Znaczenie form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego dla realizacji zasady subsydiarności

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 868. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Magdalena Małecka-Łyszczek Katedra Prawa Publicznego. Znaczenie form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego dla realizacji zasady subsydiarności* 1. Zagadnienia wprowadzające Na instytucję współdziałania można spojrzeć z różnych punktów widzenia: ekonomicznego, prakseologicznego, prawnego itd. Natomiast współdziałanie jako instytucja prawna zakłada regulację prawną, która może ułatwiać kooperację, wskazując w szczególności na jej prawne formy1. Należy również zauważyć, że pojęcie współdziałania zakłada (co do zasady) dobrowolność jego istnienia i jednocześnie równą sytuację prawną podmiotów współdziałających, a ponadto podmioty te charakteryzuje pewna trwałość2. Instytucja porozumienia, związku i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego stanowi podstawowe prawne formy współdziałania tych jednostek, będąc wyrazem realizacji ich prawa do zrzeszania się. Takie prawo jednostkom W ramach niniejszego opracowania przyjmuję tożsamość pojęć subsydiarności i pomocniczości, mając jednakże pełną świadomość odmiennych poglądów w literaturze przedmiotu. Por. np. D. Milczarek, Subsydiarność – próba bilansu [w:] Subsydiarność, red. D. Milczarek, Warszawa 1998, s. 317. Można również spotkać się z posługiwaniem się terminem „zasada posiłkowości”, co może wprowadzać dodatkowo niepotrzebne niejasności terminologiczne; zob. A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Warszawa 2000, s. 18. *. 1 Z. Leoński, Formy współdziałania w samorządzie terytorialnym, Acta Universitatis Vratislaviensis – Przegląd Prawa i Administracji XXXV, Wrocław 1996, s. 23.. T. Kuta, Niektóre formy działania samorządu terytorialnego w Polsce [w:] Księga pamiątkowa prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 179. 2.

(2) 110. Magdalena Małecka-Łyszczek. samorządu terytorialnego gwarantuje art. 172 Konstytucji RP, wskazując, że zrzeszanie jednostek samorządu terytorialnego jest ich prawem, z którego skorzystać mogą, ale nie muszą. Ponadto prawo do zrzeszania należy rozumieć jako każdą formę instytucjonalnej współpracy jednostek samorządu terytorialnego i rozpatrywać je również w kontekście art. 10 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w którym uprawnienie społeczności lokalnych do zrzeszania się jest ujęte w świetle ich prawa do współpracy3. Zarówno związki, jak i porozumienia za swój cel mają wykonywanie zadań publicznych. Natomiast cel stowarzyszenia na gruncie ustaw samorządowych określony został jako wspieranie idei samorządu terytorialnego i wspólnych interesów. Niemniej mając na uwadze regulacje ustawy o działalności pożytku publicznego4, uznać należy, że również celem działań stowarzyszeń (tych, które uzyskały status organizacji pożytku publicznego) jest wykonywanie zadań publicznych. Odmienności dostrzec można też w związku z faktem, że zarówno związek, jak i stowarzyszenie stanowią odrębne formy organizacyjne i posiadają własną osobowość prawną. Natomiast w przypadku porozumienia nie powstanie odrębny podmiot prawa publicznego, zaś jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania objęte porozumieniem będzie to czyniła w ramach własnej podmiotowości. Można przyjąć, że zastosowanie każdej z form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego spowoduje w rezultacie, że dane zadanie zostaje wykonane (niejako zatrzymane) na płaszczyźnie samorządowej. Należy bowiem zauważyć, że podjęcie współdziałania spowoduje wzmocnienie możliwości wykonania zadania publicznego, przerastającego potencjał pojedynczo postrzeganej jednostki. Czy można zatem postrzegać formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego jako wyraz zasady pomocniczości? 2. Zdefiniowanie zasady pomocniczości Subsydiarność to termin wywodzący się z języka łacińskiego (subsydium), oznaczający pomoc, wsparcie5. Zdefiniowanie zasady subsydiarności staje się możliwe dopiero po zestawieniu dwóch – wydawałoby się przeciwstawnych – Art. 10 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607 ze zm.). 3. 4 Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 96, poz. 973 ze zm.), zwana dalej ustawą o działalności pożytku publicznego.. 5 Co do ewolucji zasady subsydiarności zob. R. Łyszczek, M. Małecka-Łyszczek, Zasada subsydiarności w społecznej nauce kościoła katolickiego i jej wpływ na kształtowanie struktur władzy publicznej w państwie [w:] Cuius regio eius religio, red. G. Górski, L. Ćwikła, M. Lipska, Lublin 2008, s. 505–525..

(3) Znaczenie form współdziałania jednostek…. 111. pojęć, takich jak: „pomoc” (Hilfe) i „powstrzymywanie się” (Reserve). Oznacza to złożoność zasady i wyróżnienie w jej ramach aspektu pozytywnego i negatywnego, czyli tzw. podwójnego roszczenia: żądania do nieingerowania, jak również żądania pomocy6. Aspekt negatywny (Der negative Gehalt) oznacza, że władza państwowa nie powinna przeszkadzać obywatelom w podejmowaniu ich własnej aktywności. W konsekwencji państwo winno powstrzymywać się od bezpośredniej działalności, stwarzając warunki do wykorzystywania potencjału tkwiącego w samych jednostkach. Natomiast aspekt pozytywny (Der positive Gehalt) powiązany jest z pobudzaniem, podtrzymywaniem, ale zakłada (tylko w razie faktycznej potrzeby) uzupełnianie wysiłków podejmowanych przez wspólnotę typu mniejszego7. Powyższe założenia znajdują odzwierciedlenie w warstwie regulacji prawnych, i to zarówno w krajowym porządku prawnym, jak i w systemie prawa wspólnotowego8. Przykładem zastosowania mechanizmu charakterystycznego dla zasady subsydiarności mogą być właśnie regulacje szczegółowe zawarte w ustawach samorządowych, a odnoszące się do ukształtowania form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. 3. Pojęcie związku jednostek samorządu lokalnego jako prawnej formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego* Związek to (obok porozumienia i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, które uzyskały status organizacji pożytku publicznego) jedna z form współdziałania, których celem jest bezpośrednie wykonywanie zadań publicz U. Bernzen, Das Subsidiaritätsprinzip als Prinzip des deutschen Staatsrechts, Düsseldorf 1966, s. 10. 6. 7 K. Glaser, Das Subsidiaritätsprinzip und die Frage seiner Verbindlichkeit nach Verfassungs und Naturrecht, Inaugural-Dissertation zur erlangung des Grades eines Doktors der Rechte bei der JuristischenFakultät der Freien Universität Berlin, Berlin 1996, s. 19–23. Również: E. Link, Das Subsidiaritätsprinzip, Freiburg 1995, s. 4; H. Stadler, Subsidiaritätsprinzip und Föderalismus, Freiburg in der Schweiz 1951, s. 28.. 8 Szerzej: M. Małecka-Łyszczek, Model państwa realizującego zasadę pomocniczości [w:] M. Małecka-Łyszczek, Z. Wesołowski, Modele współpracy podmiotów ekonomii społecznej z administracją publiczną, „Ekonomia Społeczna. Teksty” 2008, nr 5, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa 2008.. *. Na ten temat zob. również: M. Grążawski, M. Małecka-Łyszczek, Związek jako forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego [w:] Jednostka, państwo, administracja – nowy wymiar, red. E. Ura, Rzeszów 2004, s. 187–205..

(4) Magdalena Małecka-Łyszczek. 112. nych. Regulacje ustawowe przewidują możliwość tworzenia związków międzygminnych9 oraz związków powiatów10. W sytuacji braku stosownej regulacji uznać należy, iż nie przewidziano takiej możliwości na szczeblu województwa. Całość regulacji dotyczących związków gmin zawarta została w ustawie o samorządzie gminnym (podobnie jak to ma miejsce w przypadku porozumień, a w odróżnieniu od stowarzyszeń), natomiast w odniesieniu do powiatów – w ustawie o samorządzie powiatowym. Całokształtu dopełniają stosowne rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia rejestru oraz ogłaszania statutów związków11. W ujęciu modelowym, w wyniku utworzenia związku, powstaje nowa jednostka organizacyjna odrębna od jednostek zawierających porozumienie w tym przedmiocie. Posiada ona osobowość prawną12, własne organy, którymi są zgromadzenie jako organ stanowiący i kontrolny13 oraz zarząd jako organ wykonawczy14. Tak ukształtowany związek wykonywał będzie zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność15, co oznacza, że zadania przeniesione na związek w okresie jego istnienia przestają być zadaniami jednostek tworzących ten związek. Związek będzie miał tyle praw i obowiązków, ile miały jednostki samorządu terytorialnego w wykonywaniu przekazanych mu zadań16, a ponadto nie jest możliwe podejmowanie przez związek wykonywania zadań, które z mocy wyraźnego 9 Art. 64 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Kwestię tworzenia związków międzygminnych regulują odpowiednio art. 64 ust. 2 i 3 i art. 66–68 ustawy o samorządzie gminnym.. 10 Art. 65 ust. 1 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.). Kwestię tworzenia związków powiatów regulują odpowiednio art. 65 ust. 2 i 3 i art. 67–68 ustawy o samorządzie powiatowym.. 11 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz.U. z 18 października 2001 r., nr 121, poz. 1307) oraz w odniesieniu do szczebla powiatu: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków powiatów oraz ogłaszania statutów związków (Dz.U. z 16 listopada 2001 r.). 12 Art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 66 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.. Art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. 13. Art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 71 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. 14. 15 Art. 64 ust. 3 i art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz 65 ust. 3 i art. 66 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.. Uchwała RIO z 19 czerwca 1995 r., 147/95, OSS 1996/1/15.. 16.

(5) Znaczenie form współdziałania jednostek…. 113. przepisu prawa nie należą do samorządów terytorialnych, czy też samorząd ich nie wykonuje wobec ustanowienia zakazu podejmowania określonej działalności17. Istotną odmiennością w stosunku do porozumień i stowarzyszeń jest ograniczenie korzystania z formy związku jedynie przez współdziałanie jednostek z tego samego szczebla struktury samorządu terytorialnego. Nie ma nawet możliwości tworzenia związku wspólnie przez różne jednostki szczebla lokalnego, a tego stanu rzeczy nie zmienia art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzający, że miasto na prawach powiatu może tworzyć związki także z gminami, gdyż mamy tu przecież do czynienia w sensie strukturalnym z gminą18. Co do zasady zauważyć można bardzo zbliżoną regulację dotyczącą związków gmin i powiatów (np. w zakresie podjęcia stosownych czynności mających na celu powstanie związku). Niemniej szczegółowa analiza pozwala wskazać różnice. Ewentualne działania ustawodawcy mające na celu ujednolicenie przyjętych rozwiązań powinny prowadzić do skorzystania z rozwiązań przyjętych w odniesieniu do związków powiatów, gdyż w przypadku tej regulacji udało się nie powtórzyć pewnych błędnych zabiegów legislacyjnych, które mają miejsce na szczeblu gminy19. Przykładowo w ustawie powiatowej znajdujemy bezpośredni zapis art. 65 ust. 1, wprost przewidujący kompetencję związku do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast technika zastosowana w ustawie gminnej powoduje konieczność zestawienia ze sobą treści kilku przepisów, z uwagi na odesłanie art. 64 ust. 5 tejże ustawy do odpowiedniego stosowania art. 39 ust. 4, który dopiero stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i dopiero w ten sposób (poprzez odpowiednie odniesienie tychże regulacji do instytucji związku międzygminnego) uzyskujemy ustawowe umocowanie co do wydawania decyzji administracyjnych przez organy związku. Efekt jest ten sam co w przypadku ustawy powiatowej, ale stopień komplikacji zupełnie niepotrzebny i możliwy do usunięcia poprzez zastosowanie konstrukcji analogicznej jak w przypadku art. 65 ust. 1 ustawy powiatowej.. 17. s. 3.. L. Kieres, Ustrój i zadania celowych związków gmin, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 3,. Art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Całość regulacji odnośnie do takiego związku opierała się będzie na stosownych postanowieniach ustawy o samorządzie gminnym. 18. 19 Chodzi tu głównie o brak możliwości tworzenia związków przymusowych, a ponadto zrezygnowanie z obowiązku informowania wojewody o zamiarze przystąpienia do związku, jak również przepisy dotyczące składu zgromadzenia..

(6) 114. Magdalena Małecka-Łyszczek. 4. Związki jednostek samorządu terytorialnego jako forma realizacji zasady pomocniczości Współdziałanie w wykonywaniu zadań publicznych podejmowane w formie związku w sposób wyraźny wzmacnia pozycję jednostek samorządu lokalnego i wpływa na rozwój współdziałania poziomego. Dlatego przyjąć można, że związki tworzy się właśnie w oparciu o zasadę subsydiarności20. Zadaniem związku jest bowiem wzmocnienie sprawnej i efektywnej realizacji zadań publicznych w sytuacji, gdy jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie wykonać ich samodzielnie lub za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych21. Innymi słowy, proces decentralizacji prowadzi do oddania funkcji realizowania potrzeb wspólnot terytorialnych w ich ręce, zaś współdziałanie w formie związku pozwala uzupełnić brak samowystarczalności pojedynczej jednostki samorządu terytorialnego. Związki to forma współdziałania, z której jednostki samorządu terytorialnego korzystają najczęściej przy podejmowaniu wykonywania zadań publicznych. Należy zauważyć, że w przypadku współdziałania w formie związku mamy do czynienia z wyraźnym nakierowaniem na umocnienie szczebli niższych struktury samorządu terytorialnego, skoro forma związku została „zastrzeżona” tylko dla jednostek szczebla lokalnego. Idąc jeszcze dalej, w tym świetle interpretować można zapisy przewidujące poszerzanie właściwości związku (tylko gminnego) o możliwość wykonania zadania powiatu, województwa bądź organu administracji rządowej. Pozytywnie w tym przypadku należy ocenić przewidzianą jednotorowość przekazywania zadań, gdyż związek jest osobną strukturą od tworzących go gmin (powiatów), powołaną dobrowolnie przez te gminy (powiaty) do wykonania określonych zadań publicznych i stąd odpowiedzialną za ich wykonanie. Związek nie jest oczywiście jednostką samorządu terytorialnego, jest tylko „narzędziem”, z którego jednostki te mogą skorzystać. Zastrzeżenia dotyczące zgodności z zasadą subsydiarności budzi możliwość tworzenia związków przymusowych, gdyż zastosowanie takiej konstrukcji powoduje w efekcie odebranie poszczególnym gminom ich zadań i przeniesienie ich wykonania na szczebel związku, naruszając tym samym ich samodzielną decyzję w tym przedmiocie. W przypadku gmin ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, że utworzony przez nie związek może wykonywać zadania należące zarówno do grupy zadań własnych, jak i do zadań zleconych (w tym również przez organy administracji rządowej); dzieje się tak w oparciu o postanowienia art. 8 ust. 2 w związku z art. K. Byjoch, Struktura samorządu terytorialnego [w:] K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 126. 20. 21 Por. L. Kieres, Formy współdziałania między lokalnymi jednostkami samorządu terytorialnego [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 214; L. Kieres, Ustrój…, s. 3–19; L. Kieres, Związki i porozumienia komunalne, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 10, s. 3–12..

(7) Znaczenie form współdziałania jednostek…. 115. 64 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W stosunku do związków tworzonych na szczeblu powiatu nie przewidziano takiej możliwości w ustawie, co wywołało dyskusje w doktrynie22. Uważam, że należy opowiedzieć się za przyjęciem rozwiązania uznającego możliwość dla związków powiatów, by wykonywały zadania z zakresu administracji rządowej, i to zarówno przekazane w drodze ustawy, jak i porozumienia. Odmienne stanowisko nadmiernie ograniczałoby możliwość realizacji znacznej części zadań publicznych w formie porozumienia powiatów23. 5. Pojęcie porozumienia z udziałem jednostek samorządu terytorialnego jako prawnej formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego Problematyka porozumień jawi się jako niezwykle kontrowersyjna zarówno na gruncie doktryny, jak i ustawodawstwa. Niewątpliwie porozumienia z udziałem jednostek samorządu terytorialnego winny być odróżnione od umów prawa cywilnego (dzięki nim przekazywane mogą być jedynie zadania prywatnoprawne), gdyż zawierane w celu przekazania lub powierzenia wykonywania zadań publicznych są swoistymi publicznoprawnymi formami działania24. Nie budzi również wątpliwości, że polski ustawodawca dopuścił możliwość tworzenia porozumień z udziałem jednostek samorządu terytorialnego tego samego szczebla25. Mając na uwadze brzmienie każdej z ustaw samorządowych, stwierdzić należy, że takie porozumienie będzie polegało na powierzeniu przez podmioty objęte zakresem porozumienia wykonania 22 Art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Pogląd o niedopuszczalności wykonywania przez związki powiatów zadań z zakresu administracji rządowej reprezentuje K. Podgórski [w:] K. Podgórski, C. Martysz, Samorząd powiatowy. Praktyczny komentarz do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., Katowice–Zielona Góra 1998; tak również: K. Byjoch [w:] Samorząd terytorialny…, s. 127.. Zob. również: B. Jaworska-Dębska, Współdziałanie i „ruch zadań” w systemie samorządu terytorialnego [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002, s. 331–332. 23. „Porozumienia komunalne, o których mowa w art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować – w ramach współdziałania komunalnego – przez utworzenie związku, albo zawarcie porozumienia komunalnego”. Wyrok NSA z 27 września 1994 r., S.A./Łd 1906/94, ONSA 1995/4/ 161. 24. Art. 74 ustawy o samorządzie gminnym; art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który odsyła w zakresie nieuregulowanym treścią porozumienia do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących związków powiatów; art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, zaś dalsze zapisy tego artykułu przewidują, że do porozumień stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. 25.

(8) Magdalena Małecka-Łyszczek. 116. zadań publicznych na rzecz jednego podmiotu, na którego rzecz przechodzą prawa i obowiązki związane z powierzonymi zadaniami. Tym samym prowadzi to do poszerzenia właściwości takiego podmiotu. Niemniej powierzenie wykonywania zadań nie zwalnia podmiotu powierzającego od odpowiedzialności za ich wykonanie, w związku z tym muszą być one nadal traktowane jako jego zadania26. Kolejny typ porozumień może być zawierany pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego różnych szczebli. I tak według stosownych regulacji ustawy o samorządzie gminnym istnieje możliwość zawierania takich porozumień zarówno przez gminy z powiatami, jak i województwami27. Dzięki nim gmina będzie mogła wykonywać zadania z zakresu właściwości tychże jednostek. Przejaw konstrukcji pomocniczości nie budzi tutaj wątpliwości. Podobnie jest w odniesieniu do powiatu28, jak i województwa29 – niemniej konstrukcje niniejszych przepisów nie pozwalają już na jednoznaczne opisanie ruchu zadań „w dół”, tak jak to miało miejsce na gruncie ustawy gminnej. Dodatkowych komplikacji nastręcza regulacja art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którą powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu. Poza wyraźnym określeniem kierunku przekazywania zadań (przez powiat do gminy), nic ponadto nie zostało w ramach niniejszej regulacji należycie doprecyzowane. Istnieje również możliwość zawierania porozumień, których konstrukcja wychodzi poza ramy jednostek samorządowych. Nadal jednak mamy do czynienia z przekazywaniem zadań publicznych, tyle że pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej30. Podkreślić należy, iż nadal występuje tu powierzanie zadań, co w konsekwencji powoduje pozostawienie odpowiedzialności za realizację zadania po stronie administracji rządowej31. 26 Co do problematyki odróżnienia powierzenia zadań od ich przeniesienia zob. M. Grążawski, Porozumienie administracyjne w działalności jednostek samorządu terytorialnego [w:] Funkcjonowanie administracji publicznej, red. S. Nitecki, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji w Bielsku-Białej 1999, nr 4, s. 166–167.. Art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym.. 27. 28 29. Art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.. Art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.. Art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.) – gdyż odmiennie w stosunku do szczebla lokalnego, w odniesieniu do województw całość regulacji zawarta została w ustawie o administracji rządowej w województwie. 30. 31 Zob. również: M. Grążawski, M. Małecka-Łyszczek, Instytucja porozumienia komunalnego w świetle zasady subsydiarności [w:] Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, red. E. Ura, Rzeszów 2002, s. 169–170..

(9) Znaczenie form współdziałania jednostek…. 117. 6. Porozumienie z udziałem jednostek samorządu terytorialnego jako forma realizacji zasady subsydiarności Jednym z czynników, które mogą sprzyjać procesowi „wdrażania subsydiarności w życie”, jest instytucja porozumień. Ich znaczenia dla praktycznego zastosowania subsydiarności nie sposób przecenić. Przywołane w poprzednim punkcie regulacje obrazują, że zasadą jest powierzanie wykonywania zadań na rzecz jednostek „mniejszych”. Pozostawienie tym jednostkom swobody w zawieraniu porozumień gwarantuje ponadto, że nie będą one obarczane zadaniami przekraczającymi ich możliwości. Mogłoby się natomiast wydawać, że dopuszczenie możliwości powierzania zadań przez jednostki znajdujące się na niższym szczeblu podziału terytorialnego państwa jednostkom umiejscowionym na szczeblach wyższych stanowi naruszenie tej zasady; nie uważam jednakże takiego stanowiska za uzasadnione (należy uznać, że realizuje się w takim przypadku aspekt pozytywny zasady). Obowiązek przekazywania zadań jednostkom „mniejszym” nie ma charakteru absolutnego i realizuje tylko jeden z aspektów zasady, zaś realną granicę dla takiego przekazywania stanowią zdolności jednostek do wykonywania określonych zadań. Poważne zastrzeżenia z perspektywy zasady subsydiarności budzi natomiast możliwość zawierania porozumień przez gminę z województwem, w sytuacji przekazania zadań jednostce „większej”. Przekazanie zadań ze szczebla gminy bezpośrednio na szczebel województwa może bowiem nastąpić w sytuacji, gdy dane zadanie mogłoby być wykonane już przez powiat. Wątpliwości budzić może także sama możliwość przekazywania zadań pomiędzy jednostkami o tak różnym potencjale i możliwościach w zakresie realizacji zadań. W przypadku porozumień zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej ustawodawca jednoznacznie określił kierunek takich porozumień, gdyż to jedynie jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej32. W obecnym stanie prawnym brak podstaw do przekazania zadań przez jakąkolwiek jednostkę samorządu terytorialnego na organy administracji rządowej. Należy zatem zastanowić się nad dopuszczeniem możliwości wykonywania zadań z zakresu właściwości jednostek samorządu terytorialnego przez organy administracji rządowej. Punktem wyjścia do takiej konstrukcji należałoby niewątpliwie uczynić całkowitą dobrowolność zawarcia takiego porozumienia dla jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia jest już jednak dużo bardziej delikatna, aniżeli to miało miejsce przy przekazywaniu zadań pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Pomimo przesunięć zadanie pozostawało cały czas w ramach struktur administracji samorządowej. W przypadku dopuszczenia możliwości przekazania zadania ze Art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 33 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. 32.

(10) 118. Magdalena Małecka-Łyszczek. szczebla samorządu terytorialnego na szczebel administracji rządowej mamy już do czynienia z przejściem zadania ze struktur zdecentralizowanych na struktury zbudowane w oparciu o zasadę centralizacji. 7. Pojęcie stowarzyszenia jako prawnej formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego Problematyka współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w formie stowarzyszenia znajduje się nieco na uboczu zainteresowań nauki prawa administracyjnego. Wydaje się, że jest to konsekwencją tego, iż siłą tradycji ustawodawstwo polskie ujmuje działalność samorządu terytorialnego w kategoriach ustawowo określonych zadań i obowiązków wynikających z prawa przedmiotowego33. Niewątpliwe ów stan rzeczy będzie ulegał zmianie, w szczególności mając na uwadze sytuację, jaka zaistniała wraz z wprowadzeniem ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Mamy oto do czynienia z sytuacją, gdy stowarzyszenia z udziałem jednostek samorządu terytorialnego podlegać mogą odmiennym reżimom prawnym, w zależności od tego czy uzyskają status organizacji pożytku publicznego, czy też nie. Ponadto formy odniesione dotąd do wykonywania zadań publicznych (związek i porozumienia) poszerzone zostają o stowarzyszenie będące organizacją działalności pożytku publicznego. Nie budzi wątpliwości fakt, że ustawy samorządowe przyznają jednostkom samorządu terytorialnego prawo do tworzenia stowarzyszeń, przewidując tak stowarzyszenia jednostek tego samego rodzaju, jak i stowarzyszenia o charakterze mieszanym. Regulacje te stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach, zgodnie z którym stowarzyszenia mogą być tworzone wyłącznie przez osoby fizyczne, zaś osoby prawne mogą być jedynie członkami wspierającymi stowarzyszenia34. Negatywnie należy ocenić zastosowanie odmiennej techniki legislacyjnej aniżeli w przypadku związków i porozumień, polegającej na odpowiednim stosowaniu ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Jak to już zostało zasygnalizowane, w obecnym stanie prawnym konieczne będzie również sięganie od ustawy o działalności pożytku publicznego,. 33 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. I, Kraków 1995 r., s. 139. Zob. również: M. Grążawski, M. Małecka-Łyszczek, Stowarzyszenie jako prawna forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego [w:] Prawo do dobrej administracji, Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2003, s. 387–394.. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 1989 r., nr 20, poz. 104 ze zm.), zwana dalej ustawą o stowarzyszeniach. 34.

(11) Znaczenie form współdziałania jednostek…. 119. gdyż zgodnie z jej regulacjami działalność pożytku publicznego może być również prowadzona przez stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego35. Tak więc ustawy ustrojowe, stanowiąc punkt wyjścia dla omawianej problematyki stowarzyszeń z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, ograniczają się jedynie do wskazania samej możliwości ich tworzenia oraz liczby założycieli (które to rozwiązanie należy ocenić ze wszech miar pozytywnie, ponieważ poprzedni stan prawny wywoływał liczne kontrowersje). Kolejnym niedociągnięciem ze strony ustawodawcy jest wyraźne określenie celu ich tworzenia – wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obrona wspólnych interesów – jedynie na gruncie ustawy o samorządzie gminnym36. W związku z tym, że dopuszczono możliwość tworzenia stowarzyszeń o charakterze mieszanym i również do nich odnosi się takie sformułowanie celu ich tworzenia, należy przyjąć, że założenia te odnoszą się do stowarzyszeń pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, nawet bez udziału gmin. Na tym regulacja ustaw samorządowych poprzestaje. Pozostałe zagadnienia reguluje bądź ustawa Prawo o stowarzyszeniach, bądź ustawa o działalności pożytku publicznego. W stosunku do pierwszej z ustaw znajdujemy odesłanie do odpowiedniego stosowania, natomiast wyraźne przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego potwierdzają objęcie swym zakresem również regulacji stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego. Oczywiście kwestie tak szczegółowe jak organizacja, zadania, jak również tryb pracy stowarzyszeń mają zostać określone poprzez ich statuty37. W nauce prawa administracyjnego pojawił się na tym tle problem, co oznacza owo odpowiednie stosowanie przepisów Prawa o stowarzyszeniach. Za słuszny w tym względzie należy uznać pogląd, że pierwszeństwo mają przepisy ustaw samorządowych, a następnie przepisy Prawa o stowarzyszeniach, jeżeli z tymi przepisami nie są sprzeczne38. Tego wysoce niezadowalającego stanu rzeczy nie poprawi z pewnością wprowadzenie regulacji szczegółowych z ustawy o działalności pożytku publicznego. Mamy oto do czynienia z sytuacją, kiedy dla uregulowania problematyki stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego punktem wyjścia jest regulacja odpowiedniej ustawy samorządowej, tu jednakże drogi regulacji się rozchodzą. Jeśli stowarzyszenie wpisane zostanie do Krajowego Rejestru Sądowego, uzyskuje. Art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego.. 35. Art. 84 ust. 1 ustawy o stowarzyszeniach.. 36. Co do niniejszej problematyki zob. szerzej: B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 161. 37. Zob. szerzej: E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce, Warszawa 1992.. 38.

(12) Magdalena Małecka-Łyszczek. 120. status organizacji pożytku publicznego39. Do czasu wpisania do rejestru podlega ono „tylko” regulacjom z ustaw ustrojowych, jak i Prawa o stowarzyszeniach. Z chwilą właściwego wpisu, jako organizacja pożytku publicznego zostaje objęte również regulacjami ustawy o działalności pożytku w regulowanym przez nią zakresie. W sytuacji wykreślenia (z urzędu lub na wniosek) z Krajowego Rejestru Sądowego informacji o spełnianiu wymogów określonych w art. 20 ustawy o działalności pożytku publicznego, stowarzyszenie utraci status takiej organizacji i tym samym nie będziemy do niego stosowali już dłużej regulacji tejże ustawy. Przejście na grunt ustawy o działalności pożytku publicznego powoduje tymczasem wiele modyfikacji, gdyż poszerza chociażby cel działalności takich stowarzyszeń. Jeszcze przed jej wejściem w życie wiele problemów sprawiała jednolita interpretacja przepisów związanych z nadzorem, a mianowicie odpowiedź na pytanie, czy stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego podlegają nadzorowi na podstawie ustaw samorządowych, czy też na podstawie Prawa o stowarzyszeniach. Nie zgadzam się z poglądem uznającym poddanie tej problematyki regulacji ustaw samorządowych40. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia chociażby z tej przyczyny, że art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach wyraźnie wskazuje, że organem nadzoru nad działalnością stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego jest wojewoda właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Ponadto, skoro w odniesieniu do dwóch pozostałych form współdziałania ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość odpowiedniego stosowania przepisów o nadzorze na działalnością danej jednostki samorządu terytorialnego41, a brak takiego zapisu w odniesieniu do stowarzyszeń (mamy natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania prawa o stowarzyszeniach), uznać należy, że nie powinno stosować się w tym zakresie regulacji ustaw samorządowych. W obecnym stanie prawnym należy również uwzględnić stosowne regulacje odnośnie do nadzoru przewidziane w ustawie o działalności pożytku publicznego42. Rozrzucenie regulacji dotyczących stowarzyszeń w różnych aktach prawnych, brak jednolitości w uregulowaniu ich sytuacji w zależności od tego, czy są organizacją pożytku publicznego, czy też nie, pokazuje, jak liczne problemy będzie niosło określenie wzajemnego stosunku tych regulacji. 39 Wpis nastąpi po łącznym spełnieniu wymagań wyszczególnionych w ramach regulacji art. 20, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. 2001 r. nr 17, poz. 209 ze zm.). 40 Miałoby za tym przemawiać stwierdzenie, że działalność stowarzyszeń tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego ma charakter działalności gminnej. Tak: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 418. 41. Por. art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym.. Art. 28 ustawy o działalności pożytku publicznego. Co do szczegółowych regulacji odnośnie do nadzoru zob. art. 28–33 tejże ustawy. 42.

(13) Znaczenie form współdziałania jednostek…. 121. 8. Stowarzyszenie jako forma realizacji zasady pomocniczości W zależności od natężenia współpracy podejmowanej w ramach stowarzyszeń, czy też poprzez nie, będzie można stwierdzić, że zasada subsydiarności występuje w większym bądź mniejszym nasileniu. W regulacjach obowiązujących w krajach Europy Zachodniej w odniesieniu do współpracy podejmowanej przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach stowarzyszenia wyróżnić można trzy typy rozwiązań. Po pierwsze, spotkać się można z rozwiniętą i dobrowolną współpracą poszczególnych gmin (Francja, Belgia, Hiszpania, Holandia), co wynika z przesłanek historycznych oraz z rozmiaru poszczególnych jednostek, które często nie są w stanie w pojedynkę sprostać wykonywaniu zadań publicznych. Stowarzyszenia są przy tym formą odgrywającą szczególną rolę w Belgii oraz Hiszpanii. Druga grupa obejmuje kraje, gdzie współpraca nie jest uwarunkowana rozmiarem gmin, ale jest zakorzeniona w tradycji danej społeczności (Niemcy, Szwecja). Duże znaczenie mają tutaj zwłaszcza ogólne stowarzyszenia w krajach skandynawskich. Natomiast do trzeciej grupy należy zaliczyć państwa, w których trudno mówić o aktywnym podejmowaniu współdziałania na szczeblu samorządowym (Włochy, Portugalia, Grecja)43. W odniesieniu do dwóch pierwszych modeli stwierdzić można istnienie rozwiniętych struktur społeczeństwa obywatelskiego, które potrafi korzystać z różnych form wykonywania zadań publicznych; w tym między innymi ze stowarzyszeń. W rezultacie szeroki zasięg oddziaływania znajdzie zasada pomocniczości. Z pewnością odmienny stan rzeczy wystąpi w przypadku państw z grupy trzeciej. Natomiast w nawiązaniu do rodzimych rozwiązań zauważyć można wzrost zainteresowania również i tą formą współdziałania, a ponadto nowy obszar badawczy wyznacza swymi regulacjami również wspomniana już ustawa o działalności pożytku publicznego. Stąd oczekiwać należy poszerzenia praktycznego zastosowania zasady pomocniczości poprzez korzystanie z tej formy zrzeszania się (i to zarówno mając na uwadze analizowane stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, jak i ujmując problem szerzej – stowarzyszeń tworzonych przez obywateli). 9. Wnioski końcowe Uznać należy szczególnie silne przejawy stosowania zasady pomocniczości w odniesieniu do każdej z form współdziałania jednostek samorządu terytorial H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 178 i n. 43.

(14) 122. Magdalena Małecka-Łyszczek. nego. Niewątpliwie w kontekście tej problematyki, mając na uwadze jak najpełniejsze korzystanie z form współdziałania przez jednostki samorządu lokalnego i regionalnego, postulować należy zmiany co do regulacji w tym zakresie, gdyż ta, z jaką mamy obecnie do czynienia, z pewnością nie może zostać uznana za zadowalającą. Być może rozwiązaniem byłoby wyłączenie regulacji współdziałania jednostek z ustaw samorządowych i stworzenie jednej wspólnej ustawy regulującej powyższe zagadnienia w sposób kompletny i wyczerpujący. Można również inaczej próbować rozwiązać tę kwestię, gdyż zauważalny brak znaczących różnic w zakresie regulacji poszczególnych ustaw samorządowych może rodzić postulat połączenia wszystkich trzech jednostek w ramach jednej regulacji, w obrębie której dokonano by wyczerpującego uregulowania kwestii współdziałania. W moim przekonaniu, ze względu na odmienność problematyki szczebla samorządu lokalnego i regionalnego, taki zabieg byłby uzasadniony, jednakże w odniesieniu do połączenia w ramach jednej regulacji problematyki gminy i powiatu, jako tworzących lokalny szczebel realizacji zadań publicznych. Niewątpliwie bez względu na ewentualnie zmieniającą się w tym zakresie ilość aktów prawnych – jakość regulacji dotyczących współdziałania jednostek samorządu terytorialnego powinna jak najszybszciej się poprawić. W sposób najszerszy uregulowana została instytucja związków gmin i powiatów (na szczeblu wojewódzkim takiej możliwości na dzień dzisiejszy nie przewidziano). Należy zauważyć, że znacznie bardziej zasadne i poprawne są rozwiązania na szczeblu ustawy powiatowej, w tym zatem kierunku powinny pójść ewentualne zmiany co do regulacji materii związków gminnych. Również sposób uregulowania problematyki porozumień budzi poważne zastrzeżenia. Istniejąca regulacja jest szczątkowa, a ponadto dodatkowo ograniczyło ją na szczeblu gminnym usunięcie zapisów odnośnie do odpowiedniego stosowania rozwiązań przyjętych dla związków. Równie negatywnie jawią się przyjęte rozwiązania (a raczej ich brak) w odniesieniu do stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego. Rozrzucenie regulacji pomiędzy ustawy samorządowe a Prawo o stowarzyszeniach rodzi wiele problemów, co widać również w głosach doktryny odnośnie do wzajemnych relacji pomiędzy tymi ustawami. Dodatkowo w przypadku stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, które uzyskają status organizacji pożytku publicznego, mamy do czynienia z daleko idącymi różnicami, po pierwsze, z uwagi na cel – jakim jest bezpośrednio wykonywanie zadań publicznych, jak również z uwagi na konieczność sięgania jako lex specialis do kolejnego aktu normatywnego, czyli ustawy o działalności pożytku publicznego. Wydaje się, że w obecnej sytuacji, w oczekiwaniu na zasadnicze działania ze strony ustawodawcy, jak najbardziej wskazane byłyby porządkujące działania ze strony przedstawicieli nauki prawa..

(15) Znaczenie form współdziałania jednostek…. 123. Literatura Agopszowicz A., Gilowska Z., Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997. Bernzen U., Das Subsidiaritätsprinzip als Prinzip des deutschen Staatsrechts, Düsseldorf 1966. Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Warszawa 2000. Byjoch K., Struktura samorządu terytorialnego [w:] K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000. Dolnicki B., Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999. Europejska Karta Samorządu Lokalnego, Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607 ze zm. Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. I, Kraków 1995. Glaser K., Das Subsidiaritätsprinzip und die Frage seiner Verbindlichkeit nach Verfassungs und Naturrecht, Inaugural-Dissertation zur erlangung des Grades eines Doktors der Rechte bei der JuristischenFakultät der Freien Universität Berlin, Berlin 1996. Grążawski M., Porozumienie administracyjne w działalności jednostek samorządu terytorialnego [w:] Funkcjonowanie administracji publicznej, red. S. Nitecki, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji w Bielsku-Białej, nr 4, Bielsko-Biała 1999. Grążawski M., Małecka-Łyszczek M., Instytucja porozumienia komunalnego w świetle zasady subsydiarności [w:] Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, red. E. Ura, Rzeszów 2002. Grążawski M., Małecka-Łyszczek M., Stowarzyszenie jako prawna forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego [w:] Prawo do dobrej administracji, Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2003. Grążawski M., Małecka-Łyszczek M., Związek jako forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego [w:] Jednostka, państwo, administracja – nowy wymiar, red. E. Ura, Rzeszów 2004. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999. Jaworska-Dębska B., Współdziałanie i „ruch zadań” w systemie samorządu terytorialnego [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002. Kieres L., Formy współdziałania między lokalnymi jednostkami samorządu terytorialnego [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000. Kieres L., Ustrój i zadania celowych związków gmin, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 3. Kieres L., Związki i porozumienia komunalne, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 10. Kuta T., Niektóre formy działania samorządu terytorialnego w Polsce [w:] Księga Pamiątkowa prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999. Leoński Z., Formy współdziałania w samorządzie terytorialnym, Acta Universitatis Vratislaviensis – Przegląd Prawa i Administracji XXXV, Wrocław 1996. Link E., Das Subsidiaritätsprinzip, Freiburg 1995. Łyszczek R., Małecka-Łyszczek M., Zasada subsydiarności w społecznej nauce kościoła katolickiego i jej wpływ na kształtowanie struktur władzy publicznej w państwie [w:] Cuius regio eius religio, red. G. Górski, L. Ćwikła, M. Lipska, Lublin 2008. Małecka-Łyszczek M., Model państwa realizującego zasadę pomocniczości [w:] M. Małecka-Łyszczek, Z. Wesołowski, Modele współpracy podmiotów ekonomii społecznej z administracją publiczną, „Ekonomia Społeczna. Teksty” 2008, nr 5..

(16) 124. Magdalena Małecka-Łyszczek. Milczarek D., Subsydiarność – próba bilansu [w:] Subsydiarność, red. D. Milczarek, Warszawa 1998. Podgórski K., Martysz C., Samorząd powiatowy. Praktyczny komentarz do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., Katowice–Zielona Góra 1998. Smoktunowicz E., Prawo zrzeszania się w Polsce, Warszawa 1992. Stadler H., Subsidiaritätsprinzip und Föderalismus, Freiburg in der Schweiz 1951. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r., Dz.U. z 2003 r., nr 96, poz. 973 ze zm. The Importance of Cooperation Type among Local Self-Government Units in Realising the Principle of Subsidiarity The article offers an analysis of the types of local government unit cooperation involved in realising the principle of subsidiarity. Taking into consideration the applicable laws and doctrine, the following are described: the unions, agreements and associations that can be established through properly organised cooperation on the local government level. As there was also a need to explain how the principle of subsidiarity was constructed, the subject literature was used to define subsidiarity. Conclusions are formulated de lege ferenda in the final section of the paper..

(17)