Subsydia oddziałujące na stan środowiska w świetle badań OECD

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 860. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Ksymena Rosiek Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej. Subsydia oddziałujące na stan środowiska w świetle badań OECD 1. Wprowadzenie Subsydia są ważnym instrumentem realizacji polityki gospodarczej, powszechnie stosowanym w wielu krajach. Jednak w znaczący sposób wpływają one na decyzje podejmowane przez konsumentów i producentów, a tym samym na zużywanie zasobów, więc również na środowisko1. W badania nad problematyką subsydiów wpływających na środowisko zaangażowało się również OECD, nie tylko gromadząc i analizując dane z różnych krajów, ale w dużej mierze stymulując kierunki dalszych prac badawczych. Wynikiem tych prac są cykliczne raporty opisujące postępy w tych krajach i branżach, w których podjęto próbę zmniejszenia oddziaływania wybranych instrumentów polityki gospodarczej na środowisko. Celem artykułu jest rozpoznanie i przeanalizowanie wyników badań prowadzonych od wielu lat w ramach projektów badawczych OECD w odniesieniu do subsydiów oddziałujących na środowisko. Wyniki tych badań i obserwacji stanowią interesujące uzupełnienie, punkt wyjścia lub element porównań w badaniach prowadzonych w zakresie tej tematyki w Polsce. W artykule omówiono powiązania pomiędzy działaniami wspierającymi a ich skutkami dla środowiska, a następnie przedstawiono usystematyzowane podejście do badania subsydiów w kraju, mogących oddziaływać na środowisko. Umożliwia ono budowanie listy instrumentów, których usunięcie powinien rozważyć rząd. Szczególnie istot Tekst artykułu powstał na podstawie badań przeprowadzonych w ramach projektu badawczego pt. Metodologia wyodrębniania oraz analizy subsydiów pod kątem ich oddziaływania na środowisko, Ekspertyza wykonana na zamówienie Ministerstwa Gospodarki, Departament Rozwoju Gospodarczego, kierownik projektu: prof. dr hab. Józefa Famielec, skład zespołu: dr Małgorzata Kożuch, mgr Ksymena Rosiek. Tekst niepublikowany. 1.

(2) 94. Ksymena Rosiek. nym elementem tej analizy jest uwypuklenie zależności pomiędzy konstrukcją subsydium (miejscem działania subsydium w procesie produkcji) a jego przewidywanymi skutkami dla środowiska (poprzez wpływ na decyzje producentów i konsumentów). W końcowej części artykułu skupiono się na czynnikach, które wpływają na opóźnianie decyzji o reformie subsydiów, w tym subsydiów mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Podkreślenia wymaga zmiana podejścia widocznego w dokumentach publikowanych przez OECD w zakresie tej tematyki. Początkowo prace toczyły się w ramach projektów sektorowych, głównie dla rolnictwa i rybołówstwa, jak również dla transportu i energetyki. W odpowiedzi na rosnącą potrzebę badań interdyscyplinarnych, od 2001 r. OECD patronuje projektowi horyzontalnemu, mającemu na celu tworzenie podstaw do reformowania subsydiów szkodliwych dla środowiska, w kontekście zrównoważonego rozwoju2. Analizując przedstawiane w nich wyniki badań, należy mieć na uwadze, że proponowane rozwiązania nie są gotowymi receptami umożliwiającymi radzenie sobie z problemem subsydiów oddziałujących na środowisko, a jedynie wskazówkami i wytycznymi, które mogą być pomocne w ich identyfikacji i ewentualnej późniejszej eliminacji. W dokumentach tych podane są liczne przykłady z różnych krajów, które jednak ze względu na ograniczoną objętość opracowania nie zostaną tu przytoczone. W artykule celowo używa się pojęcia „subsydia oddziałujące na środowisko”, a nie bardziej popularnego w Polsce terminu „subsydia szkodliwe dla środowiska”. Wynika to z ostrożności i niechęci do nadawania negatywnych znaczeń już w samej nazwie. Nie każde subsydium oddziałujące na środowisko będzie oddziaływać na nie negatywnie. Ponadto w wielu przypadkach zdiagnozowane negatywne oddziaływanie na środowisko danego instrumentu polityki gospodarczej nie jest wystarczającym kryterium decydującym o jego usunięciu. Dla przeanalizowanych opracowań OECD charakterystyczne jest, że w znaczenie większym stopniu skupiono się na skutkach usuwania subsydiów, które mogą negatywnie oddziaływać na środowisko, oraz na problemach i przeszkodach związanych z wprowadzaniem reformy subsydiów, niż na samych kryteriach szkodliwości. Założono bowiem, w dużym uproszczeniu, że każde subsydium, które wpływa na decyzje producentów lub konsumentów, zwiększając zużycie zasobów (w tym wody i energii) lub deponowanie w środowisku zanieczyszczeń – wpływa negatywnie na środowisko.. 2 Environmentally Harmful Subsidies – Policy Issues and Challenges, OECD, Paris 2003; Environmental Harmful Subsidies – Challenges for Reform, OECD, Paris 2005; Subsidy Reform and Sustainable Development, Economic, Environmental and Social Aspects, OECD, Paris 2006; Subsidy Reform and Sustainable Development, Political Economy Aspects, OECD, Paris 2007..

(3) Subsydia oddziałujące na stan środowiska.... 95. Całość dokumentów tłumaczona była przez autorkę. Aby uniknąć niejasności terminologicznych, przytoczone zostały w nawiasach angielskie nazwy używanych terminów. Często przyjęte tłumaczenie odbiega od słownikowego, co jest spowodowane kontekstem, w jakim dany termin był używany. W analizowanych dokumentach nie jest używana jednorodna terminologia i każdorazowo nawet podstawowe terminy są doprecyzowywane. 2. Interakcje gospodarki i subsydiów Subsydia jako instrument polityki gospodarczej są wprowadzane, aby realizować określony cel, zazwyczaj społeczny (wyrównanie dobrobytu, ochrona najuboższych, wyrównywanie szans) lub gospodarczy (ratowanie przedsiębiorstw lub sektorów, wspieranie rozwoju sektorów, stymulowanie pożądanych zachowań producentów lub konsumentów). Instrument ten jest często stosowany. W literaturze przedmiotu takie pojęcia, jak subsydium, subwencja i pomoc publiczna nie są jednolicie definiowane. Najczęściej przyjmuje się za unormowaniami unijnymi, że pomoc publiczna (state aid) obejmuje wszelkie świadczenia pochodzące ze źródeł publicznych, które przysparzają korzyści określonym podmiotom gospodarującym, zniekształcając warunki konkurencyjności3. Taka pomoc jest niedozwolona. Dopuszcza się jedynie wsparcie nienaruszające zasad konkurencyjności. Rozważania definicyjne nie są jednak przedmiotem tego opracowania. Podkreślić należy, że również w międzynarodowej literaturze nie ma zgodności co do zakresu definicji poszczególnych pojęć. Nawet w analizowanych dokumentach nie udało się wypracować jednej wspólnej definicji subsydium, a celem tego artykułu nie jest przytaczanie i porównywanie różnych ujęć tego terminu i jemu pokrewnych. Dlatego dla potrzeb niniejszego opracowania przyjęto, najogólniej, że subsydium jest skutkiem działania rządu (pojęcie rozumiane szeroko, chodzi o władze wszelkich szczebli administracji rządowej i samorządowej), które przynosi określone korzyści dla producentów lub konsumentów, przez uzupełnianie (zwiększanie) ich dochodu lub pomniejszanie kosztów przez nich ponoszonych4. Przyjęcie tak szerokiego podejścia jest uzasadnione, gdyż prezentowana w dalszej części artykułu procedura ma na celu umożliwienie identyfikowania wszelkich subsydiów, które mogą oddziaływać na środowisko. Należy podkreślić, że przyjęto również bardzo szerokie kryterium szkodliwości subsydium dla środowiska. Uznano, że subsydium jest szkodliwe dla środowiska, jeżeli prowadzi do zwiększenia produkcji odpadów lub zwiększenia emisji B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 619. 4 Environmental Harmful Subsidies – Challenges…, s. 16. 3.

(4) Ksymena Rosiek. 96. do środowiska (z uwzględnieniem emisji ze wcześniejszych etapów produkcji lub konsumpcji), w porównaniu z sytuacją, jaka miałaby miejsce w przypadku braku wsparcia. Obejmuje to zarówno wyższy poziom wydobycia surowców naturalnych niż optymalny ze społecznego punktu widzenia, jak i wpływ na bioróżnorodność5. Usunięcie subsydium powinno skutkować polepszeniem stanu środowiska (environmental outcomes), a korzyści z usunięcia subsydium powinny przewyższać koszty przedsięwzięcia. Należy rozróżnić dwa istotne pojęcia: 1) subsydia na ochronę środowiska – to takie, których celem jest zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko w procesie produkcji, konsumpcji lub gromadzenia i składowania, recyklingu i utylizacji zanieczyszczeń i odpadów; 2) subsydia oddziałujące na środowisko – to takie, które w różnych etapach produkcji i konsumpcji wpływają na decyzję producentów lub konsumentów, co z kolei powoduje pozytywne lub negatywne skutki dla środowiska. Przechodząc do omówienia interakcji, jakie mogą występować między stosowanym wsparciem a gospodarką, społeczeństwem i środowiskiem, należy podkreślić, że gospodarka to system naczyń połączonych i poszczególne instrumenty wsparcia (w tym finansowego) wywołują zakłócenia w innych obszarach działalności gospodarczej oraz określone skutki dla środowiska, a także społeczeństwa. Zakłada się, że powinno się eliminować takie działania, które zaburzają informację cenową na rynku, skłaniając producentów i konsumentów do zachowań uciążliwych lub szkodliwych dla środowiska. Najczęściej przytaczane przykłady dla zilustrowania tej sytuacji to: subsydiowanie cen energii lub paliw, co prowadzi do ich nadmiernego zużywania, a w konsekwencji do zbytniego obciążania środowiska emisjami powstającymi w wyniku spalania paliw kopalnych; subsydiowanie nawozów sztucznych, co tworzy zachętę do ich stosowania, a wpływa na jakość wód gruntowych i płynących; dopłacanie do produkcji rolnej, co stymuluje rolników do prowadzenia intensywnego sposobu gospodarowania (zwiększanie wydajności przez stosowanie nawozów sztucznych, odżywek dla zwierząt itp.). W gospodarkach poszczególnych krajów istnieje jednak o wiele więcej mechanizmów, które przyczyniają się do szkodliwych bądź uciążliwych – z punktu widzenia wykorzystywania zasobów środowiska i obciążania jego komponentów zanieczyszczeniami – zachowań producentów i konsumentów. Ich rozpoznanie nie jest proste, a jeszcze większe problemy sprawia ocena tego, jakie skutki wywoła w gospodarce ich wycofanie. Ponadto niejednokrotnie decyzje o usunięciu takich mechanizmów są zasadne i dobrze udokumentowane, jednak brak woli politycznej, niechęć i obawa dotychczasowych beneficjantów powodują zaniechanie działań przez decydentów. Ibidem, s. 33.. 5.

(5) Subsydia oddziałujące na stan środowiska.... 97. OECD zaleca holistyczne 6 podejście do problemu subsydiów i poszukuje metod umożliwiających ocenę szeroko rozumianych skutków – w pierwszej kolejności istniejących subsydiów, w drugiej – ich usunięcia. Badane są również przyczyny trudności w wycofywaniu tych subsydiów, co ma ułatwić rządzącym przygotowanie się na nie oraz zapobieganie ich wystąpieniu. Subsydia w istotny sposób wpływają na gospodarkę, społeczeństwo i środowisko, zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym. Ich oddziaływanie nie kończy się na gospodarce, gdyż nie jest ona zamkniętym „organizmem”. Subsydia wywołują skutki we wszystkich obszarach: gospodarczym, społecznym i środowiska. W największym uproszczeniu, z gospodarczego punktu widzenia oddziałują na ceny i poziom produkcji, utrudniają zmiany strukturalne i wpływają na deficyt budżetowy. Na poziomie globalnym zakłócają handel i konkurencję, wywołując dodatkowe negatywne skutki dla krajów rozwijających się i najuboższych. Oddziałują również na środowisko, zachęcając, na poziomie krajowym, do nadmiernego wykorzystywania zasobów oraz wspierając często procesy produkcyjne, których skutkiem jest nadmierne obciążanie środowiska (utrzymywanie schyłkowych i materiałochłonnych gałęzi przemysłu). Te lokalne oddziaływania wywołują skutki globalne, wpływając na zmiany klimatyczne i na ekosystemy. Z punktu widzenia oddziaływania na społeczeństwo, subsydia zbyt często powodują przesunięcia w podziale dochodu, jak również innych zasobów, co znacząco wpływa na standard życia ludności (tabela 1). Tabela 1. Różnorodność oddziaływań subsydiów na gospodarkę, środowisko i społeczeństwo Obszar. Oddziaływanie na poziomie krajowym. Oddziaływanie na poziomie globalnym. Gospodarka. Ceny Poziom produkcji Budżety. Handel Konkurencyjność Rozwój. Środowisko. Poziom zanieczyszczeń Zużywanie zasobów. Zmiany klimatyczne Utrata bioróżnorodności. Społeczeństwo. Dystrybucja dochodów Zatrudnienie. Sprawiedliwość Poziom życia. Źródło: Subsidy Reform and Sustainable Development, Economic…, s. 7.. Wpływ na środowisko powodowany działaniami wspierającymi wynika ze skomplikowanych mechanizmów, które nie są jeszcze w pełni poznane. Subsydia mogą generować efekty bezpośrednie i pośrednie. Często trudno jest jedno Zgodnie z koncepcją zrównoważonego rozwoju, każde działanie powinno być rozpatrywane pod kątem oddziaływania zarówno na gospodarkę, jak i na społeczeństwo oraz środowisko. 6.

(6) Ksymena Rosiek. 98. Powiązanie 1 Wsparcie Koszty krańcowe i/lub dochody w sektorze produkcji. Czynniki popytu i podaży. Czynniki egzogeniczne. Powiązanie 2. Wielkość i natężenie aktywności. Powiązanie 3. Emisje zanieczyszczeń i zużycie zasobów. Wpływ polityki ekologicznej. Szkody w środowisku i uszczuplenie zasobów naturalnych. „Absorbcja” dzięki zdolnością asymilacyjnym środowiska. Wydatki na środowisko Wtórne skutki dla gospodarki. Rys. 1. Powiązania pomiędzy działaniami wspierającymi a ich skutkami dla środowiska Źródło: opracowanie własne na podstawie: Environmental Harmful Subsidies – Challenges…, s. 34.. znacznie wykazać powiązania między wielkością i rodzajem subsydium a jego wpływem na środowisko. Powiązania te są znacznie bardziej skomplikowane. Na rys. 1 przedstawiono schematycznie powiązania występujące między udzielanym wsparciem a skutkami dla środowiska. Powiązanie pierwsze to wpływ rozmiaru działań wspierających na wielkość i rodzaj produkcji w gospodarce (subsydiowane ceny energii sprzyjają energochłonnej produkcji). Powiązanie drugie określa emisje spowodowane wygenerowaną produkcją. Jest ono więc funkcją produkcji, technologii zmniejszających zanieczyszczenia w danym sektorze oraz rodzaju i skuteczności stosowanych instrumentów polityki ekologicznej. Należy zwrócić uwagę, że wydatki na środowisko, jako skutek polityki ekologicznej, będą miały wtórny efekt w postaci oddziaływania na gospodarkę (przez oddziaływanie na czynniki popytu i podaży), a prawdopodobnie również na same działania wspierające. Powiązanie trzecie to zależność typu dawka–skutek opisująca możliwości absorpcyjne środowiska poprzez zakres, w jakim zwiększona dawka emisji lub zwiększenie pozyskiwania zasobów wpływa na aktualny stan środowiska. Oddziaływania na środowisko będą również wywoływać wtórne skutki w gospodarce, jak np.: skutki zdrowotne w społeczeństwie, podwyższone koszty produkcji i utrzymania maszyn, urządzeń i budynków, zmniejszenie produkcji rolnej i leśnej itp. Pokazuje to, jak skomplikowane są powiązania pomiędzy działaniami wspierającymi a ich skutkami dla środowiska. Zanieczyszczenie.

(7) Subsydia oddziałujące na stan środowiska.... 99. środowiska i szkody w nim powstałe będą także powodować określone skutki widoczne w gospodarce. Wymienione powiązania obejmują zarówno takie, na które rząd może wpływać, zmieniając prowadzoną politykę, jak również takie, na które nie ma wpływu (zdolności absorpcyjne środowiska, jego wrażliwość na zmiany). Rysunek 1 pokazuje w uproszczeniu złożoność interakcji, z jakimi mamy do czynienia, analizując kwestię oddziaływania subsydiów na środowisko (tym samym na gospodarkę i społeczeństwo). Główne problemy, oprócz wzajemnych dwukierunkowych powiązań, jakie wyłaniają się z tych rozważań to: – występowanie czynników, na które rząd nie ma wpływu (związanych ze środowiskiem naturalnym, np. możliwości absorpcyjne środowiska), – trudności w określeniu skutku wywołanego w środowisku z powodu jednej jednostki subsydium, ze względu na złożoność procesów produkcji i przepływów materiałowych, – występowanie efektów kumulacji i synergii w środowisku naturalnym, różnej wrażliwości poszczególnych ekosystemów na wprowadzane zmiany i duża liczba zmiennych. Czynniki te powodują nie tylko trudności w szacowaniu skutków środowiskowych subsydiów, ale tym samym w przewidywaniu efektów wycofania danego subsydium. 3. Schemat wstępnej analizy subsydiów mogących oddziaływać na stan środowiska Do badania tak skomplikowanych powiązań ekonomiści mogą stosować różne modele równowagi ogólnej lub cząstkowej. Odkąd czynniki techniczne nie są już ograniczeniem takich badań, coraz częściej stosuje się te modele do prognozowania zmian związanych ze stosowaniem wybranych instrumentów polityki ekologicznej państwa. Modelowanie takie jest jednak kosztowne, skomplikowane i wrażliwe na przyjmowane założenia. Wielu przedstawicieli świata nauki, jak też praktyków poszukuje bardziej pragmatycznego podejścia. Niezbędny jest uporządkowany sposób prowadzenia badań nad subsydiami w poszczególnych dziedzinach życia gospodarczego, który będzie dawał podstawy do podjęcia decyzji, czy dany instrument powinien zostać wycofany. Efektem prac zleconych przez OECD jest uporządkowany sposób postępowania, tzw. lista kontrolna (checklist). Jest to ogólny schemat postępowania, zalecany przez badaczy, który musi być obudowany właściwą metodyką badań i oceny w każdej branży. Ze względu na złożoność problemu oraz znaczną liczbę czynników, które muszą być wzięte pod uwagę, lista kontrolna nie może.

(8) 100. Ksymena Rosiek. zastąpić empirycznej analizy poszczególnych przypadków. Umożliwia jednak sprawdzenie wielu subsydiów pod kątem korzyści dla środowiska wynikających z ich wycofania oraz zdefiniowanie najważniejszych czynników, które powinny być w szczególnym zakresie uwzględnione w przyszłej pogłębionej analizie. Zanim zastosowana zostanie proponowana procedura, należy przeprowadzić szereg działań umożliwiających dalszą analizę (rys. 2). Po pierwsze należy sprawdzić, jakich surowców wymaga badana działalność w określonym sektorze oraz czy w procesie produkcji wytwarzane są substancje, które mogą oddziaływać na zasoby cenne środowiskowo (A). Następnie analiza sektorowa powinna dać odpowiedź na pytanie, czy nie istnieją istotne powiązania z innymi sektorami, które generują takie oddziaływania na środowisko (B). Analiza ta powinna również ustalić, czy te negatywne zależności są subsydiowane oraz czy są wykorzystywane inne instrumenty i działania wpływające na wielkość negatywnego oddziaływania (C). W każdym przypadku, gdy analiza sektorowa wykaże, że badana działalność (wykorzystywanie surowców, produkowanie substancji, które wpływają na środowisko) jest subsydiowana lub wspierane są inne silnie powiązane z tą produkcją sektory – istnieje możliwość, że usuniecie subsydium będzie korzystnie wpływało na środowisko. Przykładowo, jeżeli subsydiowana jest produkcja energii, należy sprawdzić skutki w gałęziach bardzo energochłonnych, gdyż istnieje podejrzenie, że inwestycje energooszczędne, optymalizacyjne mogą nie być tam podejmowane w należytym zakresie. Podobnie kształtuje się sytuacja ze zużyciem wody (nadmierne zużycie ze względu na zaniżoną cenę). Proponowana w dalszych krokach procedura ma za zadanie wyodrębnić spośród subsydiów, których usunięcie może wpływać pozytywnie na środowisko, te, w przypadku których prawdopodobieństwo, że ich wycofanie będzie pozytywnie oddziaływać, jest większe. Następny etap to przejście proponowanej procedury listy kontrolnej w trzech krokach. W ramach procedury należy wykonać kolejno określone działania, poczynając od opisania subsydium (inwentaryzacji), a następnie: 1) należy sprawdzić, czy istnieją ograniczenia wprowadzane przez inne instrumenty polityki gospodarczej i inne obwarowania, gdyż mogą one wpływać na modyfikację skutków wycofania subsydiów lub w ogóle je zniwelować. Ten sposób podejścia podkreśla znaczenie istniejących instrumentów polityki i innych obwarowań na wielu poziomach, np. jeżeli obciąży się transport drogowy pełnymi kosztami zewnętrznymi, ale infrastruktura alternatywnych i bardziej przyjaznych środków transportu nie pozwala szybko przejąć przewozów, to efekty usunięcia subsydiów nie będą znaczące dla środowiska, a będą miały znaczny wpływ na gospodarkę i społeczeństwo; 2) należy sprawdzić możliwości wprowadzania substytutów produktów lub technologii obecnie i w przyszłości. Potencjalne zmiany powinny zostać możliwie precyzyjnie oszacowane. Należy sprawdzić, czy proponowane zmiany są.

(9) Subsydia oddziałujące na stan środowiska.... A. 101. B. Działalność ekonomiczna, która może spowodować pogorszenie zasobów środowiska (wartości środowiskowych). NIE. Analiza sektorowa wykazała silne powiązania z innymi sektorami oddziałującymi negatywnie na środowisko. TAK. C. NIE. TAK. Analiza sektorowa (z uwzględnieniem powiązanych sektorów) wykazała, że: 1) badana działalność ekonomiczna albo działalność z nią powiązana jest subsydiowana 2) stosowane są inne obwarowania, m.in. instrumenty polityki gospodarczej. NIE. Nie rozpatrywać usunięcia subsydium z przyczyn środowiskowych. TAK. Usunięcie subsydium może przynosić korzyści dla środowiska Wstępne analizy. checklist. Opis wszystkich istotnych elementów subsydiów. 1. Czy inne instrumenty polityki skutecznie ograniczają szkody w środowisku. TAK. NIE. 2. Czy istnieją dodatkowe alternatywne rozwiązania (produkty lub technologie) możliwe do wprowadzenia obecnie lub w przyszłości. NIE. Wycofanie subsydium nie prowadzi do znaczących korzyści dla środowiska. TAK. 3. Czy kryteria działania subsydium prowadzą do wyższej produkcji. NIE. TAK. Wycofanie subsydium prowadzi ze znacznym prawdopodobieństwem do istotnych korzyści dla środowiska. Rys. 2. Schemat procedury listy kontrolnej Źródło: opracowanie własne na podstawie: Environmental Harmful Subsidies – Challenges…, s. 92..

(10) 102. Ksymena Rosiek. bardziej przyjazne środowisku. Najważniejsze jest jednak znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie tych alternatywnych rozwiązań jest obecnie blokowane przez istniejące subsydium. Jeżeli tak się dzieje, to jest to dodatkowy argument za usunięciem subsydium; 3) należy zbadać kryteria działania subsydim (conditionality of subsidy 7), czyli sprawdzić początkowy punkt działania (initial point of impact – rys. 3). Zaobserwowano bowiem, że podstawowe kryterium udzielania wsparcia wpływa w różnym stopniu na decyzje producentów i konsumentów, a poprzez nie na stan środowiska. W ostatnim kroku otrzymujemy odpowiedź na pytanie, czy istnieje istotne prawdopodobieństwo, że wycofanie subsydium będzie pozytywnie oddziaływać na stan środowiska. Umożliwia ona podjęcie dalszych szczegółowych analiz w odniesieniu do skutków środowiskowych społecznych i dla gospodarki z wykorzystaniem mniejszej liczby instrumentów. Bardzo ważne jest właściwe zrozumienie ostatniego etapu procedury. W prowadzonych badaniach zwrócono uwagę, że istnieją pewne zależności między kryterium działania subsydium (w którym momencie cyklu produkcji następuje stymulujące działanie subsydium) a jego potencjalnym wpływem na środowisko, czyli również potencjalnym pozytywnym wpływem na środowisko wynikającym z jego wycofania. Na rys. 3 przedstawiono schematyczny proces produkcji; cienkimi strzałkami zaznaczono miejsca, w których mogą występować stymulujące działania subsydiów. Poczynając od lewej strony schematu, zaznaczono, że można subsydiować „wkład” – środki produkcji, rozumiany tu szeroko, zarówno jako surowce jak i środki trwałe, takie jak budynki, ziemia, urządzenia, a nawet udostępnianie technologii i know-how. Subsydia mogą wpływać na proces produkcji (technologie). Dzieje się tak wówczas, gdy ich skutkiem jest wprowadzanie nowych rozwiązań technicznych czy technologicznych. Wtedy ich wpływ na środowisko powinien być pozytywny. Zdarzać się może jednak, że równocześnie lub po jakimś czasie wtórnym skutkiem jest ograniczanie wprowadzania dalszych innowacji. Takie sytuacje powinny być diagnozowane ze szczególną ostrożnością. Subsydia mogą również wpływać bezpośrednio na wyniki firmy. Dzieje się tak wówczas, gdy branże utrzymują nabyte niegdyś przywileje lub uprawnienia, obniżone stawki podatku, gdy umarzane zostają zobowiązania podmiotów lub dopuszcza się np. Pojęcie conditionality of subsidy powinno być rozumiane jako podstawowe kryterium określające warunki udzielenia wsparcia, np. czy subsydium udzielane jest w zależności od wielkości produkcji rolnej, w zależności od ilości uprawianej ziemi, czy w zależności od stosowanych metod upraw – każdorazowo powoduje inne skutki dla środowiska. Pierwszy rodzaj subsydium stymuluje intensywną gospodarkę rolną z użyciem nawozów sztucznych i środków ochrony roślin, drugi uniezależnia wielkość otrzymywanego wsparcia od plenności, a więc może prowadzić do mniej intensywnego gospodarowania, trzeci może stymulować „ekologiczne” rolnictwo. 7.

(11) Subsydia oddziałujące na stan środowiska.... 103. czasowe niespełnianie standardów ekologicznych. W przytaczanych przykładach do tej grupy zaliczono nawet obniżoną wymaganą stopę zwrotu. Kolejną wymienianą grupą są instrumenty wsparcia wpływające na produkt. Są to instrumenty, które mogą wpływać na zwiększanie poziomu sprzedaży, a tym samym na poziom produkcji; należą tu ochrona konkurencyjna (przed napływem tańszych produktów z zagranicy), ograniczenia lub restrykcyjne wymagania dotyczące wejścia na rynek danych produktów, kwoty produkcyjne. Ostatnia grupa to subsydia wpływające na popyt, takie jak preferencyjne stawki VAT, zapewnienie dostępu do infrastruktury poniżej kosztów, wszelkie działania promocyjne określonych produktów i działania informacyjne.. EMISJE. 1) Występowanie subsydium. Zasoby naturalne, energia, materiały. 2) Zależności. Sposób produkcji. PRODUKT. Przychód, dochód. Stopień swobody. mniejszy. większe. Działalność gospodarcza. Instrumenty polityki gospodarczej. POPYT. ODPADY. Maszyny, urządzenia, budynki, ziemia. Instrumenty polityki gospodarczej. Prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska. większy. mniejsze. Objaśnienia Miejsce początkowego stymulującego działania subsydium (initial point of impact). Stopień swobody – alternatywy dostępne dla podmiotu, które nie są ograniczane przez wystąpienie subsydium. Rys. 3. Wystąpienie subsydium a potencjalne skutki dla środowiska Źródło: opracowanie własne na podstawie: Environmental Harmful Subsidies – Challenges…, s. 84.. Pojęcie stopnia swobody, użyte na rys. 3, oznacza liczbę dostępnych dla podmiotu alternatyw nieograniczonych przez wystąpienie subsydiów. Przykładowo, subsydia wpływające na poziom produkcji pozostawiają podmiotowi możliwość pełnego wyboru sposobów produkcji. Subsydia, które wpływają na sposób i użytkowanie ziemi lub ilość eksploatowanych surowców, mają znaczący wpływ na całą dalszą produkcję, wybór technologii itp. Jeżeli produkty z badanej branży są surowcami w innych sektorach, negatywne efekty mogą być multiplikowane w dalszej produkcji..

(12) 104. Ksymena Rosiek. Jednocześnie zaobserwowano istotną zależność: im większy stopień swobody podmiotów w podejmowanych decyzjach (nieograniczony przez subsydium), tym potencjalnie mniejsze oddziaływanie na środowisko – i odwrotnie. Oznacza to, że największy potencjalny wpływ na stan środowiska mają subsydia, które wpływają na decyzje producentów związane z wyborem surowców, ich ilością i jakością. Wycofywanie subsydiów wpływa na ceny, wielkość produkcji, w niektórych przypadkach na stosowane technologie (które były stymulowane lub blokowane przez subsydia). Ponadto skutki subsydiów mogą być wzmacniane lub osłabiane przez inne działania podjęte w ramach polityki gospodarczej, a nawet stymulować wprowadzanie kolejnych subsydiów (wieloletnie wspieranie produkcji energii z tradycyjnych surowców kopalnych powoduje, że koszty produkcji energii ze źródeł odnawialnych są relatywnie wyższe i w związku z tym subsydiuje się je). Celem omawianej procedury jest wyłonienie spośród wielu stosowanych subsydiów tych, w przypadku których prawdopodobieństwo wpływu na stan środowiska jest największe. Może to stanowić wstęp do badań nad skutkami ich eliminacji i w końcu do uzasadnienia podjęcia stosownej decyzji. Należy zatem nie tylko zinwentaryzować istniejące subsydia, ale zbadać ich relacje z innymi instrumentami, np. administracyjnymi, i ocenić, czy eliminacja subsydium przyniesie w tym układzie oczekiwane zmiany (inne instrumenty bądź uwarunkowania mogą zniwelować pozytywny efekt). Należy również przeanalizować możliwość wprowadzania substytutów produktów oraz nowe technologie i porównać te alternatywne produkty lub sposoby produkcji ze subsydiowanymi pod kątem oddziaływania na środowisko. Istotną kwestią jest również odpowiedź na pytanie, czy subsydiowanie ogranicza motywację do wprowadzania nowszych, oszczędniejszych technologii. Jednym z najtrudniejszych zadań jest próba przewidzenia, jaka jest najbardziej prawdopodobna reakcja subsydiowanych podmiotów w zakresie wielkości produkcji, poziomu eksploatacji zasobów naturalnych w wyniku wycofania subsydium i czy reakcja ta zależy od kryteriów udzielania subsydiów (conditionality of subsidy). 4. Czynniki wpływające na decyzję o usunięciu subsydium Prowadzone od lat badania, zbierane dane i opracowywane case studies na podstawie doświadczeń różnych krajów w zakresie niwelowania negatywnego oddziaływania subsydiów na środowisko mają na celu nie tylko zdefiniowanie takich subsydiów. Obserwacje badaczy dowiodły, że nawet wówczas, gdy negatywne oddziaływanie danego instrumentu zostało udowodnione i potwierdzono, że jego usunięcie wpłynie pozytywnie na środowisko, a często również na społeczeństwo i gospodarkę, nie następuje ich wycofywanie. Zainteresowano się.

(13) Subsydia oddziałujące na stan środowiska.... 105. wówczas przyczynami takiego stanu rzeczy. Okazało się, że niejednokrotnie nie ma woli sprawczej wśród decydentów i obawiają się oni reakcji dotychczasowych beneficjentów wsparcia. Występuje bowiem silna niechęć do zmian w systemie nabytych przywilejów. Interesujące są konkluzje, że często grupą zyskującą na subsydium wcale nie są podmioty, do których miało ono być skierowane. W długim okresie mogą one doznawać nawet uszczerbku (przykładem mogą być nabyte uprawnienia socjalne, które powstrzymują ich odbiorców przed próbą zmiany własnej sytuacji, gdyż utracą wówczas świadczenia). Dlatego przedmiotem prowadzonych badań są nie tylko subsydia i ich skutki dla środowiska i społeczeństwa, ale również przyczyny trudności we wdrażaniu rozwiązań związanych z ich wycofywaniem. W analizach OECD dużą wagę przykłada się do określenia głównych problemów, jakie stoją na drodze decydentów, oraz sposobów ich przezwyciężania. Zaliczono do nich8: – siłę interesów poszczególnych grup, które korzystają ze subsydiów (niekoniecznie są to grupy, do których subsydium było adresowane). Korzyści z subsydiowania czerpią głównie określone grupy interesów, podczas gdy koszty tych działań są rozproszone pomiędzy wszystkich podatników. Rozbieżność ta może powodować powstawanie grup walczących o utrzymywanie istniejących subsydiów. Przykładowo zaobserwowano, że w schyłkowych gałęziach przemysłu dąży się do utrzymania otrzymanych przed laty przywilejów i wsparcia; – strach beneficjentów przed zmianami. W celu uzasadnienia istnienia subsydium angażuje się siły polityczne oraz przytacza argumenty, które często są mitami. Okazuje się, że niektóre subsydia w długim okresie są szkodliwe dla tych, którzy powinni być ich beneficjentami, a dodatkowo negatywnie oddziałują na środowisko. Mimo to trudno przekonać podmioty wspierane, że tak właśnie się dzieje; – troskę o konkurencyjność i wątpliwości co do efektów dystrybucyjnych, zwłaszcza w ujęciu regionalnym. Są to argumenty często wymieniane przez decydentów jako podstawowe przeszkody w realizowaniu reformy subsydiów; – niechęć do podejmowania niepopularnych decyzji. Pomimo udokumentowanych pozytywnych efektów ograniczania subsydiów wpływających na stan środowiska, decydenci nie są skłonni do podejmowania reform, chyba że zostaną do tego zmuszeni przez kryzys ekonomiczny lub środowiskowy albo czynniki zewnętrzne (porozumienia i umowy międzynarodowe). Reforma subsydiów mimo pozytywnych efektów spowoduje, że określone grupy stracą swoje przywileje; – brak przejrzystości informacji o wielkości subsydiów, jej beneficjentach oraz o skutkach dla gospodarki, środowiska i społeczeństwa; Environmental Harmful Subsidies – Challenges…, s. 9–10.. 8.

(14) 106. Ksymena Rosiek. – ograniczenia prawne, administracyjne i technologiczne. Ograniczenia te mogą wynikać z problemów strukturalnych, które zmniejszają zdolność społeczeństwa do zaadaptowania się do zmian wynikających z reformy subsydiów. Ograniczeniem mogą być również koszty pewnych rozwiązań technologicznych (np. związane z pomiarem liczby przejechanych kilometrów na terenie kraju); – przyzwyczajenie do nabytych uprawnień. Istnienie subsydiów przez długi czas powoduje, że rodzi się przekonanie, iż pewne dobra, czy też dostęp do nich, lub określone usługi „należą się”. Przekonanie takie jest bardzo trudne do przełamania. Dodatkowo tworzą się grupy lobbystyczne walczące o utrzymanie dotychczasowego stanu rzeczy. Przygotowując reformę subsydiów, powinno się brać pod uwagę powyższe ograniczenia. Nawet najlepiej zaprojektowane i udokumentowane modyfikacje systemu subsydiów powodować będą opór społeczny oraz środowisk gospodarczych. Aby umożliwić implementację takich rozwiązań, niezbędne jest szerokie porozumienie i zgoda na ich wdrażanie. Podkreśla się również, że proces identyfikacji, szacowania skutków i wypracowywania rozwiązań zastępczych dla subsydiów jest długotrwały. Wymaga nie tylko woli politycznej, ale również przejrzystości informacji, a tym samym systemów gromadzenia danych i ich przetwarzania, a przede wszystkim zgody społecznej. Reforma subsydiów mających na celu wprowadzanie adekwatnych opłat za wodę w Australii (gdzie dostęp do wody uznawany jest od pokoleń za dobro narodowe, które ma zapewnić państwo) trwa już blisko 15 lat. Obecnie widoczne są pierwsze pozytywne efekty. Dlatego obok prac naukowców i praktyków z różnych obszarów gospodarki niezbędne jest systematyczne kształcenie społeczeństwa i uświadamianie skali problemów. 5. Podsumowanie Reforma subsydiów powinna być wpisana w szerszą reformę finansów publicznych. Na całym świecie podjęte zostały próby szacowania skutków subsydiów i ich eliminowania z gospodarki. Różnorodność form subsydiów i sposobów ich udzielania powoduje, że niejednokrotnie nie są one nawet postrzegane przez społeczeństwo jako pomoc. Duży wpływ subsydiów na gospodarkę, społeczeństwo i stan środowiska wynika z tego, że modyfikują one informacje płynące z rynków. Jest to jedna z funkcji tego instrumentu, z tym że skutki zmiany tych impulsów nie zawsze okazują się zgodne z zamierzonymi lub też realizują założony cel w jednym obszarze, np. społecznym lub gospodarczym, powodując jednocześnie nieoczekiwane lub niechciane skutki w obszarze środowiska. Mogą np. prowadzić do nadmiernego zużywania określonych zasobów (w tym również energii) lub powodować nadmierne emisje zanieczyszczeń i odpadów.

(15) Subsydia oddziałujące na stan środowiska.... 107. (np. dotowanie budowy dróg bez równoczesnego wystarczającego wspierania rozwoju kolejnictwa i publicznego transportu powoduje wzrastanie emisji zanieczyszczeń z ruchu samochodowego). Ponadto wprowadzanie określonych przywilejów zawsze powoduje powstawanie grup nacisku, które żądają ich utrzymania. Ponieważ grupa odbiorców subsydium jest relatywnie niewielka i z łatwością się organizuje, a koszty stosowania subsydium są rozproszone, gdyż ponosi je całe społeczeństwo, nie ma więc wystarczającej motywacji do likwidowania tych instrumentów. Ponadto brakuje wystarczającej informacji o skali udzielanych subsydiów, beneficjentach (zarówno tych, którzy zostali zdefiniowani jako grupa docelowa, jak i tych, którzy pośrednio korzystają z istnienia subsydiów), jak również o obciążeniach dla społeczeństwa. Podkreślić należy, że subsydia stanowią często motywację do niewłaściwych z punktu widzenia środowiska zachowań (nadmiernego zużywania zasobów) oraz prowadzą do niedoinwestowania i utrzymywania istniejących technologii (braku motywacji do wdrażania nowych rozwiązań). Ponieważ badanie oddziaływania subsydiów na społeczeństwo, gospodarkę i środowisko nie jest proste, a ich efekty są wielowymiarowe i często niewymierne, niejednokrotnie uznaje się, że lepiej niczego nie zmieniać. W artykule przytoczone jedno z proponowanych w dokumentach OECD podejść, wypracowanych w drodze wieloletnich i międzynarodowych projektów badawczych, które może ułatwić i usystematyzować proces badania subsydiów pod kątem ich oddziaływania na stan środowiska. Przedstawiona procedura ma na celu ułatwić wyłowienie spośród wielu rozmaitych instrumentów polityki gospodarczej te, których potencjalne oddziaływanie na środowisko jest największe, a więc pozytywne skutki dla środowiska płynące z ich wycofania mogą być najistotniejsze. Procedura ta nie daje jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy należy usunąć dane subsydium, oraz jakie będą skutki jego usunięcia. W analizie kładzie się również nacisk na wprowadzenie technologii i innowacji, które przyniosą większe korzyści dla środowiska od obecnie stosowanych, zwłaszcza w długim okresie. Stwierdzono, że w krótkim okresie większy wpływ na produkcję, a tym samym na zmniejszanie emisji, ma usuwanie subsydiów, które powodują zmniejszanie kosztów zmiennych (koszty energii, surowców w tym wody), niż likwidowanie subsydiów zmniejszających koszty stałe. Potencjalnie szkodliwy wpływ subsydiów oddziałujących w początkowej fazie produkcji (surowce, energia, woda) staje się jeszcze większy, jeżeli opóźniają one postęp i wprowadzanie nowych technologii, które zwiększają produktywność zasobów oraz zmniejszają negatywne skutki dla środowiska. We wszystkich opracowaniach podkreśla się, że sama ocena, iż subsydium jest szkodliwe dla środowiska, nie jest wystarczającym argumentem do jego usunięcia. Może ono spełniać bowiem inne funkcje, np. oddziaływać na sferę społeczną (subsydiowanie cen wody i energii ma potencjalnie chronić najuboższych.

(16) 108. Ksymena Rosiek. w społeczeństwie, ale może powodować marnotrawstwo zasobów i trudności we wprowadzaniu np. opłat za korzystanie z wody do celów rolniczych). Wówczas należy się zastanowić, czy funkcja ta jest realizowana efektywnie, innymi słowy, czy nie należałoby zastosować innego zestawu instrumentów, zapewniających w obszarze społecznym osiągnięcie tego samego efektu, a wyłączających subsydia szkodliwe dla środowiska. Zaprezentowane podejście stanowić może punkt wyjścia do dalszych analiz. Prowadzone od wielu lat badania pod auspicjami OECD doprowadziły do wyodrębnienia czynników, które wpływają na wyraźną niechęć rządzących do wprowadzania reformy subsydiów. Literatura Environmental Harmful Subsidies – Challenges for Reform, OECD, Paris 2005. Environmentally Harmful Subsidies – Policy Issues and Challenges, OECD, Paris 2003. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., System finansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006. Subsidy Reform and Sustainable Development, Economic, Environmental and Social Aspects, OECD, Paris 2006. Subsidy Reform and Sustainable Development, Political Economy Aspects, OECD, Paris 2007. The Influence of Subsidies on the Environment in the Light of OECD Research Along with taxes, subsidies are an important element of state economic policy. They have an essential influence on decisions taken by businesses and households, which both directly and indirectly affect the environment. The article aims to identify and analyse the results of research carried out for many years by OECD research projects concerning the influence of subsidies on the environment. The correlations between subsidies and their results are discussed in the article. The relationship between the structure of the subsidy (the place of the subsidy in the production process) and its projected effects on the environment (through its impact on the decisions of producers and consumers) is a particularly important element of the analysis. Finally, the article also discusses factors that influence the decision to delay the reform of subsidies, including those which may have an detrimental effect on the environment..

(17)