Przykładowe obszary, w których reformy mogą wiązać się z istotnymi kosztami:
Wprowadzenie nowej „Piątki Kaczyńskiego” ograniczy pole manewru kolejnym rządom, wymuszając redukcje deficytu i utrudniając finansowanie wyzwań rozwojowych.
