Polityka transportowa Wspólnot Europejskich z uwzględnieniem adaptacji polskiego systemu transportowego do standardów Wspólnot

Pełen tekst

(1)521. 1999. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Marian Banach Katedra Prawa Miêdzynarodowego i Porównawczego. Polityka transportowa Wspólnot Europejskich z uwzglêdnieniem adaptacji polskiego systemu transportowego do standardów Wspólnot 1. Przyczyny powstania wspólnej polityki transportowej Wspólna polityka transportowa zosta³a zaakceptowana w Traktacie Rzymskim powo³uj¹cym Wspólnotê1. Wspólna polityka w dziedzinie transportu – oprócz wspólnej polityki w innych dziedzinach – ma na celu osi¹gniêcie harmonijnego rozwoju dzia³alnoœci gospodarczej w ramach ca³ej Wspólnoty: – ci¹g³¹ i zrównowa¿on¹ ekspansjê, – wiêksz¹ stabilizacjê, – szybszy wzrost stopy ¿yciowej, – zapewnienie œciœlejszych stosunków miêdzy pañstwami. Wspóln¹ polityk¹ mia³y byæ objête przewozy pasa¿erów i ³adunków. Wy³¹czono transport lotniczy i transport morski, przewiduj¹c objêcie ich integracj¹ w przysz³oœci2. Wzmianka o wspólnej polityce w dziedzinie transportu dowodzi, ¿e od pocz¹tku pañstwa Wspólnoty zdawa³y sobie sprawê z potrzeby prowadzenia wspólnej polityki transportowej. Jednoczeœnie jej szczegó³y mia³y zostaæ sprecyzowane w terminie póŸniejszym. Wspólna polityka transportowa to nie tylko dokumenty maj¹ce moc prawn¹, ale tak¿e wszelkie projekty, memoranda, koncepcje rozwojowe. Sam fakt ich rozpowszechnienia w dokumentach roboczych wywar³ istotny wp³yw psychologiczny.. 1 Tekst Traktatu – zob. Zbiór Dokumentów PISM 1957, Nr 5, por. te¿ art. 74–84 Traktatu w pracy A. Przyborowskiej-Klimczak, E. Skrzyd³o-Tefelskiej, Dokumenty Wspólnot Europejskich, Lubelskie Wydawnictwa Prawnicze, Lublin 1994, s. 76–79. 2. Por. treœæ art. 84 Traktatu, op. cit., s. 79..

(2) Marian Banach. 72. 2. Etapy wspólnej polityki transportowej W dzia³alnoœci pañstw Unii mo¿na wyodrêbniæ cztery etapy wspólnej polityki transportowej 3 . Pierwszy etap to lata szeœædziesi¹te, kiedy Wspólnota liczy³a szeœæ pañstw. Obejmowa³ on lata tworzenia unii celnej i eliminowania praktyk dyskryminacyjnych w handlu. Drugi etap – lata siedemdziesi¹te – to okres, kiedy Wspólnota powiêkszy³a siê do dziewiêciu pañstw. By³ to okres, gdy podjêto próby stworzenia unii ekonomicznej i walutowej. Etap trzeci to lata osiemdziesi¹te – gdy Wspólnota objê³a swoim zasiêgiem dwanaœcie pañstw. W tym ostatnim okresie Wspólnota koncentrowa³a siê na tworzeniu jednolitego rynku wewnêtrznego. Etap czwarty to lata dziewiêædziesi¹te. Wspólnota koncentruje siê nadal na tworzeniu jednolitego rynku wewnêtrznego – konkretyzuje zadania. Dla polityki transportowej wa¿ne znaczenie mia³y zarówno cele i sposoby integracji w poszczególnych okresach, jak i fakt, ¿e wraz z powiêkszeniem siê Wspólnoty o kolejne kraje, zmienia³y siê tak¿e problemy transportowe EWG4. Lata 1958–1972. W tych latach polityka transportowa Wspólnoty realizowana by³a wed³ug programu zawartego w memorandum Komisji z 1961 r., zwanym Memorandum Schausa (od nazwiska ówczesnego komisarza EWG do spraw transportu)5 oraz „Program dzia³ania 1962”6. Z tego okresu istotny wp³yw na politykê transportow¹ wywar³a miêdzy innymi decyzja Rady nr 65/271/EWG – wprowadzaj¹c od 13 maja 1965 r. harmonizacjê niektórych zasad konkurencji miêdzy trzema ga³êziami transportu l¹dowego7. Lata 1973–1982. Poczynaj¹c od 1973 r., mo¿na mówiæ o kolejnym etapie wspólnej polityki transportowej. W maju 1973 r. Rada przyjê³a opracowanie Komisji pt. Rozwój wspólnej polityki transportowej. Do opracowania tego za³¹czono kolejny „program dzia³ania” 8.. 3. Por. E. Teichmannowa, Polityka transportowa EWG–RWPG–Polska, PWE, Warszawa 1989, s. 37 i nast. 4 Por. J. Burnewicz, Transport EWG, Wydawnictwa Komunikacji i £¹cznoœci, Warszawa 1991, s. 43–44; ten¿e: Strategia firm transportowych na rynku jednocz¹cej siê Europy, Forum naukowe z okazji XXXV-lecia PEKAES Autotransport S.A. pt. Polska w Europie – czy potrzeba nowej polityki transportowej, Sopot 1993, materia³ powielony. 5 Por. J. Burnewicz, op. cit., s. 47–48. 6 Ibidem. 7 Journal Officiel des Communauté Européennes 1965, nr 88, s. 1500. 8 Dok. Komisji EWG–COM 73/850, por. te¿ H.S. Seidenfus, Polityka transportowa dla europejskiego domu. Zasady i tendencje rozwojowe [w:] Europejska polityka transportowa. Problemy narodowe, dwustronne i wielostronne, Instytut Gospodarki Narodowej SGPiS, Seria: Prace i Materia³y, Warszawa 1990..

(3) Polityka transportowa Wspólnot Europejskich.... 73. W stosunku do poprzedniego, „Program dzia³ania 1973” zawiera³ nowe elementy. Pojawi³y siê miêdzy innymi takie sprawy, jak: ochrona œrodowiska naturalnego, zaakceptowano aspekty energetyczne w transporcie, zajêto siê popraw¹ warunków pracy. Nacisk po³o¿ono na koordynacjê w celu utworzenia systemu energetycznego. Wspólna polityka transportowa objê³a tak¿e dwie ga³êzie dot¹d pomijane: transport morski i transport lotniczy. Sta³o siê tak po wydaniu orzeczenia przez Trybuna³ Sprawiedliwoœci Wspólnot w 1974 r., ¿e zarówno transport morski, jak i transport lotniczy podlegaj¹ ogólnym postanowieniom Traktatu Rzymskiego. Wspólnota skupi³a siê – jeœli chodzi o ten okres – na sprawach zwi¹zanych z infrastruktur¹ transportu l¹dowego. Okres po 1982 r. W 1983 r. zosta³a opracowana przez Komisjê trzecia ju¿ koncepcja wspólnej polityki transportowej w przewozach l¹dowych pt. Ku wspólnej polityce transportowej – transport l¹dowy9. Ogólnie rzecz bior¹c, w myœl postanowieñ tej koncepcji, kraje Wspólnoty mia³y przejœæ od jednolitej polityki transportowej do wspólnej polityki w transporcie. We wrzeœniu 1982 r. Parlament Europejski zaskar¿y³ bezczynnoœæ i zaniedbanie w³adz EWG dotycz¹ce realizacji wspólnej polityki transportowej. Trybuna³ Sprawiedliwoœci Wspólnot w maju 1985 r. uzna³ zarzuty Parlamentu za zasadne i nakaza³ w³adzom EWG realizacjê wspólnego rynku transportowego. Efektem tego by³a „Bia³a ksiêga” opublikowana przez Komisjê 14 czerwca 1985 r. W formie aneksu do niej za³¹czono ok. 300 projektów aktów prawnych przewidzianych do uchwalenia tak, by po 1992 r. powsta³ rzeczywisty wspólny wewnêtrzny rynek transportowy Wspólnoty10. Kolejnym istotnym dokumentem w zakresie wspólnej polityki transportowej by³ przyjêty przez Radê Ministrów EWG 14 listopada 1985 r. program dzia³ania w transporcie zwany „Master Planem”. Powsta³ on po uwzglêdnieniu postulatów zawartych w „Bia³ej ksiêdze”, po zasiêgniêciu opinii Parlamentu i po decyzjach podjêtych na spotkaniu „na szczycie” w Mediolanie (w dniach 28 i 29 czerwca 1985 r.)11. Okres po 1992 r. W dziedzinie rynku transportowego podstaw¹ dzia³ania wspólnego rynku Unii jest stosowanie zasady liberalizacji us³ug transportowych oraz harmonizacja warunków konkurencji wewn¹trz- i miêdzyga³êziowej. Od 1993 r. ca³y obszar Unii jest traktowany jako jeden wolny rynek transportowy. O ile lata 70. i 80. by³y jedynie pewnymi „etapami” zmierzaj¹cymi do osi¹gniêcia zamierzonego celu, o tyle lata 90. przynosz¹ owoce tych przedsiêwziêæ w postaci konkretnych rozwi¹zañ12. Realizowane s¹ – w poszczególnych ga³êziach transportu – specjalne programy i systemy maj¹ce na celu usprawnienie transportu (np. w trans9. Dokument Komisji EWG – COM/83/58.. 10. Por. J. Burnewicz, op. cit., s. 53.. 11. Ibidem.. Por. np. dyrektywê 91/440/EWG z 18 VII 1991 r. w sprawie restrukturyzacji kolei europejskich, rozporz¹dzenie Rady nr 3577/92 w sprawie wprowadzenia zasady wolnoœci kabota¿u w ¿egludze morskiej dla cz³onków UE, pe³ne zliberalizowanie (od 1 IV 1997 r.) zasad wykonywania przewozów lotniczych w ramach UE, podjêcie decyzji o pe³nej liberalizacji (zniesienia wszelkich kontyngentów i ograniczeñ) przewozów samochodowych w 1998 r. 12.

(4) 74. Marian Banach. porcie kolejowym systemy informatyczne HERMES i DOMICEL, w transporcie drogowym program DRIVE poœwiêcony m.in. bezpieczeñstwu ruchu i zmniejszeniu stopnia zanieczyszczenia œrodowiska przez pojazdy drogowe). Unia uregulowa³a tak¿e zagadnienie konkurencji we Wspólnocie. Od 1987 r. obowi¹zuje w tej sprawie rozporz¹dzenie Rady dotycz¹ce konkurencji we wszystkich ga³êziach transportu. Mimo ¿e na rynku us³ug transportowych mamy do czynienia z woln¹ konkurencj¹, pañstwa nie zrezygnowa³y ca³kowicie z ingerowania w dzia³alnoœæ przedsiêbiorstw transportowych. Przy czym niektóre z instrumentów interwencjonizmu maj¹ charakter sta³y, inne zaœ – charakter przejœciowy, tj. do momentu wyrównania wyjœciowych warunków konkurencji. Pañstwo na sta³e – wed³ug aktualnych unormowañ prawnych – reguluje nastêpuj¹ce kwestie: – kszta³towanie infrastruktury transportowej, – bezpieczeñstwo ruchu i ochronê œrodowiska, – kontrolê poda¿y i jakoœci us³ug przez regulowanie dostêpu do rynku i zawodu, – socjalne normy pracy, – tworzenie takich warunków, aby móc spe³niæ wymagania stawiane przez miêdzynarodowe konwencje w dziedzinie transportu, – specyficzne regulowanie konkurencji w transporcie l¹dowym, w tym dopuszczenie subwencji pañstwowych na wprowadzenie nowych technologii zwiêkszaj¹cych bezpieczeñstwo ruchu lub efektywnoœæ, b¹dŸ zmniejszaj¹cych zu¿ycie energii i zagro¿enie dla œrodowiska naturalnego. Natomiast charakter przejœciowy maj¹ takie instrumenty finansowe interwencjonizmu pañstwa, jak: – rekompensowanie przewoŸnikom strat wynikaj¹cych z wykonywania obowi¹zków s³u¿by publicznej do czasu ca³kowitego uwolnienia przewoŸników przez pañstwo od takich obowi¹zków, – udzia³ pañstwa w kosztach utrzymania infrastruktury do czasu wejœcia w ¿ycie wspólnych przepisów o przejêciu przez pañstwo odpowiedzialnoœci finansowej za koszty infrastruktury we wszystkich ga³êziach transportu, – pomoc finansowa dla transportu kombinowanego do czasu osi¹gniêcia fazy pe³nej eksploatacji tego systemu, – wyrównanie specyficznych dla kolei obci¹¿eñ, które powinny byæ stopniowo usuwane przez pañstwo.. 3. Organy Unii Europejskiej realizuj¹ce wspóln¹ politykê transportow¹ Ca³oœci¹ polityki integracyjnej zajmuj¹ siê g³ówne organy Unii: Rada i Komisja, z organów pomocniczych – Komitet do Spraw Transportu i Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny. W ramach tych organów funkcjonuj¹ komórki specjalnie powo³ane do realizowania wspólnej polityki transportowej13. 13 Por. H. Brdulak, Polityka transportowa EWG [w:] Wspólnota Europejska, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 1990, s. 192–204..

(5) Polityka transportowa Wspólnot Europejskich.... 75. Na specjalnych posiedzeniach Rady Ministrów, w których uczestnicz¹ ministrowie transportu, wydawane s¹ podstawowe akty prawne obowi¹zuj¹ce na obszarze ca³ej Wspólnoty: rozporz¹dzenia, dyrektywy i decyzje. Od strony administracyjnej Radê Ministrów wspomaga Sekretariat Generalny, w ramach którego Dyrekcja D zajmuje siê transportem. Organem pomocniczym i doradczym Rady jest Komitet Sta³ych Przedstawicieli, w ramach którego powo³ano grupê robocz¹ do spraw transportu – Zarz¹d Gospodarczy i Spo³eczny. Rada podejmuje decyzje wykonawcze do postanowieñ art. 75 Traktatu jedynie na wniosek Komisji. G³ównym organem odpowiedzialnym za wspóln¹ politykê transportow¹ od strony merytorycznej jest Komisja. Prace Komisji prowadzone s¹ w ramach 23 dyrekcji generalnych dziel¹cych siê na 3–4 dyrekcje i wydzia³y. Transportem zarz¹dza Dyrekcja Generalna VII. Struktura tej dyrekcji ulega³a w ci¹gu lat zmianie. Od 1989 r. struktura Dyrekcji Generalnej VII jest podzielona na trzy dyrekcje, a te z kolei dziel¹ siê na wydzia³y, a mianowicie: – Dyrekcjê A z wydzia³ami: 1) transportu morskiego, 2) ekonomiki transportu, 3) prawodawstwa, pomocy pañstwowej i œrodków narodowych, 4) turystyki; – Dyrekcjê B z wydzia³ami: 1) transportu wewnêtrznego, 2) analizy rynkowej i statystyki, 3) bezpieczeñstwa transportu, badañ i technologii; – Dyrekcjê C z wydzia³ami: 1) transportu lotniczego, 2) infrastruktury transportowej, 3) spraw socjalnych i ekologicznych. Na podstawie art. 85 Traktatu Rzymskiego przy Komisji zosta³ utworzony Komitet do Spraw Transportu, który – w ramach ró¿nych zespo³ów – zajmuje siê konkretnymi problemami transportowymi. Sk³ada siê on z 1–4 rzeczoznawców wyznaczonych przez rz¹dy pañstw cz³onkowskich spoœród pracowników wysokiego szczebla administracji pañstwowej. Zadaniem Komitetu jest udzielanie Komisji opinii, gdy – zdaniem Komisji – zajdzie taka potrzeba. W praktyce Komisja powo³uje tak¿e tzw. „parytetowe komitety doradcze”, których zadaniem jest opiniowanie kwestii szczegó³owych. Zasiadaj¹ w tych komitetach doradczych przedstawiciele poszczególnych pañstw (ich liczbê siê uzgadnia) na 2 lata z mo¿liwoœci¹ przed³u¿enia kadencji. W przesz³oœci powo³ywane by³y komitety, które zajmowa³y siê takimi konkretnymi sprawami, jak: sprawy socjalne w transporcie wodnym œródl¹dowym, sprawy socjalne w transporcie drogowym, porozumienia i monopolizacja w transporcie, miêdzynarodowe taryfy drogowe, subwencje w transporcie, sprawy socjalne kolei, infrastruktura transportowa, sytuacja w ¿egludze œródl¹dowej. Parlament Europejski prowadzi swoje prace na sesjach plenarnych i w komisjach. Zagadnieniami transportu zajmowa³a siê komisja parlamentarna polityki regionalnej, zagospodarowania przestrzennego i transportu. Na forum Parlamentu obradowano nad sprawami infrastruktury transportowej, zagospodarowania transportowego regionów, wielkich inwestycji transportowych, a tak¿e nad tymi ga³êziami transportu, które wy³¹czono z postanowieñ Traktatu Rzymskiego – ¿eglug¹ morsk¹, portami, transportem lotniczym i transportem ruroci¹gowym. Parlament Europejski podj¹³ szereg rezolucji poœwiêconych wy¿ej wymienionym kwestiom.

(6) 76. Marian Banach. i opracowa³ wiele raportów. Pod koniec lat siedemdziesi¹tych w Parlamencie powo³ano wydzielon¹ komisjê transportow¹. Zarz¹d Doradczy do Spraw Transportu zajmuje siê równie¿ zagadnieniami transportowymi, dzia³aj¹c dla Parlamentu Europejskiego. Traktatowym organem konsultacyjnym Unii Europejskiej jest Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny, w którego ramach dzia³a Sekcja Transportu i £¹cznoœci. Projekty aktów normatywnych poœwiêconych zagadnieniom transportowym musz¹ byæ konsultowane z Komitetem Ekonomiczno-Spo³ecznym. Jednak¿e negatywna ocena projektu aktu prawnego przez Komitet nie oznacza, ¿e Rada Ministrów Unii nie uchwali go. Trzeba wspomnieæ jeszcze o komitetach porozumiewawczych, które – tworz¹c swoiste „lobby transportowe” – wp³ywaj¹ na organy Unii Europejskiej: Radê, Komisjê i Parlament Europejski w sprawach transportowych. Zalicza siê tu na przyk³ad: komitety porozumiewawcze cz³onków Miêdzynarodowej Unii Transportu Drogowego i wiele innych. Organy Unii wspó³dzia³aj¹ te¿ w sprawach transportowych z ogólnoeuropejskimi organizacjami transportowymi, przede wszystkim z Komitetem Transportu Wewnêtrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ, z Europejsk¹ Konferencj¹ Ministrów Transportu (ECMT), wystêpuj¹c jako wspólny organ Unii Europejskiej.. 4. Wspólna polityka transportowa a interesy narodowe Tworzenie wspólnej polityki transportowej w obrêbie pañstw Wspólnoty napotka³o na wiele przeszkód. Ka¿de z pañstw dwunastki, a od 1 I 1996 r. – piêtnastki wchodz¹cych w sk³ad Unii Europejskiej prowadzi³o i prowadzi w³asn¹ narodow¹ politykê transportow¹. Jest ona pochodn¹ wielu czynników: – geograficznych (po³o¿enie geograficzne pañstwa, jego wielkoœæ i kszta³t terytorium pañstwowego), – historycznych (historycznie ukszta³towane infrastruktury), – ekonomicznych i prawnych (w³asne rozwi¹zania fiskalno-celno-prawne i organizacyjno-techniczne), – spo³ecznych (kwestie mentalnoœci i œwiadomoœci narodowej). Ró¿nice interesów narodowych wynikaj¹ tak¿e z innego podejœcia pañstw cz³onkowskich do takich kwestii, jak: – sposób liberalizacji rynku transportowego, – rola poszczególnych ga³êzi transportu, – rola ró¿nych technik i technologii przewozowych, – zakres ingerencji pañstwa w funkcjonowanie transportu, – stosunek wykorzystania transportu do aktywizacji gospodarczej okreœlonych regionów (czyli kwestie polityki regionalnej), – sposób finansowania rozwoju infrastruktury, – kszta³towanie wielkoœci przedsiêbiorstw transportowych, – stosunek do ochrony œrodowiska naturalnego..

(7) Polityka transportowa Wspólnot Europejskich.... 77. Narodowe interesy poszczególnych pañstw Unii nale¿y oceniaæ pod k¹tem wspólnej polityki transportowej g³ównie poprzez trzy zagadnienia: – zgodnoœci celów narodowych z celami Unii, – zasad u¿ytkowania infrastruktury transportu, – warunków rynkowych stwarzanych narodowym przedsiêbiorstwom14. Na podstawie dotychczasowych doœwiadczeñ mo¿na stwierdziæ, ¿e wspólna polityka transportowa pañstw Unii jest mo¿liwa pod warunkiem zachowania w du¿ym stopniu odrêbnoœci narodowych. Najwa¿niejsze, by w ramach wspólnej polityki transportowej pañstwa ujednolici³y na obszarze Unii rozwi¹zania w zakresie przewozów miêdzynarodowych. Mo¿na ten zamiar zrealizowaæ, zachowuj¹c narodowe systemy transportowe. W sprawie stworzenia wolnego rynku transportowego i dopuszczenia na nim do swobodnej konkurencji pañstwa Unii mo¿na podzieliæ na zwolenników liberalizmu i zwolenników protekcjonizmu. Protekcjonizm wynik³ na tle ochrony transportu jako ca³oœci przed konkurencj¹ zagraniczn¹ lub na tle ochrony poszczególnych ga³êzi transportu (przede wszystkim kolejowego i morskiego). Przyk³adem pañstw stosuj¹cych protekcjonizm s¹ Francja i Niemcy. Stanowisko Francji wynika miêdzy innymi z obawy, ¿e przewoŸnicy francuscy znajd¹ siê w gorszej sytuacji konkurencyjnej w stosunku do przewoŸników z innych pañstw, zw³aszcza s¹siednich. W transporcie morskim armatorzy francuscy przegrywaj¹ z przewoŸnikami z Wielkiej Brytanii i Holandii. Natomiast w transporcie samochodowym francuskim przewoŸnikom zagra¿aj¹ Holendrzy, W³osi i Hiszpanie. Niemcy opowiadaj¹ siê za kolej¹ w swoim systemie transportowym, broni¹c siê przed holenderskimi przewoŸnikami drogowymi. Zwolennikami liberalizacji rynków transportowych s¹ natomiast pañstwa Beneluksu (zw³aszcza Holandia), Wielka Brytania, Irlandia, Dania i Grecja. Za przyk³ad polityki narodowej najbardziej zbie¿nej ze wspóln¹ polityk¹ transportow¹ stawiana jest holenderska polityka transportowa. Wynika ona z wyj¹tkowej pozycji Holandii w europejskim systemie transportowym. Holenderscy przewoŸnicy maj¹c do dyspozycji Rotterdam (najwiêkszy w Europie i na œwiecie port morski), powi¹zali go z jego zapleczem œwietnie rozwiniêt¹ infrastruktur¹ wodnoœródl¹dow¹, drogow¹, ruroci¹gow¹ i kolejow¹, dziêki czemu organizuj¹ oni przewozy obejmuj¹ce ró¿ne œrodki przewozu i wielu wykonawców. Mo¿na ogólnie stwierdziæ, ¿e w sprawach transportowych mniejszej wagi, polityka narodowa pañstw Unii Europejskiej jest bardziej zbli¿ona, tym ³atwiej wiêc dochodzi do ujednolicenia pewnych spraw. Tak siê dzieje w przypadku uproszczenia formalnoœci celnych czy w kwestii bezpieczeñstwa przewozów. Zró¿nicowane podejœcie pañstw Unii mo¿na zaobserwowaæ w odniesieniu do takich zagadnieñ, jak: ochrona œrodowiska naturalnego czy techniczne normy œrodków transportu. Polityka ochrony œrodowiska naturalnego inaczej jest postrzegana przez „stare” pañstwa Unii (tzw. dawna „szóstka”), które zagadnieniom tym przypisuj¹ znacznie Por. m.in. E. Teichmannowa, Kierunki polityki transportowej w Europie – Wspólnym Domu [w:] Europejska polityka transportowa..., s. 57 i nast. 14.

(8) Marian Banach. 78. wiêksze znaczenie. Przede wszystkim Niemcy, Dania i Holandia wykazuj¹ siê du¿¹ œwiadomoœci¹ wystêpowania problemów ekologicznych oraz skutecznoœci¹ podejmowanych dzia³añ w tej dziedzinie. Ograniczone mo¿liwoœci polityki ochrony œrodowiska maj¹ Belgia i Luksemburg. Znacznie mniej zainteresowania wykazuj¹: Francja, Wielka Brytania i Irlandia. Ró¿norodnoœæ w podejœciu do problemów ekologicznych wyra¿a siê tak¿e w podejmowanych przez pañstwa konkretnych dzia³aniach. Transport kolejowy jest tak¹ ga³êzi¹ transportu, który najmniej szkodzi œrodowisku naturalnemu. Niemcy prowadz¹c bardzo aktywn¹ politykê na rzecz ochrony œrodowiska, propaguj¹ rozwój systemu transportowego wieloga³êziowego, który oparty jest na przewozach na du¿e odleg³oœci (transeuropejskie) podwozi samochodowych wagonami kolejowymi. S¹ to tzw. przewozy szyna–droga (Huckepackverkehr, piggyback traffic, kangourou)15. Taki model przewozów Niemcy lansuj¹ na forum Unii, gdzie ostatnio ich sprzymierzeñcem jest Francja.. 5. Rola konwencji miêdzynarodowych Niezwykle istotn¹ rolê w transporcie odegra³y umowy wielostronne opracowane pod auspicjami ró¿nych organizacji miêdzynarodowych niekiedy nawet o zasiêgu pozaeuropejskim. Do wa¿niejszych z nich nale¿y zaliczyæ: – tzw. Konwencjê TIR z 1959 r. zmodyfikowan¹ w 1975 r. pod wzglêdem potrzeb transportu kombinowanego – w myœl postanowieñ konwencji odprawy celne dokonywane s¹ tylko w pañstwie nadania i pañstwie przeznaczenia (z pominiêciem krajów tranzytowych)16, – Konwencjê o odprawie celnej kontenerów17, – Konwencjê paletow¹ 18, – Porozumienie o przewozie ³adunków niebezpiecznych transportem samochodowym 19, – Konwencjê o przewozie ³adunków ³atwo psuj¹cych siê, – Konwencjê EKG ONZ o kontrolach celnych z 1982 r. Oprócz wielostronnych porozumieñ wymieniæ nale¿y systemy celne krajów skandynawskich „Nordic Order” oraz bilateralne porozumienia zawierane pomiêdzy pañstwami odnoœnie do u³atwieñ granicznych 20. 15 Szerzej o przewozach wieloga³êziowych (multimodalnych) zob. J. Neider, Przewozy multimodalne [w:] Transport miêdzynarodowy, praca zbiorowa pod red. T. Szczepaniaka, PWE, Warszawa 1996, s. 156–160. 16. Tekst konwencji – Dz.U. 1984, Nr 17, poz. 76.. 17. Tekst konwencji – Dz.U. 1983, Nr 7, poz. 36.. Tekst konwencji – Zbiór przepisów obowi¹zuj¹cych w miêdzynarodowych przewozach drogowych, PTE, Katowice 1994, s. 166 i nast. 18. 19. Tekst konwencji – Zbiór przepisów..., s. 176 i nast.. Szerzej C. Wójcik, H. Brdulak, Miêdzynarodowe przewozy drogowe (Dwustronne umowy miêdzynarodowe), BIZANT Sp. z o.o., Warszawa 1993. 20.

(9) Polityka transportowa Wspólnot Europejskich.... 79. Patrz¹c z perspektywy kilkudziesiêciu lat, mo¿na stwierdziæ, ¿e dzia³ania podejmowane przez Uniê na rzecz wspólnej polityki transportowej w latach 70. i 80. by³y stosunkowo ma³o efektywne, na co z³o¿y³y siê ró¿ne przyczyny. Dopiero lata 90. przynios³y wiele sukcesów w dziedzinie tworzenia wspólnych rozwi¹zañ transportowych w Unii Europejskiej. Z³o¿y³y siê na to m.in. poni¿sze uwarunkowania: – wszystkie pañstwa Unii maj¹ dostêp do tej samej technologii transportu, – zaistnia³a koniecznoœæ standaryzacji technicznej infrastruktury, taboru i urz¹dzeñ transportowych w ca³ej Europie, – zaistnia³y wspólne problemy zewnêtrzne dotycz¹ce takich spraw, jak ekologia, rola Unii w handlu miêdzynarodowym, zaopatrzenie w energiê, – nast¹pi³ wzrost znaczenia transportu miêdzynarodowego w porównaniu z przewozami wewnêtrznymi.. 6. Adaptacja transportu Polski do wymogów i standardów Unii Europejskiej Okres stowarzyszenia Polski z Uni¹ nale¿y wykorzystaæ w maksymalnym stopniu do stopniowego przystosowania ca³ej gospodarki, a wiêc i transportu do wymagañ i standardów obowi¹zuj¹cych na terytorium Unii Europejskiej. Nale¿a³oby w tym celu podj¹æ kompleksowe takie dzia³ania, które najskuteczniej w³¹czy³yby polski transport do europejskiego rynku transportowego. Aby te przedsiêwziêcia zrealizowaæ, nale¿y wczeœniej jednak okreœliæ kierunki prac dostosowawczych, okreœliæ przedsiêwziêcia priorytetowe oraz program technicznej harmonizacji polskiego systemu transportowego z systemem zachodnioeuropejskim w odniesieniu do infrastruktury transportowej i taboru, regulacji prawnych oraz kszta³towania warunków dostêpu polskich przewoŸników do rynku Unii i tworzenia regu³ rynkowych w polskim transporcie21. Pod uwagê trzeba tak¿e wzi¹æ inne aspekty poza technicznymi, organizacyjnymi, ekonomicznymi czy prawnymi. Do nich zaliczyæ nale¿y wymagania stawiane transportowi w dziedzinie ochrony œrodowiska, w odniesieniu do spraw socjalnych, do swobody przekraczania granic pañstwowych czy obs³ugi transportowej osób niepe³nosprawnych.. 21 Szerzej pisze na ten temat J. Burnewicz, Adaptacja Polski do europejskiego rynku us³ug transportowych, Urz¹d Rady Ministrów, Biuro ds. Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej. Bia³a Ksiêga: Polska – Unia Europejska. Opracowania i Analizy. Gospodarka, Warszawa 1993, nr 29; por. te¿ m.in. M. Jaworski, Polska w obliczu integracji ogólnoeuropejskiej. Bariera transportu, „Studia Polityczne” 1992, nr 1, s. 149–160; A. Pogonowska-Szuszkiewicz, A. Tylutki, Z problemów adaptacji transportu Polski do wymagañ miêdzynarodowych, „Przegl¹d Komunikacyjny” 1993, nr 6, s. 8–13; E. Kawecka-Wyrzykowska, Wspólna Europa [w:] TRANS’95, Wspólna Europa. Szanse i zagro¿enia dla transportu, praca zbiorowa pod red. W. Januszkiewicza, Warszawa 1995, s. 24 i nast.; E. Molnar, Integracja pañstw Europy Œrodkowej i Wschodniej z europejskim systemem transportowym [w:] TRANS’95. Wspólna Europa..., s. 50 i nast..

(10) 80. Marian Banach. Jeœli chodzi o infrastrukturê transportow¹, to pod koniec 1989 r. Unia opublikowa³a komunikat na temat przystosowania infrastruktury do nowego wymiaru rynku Unii. Dotychczas nie ma w tej dziedzinie wspólnych norm, dopiero bowiem od kilku lat istnieje Komitet Infrastruktur, w zakresie którego grupy robocze pracuj¹ nad ujednoliceniem norm istniej¹cych lub nad stworzeniem norm wspólnych. Podstawowe parametry infrastruktury kolejowej w wymiarze ca³ego kontynentu okreœla Umowa Europejska o G³ównych Miêdzynarodowych Liniach Kolejowych (AGC) oraz Porozumienie Europejskie o G³ównych Liniach Transportu Kombinowanego i zwi¹zanych z nimi urz¹dzeniami (AGTC). Zagadnienia te rozwi¹zuje Wspólnota Kolei Europejskich (CER). Szans¹ dla polskich kolei by³oby w³¹czenie siê do nowoczesnego europejskiego systemu kolejowego poprzez zmodernizowanie polskiego odcinka magistrali wschód–zachód E-20. Tak¿e do ATC winien byæ w³¹czony ci¹g od Zgorzelca – poprzez Wroc³aw i Warszawê – do KuŸnicy Bia³ostockiej. Nale¿y te¿ po³¹czyæ now¹ lini¹ du¿ej prêdkoœci Berlin z Moskw¹ poprzez Warszawê (w planach PKP i innych zainteresowanych kolei tym szlakiem kolejowym)22. W odniesieniu do transportu kombinowanego trzeba bêdzie w Polsce zmodernizowaæ punkty prze³adunkowe oraz zbudowaæ wiele nowych terminali dla ró¿nych podsystemów kombinowanych. Umowa AGTC przewiduje bowiem ostre re¿imy czasowe obs³ugi przesy³ek i taboru23. W odniesieniu do infrastruktury drogowej obowi¹zuj¹ce s¹ standardy Umowy Europejskiej o G³ównych Drogach Ruchu Miêdzynarodowego (AGR). Obok norm wspólnych, nad którymi pracuje Komitet Infrastruktur, bêd¹ tak¿e obowi¹zywaæ na obszarze Unii normy krajowe ze wzglêdu na ró¿nice geologiczne, klimatyczne czy dostêpnoœæ materia³ów. Polska ratyfikowa³a Umowê AGR. Przez terytorium Polski przebiegaj¹ bowiem cztery drogi podstawowe, cztery drogi poœrednie i trzy drogi ³¹cznikowe. Winny one w jak najszybszym czasie uzyskaæ parametry autostrad lub dróg ekspresowych zarówno jeœli chodzi o kierunek wschód–zachód, jak i pó³noc–po³udnie. Bank Œwiatowy, Miêdzynarodowy Fundusz Walutowy, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju deklaruj¹ w tym zakresie pomoc. Obowi¹zuj¹cym standardem dla œródl¹dowych dróg wodnych jest IV klasa (wed³ug klasyfikacji ONZ) uznana za wzorcow¹ dla barki europejskiej. W ¿egludze œródl¹dowej obowi¹zuje porozumienie o G³ównych Szlakach ¯eglugi Œródl¹dowej (AGN). Skalê problemów jakie w tej dziedzinie stoj¹ przed Polsk¹ unaocznia fakt, ¿e jedynie 22 Por. J. Engelhardt, Kierunki restrukturyzacji transportu kolejowego w Polsce [w:] TRANS’95. Wspólna Europa..., s. 158 i nast.; J. Jastrzêbska, Liberalizacja dostêpu do europejskiej sieci kolejowej, „Wspólnoty Europejskie” 1996, nr 1, s. 32 i nast. 23 Por. J. Neider, D. Marciniak-Neider, Adaptacja transportu intermodalnego w Polsce do systemu przewozów intermodalnych w WE, Urz¹d Rady Ministrów, Biuro Pe³nomocnika Rz¹du ds. Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej, Bia³a Ksiêga: Polska – Unia Europejska. Opracowania i Analizy. Gospodarka, Warszawa 1993, nr 28; por. te¿ J. Burnewicz, Transport kombinowany w integruj¹cej siê Europie, „Handel Zagraniczny” 1992, nr 12, s. 15 i nast. oraz G. Liberadzka, Polityka transportowa Polski w odniesieniu do transportu kombinowanego, „Spedycja i Transport” 1995, nr 9, s. 27–29 (dodatek specjalny wydany z okazji CARGOTRANS’95, Szczecin 18–20 X 1995)..

(11) Polityka transportowa Wspólnot Europejskich.... 81. czêœæ skanalizowanej Odry i odcinek do ujœcia Warty po Jezioro D¹bie oraz droga wodna Wis³y od P³ocka do W³oc³awka s¹ zaliczane do IV klasy, co umo¿liwia eksploatacjê barek o ³adownoœci 1000 t24. Warto zaznaczyæ, ¿e ww. porozumienia wielostronne (AGC, AGR, AGN) s¹ porozumieniami obejmuj¹cymi ca³¹ Europê. Jeœli chodzi o infrastrukturê lotnicz¹ stwierdziæ nale¿y, ¿e Unia nie ma w³asnych jednolitych przepisów technicznych w dziedzinie infrastruktury lotniczej. Obowi¹zuj¹ tu ustalenia Miêdzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO). Polskie przepisy w zasadzie pokrywaj¹ siê z normami ICAO. Niemniej wskazana bêdzie przebudowa lub zbudowanie nowych odpowiadaj¹cych standardom ICAO dróg i pasów startowych, pola wzlotów, terminali. Po¿¹dana jest tak¿e zmiana systemu kontroli ruchu lotniczego (wiele kwestii jest ju¿ realizowanych). W odniesieniu do polskich portów morskich uznaæ trzeba, ¿e nie spe³niaj¹ one szeregu wymagañ ekologicznych. Istnieje ju¿ w ramach Unii wiele wspólnych regulacji dotycz¹cych m.in. przystosowania portów do obs³ugi ³adunków niebezpiecznych, wywozu œmieci i zanieczyszczeñ ze statków oraz odbioru pop³uczyn po chemikaliach. Polska ratyfikowa³a konwencje miêdzynarodowe traktuj¹ce o tych kwestiach, winna zatem podj¹æ stosowne dzia³ania dla ochrony wód portowych przed zanieczyszczeniem i ska¿eniem (budowa oczyszczalni, budowa l¹dowych urz¹dzeñ do utylizacji odpadów na nabrze¿ach). Wiele do ¿yczenia pozostawia równie¿ system prze³adunku towarów, g³ównie drobnicy25. W przypadku taboru Polska bêdzie musia³a wymieniæ tabor u¿ywany dot¹d w transporcie kolejowym na taki, który u¿ywany jest w kolejnictwie zachodnioeuropejskim. W transporcie drogowym producenci i u¿ytkownicy pojazdów bêd¹ musieli dostosowaæ siê do wymagañ Unii pod wzglêdem kontroli technicznej pojazdów i przepisów bezpieczeñstwa oraz konstrukcji pojazdów i parametrów technicznych (maksymalne wymiary, ciê¿ar pojazdu, promieñ skrêtu, rodzaj sprzêgu)26. W pañstwach Unii okreœlono dozwolony poziom emisji zanieczyszczeñ w gazach spalinowych pojazdów silnikowych i dopuszczalny poziom ha³asu – do tych standardów spe³niaj¹cych wymogi ochrony œrodowiska naturalnego Polska bêdzie musia³a siê dostosowaæ. Tabor w transporcie wodnym œródl¹dowym, morskim i lotniczym wymaga tak¿e generalnej wymiany (PLL „LOT” rozpoczê³y ju¿ wymianê samolotów, wprowadzaj¹c do eksploatacji boeingi i ATR-72). 24 Szerzej na ten temat H. Galiñska, K. Wojewódzka-Król, Przes³anki w³¹czenia polskiej ¿eglugi œródl¹dowej do europejskiego systemu transportowego [w:] Problemy w³¹czenia Polski do europejskiego systemu transportowego, cz. III, Uniwersytet Gdañski, Katedry Transportu i Logistyki, Sopot 1994, s. 4– 10; zob. te¿ Program rozwoju drogi wodnej Odry do 2005 roku, Materia³y Informacyjne Ministerstwa Przemys³u i Handlu, 1996, nr 12 (materia³ powielony). 25 Por. D. Bernacki, Ewolucja struktur w³asnoœciowych w transporcie – przyk³ad portów morskich [w:] TRANS’95. Wspólna Europa..., s. 380 i nast. 26 Por. J. Burnewicz, Adaptacja Polski..., Bia³a Ksiêga..., s. 29 i nast.; A. Wagner, J. Tyczko, Transport samochodowy w ramach jednolitego rynku europejskiego, „Wspólnoty Europejskie”, 1966, nr 3, s. 29 i nast., J. Tyczko, A. Wagner, Harmonizacja zasad funkcjonowania transportu drogowego, „Wspólnoty Europejskie” 1966, nr 7–8, s. 28 i nast.; W. Januszkiewicz, Transport w Bia³ej Ksiêdze Unii Europejskiej, Motoryzacja – Transport – Spedycja, dodatek do „Rzeczpospolitej”, listopad 1995..

(12) 82. Marian Banach. Jednym ze skutków wprowadzenia zasad gospodarki rynkowej w Polsce jest swoboda dzia³ania ró¿nych podmiotów gospodarczych. Sama swoboda dzia³ania to jeszcze nie wszystko. Nale¿y w Polsce zorganizowaæ rynek transportowy na wzór rynku transportowego istniej¹cego w krajach Unii. W tym celu nale¿y: – okreœliæ zasady i formy zawierania kontraktów, – okreœliæ kryteria dostêpu do zawodu przewoŸnika, – opracowaæ i wprowadziæ przepisy o uczciwej konkurencji, – opracowaæ i wprowadziæ zasady ochrony socjalnej przewoŸników, – opracowaæ i wprowadziæ takie normy techniczne dla pojazdów, które by s³u¿y³y ochronie infrastruktury i ochronie œrodowiska naturalnego. Bêd¹c na etapie dostosowywania siê do wymagañ i standardów Unii, winniœmy zwróciæ uwagê na nastêpuj¹ce zagadnienia: – zapewnienie przewoŸnikom zachodnioeuropejskim odpowiednich warunków dostêpu do polskiego rynku poprzez odpowiednie uregulowania prawne i finansowe (np. zasady rozliczania za korzystanie z polskich dróg), – podjêcie regularnych starañ o usuwanie ograniczeñ iloœciowych w dostêpie polskich przewoŸników do rynków narodowych i miêdzynarodowych w krajach zachodnioeuropejskich – winniœmy d¹¿yæ do zast¹pienia transportowych regulacji dwustronnych regulacjami wielostronnymi w jak najwiêkszym stopniu, – powinniœmy podj¹æ kroki zmierzaj¹ce do podpisania i ratyfikacji miêdzynarodowych porozumieñ, co zarazem umo¿liwi nam zharmonizowanie polskiego prawa transportowego z normami miêdzynarodowymi27, – Polska powinna tak¿e przyst¹piæ do ga³êziowych i miêdzyga³êziowych miêdzynarodowych organizacji transportowych – dziêki cz³onkostwu w nich mo¿emy mieæ u³atwiony dostêp do nowych technologii, moglibyœmy wspólnie dokonywaæ zakupów taboru i wspólnie go eksploatowaæ28. Pewien obraz systemu transportowego Polski w kontekœcie dostosowania go do europejskiego rynku transportowego przedstawili eksperci japoñscy. W lutym 1993 r. Japoñska Agencja Wspó³pracy Miêdzynarodowej przed³o¿y³a uczestnikom seminarium w Warszawie studium zawieraj¹ce ocenê obecnego stanu polskiego transportu oraz propozycje jego modernizacji, rozwoju poprawy funkcjonowania w przysz³oœci. Studium sporz¹dzone na proœbê rz¹du Rzeczpospolitej Polskiej jest wynikiem pracy 17 ekspertów japoñskich w okresie od maja 1991 r. do grudnia 1992 r. oraz wspó³dzia³aj¹cych z nimi polskich w³adz i polskich specjalistów. Doku27 W.M., Polska sygnatariuszem europejskich konwencji transportowych, „Wspólnoty Europejskie” 1996, nr 6, s. 27–29. 28 Por. E. Teichmann, Podsumowanie Miêdzynarodowej Konferencji TRANS’95, „Spedycja i Transport” 1966, nr 6 (dodatek); zob. te¿ TRANS’95. Wspólna Europa. Szanse i zagro¿enia dla transportu. Podsumowanie. Common Europe. Opportunities and Risks for Transport. Final Remarks, Ed. H. Brdulak, Szko³a G³ówna Handlowa w Warszawie, Warszawa 1996, s. 5–17; zob. te¿ uwagi J. Burnewicza, Pozycja polskich przewoŸników na rynku miêdzynarodowym, „Spedycja i Transport” 1995, nr 9, s. 5–10 (dodatek specjalny wydany z okazji CARGOTRANS ’95, Szczecin, 18–20 X 1995); oraz uwagi L. Jefimiuka, Racjonalizacja procesów transportowych na tle przemian rynkowych, „Spedycja i Transport” 1996, nr 1, s. 3–7..

(13) Polityka transportowa Wspólnot Europejskich.... 83. ment ten winien pomóc w podejmowaniu przez Polskê jak najskuteczniejszych dróg i sposobów w³¹czenia siê naszego pañstwa w europejski rynek transportowy29. Nie jest on obecnie jedyny i nie mo¿na go traktowaæ jako panaceum na wszelkie braki w zakresie transportu w zwi¹zku z podjêciem rozmów akcesyjnych z Uni¹ Europejsk¹ (31 marca 1998 r.). Transport Policy of the European Union and Adaptation of Poland’s Transport System to EU Standards The author provides a short summary of the transport policy in the Member States of the European Union including its origins, stages and national interests of the various Member States based on EU’s political and legal acts. The author focuses on the adjustment of Poland’s transport system in the course of the country’s association with the Union and the future single European transport market, upon Poland’s full accession to the European Union.. 29 E. Teichmann, Znaczenie Polski na europejskiej mapie transportowo-spedycyjnej [w:] Motoryzacja – Transport – Spedycja, dodatek do „Rzeczpospolitej” z 6 XII 1994 r., zob. te¿ odnoœnie do studium japoñskiego: K. i P., Polski transport w oczach ekspertów japoñskich, „Przegl¹d Komunikacyjny” 1993, nr 6, s. 14..

(14)