FOLIA OECONOMICA 243, 2010
DARIUSZ P.MIKOŁAJCZYK∗
Teoretyczne aspekty partnerstwa publiczno-
-prywatnego – zalety, wady, bariery rozwoju w Polsce
oraz związek z ideą nowego zarządzania publicznego,
prywatyzacji i zamówieĔ publicznych
W okresie ostatnich lat upowszechniło siĊ współdziałanie sektora prywat-nego z sektorem publicznym, nastĊpstwem czego jest budowa infrastruktury publicznej, np. w sektorze transportowym, z licznymi przykładami dróg, mostów, tuneli czy linii kolejowych. Ponadto egzemplifikacją takiej współpra-cy mogą byü szpitale, szkoły czy mieszkania komunalne w zakresie infrastruk-tury społecznej, a takĪe sieci wodociągowe i kanalizacyjne w usługach komunalnych. Związane jest to z faktem, iĪ w Polsce wystĊpują ogromne zaniedbania infrastrukturalne (zwłaszcza we wspomnianych powyĪej dziedzi-nach), co oddziałuje negatywnie nie tylko na komfort Īycia mieszkaĔców, ale równieĪ na tak waĪną atrakcyjnoĞü potencjalnych lokalizacji inwestycji prywatnych1.
InfrastrukturĊ publiczną moĪna podzieliü na dwa główne typy:
1) infrastrukturĊ gospodarczą, czyli niezbĊdną do działalnoĞci gospodarczej (np. linie transportowe, sieci wodociągowe, kanalizacyjne czy elektryczne), oraz
2) infrastrukturĊ społeczną, w postaci np. szkół, bibliotek, szpitali, o której moĪna powiedzieü, Īe jest niezbĊdna dla sprawnego funkcjonowania społeczeĔ-stwa2, które moĪna dalej dzieliü na infrastrukturĊ „twardą”, czyli związaną
∗ Mgr, doktorant, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego.
1 Por. H. Sochacka-Krysiak, Partnerstwo publiczno-prywatne – szansa czy koniecznoĞü?,
[w:] E. Kornberger-Sokołowska (red.), Realizacja zadaĔ publicznych przez jednostki samorządu
terytorialnego we współpracy z sektorem prywatnym, Uniwersytet Warszawski, Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego, Warszawa 2008, s. 9.
2
Por. E. R. Yescombe, Partnerstwo publiczno-prywatne. Zasady wdraĪania i finansowania, Wolters Kluwer, Kraków 2008, s. 17.
z wznoszeniem budynków i budowli3, a takĪe tzw. infrastrukturĊ „miĊkką”, związaną z zapewnieniem obsługi odpowiednio infrastruktury gospodarczej bądĨ społecznej.
Powszechnie funkcjonuje przekonanie, iĪ to właĞnie paĔstwo winno byü odpowiedzialne za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury publicznej dla swych obywateli. Historia pokazuje, iĪ paĔstwo moĪe tĊ infrastrukturĊ zapewniü poprzez swoje działania lub we współpracy z sektorem prywatnym; w tym drugim przypadku niezbĊdne są odpowiednie regulacje prawne czy zachĊty w postaci ulg podatkowych; zastosowanie znajduje tutaj takĪe narzĊdzie kontraktu. NaleĪy pamiĊtaü, iĪ do XIX, a nawet XX w. rozwój oraz utrzymanie infrastruktury społecznej był kwestią dobroczynnoĞci koĞcielnej i prywatnej. Tak wiĊc, przyjmując historyczny punkt widzenia, moĪna pokusiü siĊ o stwier-dzenie, iĪ dopiero od niedawna paĔstwo przyjĊło na siebie powyĪsze obowiązki. Zatem partnerstwo publiczno-prywatne moĪna uznaü za nowoczesny sposób „wykorzystania” kapitału prywatnych inwestorów do zaspokojenia wzrastające-go zapotrzebowania na infrastrukturĊ publiczną4.
1. Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP)
Termin ten po raz pierwszy uĪyty został w Stanach Zjednoczonych w latach 50. XX w. dla okreĞlenia finansowania programów edukacyjnych zarówno przez sektor publiczny, jak i prywatny. Z czasem nazwa ta, zawierająca w sobie informacjĊ o swoistym dualizmie finansowania, weszła do obiegu powszechne-go – zaczĊto jej uĪywaü np. w czasie organizowania wspólnych działaĔ przez rządy, agencje pomocowe czy sektor prywatny w walce z AIDS, malarią i innymi chorobami o zasiĊgu Ğwiatowym.
Zgodnie z definicją The National Council for Public-Private Partnerships „[...] partnerstwo publiczno-prywatne to oparte na umowie porozumienie miĊdzy jednostką publiczną i podmiotem prywatnym o charakterze komercyjnym. DziĊki temu porozumieniu umiejĊtnoĞci i zasoby kaĪdego z sektorów wykorzy-stywane są przy dostarczaniu usług odbiorcom i udostĊpnianiu obiektów uĪytkownikom”5.
Istnieje ponadto definicja mówiąca o tym, iĪ partnerstwo publiczno-pry-watne polega na „[...] współpracy jednostki publicznej z podmiotem prywat- nym przy realizacji i finansowaniu długoterminowych i kapitałochłonnych przedsiĊwziĊü infrastrukturalnych. Ze strony sektora paĔstwowego wykonawcą
3 W rozumieniu Ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. DzU z 2006 r.,
nr 156, poz. 1118, z póĨn. zm.).
4 Por. E. R. Yescombe, op. cit., s. 18–19. 5
tej koncepcji moĪe byü rząd lub jego agencja, samorząd lokalny lub inna jednostka paĔstwowa o charakterze nadzorczym”6.
Obecnie obowiązująca ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publicz-no-prywatnym7 nie definiuje tytułowego partnerstwa wprost, lecz przez wskaza-nie cech zasadniczych umowy PPP. Ustawodawca stwierdza, iĪ przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólne realizowanie przez podmiot publiczny oraz podmiot prywatny przedsiĊwziĊü opartych na podziale zadaĔ i ryzyka miĊdzy te podmioty8.
MoĪliwoĞci PPP jest wiele – począwszy od Ğwiadczenia usług przez firmĊ prywatną korzystającą z własnego majątku (np. usługi transportowe), przekaza-nie w zarząd prywatnemu podmiotowi infrastruktury publicznej (np. usługi wodno-kanalizacyjne, gdy prywatna firma odpowiada za Ğwiadczenie usług, dzierĪawiąc sieü publiczną), aĪ do czasowego przejĊcia tytułu własnoĞci majątku publicznego przez podmiot prywatny (np. w wyniku stworzenia razem z podmiotem publicznym spółki bądĨ jako rezultat budowy nowych obiektów)9. Ten ostatni typ współpracy jest najbardziej rozpowszechniony.
RozwinĊło siĊ partnerstwo publiczno-prywatne „oparte na projekcie” bądĨ teĪ „oparte na kontrakcie”, które charakteryzują siĊ:
– zawieraniem długoterminowych kontraktów miĊdzy podmiotem publicz-nym a prywatpublicz-nym,
– obejmowaniem swym zasiĊgiem planów konstrukcyjnych, a takĪe budo-wy, finansowania i eksploatacji danego obiektu infrastruktury publicznej przez prywatny podmiot,
– generowaniem płatnoĞci dla podmiotu prywatnego przez cały okres po-dany w kontrakcie, bĊdących „zadoĞüuczynieniem” za korzystanie z obiektu przez podmiot publiczny czy przez ludnoĞü,
– pozostawieniem własnoĞci wzniesionego obiektu w rĊkach publicznych lub przekazaniem jej w rĊce sektora publicznego po wygaĞniĊciu terminu kontraktu10.
Taki kontrakt nie musi obejmowaü budowy nowych obiektów, ale równieĪ znaczną rozbudowĊ juĪ istniejącej sieci infrastrukturalnej.
Stroną kontraktu (umowy) zamawiającą, czyli podmiotem publicznym, mo-Īe byü zarówno ministerstwo, władza centralna czy samorządowa, jak i gmina, agencja publiczna oraz inna jednostka kontrolowana przez sektor publiczny.
6
Por. M. Rytel, K. Siewierski, R. Sikora, Zastrzyk z kapitału, „Rzeczpospolita” 16 lutego 2002, nr 40.
7
DzU z 5 lutego 2009.
8
Por. B. P. Korbus, M. StrawiĔski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji
zadaĔ publicznych, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 347.
9 Por. J. SiwiĔska-Gorzelak, PrzedsiĊwziĊcia PPP – korzyĞci i zagroĪenia, [w:] A. KopaĔska,
A. Bartczak, J. SiwiĔska-Gorzelak, Partnerstwo publiczno-prywatne. Podmioty prywatne w
reali-zacji zadaĔ publicznych sektora wodno-kanalizacyjnego, CeDeWu.pl, Warszawa 2008, s. 11–12.
10
Innymi słowy, moĪe to byü jednostka sektora finansów publicznych bądĨ teĪ osoba prawna od niej zaleĪna, jak równieĪ związki tych podmiotów11. Podmio-tem prywatnym jest z kolei spółka celowa, która została utworzona przez prywatnych inwestorów w celu realizacji przedmiotowego kontraktu, moĪe byü nim równieĪ osoba fizyczna czy „ułomna” osoba prawna, która wykonuje we własnym imieniu działalnoĞü zarobkową róĪnego typu (wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową), a takĪe zajmująca siĊ poszukiwaniem złóĪ kopalin, ich rozpoznawaniem oraz wydobywaniem, tudzieĪ wykonująca działalnoĞü zawo-dową w sposób ciągły i zorganizowany12. PamiĊtaü naleĪy przy tym, Īe związek tych stron kontraktu nie moĪe byü nazwany spółką, zgodnie z przepisami prawa, lecz oparty jest na postanowieniach zapisanych w umowie13.
Istotą partnerstwa publiczno-prywatnego, z prawnego punktu widzenia, jest powierzenie podmiotowi prywatnemu zadaĔ publicznych, przy jednoczesnym zachowaniu przez sektor publiczny odpowiedzialnoĞci publicznoprawnej za ich wykonanie14.
2. Zalety partnerstwa publiczno-prywatnego
NajwaĪniejszą przesłanką przemawiającą za błyskawicznym tempem wzro-stu liczby przedsiĊwziĊü typu PPP jest to, iĪ sektor publiczny nie jest zobligo-wany do ich finansowania. Partnerstwo publiczno-prywatne pozwala na rozłoĪe-nie kosztów finansowych związanych z urzeczywistrozłoĪe-nierozłoĪe-niem projektu na cały okres jego realizacji, w miejsce niezwłocznego obciąĪenia nimi budĪetu jed-nostki publicznej. Koszty te są ponoszone przez uĪytkowników usług, zwolnio-nych w ten sposób z płacenia podatków, bądĨ są spłacane przez sektor publiczny w całym okresie trwania kontraktu. W ten sposób system PPP pozwala budĪe-tom jednostek publicznych na przełamanie bariery ograniczeĔ finansowych w krótkim okresie, wynikających z niedostatecznego poziomu dochodów uzyskiwanych z tytułu podatków lub ograniczeĔ związanych z maksymalnym poziomem długu publicznego15.
W związku z powyĪszym, jeĞli dana inwestycja nie jest obciąĪeniem dla budĪetu publicznego, sektor ten moĪe dokonywaü lub zwiĊkszaü inwestycje infrastrukturalne, dotąd niemoĪliwe do zrealizowania bądĨ odłoĪone w czasie. W takim wypadku ta „dodatkowoĞü” pozwalająca na realizacjĊ inwestycji
11
Por. B. P. Korbus, M. StrawiĔski, op. cit., s. 347.
12
Ibidem, s. 348.
13 Por. E. R. Yescombe, op. cit., s. 20. 14
K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne. Przesłanki, moĪliwoĞci, bariery, CeDe-Wu.pl, Warszawa 2006, s. 22.
15
w zakresie usług publicznych prowadzi do wzrostu politycznej atrakcyjnoĞci partnerstwa publiczno-prywatnego.
Wzrost inwestycji publicznych, w ujĊciu makroekonomicznym, generuje spadek liczby inwestycji prywatnych, zaĞ ich bilans pozostaje niezmieniony. W przypadku PPP nie ma dowodu na wystĊpowanie takich zaleĪnoĞci. PamiĊtaü naleĪy, Īe przedsiĊwziĊcia typu PPP podejmowane są nie zamiast innych inwestycji publicznych, ale równolegle do nich16.
Finansowanie inwestycji w ramach PPP z budĪetu sektora prywatnego pro-wadzi do wzrostu kosztów w porównaniu z finansowaniem ich w ramach długu publicznego przez sektor publiczny, Ğrednio o 2–3% rocznie17. Tak wiĊc moĪliwe jest zmniejszenie kosztów ponoszonych przez podatnika w zamian za dostarczenie usługi bądĨ podniesienie jej jakoĞci bez podnoszenia opłat.
Podział ryzyka w partnerstwie publiczno-prywatnym opiera siĊ na załoĪe-niu, iĪ kaĪdy z partnerów przejmuje czĊĞü ryzyka, którą moĪe najskuteczniej (najefektywniej) zneutralizowaü. W przypadku partnera publicznego jest to zazwyczaj ryzyko polityczne. Dlatego niezwykle istotna jest kwestia stosowania długookresowej i spójnej strategii rozwoju lokalnego, która uwzglĊdnia funkcjo-nowanie PPP w lokalnych warunkach. Z kolei partner prywatny podejmuje zazwyczaj ryzyko bieĪącego utrzymania infrastruktury realizowanego przez PPP przedsiĊwziĊcia, m. in. poprzez zapewnienie płynnoĞci finansowej, minimaliza-cjĊ kosztów i maksymalizaminimaliza-cjĊ poziomu Ğwiadczonych usług18.
Jak stwierdza D. Wielowieyska, „[...] w PPP kaĪdy z partnerów przejmuje na siebie tĊ czĊĞü ryzyka, z którą lepiej sobie poradzi. Ryzyko wystąpienia róĪnych problemów w trakcie budowy i w czasie eksploatacji podraĪa koszty przedsiĊwziĊcia. JeĪeli kaĪda ze stron potrafi to ryzyko zmniejszyü, a bĊdą one tym zainteresowane ze wzglĊdu na przyszłe zyski, to wtedy i koszty całego projektu zmaleją. Im wiĊksze ryzyko bierze na siebie jedna ze stron, tym wiĊkszy powinna mieü udział w zyskach z danego przedsiĊwziĊcia. Ten racjo-nalny podział sprawia, Īe znacząco skraca siĊ czas trwania i maleje całkowity koszt inwestycji”19.
W kontekĞcie PPP rozwaĪa siĊ róĪnego rodzaju ryzyko:
1) handlowe – mogące przybraü formĊ przekroczenia planowanych nakła-dów inwestycyjnych, opóĨnienia oddania inwestycji, wypadków czy niedotrzy-mania ustalonych standardów czy parametrów;
16 Ibidem, s. 38–39. 17
Por. M. Speckman, Public-private partnership: lessons from the British approach, „Eco-nomic Systems” 2002, vol. 26.
18
Por. Wskazówki dla podmiotów publicznych zainteresowanych podejmowaniem
partner-stwa publiczno-prywatnego, Departament Instrumentów Wsparcia Ministerstwa Gospodarki, Warszawa 2007, s. 20–22 oraz s. 30 i n.
19 Por. D. Wielowieyska, PPP w drugim wydaniu, „Infrastruktura Polski” – dodatek do
2) rynkowe i eksploatacyjne – bĊdące nastĊpstwem wzrostu cen składników kosztów, postĊpu technicznego czy zmniejszenia popytu na usługi;
3) polityczne – które przejawiaü siĊ moĪe w wystąpieniu siły wyĪszej (po-wodzie, strajki etc.), zmianach w prawie czy decyzjach politycznych – np. wywłaszczanie, dyskryminacja czy nieudzielenie niezbĊdnych pozwoleĔ;
4) finansowe – w postaci moĪliwoĞci zmiany stóp procentowych czy ryzy-ka kursowego20.
Dla podmiotu publicznego dług publiczny jest taĔszym Ĩródłem finansowa-nia, z uwagi na to, iĪ ryzyko podejmowane przez kredytodawców znajduje siĊ na niskim poziomie, w przeciwieĔstwie do kredytowania inwestycji PPP. Ujawnia siĊ to w poglądzie, Īe sektor publiczny ma wiĊkszą zdolnoĞü do rozłoĪenia ryzyka niĪ ma to miejsce w sektorze prywatnym21.
Transfer ryzyka jest kluczowym elementem stosunku wartoĞci do ceny (va-lue for money, VfM) przemawiającym na korzyĞü PPP. Oznacza to, Īe sektor prywatny lepiej zarządza ryzykiem – nie podlega ono transferowi, czego skutkiem jest obniĪenie kosztów działalnoĞci – niĪ sektor publiczny. Transfer ryzyka jest wiĊc narzĊdziem poprawiającym stosunek wartoĞci do ceny.
Jak zostało juĪ wspomniane, PPP pozwala przyspieszyü inwestycje w infra-strukturĊ techniczną, w wyniku czego projekty, które do tej pory musiały byü realizowane etapowo, mogą powstawaü w całoĞci (szczególnie jest to istotne w budownictwie drogowym). Krótszy termin realizacji robót pozwala na unikniĊcie inflacji kosztów budowy, która w dłuĪszym terminie przyczyniłaby siĊ do ich wzrostu.
Ponadto rozłoĪenie nakładów i remontów na cały cykl Īycia projektu jest klu-czowe dla stosunku wartoĞci do ceny, przemawiające za PPP. Inwestorzy są gotowi ponieĞü wyĪsze koszty początkowe, jeĞli przyczyni siĊ to do obniĪenia kosztów przyszłych remontów obiektu w ramach kontraktu PPP, w przeciwieĔ-stwie do zasady minimalizacji kosztów wstĊpnych w zamówieniach publicznych.
Kontrakt PPP o charakterze długoterminowym ma wpływ na sektor prywat-ny w zakresie tworzenia rezerw na utrzymanie (opłaty za usługĊ), bez wzglĊdu na ograniczenia budĪetowe, które mogłyby prowadziü do niepodejmowania rutynowych czynnoĞci remontowych. Ponadto skłania sektor prywatny do utrzymania obiektu w naleĪytym stanie, jeĞli opłata za usługĊ czy teĪ jej potrącenie bĊdzie zawieszone w wyniku niespełnienia standardów remonto-wych22.
20
Por. J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Teoria i praktyka, OĞrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, GdaĔsk 2003, s. 13, oraz por. R. S. Lintz, An Overview of Alternative
Institutional Arrangements for the Delivery of Urban Services: Public/Private Partnerships, Opracowanie dla: Local Government Partnership Program, projekt USAID/ Chemonics Internatio-nal, 1999, s. 26–29.
21 Por. E. R. Yescombe, op. cit., s. 39–40. 22
Mimo ewidentnych korzyĞci związanych z podnoszeniem jakoĞci usług pu-blicznych, które zostały powierzone do realizacji podmiotom sektora prywatne-go, zwiĊkszeniem ich dostĊpnoĞci czy obniĪeniem kosztów ich Ğwiadczenia w wyniku zastosowania innowacji techniczno-organizacyjnych23, to jednak w polskich realiach najwaĪniejszy powód realizowania zadaĔ publicznych w formule PPP jest prozaiczny – permanentny niedobór Ğrodków finansowych bĊdących w dyspozycji jednostek sektora publicznego, szczególnie jednostek samorządu terytorialnego, które pozbawione są wydajnych Ĩródeł dochodów własnych. W tym wypadku PPP staje siĊ niejako alternatywą wobec zaciągania kredytów czy poĪyczek, bądĨ emisji obligacji komunalnych24. NaleĪy pamiĊtaü jednak, iĪ innowacje niosą ze sobą równieĪ niebezpieczeĔstwo25.
MoĪna wiĊc stwierdziü, iĪ idea partnerstwa publiczno-prywatnego stanowi dla Polski nie tylko szansĊ, ale pod wzglĊdem ekonomicznym wrĊcz koniecz-noĞü. Działania takie mogą byü uzupełniane przez znalezienie dodatkowych Ĩródeł dochodów w Ğrodkach jednostek typu non profit naleĪących do tzw. trzeciego sektora – np. organizacji pozarządowych działających w formie fundacji czy stowarzyszeĔ26.
Innym pozytywnym efektem funkcjonowania i upowszechniania idei PPP jest praktyka wyceny rzeczywistych kosztów wytwarzania okreĞlonych dóbr czy usług, bez dokonania której podmiot prywatny nie podejmie siĊ ich dostarczenia. MoĪe to przyczyniü siĊ do poprawienia jakoĞci planowania budĪetowego takĪe przez te podmioty, które w danym czasie nie realizują przedsiĊwziĊü typu PPP. Niewątpliwą korzyĞcią jest uniezaleĪnienie, choüby w niewielkim stopniu, wydatków publicznych od decyzji politycznych27.
Oprócz wspomnianego juĪ wzrostu efektywnoĞci podmiotów prywatnych w wyniku stosowania mechanizmów nadzoru i kontroli przez podmioty publicz-ne uczestniczące w PPP, osiągnąü moĪna równieĪ dodatkowy cel, jakim jest równoĞü obywateli w rozumieniu powszechnej dostĊpnoĞci do Ğwiadczonych usług, a takĪe odpowiedzialnoĞü wobec odbiorców oraz Ĩródeł finansowania, co jest efektem wiĊkszej sprawnoĞci zarządzania i zmniejszenia wpływu biurokracji oraz kwestii politycznych na działalnoĞü jednostek. Znajduje to wyraz w niĪszych kosztach produkcji czy dostawy dóbr/usług publicznych, a co wiĊcej,
23 Por. M. Zioło, Partnerstwo publiczno-prywatne jako innowacyjna forma realizacji zadaĔ w sektorze publicznym, [w:] L. Patrzałek (red.), Stan i kierunki rozwoju finansów samorządu
terytorialnego, Wyd. WyĪszej Szkoły Bankowej, PoznaĔ–Wrocław 2007.
24
Por. R. Małkowska, Przekształcenia w sektorze publicznym – nowe formy finansowania
zadaĔ, [w:] R. Bartkowiak, J. Ostaszewski (red.), O nowy ład gospodarczy w Polsce, Wyd. SGH, Warszawa 2008, s. 158.
25 WiĊcej: J. SiwiĔska-Gorzelak, op. cit., s. 16–18. 26
Na podstawie przepisów Ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalnoĞci poĪytku publicznego i o wolontariacie (DzU z 2003 r., nr 96, poz. 873, z póĨn. zm.).
27
w motywacji do inwestowania oraz utrzymania obiektów i urządzeĔ w naleĪy-tym stanie technicznym.
Inną zaletą stosowania przedsiĊwziĊü typu PPP, w porównaniu z inwesty-cjami stricte publicznymi, jest wiĊksza szansa ich zakoĔczenia zgodnie z planem, a wiĊc bez opóĨnieĔ. Związane jest to z czerpaniem zysku z inwestycji przez sektor prywatny dopiero po jej ukoĔczeniu. Po podpisaniu umowy o PPP sektor publiczny ma mniejszy wpływ na tempo realizacji i strukturĊ finansowania inwestycji. MoĪe to byü korzystne, gdyĪ wydatki inwestycyjne na utrzymanie infrastruktury znajdują siĊ zazwyczaj nisko na liĞcie priorytetów jednostek sektora publicznego.
Niewątpliwą zaletą partnerstwa publiczno-prywatnego jest, biorąc pod uwa-gĊ finanse publiczne, korzystniejsze rozłoĪenie płatnoĞci netto w czasie. W ten sposób podmioty publiczne ograniczyü mogą ponoszenie duĪych kosztów w początkowej fazie realizacji inwestycji.
3. Wady partnerstwa publiczno-prywatnego
Mimo ewidentnych zalet przedstawionych we wczeĞniejszej czĊĞci opraco-wania, realizowanie przedsiĊwziĊü wg idei PPP niesie ze sobą równieĪ poten-cjalne skutki negatywne. NajpowaĪniejszym zagroĪeniem dla rozwoju tego typu współpracy sektora publicznego z prywatnymi inwestorami jest korupcjogen-noĞü systemu finansowania inwestycji (pomimo teoretycznej przejrzystoĞci procedur).
Inną słabą stroną takiego partnerstwa jest stopieĔ skomplikowania procedur wpływający na czasochłonnoĞü przygotowania wszelkich niezbĊdnych analiz, dokumentacji czy przeprowadzenia odpowiednich procedur28.
RównieĪ potencjalne innowacje mogą byü odbierane, jak to zostało juĪ za-sygnalizowane, jako niechciane. Z jednej strony mogą one obniĪaü koszty, ale z drugiej na ogół obniĪa siĊ teĪ jakoĞü. Mechanizm ten moĪe działaü równieĪ w drugą stronĊ – poprzez podniesienie jakoĞci mogą wzrosnąü koszty. W przy-padku firm publicznych rząd moĪe niejako „zagarnąü” pomysł innowacji i wprowadziü go niezaleĪnie od działaĔ twórcy tegoĪ projektu. W takim przy-padku rząd musi wydaü zgodĊ na innowacjĊ, gdyĪ ta oddziałuje na koszty i jakoĞü. W przypadku firmy prywatnej jej właĞciciel moĪe wprowadziü innowa-cyjne rozwiązania, chcąc w ten sposób ograniczyü koszty, bez zwracania uwagi na obniĪenie jakoĞci. Dzieje siĊ tak w niepełnych umowach, zgodnie z którymi rząd (czy – ogólnie – organizacja publiczna) bĊdzie płacił prywatnemu podmio-towi za samo dostarczenie usługi, niezaleĪnie od jakoĞci, którą jest trudno
28
zmierzyü. JeĞli zaĞ prywatny właĞciciel wprowadzi innowacje podwyĪszające standard, bĊdzie negocjował z partnerem publicznym o wyĪszą kwotĊ zapłaty za dostarczone usługi wyĪszej jakoĞci29.
Drastyczny wzrost zapotrzebowania na roboty budowlane bĊdący nastĊp-stwem funkcjonowania PPP moĪe przyczyniü siĊ do powstania niedoboru podaĪy na miejscowym rynku usług budowlanych, skutkiem czego moĪe byü wzrost cen. MoĪe to zniwelowaü wszelkie korzyĞci płynące z PPP. Z kolei rozmiar oraz złoĪonoĞü przedsiĊwziĊü PPP moĪe wpłynąü na zniechĊcenie lokalnych małych wykonawców do udziału w przetargu, a tym samym ograniczyü konkurencjĊ, co skutkowaü moĪe wzrostem koĔcowego kosztu inwestycji30.
Jak podsumowuje A. Shleifer31, usługi publiczne winny byü dostarczane przez prywatne przedsiĊbiorstwa (na podstawie umowy zawartej z podmiotem publicznym) tam, gdzie waĪna jest obniĪka kosztów i innowacyjnoĞü.
4. Bariery rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego
W opinii M. Bitnera32 głównymi przeszkodami w rozwoju PPP w Polsce są bariery prawne, brak standaryzacji usług publicznych oraz umów o PPP, a takĪe procedur wyboru partnera prywatnego. WaĪnym problemem jest równieĪ utoĪ-samianie w szerokim odbiorze społecznym partnerstwa publiczno-prywatnego z pozyskiwaniem Ğrodków z funduszy strukturalnych i Funduszu SpójnoĞci. Nie moĪna w tym miejscu pominąü kwestii niedostatecznej promocji tej formy współpracy.
Podmioty publiczne, zwłaszcza jednostki samorządu terytorialnego, są nie-przygotowane do realizacji przedsiĊwziĊü partnerstwa publiczno-prywatnego. Nowa ustawa o PPP, mająca za zadanie informowanie i edukacjĊ jednostek, jest niejako prawnym usankcjonowaniem stanu rzeczy, jednak nie jest elementem wystarczającym do powstania rynku PPP w Polsce. Podejmowane działania powinny zmierzaü zarówno do usuniĊcia barier prawnych, jak i promowaü oraz informowaü o PPP. Niezmiernie waĪna jest równieĪ kwestia standaryzacji usług publicznych, a takĪe umów o partnerstwie publiczno-prywatnym czy procedur wyboru partnera prywatnego. NaleĪy ponadto przyjrzeü siĊ zagadnieniu kojarzenia PPP z uwzglĊdnieniem Ğrodków pozyskanych z funduszy europejskich.
29
WiĊcej: J. SiwiĔska-Gorzelak, op. cit., s. 16–18.
30
Ibidem, s. 43
31
Por. A. Shleifer, State versus Private Ownership, „Journal of Economic Perspectives” 1998, vol. 12.
32
Por. M. Bitner, Bariery rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego jako metody
wyko-nywania zadaĔ związanych z realizacją inwestycji lokalnych i regionalnych w Polsce, [w:] E. Kronenberg-Sokołowska (red.), Realizacja zadaĔ publicznych..., s. 29.
Analiza treĞci obowiązującej ustawy moĪe prowadziü do wniosku, Īe niektóre jej zapisy są przeregulowaniem. Dotyczy to zwłaszcza kwestii uznania za partner-stwo tylko współpracy opartej na umowie o PPP. Jednak podpisanie takiej umowy ma dalekosiĊĪne konsekwencje. Dlatego teĪ podmioty publiczne nie są jej gorliwymi zwolennikami – dotyczy to zwłaszcza obowiązku opracowywania analiz, składania sprawozdaĔ etc. Niewielkie są przy tym udogodnienia podatko-we czy w zakresie gospodarki nieruchomoĞciami publicznymi. Co wiĊcej, niektóre przepisy ustawy sformułowane zostały bardzo mgliĞcie – np. odnoszące siĊ do moĪliwoĞci zaciągania wieloletnich zobowiązaĔ przede wszystkim przez jednostki samorządu terytorialnego czy wysokoĞci wynagrodzenia (lub jego składników) za Ğwiadczenie usług publicznych (kwestia taryf opłat).
Kolejną kwestią godną uwagi jest podział ryzyka, nie jest bowiem moĪliwe skonstruowanie katalogu rodzajów ryzyka istotnych dla kaĪdej ze stron umowy. Przepisy nie wskazują bezpoĞrednio, które z tych rodzajów ryzyka winny podlegaü podziałowi. Niemniej jednak moĪna uznaü, iĪ kaĪda umowa o PPP okreĞla choüby w sposób ogólny zagadnienia podziału ryzyka związanego z realizacją danego przedsiĊwziĊcia.
Jedną z barier rozwoju w Polsce tej formy współpracy są zagadnienia pu-blicznoprawne. Podmioty publiczne jeszcze przed podjĊciem decyzji o realizacji przedsiĊwziĊcia w formie PPP zobligowane są do przeprowadzenia szeregu analiz dotyczących stosunku kosztów do potencjalnych korzyĞci dla wszystkich wariantów jego wykonania. Jest to brak ciągłoĞci decyzyjnej w odniesieniu do przepisów umoĪliwiających zaciąganie przez jednostki publiczne zobowiązaĔ ciągłych, wieloletnich, z których płatnoĞci rozłoĪone bĊdą na przyszłe budĪety. Z kolei studium wykonalnoĞci przedsiĊwziĊcia sporządzane jest dla podmiotu finansującego – instytucji kredytowej czy miĊdzynarodowej instytucji finanso-wej, a nie stanowi (lub stanowi tylko w małym stopniu) podstawy podejmowa-nia decyzji inwestycyjnych w sektorze publicznym. Kolejnym problemem jest sposób oceny opracowanych analiz w odniesieniu do obowiązujących standar-dów – moĪna powiedzieü, Īe analizy te „pisane są pod instytucjĊ”, czyli w róĪny sposób, zaleĪnie od instytucji finansującej. Dokumentacja nie powinna zawieraü pojĊü niedookreĞlonych, jak np. „społeczne korzyĞci” i „koszty przedsiĊwziĊ-cia”. Nie istnieje jedna metoda identyfikacji i kwantyfikacji oraz szacowania tychĪe korzyĞci czy kosztów.
WĞród waĪnych przeszkód w rozwoju idei partnerstwa publiczno-prywatnego wymieniü trzeba faktyczny brak promocji i informacji. Jednostki samorządowe nie dysponują wykwalifikowanymi zasobami kadrowymi. Odczuwalny jest równieĪ brak instytucji pomocniczych umoĪliwiających wzrost pozycji jednostki samorządowej w odniesieniu do podmiotu prywatnego, wystĊpującego czĊsto jako konsorcjum przedsiĊbiorstw budowlanych, instytucji kredytowych czy zakładów ubezpieczeĔ. Ponadto konieczne jest stworzenie komórki organizacyj-nej w ramach administracji rządowej, która pełniłaby rolĊ banku informacji czy
doradcy jednostek sektora publicznego zainteresowanych współpracą w ramach PPP. W póĨniejszym okresie jednostka taka mogłaby zająü siĊ standaryzacją umów o partnerstwie publiczno-prywatnym czy komunikacją społeczną. Jednak zanim to nastąpi konieczne byłoby wprowadzenie w Polsce programu pilotaĪo-wego PPP. DziĊki niemu minimalizacji i dywersyfikacji mogłoby ulec ryzyko, a objąü mógłby przedsiĊwziĊcia nie wymagające bardzo duĪych nakładów inwestycyjnych.
Jak juĪ zostało wspomniane, w Polsce nie okreĞlono minimalnych standar-dów Ğwiadczenia usług w ramach zadaĔ publicznych. Partner prywatny, Ğwiad-czący te usługi za poĞrednictwem nowo powstałych obiektów, przy okreĞleniu standardów dla wszystkich usług publicznych miałby wyraĨnie zdefiniowane odniesienia do oceny swojej funkcji. Jednak musiałyby one objąü zarówno zakres usług, ich charakterystykĊ czy sposób Ğwiadczenia, jak i warunki, które powinien spełniaü odbiorca danej usługi33. NaleĪałoby przy tym pamiĊtaü o cyklicznej ich ocenie i ewentualnej weryfikacji.
Sporządzenie i negocjowanie umowy o PPP czy pakietu kontraktowego wy-maga profesjonalnego przygotowania ze strony jednostek sektora publicznego. W przeciwnym razie partner prywatny moĪe próbowaü narzuciü warunki współ-pracy. Rozwiązaniem moĪe byü opracowanie standardowych warunków lub wzorców takiej umowy. Prowadziłoby to nie tylko do skrócenia okresu czasu niezbĊdnego do przygotowania PPP, jak równieĪ do znacznej redukcji kosztów.
Z kolei pozyskiwaniu Ğrodków z funduszy UE na realizacjĊ inwestycji w ramach PPP na przeszkodzie stoi niemoĪnoĞü okreĞlenia jednolitej procedury ubiegania siĊ o te Ğrodki. Powoduje to stosowanie metody prób i błĊdów przez podmioty publiczne pragnące pozyskaü Ğrodki pomocowe. Z jednej strony prowadzi to do permanentnego uczenia siĊ organizacji (co samo w sobie jest pozytywne), lecz z drugiej moĪe odbiü siĊ w negatywny sposób na mieszkaĔ-cach, gdyĪ przy braku wsparcia czĊĞü inwestycji zostanie odłoĪona w czasie.
RównieĪ niskie zaangaĪowanie społeczeĔstwa w sprawy publiczne nie sprzyja rozwojowi PPP (aczkolwiek udział ten powoli roĞnie). ZaangaĪowanie publiczne społecznoĞci lokalnej34 jest związane bezpoĞrednio z włączeniem do prac nad danym projektem osób wspierających projekt – udziałowców, uĪyt-kowników, pracowników, inwestorów, grup religijnych etc. Osoby te mogą odgrywaü rolĊ orĊdownika projektu. Niestety, siła i wpływy tych osób, a takĪe kierowanie siĊ własnymi interesami mogą zagroziü integralnoĞci projektu, jednoczeĞnie satysfakcjonując okreĞloną społecznoĞü35. NaleĪy wiĊc dąĪyü do odnalezienia „złotego Ğrodka” w tej sprawie.
33 Por. M. Bitner, op. cit., s. 39. 34
Por. M. Trojanek, Oddziaływanie władzy lokalnej na efektywnoĞü przedsiĊwziĊü
inwesty-cyjnych, „Zeszyty Naukowe AE w Poznaniu” 1994, ser. II, zeszyt 137, s. 9–10.
35
Na ograniczenia rozwoju współpracy w ramach PPP wpływają teĪ uwarun-kowania polityczne. NaleĪy zdawaü sobie sprawĊ z tego, iĪ rynek polityczny poprzez uczestniczenie w Īyciu gospodarczym oddziałuje na podejmowanie decyzji gospodarczych, w tym inwestycyjnych. Partie polityczne, dąĪąc do zdobycia oraz utrzymania władzy, mogą składaü mało realne obietnice w zamian za poparcie. Ponadto realizacja projektów infrastrukturalnych wymaga długiego okresu czasu, zaĞ wybory odbywają siĊ co 4–5 lat. Ta kadencyjnoĞü działania administracji wpływa na to, Īe politycy preferują programy tzw. małych kroków36.
Ponadto społeczeĔstwo odbiera partnerstwo publiczno-prywatne nadal jako proces doĞü enigmatyczny, który umoĪliwia naduĪycia w finansach publicznych. Niezwykle istotne jest wiĊc transparentne okreĞlenie nie tylko sposobu wyboru partnera prywatnego, ale całego procesu inwestycyjnego i proinwestycyjnego37. Inną barierą o charakterze mentalnym jest strach zarówno wĞród mieszkaĔców, jak i władz publicznych przed wzrostem opłat za usługi. Ze strony decydentów duĪe znaczenie odgrywa takĪe obawa o utratĊ kontroli nad podmiotami komu-nalnymi38. Po przełamaniu tych barier mentalnych i podjĊciu próby budowy zaufania miĊdzy władzą publiczną, prywatnymi inwestorami a społeczeĔstwem nadejdzie czas na zastanowienie siĊ, czy dla konkretnej inwestycji komunalnej sprawnie i transparentnie działające PPP jest najlepszym rozwiązaniem, gdyĪ nie jest na pewno jedynym39.
5. Wskazówki na przyszłoĞü
Nie budzi sprzeciwu fakt, iĪ dla rozwoju przedsiĊwziĊü typu PPP w Polsce konieczne jest zaistnienie kilku podstawowych czynników40:
– sformułowanie odpowiednich ram prawnych, – kierownicza rola rządu,
36
Ibidem, s. 80–82.
37
Por. J. Ciechanowicz-McLean, T. Bojar-Fijałkowski, Społeczno-prawne aspekty
funkcjo-nowania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, [w:] J. Majewski (red.), Partnerstwo
publiczno-prywatne, GdaĔskie Towarzystwo Naukowe, GdaĔsk 2009, s. 25–39.
38 Por. J. Zysnarski, op. cit., s. 45. 39
WiĊcej: J. Karnowski, Prywatyzacja, rewitalizacja i partnerstwo prywatno-publiczne jako
metoda ratowania zabytkowych budynków w Sopocie w latach 1990–2003, [w:] J. Majewski (red.),
Program prywatyzacji podmiotów komunalnych. Konferencje, debaty, raporty, Wyd. GdaĔskie, GdaĔsk–Gdynia 2005, s. 89–95.
40
Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce. Raport
AmerykaĔskiej Izby Handlowej w Polsce, Warszawa 2002, s. 29, dostĊpne równieĪ na stronie internetowej: www.projectfinance.pl/pliki/publikacje/AmCham_PPP.pdf
– wzrost zaufania społeczeĔstwa w odniesieniu do koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego,
– współpraca samorządów lokalnych.
Po ich wystąpieniu moĪliwym stanie siĊ rozwój na szeroką skalĊ współpracy sektora publicznego z prywatnym w ramach PPP, zaĞ kolejnym krokiem bĊdzie wybór najodpowiedniejszej formy organizacyjno-prawnej takiej kooperacji41.
6. Partnerstwo publiczno-prywatne a zamówienia publiczne
PPP moĪe byü mylone w szerokim odbiorze społecznym z zamówieniami publicznymi42 (zamawianiem obiektów przez sektor publiczny), dla których tak naprawdĊ stanowi alternatywĊ. Zamówienia publiczne finansowane są z za-ciągniĊtego długu publicznego lub z przychodów zrealizowanych przez podatki. W zamówieniach publicznych sensu stricto w gestii jednostki zamawiającej pozostaje ustalenie planu konstrukcyjnego obiektu oraz jego wymagaĔ technicz-nych. Na tej podstawie organizowany jest przetarg, a po jego rozstrzygniĊciu nastĊpuje zapłata prywatnemu wykonawcy za budowĊ obiektu. Zamawiający zobowiązany jest do pokrycia całkowitych kosztów budowy, uwzglĊdniając moĪliwe przekroczenie tychĪe kosztów. Ponadto koszty eksploatacji oraz remontów obiektu pozostają w zakresie obowiązków jednostki zamawiającej, zaĞ wykonawca ponosi odpowiedzialnoĞü za prawidłowe funkcjonowanie obiektu do koĔca terminu gwarancji budowlanej, obejmującej stosunkowo krótki okres czasu.
W partnerstwie publiczno-prywatnym wymagania dotyczące inwestycji okreĞlane są przez jednostkĊ zamawiającą jako usługi publiczne mające byü realizowane w wyniku eksploatacji obiektu. Nie wskazuje siĊ natomiast sposobu, w jaki ma taki stan rzeczy byü osiągniĊty. Zatem zarówno plan konstrukcyjny, finansowanie, budowa, jak i eksploatacja danego obiektu, umoĪliwiająca spełnienie długookresowych wymagaĔ związanych z planowa-nym rezultatem, pozostają w wyłącznej gestii inwestora prywatnego. Funkcjo-nująca spółka celowa otrzymuje tzw. „opłaty za usługĊ” w czasie obowiązy-wania kontraktu (Ğrednio 25 lat), płacone na z góry okreĞlonych warunkach; mają one za zadanie pokrycie kosztów finansowania oraz zapewnienie zwrotu inwestorowi43.
41
WiĊcej: K. Brzozowska, op. cit., s. 24–32.
42 W rozumieniu przepisów najpierw Ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach
publicz-nych (DzU z 2002 r., nr 72, poz. 664), a nastĊpnie Ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieĔ
publicznych (tekst jedn. DzU z 2006 r., nr 164, poz. 1163).
43
Interesujący pogląd na kwestiĊ partnerstwa publiczno-prywatnego znalazł wyraz w tezie: „partnerstwo […] jest de facto specyficzną formą zamówienia publicznego, która pozwala na eliminowanie ograniczeĔ charakterystycznych dla tradycyjnej formy zamówieĔ publicznych”44.
7. Nowe zarządzanie publiczne i prywatyzacja
a partnerstwo publiczno-prywatne
PPP powinno byü postrzegane przez pryzmat nowego zarządzania publicz-nego (New Public Management – NPM), które z załoĪenia miało słuĪyü reformie sektora publicznego, w szczególnoĞci przez takie działania, jak:
– decentralizacja władzy wykonawczej,
– rozdzielenie pojĊü odpowiedzialnoĞci za zakup usług publicznych od od-powiedzialnoĞci za ich Ğwiadczenie,
– ocena usług publicznych oparta na rezultacie bądĨ wydajnoĞci,
– kontraktacja Ğwiadczenia usług publicznych u usługodawców prywat-nych, oraz
– prywatyzacja usług publicznych.
Działania te przyczyniają siĊ do zacierania granicy pomiĊdzy sektorem pu-blicznym a prywatnym m. in. w dziedzinie racjonalnego gospodarowania zasobami, porównywania nakładów z efektami i ich optymalizacji.
Prywatyzacja usług publicznych zapoczątkowana została w latach 80. XX w. w Wielkiej Brytanii, w czasie rządów Margaret Thatcher, i szybko dotarła do wielu krajów. Zgodnie z dyrektywami przyjĊtymi w ramach nowego zarządzania publicznego paĔstwo ustĊpuje miejsca sektorowi prywatnemu w zakresie dostar-czania usług, o ile ten ostatni robi to efektywniej. Ponadto wprowadzenie konku-rencji wpływa na podniesienie jakoĞci Ğwiadczonych usług, co wiĊcej, odbija siĊ to na obniĪce ich cen i lepszym wykorzystaniu zasobów ekonomicznych45.
MiĊdzy prywatyzacją a PPP zauwaĪyü jednak moĪna istotne róĪnice nie-pozwalające osiągnąü tych samych rezultatów. Mianowicie:
1) polityczna odpowiedzialnoĞü za usługi Ğwiadczone przez PPP spoczywa na jednostce zamawiającej, w przypadku prywatyzacji – jest z niej zdjĊta;
2) w przypadku prywatyzacji społeczeĔstwo Ğwiadome jest, iĪ usługi Ğwiadczone są przez prywatnego inwestora, w PPP – takiej ĞwiadomoĞci zwykle nie ma;
44 Por. A. Cenkier, Zagadnienie korzyĞci w partnerstwie publiczno-prywatnym, [w:] R.
Bart-kowiak, J. Ostaszewski (red.), O nowy ład gospodarczy w Polsce, Wyd. SGH, Warszawa 2008, s. 137, oraz H. Sochacka-Krysiak, op. cit., s. 17.
45
3) prywatyzacja związana jest z przejĊciem własnoĞci na stałe przez sektor prywatny, zaĞ w wypadku PPP sektor publiczny odzyskuje prawo własnoĞci Ğrodków materialnych po upływie okreĞlonego czasu lub zachowuje je przez cały okres;
4) prywatyzacja równoznaczna jest z wprowadzeniem konkurencji na dany rynek, z kolei partnerstwo publiczno-prywatne związane jest zazwyczaj z mo-nopolem w zakresie Ğwiadczenia danych usług;
5) w PPP koszty usług i ich zakres okreĞlane są w umowie miĊdzy sekto-rami publicznym i prywatnym, zaĞ po prywatyzacji, jeĞli w ogóle podlegają kontroli władz publicznych, umowa przybiera formĊ licencji bądĨ regulacji kosztów, przez co umoĪliwia ich cykliczne zmiany lub teĪ podlegają one prawom wolnego rynku46;
6) prywatyzacja jest pojĊciem znacznie wĊĪszym, a ponadto w wymiarze ideologicznym moĪe zniechĊcaü gminy do nawiązywania współpracy, gdyĪ kojarzona jest z przeniesieniem własnoĞci i sprzedaĪą majątku, zaĞ pojĊcie partnerstwa jest szersze i odzwierciedla róĪne opcje współpracy miĊdzy podmio-tami publicznymi a prywatnymi47.
DARIUSZ P.MIKOŁAJCZYK
THEORETICAL ASPECTS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP – ADVANTAGES, DISADVANTAGES, DEVELOPMENT BARRIERS IN POLAND AND CONNECTION
WITH IDEA OF NEW PUBLIC MANAGEMENT, PRIVATISATION AND PUBLIC ORDERS
During last years cooperation between private and public sectors became more popular. It’s the effect of visible results of this process. That is why we should think more about potential of public-private partnership, which is not made the most of. We have to remember, that public infrastructure in Poland also is not developed and this favour PPP development.
There are many definitions of PPP, but their common thing is statement that they concern projects realize common by public and private sectors. Such activities can bring advantages to both sites. That can be financial costs division on all years of the investment or risk division. What is more, it can also raise quality level of public services. Moreover private firms are more term in opposition to the public sector. Besides more projects can be realized by this way, as financial outsources are taken into account.
However the cooperation of this two sectors can give also some disadvantages. The most important threat is high risk of corruption. Additionally, the way of projects prepare are very long and can affect public services quality.
We are able to distinguish many barriers of PPP development. The most important are law barriers, lack of public services and PPP contracts standardization. Also procedures of private
46 Por. E. R. Yescombe, op. cit., s. 36–37. 47
partner choice are not regulated in a proper way. This form of cooperation is also promoted insufficiently. Partly that is the reason why public sector is unprepared for gain european funds. In addition, society is not interested with public matters. Next problem is high level of private policy in public partner units and serve one term in majority of cases. Furthermore, in society eyes PPP process seems to be very mysterious.
That is way public-private partnership can be mistaken by a society with public orders. The differences between them should be shown. We have to remember that PPP should be connected in people minds with New Public Management and not mistaken with privatization process.
Concluding, the most important issue is to educate society and show possibilities as well as aims which can be reached by using private-public partnership.
