Zasada adekwatności w finansowaniu zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego w Polsce

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 840. 2010. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Katarzyna Maj-Waśniowska Katedra Finansów. Rafał Góral Katedra Finansów. Zasada adekwatności w finansowaniu zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego w Polsce 1. Wprowadzenie Współcześnie jednostki samorządu terytorialnego napotykają wiele trudności związanych przede wszystkim z realizacją zadań mających na celu zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej. Występują one zarówno w sferze oświaty czy ochrony zdrowia, ale również uwidaczniają się w obszarze administracji i władz samorządowych. Przyczyny tych problemów są różne, a ich źródeł można upatrywać zarówno w niestabilnych przepisach prawa, jak również w niedoborze środków finansowych przeznaczanych na realizację określonej kategorii zadań. Brak środków finansowych na realizowanie zadań jest w sprzeczności z zasadą adekwatności w finansowaniu. Powierzeniu jednostkom samorządu terytorialnego nowych zadań powinno towarzyszyć przekazanie odpowiednich środków na ich realizację. Zasada ta wiąże się również z zakresem decentralizacji finansów publicznych i służy wskazaniu jej rozmiarów, które uzależnione są od możliwości finansowych budżetu państwa. Celem artykułu jest prezentacja zagadnienia adekwatności środków do zadań realizowanych przez samorząd w zakresie oświaty. Konstytucyjne uregulowanie tej zasady świadczy o jej znaczeniu dla finansów jednostek samorządowych. Autorzy podjęli również próbę oceny realizacji zasady adekwatności w obszarze polityki edukacyjnej prowadzonej przez JST w latach 1999–2006..

(2) 94. Katarzyna Maj-Waśniowska, Rafał Góral. 2. Zasada adekwatności w świetle realizowanych przez samorząd zadań Ukształtowana w procesach decentralizacyjnych struktura dochodów jednostek samorządowych jest wykładnią sposobu finansowania realizowanych przez te podmioty zadań oświatowych. Złożony charakter źródeł finansowania tych powinności (część oświatowa subwencji ogólnej, dotacja celowa oraz w wielu wypadkach dochody własne) zmusza do refleksji nad kształtem dokonującej się decentralizacji i wynikającymi z nich skutkami finansowymi. Najpełniej istotę decentralizacji oddaje N. Gajl, wskazując, że jej treść powinna koncentrować się co najmniej na trzech zagadnieniach. Po pierwsze, powinna obejmować określone zadania przekazane mocą obowiązującego prawa przez szczebel centralny organom lokalnym. Po drugie, powinna zagwarantować organom lokalnym samodzielność i możliwość decydowania o sprawach lokalnych poprzez przypisanie tym podmiotom odpowiedniego majątku i uprawnień prawnych. Wreszcie po trzecie, określa stan posiadania oraz procedury wyposażenia organów lokalnych w odpowiednie środki finansowe umożliwiające realizację własnej polityki1. Zagadnienie decentralizacji zatem jest pojęciem wieloaspektowym i musi realizować się jednocześnie na wielu płaszczyznach. E. Ruśkowski przyjmuje, że prawidłowa decentralizacja powinna obejmować trzy filary2: – ustrojowy (polityczny), polegający na wyposażeniu jednostek samorządowych w status prawny zapewniający niezależność od państwa, – administracyjny, zakładający przyznanie samorządowi stosownych zadań i instrumentów do ich realizacji, – finansowy, oznaczający zagwarantowanie podmiotom samorządowym adekwatnych do realizowanych zadań zasobów publicznych oraz prawa do swobodnego dysponowania nimi. Ostatni z wymienionych aspektów – filar finansowy – spełnia główną rolę. Podstawowym miernikiem określającym stopień i poziom zaawansowania decentralizacji finansowej jest zasada adekwatności środków do realizowanych zadań. E. Kornberger-Sokołowska i E. Chojna-Duch wskazują, że kluczowym zadaniem w świetle omawianej zasady jest właściwe ukształtowanie źródeł dochodów podmiotów samorządowych gwarantujących prawidłowe i pełne finansowanie katalogu zadań i powinności danej jednostki3. Zasada ta, stanowiąc podstawowy standard 1. Por. N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, PWE, Warszawa 1993, s. 12.. 2. E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004, s. 25 i nast. 3. E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2001, s. 23; E. Chojna-.

(3) Zasada adekwatności w finansowaniu zadań…. 95. samorządowy, znajduje odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 167, ust. 1 Konstytucji4 „jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań”. Z. Niewiadomski podkreśla, że zapis ten oznacza wprost konieczność wyposażenia samorządów w taką ilość środków, która zapewni staranną realizację przypisanych zadań przynajmniej na poziomie minimalnym5. Zapis ten jest również ściśle powiązany z art. 9, ust. 1 i 2 Europejskiej karty samorządu terytorialnego6, który w tym wypadku należy traktować jako dyrektywę kierunkową. W postępującym procesie decentralizacji finansowej zasada adekwatności zyskuje również wymiar dynamiczny. Systematyczne zwiększanie zakresu zadań i powinności samorządowych obserwowane od momentu reaktywacji struktur samorządowych powinno postępować wraz z odpowiednimi zmianami w systemie zasilania finansowego tych podmiotów7. Konstytucyjną gwarancją jest w tym zakresie zapis zawarty w art. 167, ust. 4 stanowiący próbę materializacji na gruncie prawa polskiego postanowień art. 9, ust. 4 Europejskiej karty samorządu terytorialnego. W myśl postanowień konstytucji wszelkie „zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”. Jak zauważają E. Kornberger-Sokołowska i W. Miemiec realizacja tego postulatu jest odzwierciedlona przede wszystkim w systemie gwarancji i ewentualnych roszczeń o wyposażenie w środki finansowe adekwatne do realizowanych zadań oraz zabezpieczeń pozwalających na ustalenie właściwego poziomu i struktury tych dochodów8. Praktyczny wymiar wypełniania postulatów zasady adekwatności w procesach decentralizacji finansowej przejawia się w sposobach wyznaczania wielkości środków finansowych wyodrębnianych z budżetu państwa i przekazywanych podmiotom samorządowym. Procedury te określają rolę systemu transferów wyrów-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2006, s. 258. 4. Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483.. 5. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 3, s. 17. 6. Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607.. 7. Por. T. Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Katowice 2006, s. 163 i nast.; L. Patrzałek, Zasady finansowania samorządu regionalnego [w:] Finanse publiczne wobec procesów globalizacji, red. L. Pawłowicz i R. Wierzba, Gdańska Akademia Bankowa, Gdańsk–Jurata 2003, s. 277 i nast. 8. E. Kornberger-Sokołowska, op. cit., s. 24; W. Miemiec, Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jako zespół gwarancji zabezpieczających samodzielność finansową gmin – wybrane zagadnienia teoretycznoprawne, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 10, s. 66 i nast..

(4) 96. Katarzyna Maj-Waśniowska, Rafał Góral. nawczych, a więc subwencji ogólnej i dotacji celowych, w procesie finansowania zadań o charakterze lokalnym, wskazując jednocześnie poziom samodzielności dochodowej jednostek samorządowych. Przekazywana z budżetu centralnego subwencja ogólna stanowi idealny przykład zjawiska decentralizacji finansowej, gdyż wraz z transferem środków następuje przekazanie uprawnień do decydowania o sposobie ich wykorzystania. E. Ruśkowski traktuje je wówczas jako względnie neutralne dla samodzielności podmiotu samorządowego9. W wypadku dotacji celowych zjawisko decentralizacji nie występuje. Zasadniczą cechą dotacji celowej jest bowiem fakt, że o jej wysokości i sposobach przeznaczenia decyduje jednostka przekazująca środki. Jest to zatem zjawisko zbliżone do dekoncentracji finansowej i swoista bariera dla rozwoju samodzielności dochodowej10. Abstrahując jednak od cech jakościowych transferów wyrównawczych, E. Kornberger-Sokołowska wyróżnia trzy podstawowe rodzaje metod wyznaczania ich wielkości11: historyczną, zadaniową, wyrównywania poziomu dochodów. Pierwsza z metod polega na analizie wydatków wykorzystywanych do realizacji analogicznych zadań z funduszy scentralizowanych, a więc przyjmuje za podstawę kalkulacji wydatki ponoszone z budżetu państwa. Jest ona wykorzystywana do wyznaczania wielkości dotacji celowych na zadania zlecone i powierzone, a jej podstawową zaletą jest bazowanie na wypracowanych standardach obliczeniowych przy realizacji konkretnych zadań publicznych. Metoda zadaniowa bazuje na ściśle określonym i wystandaryzowanym poziomie świadczenia usług publicznych, który wykorzystuje się do obliczania środków na realizację zadań zdecentralizowanych na szczeble lokalny i regionalny. Kluczowym problemem, który powinien być rozwiązany, aby metoda ta pozwalała na wyposażenie samorządów w adekwatne do realizowanych zadań środki publiczne, jest sparametryzowanie właściwych kryteriów określających cechy jakościowe i (lub) ilościowe realizowanej powinności. Procedury te wykorzystuje się m.in. do kalkulowania kwoty ogólnej części oświatowej subwencji ogólnej. Ostatnia z wymienionych metod opiera się na kryteriach dochodowości jednostek samorządowych i uzależnia wielkość przekazywanych środków w postaci transferów wyrównawczych od poziomu realizowanych dochodów.. 9. E. Ruśkowski, op. cit., s. 29.. 10. Zagadnienie analogiczne do decentralizacji i dekoncentracji administracyjnej. Por. P.M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 2000, s. 130–133 i 156–158. 11. E. Kornberger-Sokołowska, op. cit., s. 27 i nast..

(5) Zasada adekwatności w finansowaniu zadań…. 97. 3. Analiza jakościowa i ilościowa źródeł finansowania zadań oświatowych Przeprowadzona w Polsce radykalna reforma systemu szkolnictwa podstawowego i średniego polegała m.in. na przekazaniu szkół jednostkom samorządu terytorialnego wyposażonym w nowe kompetencje lub utworzonym od podstaw. W ramach reformy zdecentralizowano podstawowe funkcje systemu finansowania oświaty. Wprawdzie w zakresie finansowania zadań oświatowych jednostki samorządu terytorialnego są nadal w dużym stopniu uzależnione od subwencji z budżetu centralnego, to jednak obecnie mogą one decydować o wysokości dofinansowania ze środków własnych kwoty subwencji, o podziale środków pomiędzy poszczególne szkoły, o poziomie zatrudnienia w poszczególnych szkołach (w ramach obowiązujących limitów), a także o tym, czy i w jakim zakresie wynagrodzenia nauczycieli zostaną podniesione powyżej obowiązującego minimum12. Ogólnie rzecz biorąc, do źródeł finansowania zadań z zakresu oświaty zaliczyć można: – subwencję oświatową, stanowiącą część subwencji ogólnej, – dotacje na dofinansowanie zadań własnych z zakresu oświaty, – dochody własne. Podstawowym źródłem finansowania zadań oświatowych przez JST jest część oświatowa subwencji ogólnej. Ideą obowiązującego od ponad dziesięciu lat mechanizmu ustalania wysokości subwencji jest zapewnienie każdej jednostce samorządowej środków odpowiadających standardowemu kosztowi utrzymania szkół prowadzonych przez tę jednostkę. Takiemu założeniu odpowiadały wszystkie obowiązujące kolejno algorytmy wyznaczania wielkości subwencji oświatowej dla poszczególnych JST13. Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 1998 r.14, kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich JST ustalano w łącznej kwocie nie mniejszej niż 12,8% planowanych dochodów. 12. S.M. Barro, Pieniądze, nauczyciele i uczniowie: ocena polskiej statystyki finansowania oświaty oraz statystyki uczniów i zatrudnienia w systemie oświaty, raport opracowany dla Zespołu ds. Badania Finansów Oświaty prowadzonego w Ministerstwie Edukacji Narodowej (MEN) przez Research Triangle Institute (RTI) w ramach kontraktu Amerykańskiej Agencji d/s Rozwoju Międzynarodowego (USAID) nr 7470-805, 2000. 13. E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Wydawnictwo LexisNexis, Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania, Warszawa–Rzeszów 2006, s. 582. 14. Ustawa z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003, Dz.U. 1998, nr 150, poz. 983 z późn. zm..

(6) 98. Katarzyna Maj-Waśniowska, Rafał Góral. budżetu państwa15. Następnie kwota ta dzielona była pomiędzy poszczególne jednostki według zasad ustalanych w drodze rozporządzenia przez właściwego ministra do spraw oświaty i wychowania po zasięgnięciu opinii reprezentacji JST i z uwzględnieniem typów i rodzajów szkół prowadzonych przez samorządy oraz liczby uczniów w tych szkołach (art. 34 i 35 ustawy o dochodach samorządu z 1998 r.). Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r.16 w zakresie regulacji subwencji oświatowej zawiera rozwiązania zbliżone do tych zastosowanych w poprzedniej ustawie. Różnica polega m.in. na tym, że kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych17. Kwestię podziału środków pochodzących z tej części subwencji regulują corocznie wydawane przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania rozporządzenia. Niezmieniona w stosunku do ustawy z 1998 r. pozostaje zasada odliczania 0,6% rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Mimo że rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji są wydawane niemal w każdym roku, to ogólna koncepcja algorytmów, zgodnie z którymi ten podział pomiędzy poszczególne JST jest dokonywany pozostaje niezmieniona. Zgodnie z wydanym przez Ministra Edukacji Narodowej rozporządzeniem z 21 grudnia 2007 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2008 r.18, część oświatowa jest dzielona między poszczególne JST, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty19. Są to zadania szkolne (np. prowadzenie szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych), a także tzw. zadania pozaszkolne (np. prowadzenie przedszkoli specjalnych, ośrodków wychowawczych, czy też internatów i schronisk młodzieżowych). Subwencja oświatowa przeznaczona jest m.in. na finansowanie wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek prowadzonych 15. Od tej kwoty odlicza się 1% na rezerwę, którą dysponuje mister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji JST. 16. Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. 2003, nr 203, poz. 1966 z późn. zm. 17. Art. 28 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.. 18. Dz.U. 2007, nr 247, poz. 1825.. 19. Dz.U. 2004, nr 256, poz. 2572 z późn. zm..

(7) Zasada adekwatności w finansowaniu zadań…. 99. przez JST oraz dotowanie publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne. Podział subwencji oświatowej dokonywany jest zgodnie z algorytmem zawartym w rozporządzeniu. Algorytm ten składa się z 3 podstawowych elementów: kwoty bazowej na realizację zadań szkolnych (SOA), kwoty uzupełniającej (SOB) i kwoty na zadania pozaszkolne (SOC). Podstawowym elementem tego algorytmu jest tzw. przeliczeniowa liczba uczniów i wychowanków ogółem (Up), tj. liczba uczniów i wychowanków rzeczywiście występujących w danej jednostce powiększona (za pomocą zastosowanego mnożnika – wagi) o fikcyjną (umowną) liczbę uczniów i wychowanków danego rodzaju, np. uczniów z terenów wiejskich – waga 0,38; uczniów oddziałów i szkół dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, a także dla uczniów pochodzenia romskiego, dla których szkoła podejmuje dodatkowe zadania edukacyjne – waga 0,2; uczniów szkół baletowych – waga 3,42. Na jednego ucznia lub wychowanka przeliczeniowego przypada odpowiednia kwota jednostkowa, tzw. standard finansowy A20. Jest ona jednakowa w skali kraju, a po przemnożeniu jej przez liczbę uczniów i wychowanków przeliczeniowych otrzymuje się należną danej jednostce kwotę subwencji21. Drugim ze źródeł finansowania zadań z zakresu oświaty są dotacje na zadania własne. Podstawowe rodzaje dotacji, które JST może otrzymywać, zostały określone w art. 42–51 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego22. Środki finansowe przekazywane JST w formie dotacji są przeznaczane zarówno na działalność bieżącą, jak i inwestycyjną. W latach 1999–2004 rozwiązania systemowe dotyczące udzielania dotacji na dofinansowanie inwestycji podlegały zmianom. Przyznawanie środków finansowych zgodnie z regulacjami prawnymi, które obowiązywały do końca 2003 r. odbywało się według zasad i kryteriów określanych przez wojewodę po zasięgnięciu opinii samorządu województwa. Brak regulacji prawnych precyzujących kryteria przyznawania środków finansowych decydował o znacznym stopniu uznaniowości tych dotacji. Były one przyznawane przez kuratorów oświaty (jako wykonujących w imieniu wojewody zadania z zakresu oświaty na terenie województwa). Podział środków dokonywany był zaś na podstawie informacji o wielkości kwot przeznaczonych na ten cel w Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu, które kuratorzy 20. Zgodnie z projektem algorytmu podziału subwencji oświatowej na 2008 r. finansowy standard A wynosi około 3303 zł. 21. A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2006, s. 157. 22. Dz.U. 2003, nr 203, poz. 1966 z późn. zm..

(8) 100. Katarzyna Maj-Waśniowska, Rafał Góral. uzyskiwali od wojewodów. Z wyjątkiem pewnych sytuacji określonych w przepisach prawnych, łączna wysokość dofinansowania inwestycji dotacjami celowymi nie mogła przekroczyć 50% wartości kosztorysowej danego przedsięwzięcia. Po zakończeniu każdego roku budżetowego jednostka korzystająca z dotacji zobowiązana była do rozliczenia się z wykorzystania środków, a w sytuacji niespełnienia warunków określonych w przepisach prawnych – do zwrotu niewykorzystanej dotacji do budżetu państwa. Od 2001 r. działania z zakresu oświaty, w tym inwestycje, mogły być dofinansowane dotacjami z budżetu państwa pod warunkiem ujęcia ich w kontraktach wojewódzkich (zawieranych pomiędzy Radą Ministrów a samorządem województwa). Miało się to przyczynić do ograniczenia uznaniowości w przyznawaniu dotacji. W świetle nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego organy samorządowe mogą otrzymywać dotacje, nie tylko w sytuacji ujęcia inwestycji w kontrakcie wojewódzkim, ale również w pewnych przypadkach w nim nie określonych. W ramach wyjątków znalazły się m.in. działania inwestycyjne dotyczące szkół i innych placówek oświatowych. Oznacza to, że inwestycja oświatowa nie musi być objęta regionalnym programem rozwoju, aby mogła być dofinansowana dotacją celową z budżetu państwa. Wysokość dotacji nie może jednak przekroczyć, podobnie jak przed 2004 r., 50% zaplanowanych wydatków danej jednostki samorządowej na realizację przedsięwzięcia, a nie (jak było to wcześniej) kosztorysowej wartości inwestycji. Takie rozwiązanie miało zapobiec zawyżaniu wartości inwestycji w celu otrzymania większego dofinansowania. W ramach dotacji na zadania własne jednostki samorządu terytorialnego mogą także otrzymać środki na dofinansowanie zadań związanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej. Mogą to być również środki na zadania związane z wdrażaniem reformy sytemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnieniem kształcenia praktycznego. Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. wprowadzono również nowe rodzaje dotacji celowych na zadania własne. Jednostki samorządowe mogą otrzymywać środki finansowe na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury, w szczególności na dofinansowanie programów realizowanych przez instytucje filmowe i instytucje kultury przejęte przez daną jednostkę samorządową 1 stycznia 1999 r. Szczegółowy zakres zadań objętych mecenatem państwa w dziedzinie kultury przejętych przez JST, a także sposób oraz tryb udzielania dotacji na te zadania ustala Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustawodawca w ten sposób nie przewiduje już dotacji na bieżącą działalność instytucji kultury, a jedynie na ściśle określone przedsięwzięcia. Należy jednak podkreślić, że występowanie dotacji na dofinansowanie zadań własnych narusza ogólne założenia ustawy o dochodach jednostek samorządu.

(9) Zasada adekwatności w finansowaniu zadań…. 101. terytorialnego, której podstawową ideą było przyjęcie zasady finansowania zadań własnych wyłącznie z dochodów własnych23. Dochodami JST są również dotacje z budżetu państwa na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej, dotacje celowe na zadania realizowane na podstawie porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego oraz dotacje otrzymane z funduszy celowych. W wypadku zadań wykonywanych na zasadzie porozumień, wysokość przekazanych kwot wynika z zawartych porozumień. Środki finansowe pochodzące z wyżej opisanych datacji są wykorzystywane przez samorząd również w obszarze Oświata i wychowanie (dział 801) oraz Edukacyjna opieka wychowawcza (dział 854). Trzecim źródłem, z którego JST mogą finansować zadania z zakresu oświaty, są dochody własne. Stopień wykorzystania tych środków jest w poszczególnych jednostkach samorządowych bardzo zróżnicowany. Niektóre samorządy otrzymują z subwencji oświatowej środki, którymi są w stanie pokryć wszystkie wydatki (zarówno bieżące na utrzymanie szkół, jak również inwestycyjne). Innym gminom z kolei, po zrealizowaniu zadań w sferze oświaty, pozostają wolne środki w ramach subwencji, które przeznaczają na finansowanie innych zadań. Trzecią grupę stanowią gminy, którym środki pochodzące z subwencji nie wystarczają na pokrycie nawet wydatków płacowych dla nauczycieli i wówczas sięgają do dochodów własnych w celu sfinansowania tej grupy powinności24. Przyczyn takiego stanu rzeczy upatruje się w niedoszacowaniu kosztów zadań wykonywanych przez jednostki samorządowe. Wielkość nakładów na edukację w przeliczeniu na ucznia/studenta w dużej mierze zależy od wynagrodzenia nauczycieli, sytemu świadczeń socjalnych, materiałów naukowych i pomocy dydaktycznych, programu kształcenia oraz liczby uczniów/studentów w systemie edukacyjnym. Odsetek PKB przeznaczany w Polsce na edukację oscyluje w granicach udziałów przeznaczanych na edukację w innych państwach OECD, natomiast porównanie wydatków na edukację według siły nabywczej pieniądza jasno uwidacznia, że w liczbach bezwzględnych przeznacza się w Polsce relatywnie najmniej środków (przed Słowacją i Meksykiem) – około 2900 dolarów rocznie w przeliczeniu na ucznia/studenta. Tymczasem średnia OECD wynosi około 7340 dolarów25. Od 1995 r. prawie we wszystkich krajach OECD wzrosły nakłady na edukację, które powinny przekładać się na wzrost nakładów w przeliczeniu na ucznia/studenta. Jednak nie we wszystkich krajach odnotowano taką zależność. W Polsce nastąpił wzrost realnych nakładów 23. W. Miemiec, Dochody gmin według nowej regulacji prawnej – wybrane zagadnienia finansowo-prawne, „Finanse Komunalne” 2004, nr 5. 24. T. Borkowski, Walka o budżet, „Gazeta Bankowa” 2006, nr 49, s. 21.. 25. Education at a Glance. OECD Indicators 2005, OECD Publishing, Paris 2005..

(10) 102. Katarzyna Maj-Waśniowska, Rafał Góral. na edukację na poziomie od szkoły podstawowej do szkoły policealnej, jednak w dużej mierze był on skorelowany ze spadkiem liczby uczniów w tym okresie. Powyższe dane OECD jednoznacznie wskazują, że wysokość środków przeznaczanych na edukację w Polsce jest niższa niż przeciętny wskaźnik dla krajów OECD. Należy również zauważyć, że środki służące finansowaniu polityki edukacyjnej państwa w stosunku do nakładów są niewystarczające, a stopień niedoboru tych środków pokazują poniższe wskaźniki. Analiza danych zawartych w tabeli 1 pozwoliła na sformułowanie kilku ogólnych wniosków. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że stopień pokrycia wydatków oświatowych transferami wyrównawczymi w wypadku gmin oscyluje w całym badanym okresie między 75 a 80%. Z kolei w strukturach powiatowych, miastach na prawach powiatu i województwach można zaobserwować stopniowe obniżanie się wartości tego wskaźnika, przy czym w największym stopniu proces ten postępuje w województwach (w 1999 r. wyniósł on 97,2%, a w 2006 r. zaledwie 66,5%). Środki finansowe przekazywane w formie transferów, jak można zauważyć, nie pozwalają na pełne finansowanie zadań oświatowych, a tym samym wymuszają konieczność angażowania innych środków, co jest ewidentnie sprzeczne z zasadą adekwatności. Brak środków przekazywanych w formie transferów wyrównawczych niezbędnych do pełnego sfinansowania wydatków oświatowych jest główną przyczyną zmian w poziomie kolejnego z przyjętych do analizy wskaźników, czyli stopnia pokrycia wydatków bieżących transferami na zadania bieżące. Również w tym wypadku wydatki przewyższają środki finansowe przeznaczane na działalność bieżącą. W największym stopniu niedobór ten widoczny jest w województwach i miastach na prawach powiatu (transfery na zadania bieżące pokryły w 2006 r. odpowiednio 72,2% i 73,5% wydatków bieżących), w gminach było to 82,8%, a najlepiej sytuacja przedstawiała się w powiatach, gdzie wskaźnik ten wyniósł prawie 95%. Analiza wartości wskaźników niedofinansowania zadań oświatowych na poszczególnych szczeblach hierarchii samorządowej pozwala wyznaczyć poziom koniecznych do zaangażowania środków własnych niezbędnych do pełnego sfinansowania powinności oświatowych. Najkorzystniejszą sytuację odnotowano w strukturach wojewódzkich, gdzie średni poziom zaangażowania dochodów własnych w finansowanie zadań z zakresu oświaty i wychowania wyniósł w badanym okresie 4,7%. Jednak analogiczne wartości na szczeblach gminnym i miast na prawach powiatu wyniosły odpowiednio 16,2% i 14,9%. Świadczy to o znacznym ograniczeniu swobody prowadzenia gospodarki finansowej w tych grupach jednostek samorządowych wynikającym z konieczności sfinansowania obligatoryjnych zadań oświatowych, na które teoretycznie środki powinny pochodzić z zupełnie innych źródeł..

(11) 1999 2000 2001 2002 2003 Stopień pokrycia wydatków transferami wyrównawczymi 79,16 74,47 75,44 79,41 82,62 99,51 100,84 98,13 94,20 96,62 80,28 80,96 80,17 74,41 74,47 97,23 92,28 93,38 92,43 92,25 Stopień pokrycia wydatków bieżących transferami na zadania bieżące 89,19 81,74 84,73 88,84 89,87 100,45 103,69 102,21 98,15 99,61 84,02 84,40 83,60 77,59 76,62 98,03 93,59 96,79 94,11 93,71 85,86 97,44 73,54 86,51. 79,24 94,42 71,38 84,87. 2004. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.. Stopień niedofinansowania zadań oświatowych Gminy 12,90 18,17 17,47 15,85 14,97 16,73 Powiaty 3,34 – 8,15 22,20 14,08 10,37 Miasta na prawach powiatu 13,67 13,71 14,36 18,64 16,99 15,38 Województwa 2,16 6,18 5,34 5,67 5,34 2,09 Udział części oświatowej subwencji ogólnej w transferach wyrównawczych na zadania oświatowe Gminy 97,45 92,01 97,91 97,15 98,86 98,53 Powiaty 78,01 96,44 97,96 96,55 98,10 98,68 Miasta na prawach powiatu 87,94 95,66 97,80 95,73 97,86 99,61 Województwa 52,65 97,17 97,65 94,69 98,43 96,48 Udział wydatków bieżących w ogólnej kwocie wydatków na zadania oświatowe Gminy 88,14 89,42 87,82 88,91 91,58 91,43 Powiaty 97,74 96,23 95,41 95,69 96,80 96,52 Miasta na prawach powiatu 95,16 95,41 95,68 95,80 97,17 96,93 Województwa 97,42 97,69 95,01 94,97 97,67 96,71. Gminy Powiaty Miasta na prawach powiatu Województwa. Gminy Powiaty Miasta na prawach powiatu Województwa. Wyszczególnienie. Tabela 1. Wskaźniki adekwatności finansowania zadań oświatowych w latach 1999–2006. 17,08 15,39 13,02 5,49 96,19 98,51 98,79 88,17 91,36 94,26 95,22 91,22. 96,60 99,54 99,22 89,67 91,86 95,27 96,02 94,17. 82,78 94,54 73,47 72,19. 75,94 89,43 69,97 66,53. 2006. 16,55 11,42 13,54 5,37. 83,75 96,90 74,49 75,82. 77,52 92,63 71,55 72,03. 2005. Zasada adekwatności w finansowaniu zadań… 103.

(12) 104. Katarzyna Maj-Waśniowska, Rafał Góral. Kluczowym źródłem finansowania oświaty pozostaje subwencja. Udział części oświatowej subwencji ogólnej w transferach wyrównawczych na zadania oświatowe w gminach w analizowanym okresie wynosił około 96–98% (z wyjątkiem 2000 r.), a najwyższy odnotowano w powiatach (po 2003 r. wynosił powyżej 98%). Można na tej podstawie stwierdzić, że dotacje celowe przekazywane na realizację zadań oświatowych miały i mają nadal stosunkowo niewielkie lub nawet marginalne znaczenie w finansowaniu zadań oświatowych. 4. Zakończenie Polityka edukacyjna, w tym szczególnie finansowanie oświaty stanowi problem, który od wielu lat towarzyszy jednostkom samorządu terytorialnego. Samorządy borykają się z niedoborem środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań oświatowych. Poszukuje się zatem takiego mechanizmu, który ograniczyłby często występującą konieczność dofinansowywania tej sfery przez samorządy z dochodów własnych. Od listopada 2007 r. ponownie toczone są ożywione dyskusje na ten temat26. W 2008 r. na oświatę przeznaczono w budżecie państwa kwotę 30,9 mld zł, a szacuje się, że samorządy do prowadzenia szkół z własnych środków będą zmuszone dopłacić około 2 mld zł. Według planów Ministerstwa Edukacji Narodowej wprowadzenie bonu oświatowego w istotny sposób zmieniłoby zasady finansowania oświaty. Jednak eksperci ostrzegają przed zagrożeniami, jakie niesie ze sobą bon i zwracają uwagę na fakt, że instrument ten jako rozwiązanie systemowe nie sprawdził się nigdzie na świecie. W USA stosuje go zaledwie kilka stanów, a żaden z krajów osiągających najlepsze wyniki na testach PISA (bada umiejętności i wiedzę uczniów) nie wprowadził takiego rozwiązania27. Podkreślają oni zalety obecnie funkcjonującego mechanizmu finansowania oświaty i postulują, aby resort edukacji doprecyzował istniejący sprawdzony sposób podziału pieniędzy lub dokonał koniecznych modyfikacji, ale przede wszystkim mobilizował samorządy do racjonalnego dysponowania środkami finansowymi, tak aby organy prowadzące szkoły kierowały się jasnymi kryteriami w przyznawaniu funduszy podległym sobie placówkom.. 26. Szerzej zob.: J. Góra, Bon zaostrzy konkurencję o ucznia, „Gazeta Prawna” 2008, nr 1, s. 2 i 16–17. 27. Ibidem..

(13) Zasada adekwatności w finansowaniu zadań…. 105. Literatura Barro S.M., Pieniądze, nauczyciele i uczniowie: ocena polskiej statystyki finansowania oświaty oraz statystyki uczniów i zatrudnienia w systemie oświaty, raport opracowany dla Zespołu d/s Badania Finansów Oświaty prowadzonego w Ministerstwie Edukacji Narodowej (MEN) przez Research Triangle Institute (RTI) w ramach kontraktu Amerykańskiej Agencji d/s Rozwoju Międzynarodowego (USAID) nr 7470-805, 2000. Borkowski T., Walka o budżet, „Gazeta Bankowa” 2006, nr 49. Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2006. Chojna-Duch E., Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2006. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607. Gajl N., Finanse i gospodarka lokalna na świecie, PWE, Warszawa 1993. Gaudemet P. M., Molinie J., Finanse publiczne, PWE, Warszawa 2000. Góra J., Bon zaostrzy konkurencję o ucznia, „Gazeta Prawna” 2008, nr 1. Education at a Glance. OECD Indicators 2005, OECD Publishing, Paris 2005. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997, Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483. Kornberger-Sokołowska E., Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2001. Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania, Warszawa–Rzeszów 2006. Miemiec W., Dochody gmin według nowej regulacji prawnej – wybrane zagadnienia finansowo-prawne, „Finanse Komunalne” 2004, nr 5. Miemiec W., Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jako zespół gwarancji zabezpieczających samodzielność finansową gmin – wybrane zagadnienia teoretycznoprawne, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 10. Niewiadomski Z., Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 3. Patrzałek L., Zasady finansowania samorządu regionalnego [w:] Finanse publiczne wobec procesów globalizacji, red. L. Pawłowicz i R. Wierzba, Gdańska Akademia Bankowa, Gdańsk–Jurata 2003. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2007 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2008 r., Dz.U. 2007, nr 247, poz. 1825. Ruśkowski E., Finanse lokalne w dobie akcesji, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004. Sprawozdania z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2006, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2000–2007. Szewc T., Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Katowice 2006. Ustawa z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003, Dz.U. 1999, nr 150, poz. 983 z późn. zm. Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz.U. 2004, nr 256, poz. 2572 z późn. zm. Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. 2003, nr 203, poz. 1966 z późn. zm..

(14) 106. Katarzyna Maj-Waśniowska, Rafał Góral. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104 z późn. zm. The Principle of Adequacy in Financing the Objectives of the Educational Units of Territorial Government in Poland The article presents issues concerning legal regulations and the practical fulfillment of postulates of the principle of the adequacy of funds relative to objectives realised by the local governments using the obligations governing education and child-rearing as an example. The article consists of two sections. The first focuses on theoretical aspects of the principle of adequacy while the second constitutes an attempt to systematise the sources of financing educational objectives on particular levels of local government units. A quantitative analysis of selected indicators of the adequacy of financing educational obligations in local government units in the years 1999–2006 complements the theoretical considerations..

(15)