Sławomir Górski
w s p ó ł c z e s n a o c h r o n a l u d n o ś c i
a s p e k t y p r a w n e i o r g a n i z a c y j n e
Redakcja i korekta
Agnieszka Wójcik
Skład oraz projekt okładki
Kamil Gorlicki
Fotografia na okładce
„Crowd” by James Cridland | www.flickr.com (cc by 2.0) Złożono krojem Chaparral Pro®
Wydano na licencji Creative Commons: Uznanie autorstwa ‑Użycie niekomercyjne‑ ‑Bez utworów zależnych 3.0 Polska
Warszawa 2016 Wydanie pierwsze isbn: 978 –83 –88446 –66–5
Wydawca
Szkoła Główna Służby Pożarniczej 01 ‑629 Warszawa, ul. J. Słowackiego 52/54 e ‑mail: wydawnictwo@sgsp.edu.pl
Druk
Mazowieckie Centrum Poligrafii
Wstęp ...7
1. Istota ochrony ludności...11
2. Ochrona ludności w wymiarze historycznym...35
3. Współczesne wyzwania i zagrożenia ...63
4. Krajowe uwarunkowania ochrony ludności ...77
4.1. Aspekty formalnoprawne ochrony ludności w wymiarze krajowym ...77
4.2. Aspekty organizacyjne ochrony ludności w wymiarze krajowym ...128
5. Międzynarodowe uwarunkowania ochrony ludności ...143
5.1. Aspekty formalnoprawne ochrony ludności w wymiarze międzynarodowym ...143
5.2. Aspekty organizacyjne ochrony ludności w wymiarze międzynarodowym ... 171
Zakończenie ...187
Wstęp
We współczesnej rzeczywistości spotykamy się ze złożonymi problemami dotyczącymi sfery szeroko pojmowanego bezpieczeństwa. Problemy te dotyczą zarówno nowej kategorii zagrożeń określanych często jako asyme‑ tryczne, terrorystyczne, cybernetyczne, hybrydowe, jak i zagrożeń znanych i obecnych w przestrzeni społecznej od dawna. Do tych ostatnich zaliczyć można zagrożenia naturalne, w szczególności zjawiska o gwałtownym charakterze i znaczącej skali oddziaływania na ludzi i środowisko. Przy‑ kładem mogą być powodzie, huragany, tajfuny czy też susze. Do tej grupy należą również zagrożenia związane z działalnością człowieka, jakimi są chociażby awarie przemysłowe, wypadki komunikacyjne czy katastrofy bu‑ dowlane. Szczególnym rodzajem znanych zagrożeń są zagrożenia militarne, które charakteryzują się możliwościami bezpośredniego, gwałtownego i niszczycielskiego oddziaływania na ludzi, infrastrukturę i środowisko naturalne. Zagrożenia te są przedmiotem refleksji władz publicznych (administracji rządowej i samorządowej), które przygotowują się do zapo‑ biegania i zwalczania ich skutków. Grupa „starych” (typowych) zagrożeń jest dobrze rozpoznana i opisana w procedurach reagowania właściwych służb publicznych odpowiedzialnych za reagowanie oraz podejmowanie działań ratowniczych, ochronnych i militarnych. Natomiast nowe zagro‑ żenia są zdecydowanie bardziej wymagające pod względem przygotowania państwa do zapobiegania, przeciwdziałania i neutralizacji ich skutków. Charakter tych zagrożeń jest wielowymiarowy, interdyscyplinarny i czę‑ sto nie przystaje do klasycznych podziałów kompetencji poszczególnych
instytucji, służb, inspekcji i straży właściwych w zakresie bezpieczeństwa narodowego. Budowanie zdolności państwa do przeciwdziałania zarówno nowym, jak i typowym zagrożeniom jest procesem wymagającym ciągłej integracji wysiłków wielu instytucji, służb oraz podmiotów społecznych w celu wypracowywania najbardziej adekwatnych sposobów zwalczania tych zagrożeń oraz minimalizacji ich skutków.
W tak złożonej rzeczywistości obowiązkiem państwa jest zapewnienie akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa swoim obywatelom. Obowiązek ten wynika z uwzględniania podstawowych potrzeb człowieka. Potrze‑ by ludzkie mogą być zaspokajane indywidualnie oraz grupowo. Do tych ostatnich, zaspokajanych wspólnymi wysiłkami, należy właśnie potrzeba bezpieczeństwa. Każde państwo, postrzegane jako podmiot zorganizowa‑ ny, nie może pozostać bezbronne wobec czynników zagrażających jego żywotnym interesom. Dlatego też realizuje przygotowania na wypadek wystąpienia szeroko rozumianych zagrożeń.
Zarówno z perspektywy państwa, jak i obywatela jednym z najważ‑ niejszych problemów jest ochrona ludności. Troska o nią jest pierwszo‑ planowym zadaniem organów administracji publicznej. W realizacji zadań z zakresu ochrony ludności uczestniczą również naukowcy. W rezultacie tych prac powstają opracowania popularnonaukowe, naukowe oraz roz‑ wiązania prawno ‑organizacyjne. Z uwagi na ich znaczenie poddawane są one systematycznej analizie i ocenie, które służą wypracowaniu coraz doskonalszych rozwiązań w zakresie ochrony ludności.
Ochrona ludności, w sensie pojęciowym, zestawiana jest często z obro‑ ną cywilną, ratownictwem oraz różnorodnymi formami pomocy humani‑ tarnej, a nawet polityki społecznej. Prowadzone na różnych forach dyskusje koncentrują się wokół nadania rangi (zhierarchizowania) poszczególnym pojęciom przez wskazanie ich zakresu. Na gruncie rozważań krajowych ochronę ludności często traktuje się jako element obrony cywilnej. Taka perspektywa wynika głównie ze słownikowej wykładni zapisów protoko‑ łów dodatkowych do konwencji genewskich i zdaje się nie uwzględniać szerszego kontekstu ochrony ludności odwzorowanego w dorobku Unii
Europejskiej i Organizacji Narodów Zjednoczonych. Również współczesna literatura różnie definiuje i zestawia powyższe pojęcia. Wielość interpre‑ tacji pojęcia ochrona ludności skłoniła autora do poszukiwań jej istoty i zakresu zarówno w obowiązujących aktach prawnych, dokumentach strategicznych, jak i literaturze przedmiotu, z uwzględnieniem perspek‑ tywy historycznej ochrony życia i zdrowia ludzkiego.
Niezależnie od przedstawionych powyżej problemów, należy pod‑ kreślić, że podmiotem ochrony ludności jest człowiek. To jego potrzeby w zakresie bezpieczeństwa są determinantami zadań z zakresu ochrony ludności realizowanymi głównie przez administrację publiczną (rządową i samorządową), organizacje pozarządowe czy też społeczności lokalne.
Pojęcie ochrona ludności (ang. civil protection) występuje w wielu publi‑ kacjach naukowych, dokumentach strategicznych oraz aktach prawnych. Analiza wybranych definicji wskazuje na zbliżony zakres pojęcia „ochro‑ na ludności”, do którego zalicza się najczęściej ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska. W zależności od przyjętych priorytetów, akcentuje się znaczenie ochrony życia (priorytet działań ratowniczych), zdrowia (priorytet opieki zdrowotnej), środowiska (priorytet ochrony mienia i infrastruktury, w tym krytycznej). Ochrona ludności ma więc holistyczny i interdyscyplinarny charakter. Dlatego też istnieje szereg trudności interpretacyjnych dotyczących zaliczenia do ochrony ludności takich elementów, jak: ratownictwo medyczne, pomoc społeczna, opieka zdrowotna, ochrona środowiska, ochrona dóbr kultury. Zrozumiałe wydaje się, że każdy z wyżej wymienionych elementów oddziałuje na życie czło‑ wieka, jednak zmienność w czasie tego oddziaływania jest różna. Inaczej wpływa na życie człowieka przekroczenie (nieraz znaczne) norm ochrony środowiska (np. emisji gazów cieplarnianych lub cząstek o bardzo drobnych przekrojach), a inaczej katastrofa naturalna (np. powódź) lub awaria tech‑ niczna (np. wypadek drogowy), których skutki są bezpośrednie i znaczne. Biorąc pod uwagę szeroki zakres pojęcia „ochrona ludności”, można stwierdzić, że to przede wszystkim zmienna czasu i stopień odczuwalności przez ludzi skutków zjawisk naturalnych lub działań człowieka determinują
rozumienie (pojęcie) i priorytety ochrony ludności. Ponadto zagadnienia ochrony ludności nie są wystarczająco rozpoznane pod względem poznaw‑ czym, które jednocześnie dostarczałoby wiedzy naukowej i utylitarnej.
Ze względu na powszechnie przypisywane ochronie ludności cele, jakimi są ochrona życia i zdrowia ludzi oraz środowiska przed skutka‑ mi zagrożeń naturalnych lub spowodowanych działalnością człowieka1, przyporządkowano ten obszar działań bezpieczeństwu wewnętrznemu. Natomiast istota ochrony ludności skłoniła do traktowania jej jako ele‑ mentu bezpieczeństwa powszechnego.
Na potrzeby niniejszego opracowania wykorzystano wyniki badań przeprowadzonych przez autora w ramach pracy doktorskiej poświęconej uwarunkowaniom ochrony ludności w Rzeczypospolitej Polskiej2.
1 Por. decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1313/2013/eu z 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, Dziennik Urzędowy Unii Euro‑ pejskiej l 347/924.
1
Istota ochrony ludności
Rozważania nad istotą ochrony ludności wymagają odniesienia się do szeroko rozumianego bezpieczeństwa. W tym kontekście warto przytoczyć myśl francuskiego badacza Didiera Bigo, który uważa, że bezpieczeństwa nie można redukować do wymiaru narodowego, a zwłaszcza militarnego. W jego ocenie bezpieczeństwo to coś więcej niż bezpieczeństwo państwa rozumiane jako potrzeba kolektywnej odpowiedzi na zagrożenie militarne czy wyraźne działania o wrogim charakterze. D. Bigo podkreśla, że bezpie‑ czeństwo ma wymiar społeczny, ekonomiczny, infrastrukturalny i istnieje ponad obronnością (ang. security exists beyond Defense) a jego charakter można opisać poprzez porównanie ze wstęgą Möbiusa3. Istotą wstęgi Möbiusa jest oddanie trzech wymiarów za pomocą dwóch – jest to pasek materii w formie okręgu zawierający tylko jedną krawędź. Poruszanie się w jednym kierunku (do przodu) wzdłuż wstęgi powoduje że „wędrujemy” po obu stronach materii, mimo że dotykamy ciągle tylko jednej strony. Ta interesująca metafora bezpieczeństwa D. Bigo oddaje jednocześnie jego wielowymiarowości i jedność.
Bezpieczeństwo jest niewątpliwie stanem pożądanym zarówno z pun‑ ku widzenia jednostki, jak i grup społecznych, wspólnot, instytucji pań‑ stwa. Bolesław Rafał Kuc i Zbigniew Ścibiorek prezentują stanowisko, że
3 Por. D. Bigo, Security(s): Internal and External, the Möbius ribbon, <www.academia.edu>, dostęp: 20.11.2014 r.
„[...] dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa, najogólniej rozumianego jako zdolność do ochrony przed nieustannymi i nieuchronnymi zagro‑ żeniami, zawsze towarzyszyło człowiekowi w jego życiu na Ziemi”4. Tak więc bezpieczeństwo jawi się jako sposób realizacji potrzeby człowieka o podstawowym, wręcz pierwotnym znaczeniu. W tym kontekście należy przywołać ugruntowaną w paradygmacie nauk społecznych hierarchię potrzeb Abrahama Maslowa5. Zarówno analiza prac tego wybitnego psy‑ chologa, jak również dzieła Carla Ransoma Rogersa6 wyraźnie wskazują na znaczenie potrzeby bezpieczeństwa jako determinanty rozwoju czło‑ wieka. „Przyjmujemy mianowicie hipotezę, że człowiek – jak każda inna żyjąca istota, czy to roślina czy zwierzę – charakteryzuje się wrodzonym dążeniem do rozwijania wszystkich swych możliwości służących podtrzy‑ maniu i wzmocnieniu własnego organizmu. Jest to dążenie, które – jeżeli nic go nie hamuje – niezawodnie się ujawnia i kieruje człowieka ku temu, co określamy jako rozwój, dojrzałość, pełnia życia”7.
Rozwój człowieka czy też realizacja tak zwanych potrzeb wyższego rzędu8, zdecydowanie swobodniej przebiega w stanie niezagrożenia. Ja‑ rosław Prońko podkreśla, że „[...] atrybutem każdego z nas jest istnienie, bez niego niemożliwym jest mówić ani o rozwoju, ani o bezpieczeństwie, ponieważ aby odczuwać stan niezagrożenia, należy najpierw istnieć”9. Stan niezagrożenia utożsamiono tutaj z bezpieczeństwem. Należy zauwa‑ żyć, że literatura przedmiotu przypisuje bezpieczeństwu zarówno cechy 4 B.R. Kuc, Z. Ścibiorek, Podstawy metodologiczne nauk o bezpieczeństwie, Warszawa 2013,
s. 5.
5 Por. A. Maslow, Motywacja i osobowość, Warszawa 2010. 6 Por. C.R. Rogers, Terapia nastawiona na klienta, Wrocław 1991. 7 Tamże, s. 31.
8 Mowa tu o potrzebie przynależności, uznania i samorealizacji, por. A. Maslow, Moty‑
wacja i..., wyd. cyt., s. 65 i następne.
9 J. Prońko, Współpraca w obszarze bezpieczeństwa [w:] K. Jałoszyński, B. Wiśniewski, T. Wojtuszek (red.), Współczesne postrzeganie bezpieczeństwa, Bielsko ‑Biała 2007, s. 27.
statyczne (stan), jak i dynamiczne (proces). Dychotomiczna perspektywa bezpieczeństwa została trafnie wyrażona przez Bernarda Wiśniewskie‑ go „[...] Bezpieczeństwo może więc być rozumiane jako stan, czyli coś co jest w danym miejscu i czasie, czyli jakby <zdjęcie zatrzymane w kadrze> przedstawiające sytuację bezpieczeństwa. Jednak o bezpieczeństwie można również myśleć jako o procesie, czyli o czymś co się zmienia i staje się wraz z upływem czasu i (lub) zmianą miejsca w przestrzeni. W tym znaczeniu bezpieczeństwo możemy porównywać do dziejącej się akcji podczas wy‑ świetlanego filmu – <filmu życia>.”10.
Z powyższą myślą koresponduje rozumienie bezpieczeństwa prezen‑ towane przez B.R. Kuca i Z. Ścibiorka, którzy stwierdzili, że „[...] Wspól‑ ną cechą większości definicji bezpieczeństwa jest określanie go mianem procesu, czyli że jest ono nie tylko określonym stanem rzeczy, ale ciągłym procesem społecznym, w ramach, którego podmioty działające starają się doskonalić mechanizmy zapewniające im poczucie bezpieczeństwa”11. W kontekście powyższego stwierdzenia należy podkreślić istotność sfor‑ mułowania „poczucie bezpieczeństwa”. Jest ono kluczowe dla zrozumie‑ nia, że człowiek zarówno w wymiarze swojego istnienia jednostkowego, jak i złożone struktury społeczne, jakimi są państwa, ustalają w sposób bardziej lub mniej uświadomiony, poziom bezpieczeństwa uznawany za zadowalający. Oznacza to, że istnieją pewne zagrożenia uznawane za akceptowalne z punku widzenia poczucia bezpieczeństwa. Przykładem mogą być zagrożenia sanitarne polegające na możliwości zakażenia się na przykład wirusem grypy od nosiciela. Jeżeli takie zagrożenie ma cha‑ rakter jednostkowy i jest ograniczone w czasie i przestrzeni (na przykład na grypę zachorowało piętnaście osób w województwie mazowieckim), będzie ono indywidualnie i społecznie akceptowane. Oczywiście może
10 B. Wiśniewski, Pojecie oraz typologie bezpieczeństwa i zagrożeń [w:] B. Wiśniewski (red.),
Bezpieczeństwo w teorii i badaniach naukowych, Szczytno 2011, s. 17‒18.
ono mieć wpływ na indywidualne poczucie bezpieczeństwa, które możemy uznać za odwrotnie proporcjonalne od fizycznej odległości od nosiciela takiego czy innego wirusa. Jednak w skali państwa zagrożenie to nie będzie naruszało „ogólnego” poczucia bezpieczeństwa. Inaczej jednak będzie w sytuacji epidemii, gdzie lawinowo wzrośnie prawdopodobieństwo bezpośredniego kontaktu z czynnikiem zagrażającym zdrowiu i życiu. Rozważania powyższe uzasadniają przekonanie o znaczeniu percepcji bezpieczeństwa zarówno na poziomie indywidualnym, jak i grupowym (państwowym). Ważnym elementem tej percepcji jest świadomości zagro‑ żeń. Wiedza o istotnych cechach zagrożeń naturalnych lub spowodowanych działalnością człowieka oraz prawdopodobieństwie ich wystąpienia jest jednym z ważnych czynników determinujących poczucie bezpieczeństwa. Zagrożenia są różnie definiowane i opisywane w literaturze przed‑ miotu. Barbara Kaczmarczyk trafnie odczytuje istotę zagrożenia, które syntetycznie określa jako sytuację „[...] podczas której istnieje duże praw‑ dopodobieństwo wystąpienia zjawiska stwarzającego znaczne trudności”12. Kompleksowo zagrożenia ujmuje definicja Włodzimierza Fehlera, w której „[...] zagrożenia to towarzyszące ludzkiej cywilizacji zdarzenia i procesy występujące w różnych konfiguracjach powodujące naruszanie równowagi (lub też uniemożliwiające uzyskanie tej równowagi). Dotyczą one nie tylko będących w stałych powiązaniach lub wchodzących w przejściowe korelacje różnych podmiotów społeczno ‑politycznych (jednostek, grup społecznych, państw, związków państw), lecz także wszystkich składników, które tworzą materialne i duchowe środowisko życia człowieka. Wspomniane proce‑ sy i zdarzenia przybierając konkretne formy – kataklizmów, katastrof, epidemii, wojen, patologii społecznych oraz wielu innych zawierających destruktywny potencjał zjawisk – tworzą istotne przeszkody dla skutecznej ochrony wartości tworzących fundamenty bezpieczeństwa (życia, zdrowia,
12 B. Kaczmarczyk, Typologia zagrożeń, „Bezpieczeństwo i Technika Pożarnicza” 2014, nr 3, s. 33.
wolności, jakości egzystencji, perspektyw rozwoju)”13. Definicja ta ujmuje zagrożenia w sposób całościowy i przekrojowy oraz podkreśla ich wpływ na życie człowieka zarówno w wymiarze indywidualnym, jak i społecznym. W związku z powyższymi rozważaniami, należy podkreślić, że bezsprzecz‑ ną cechą zagrożeń jest możliwość ich bezpośredniego i destruktywnego oddziaływania na życie człowieka. Jeżeli przyjmiemy że „celem” zagrożeń jest człowiek, to należy człowieka właśnie poddać szczególnej ochronie.
Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i aktach prawnych oraz ofi‑ cjalnych dokumentach państwowych lub międzynarodowych, znajduje‑ my twierdzenia, że podmiotem ochrony ludności jest człowiek. Jeżeli uznajemy prawdziwość twierdzenia, że „[...] Podmiotem bezpieczeństwa jest człowiek, traktowany jako jednostka społeczna, a także jako określo‑ na zbiorowość społeczna o różnym charakterze więzi i uwarunkowań”14, to również człowiek jest najważniejszym podmiotem ochrony ludności. W związku z powyższym zasadne jest określenie miejsca i roli ochrony ludności w systemie bezpieczeństwa państwa. W tym celu przydatne będzie przywołanie problematyki typologii bezpieczeństwa. Należy zwrócić uwagę na obecność w dyskursie naukowym wielu kryteriów, które stosuje się do wyodrębnienia rodzajów bezpieczeństwa. Są nimi kryteria podmiotowe (bezpieczeństwo narodowe, międzynarodowe), przedmiotowe (bezpie‑ czeństwo społeczne, wojskowe), przestrzenne (bezpieczeństwo regional‑ ne, globalne), czasu (stan bezpieczeństwa, proces bezpieczeństwa)15. Na potrzeby niniejszych rozważań skoncentrowano się na podziale opartym o kryterium podmiotowe, co w konsekwencji prowadziło do wyodrębnie‑ nia kategorii bezpieczeństwa narodowego (państwa), rozumianego jako „[...] potrzeba istnienia, przetrwania, pewności, stabilności, tożsamości,
13 W. Fehler, Percepcja zagrożeń [w:] B. Wiśniewski (red.), Bezpieczeństwo w teorii..., wyd. cyt., s. 25.
14 W. Kitler, Obrona cywilna (niemilitarna) w Polsce, Warszawa 2002, s. 21.
niezależności, ochrony poziomu i jakości życia”16. Spójną i przejrzystą definicję bezpieczeństwa narodowego sformułowali Ryszard Zięba i Justy‑ na Zając. Według tych autorów „[...] Bezpieczeństwo narodowe możemy zdefiniować jako zdolność państwa i jego narodu (społeczeństwa) do zapewnienia pewności przetrwania (państwa jako instytucji, narodu jako grupy etnicznej, biologicznego przeżycia ludności), integralności teryto‑ rialnej, niezależności politycznej, stabilności wewnętrznej oraz jakości życia. Pewność ta jest kształtowana poprzez działania negatywne pole‑ gające na eliminowaniu zagrożeń zewnętrznych i powstających w ramach państwa oraz działania pozytywne zapewniające przetrwanie, posiadanie (tożsamość), funkcjonowanie i swobody rozwojowe państwa i narodu (społeczeństwa)”17. Przyjmując powyższe rozumienie bezpieczeństwa narodowego i traktując je jako kategorię nadrzędną, można bezsprzecz‑ nie dokonać podziału bezpieczeństwa narodowego na zewnętrzne i we‑ wnętrzne18. Wyodrębnienie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego z kategorii nadrzędnej wydaje się być szczególnie uzasadnione w świetle słów Ryszarda Stemplowskiego, który stwierdza, że ,,bezpieczeństwo państwa ma charakter całościowy, obejmując całokształt stosunków nie tylko międzynarodowych, lecz i wewnętrznych”19. Podział ten również jest obecny w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie w art. 135 za‑ warto wskazanie zakresu właściwości Rady Bezpieczeństwa Narodowego, która jest organem doradczym Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa20.
16 B.R. Kuc, Z. Ścibiorek, Podstawy metodologiczne..., wyd. cyt., s. 28.
17 R. Zięba, J. Zając, Budowa zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego Polski.
Ekspertyza, Warszawa 2010, s. 4.
18 Por. B.R. Kuc, Z. Ścibiorek, Podstawy metodologiczne..., wyd. cyt., s. 15.
19 R. Stemplowski, Horyzont poznawczy i polityczny pojęcia ,,bezpieczeństwo państwa” [w:] R. Kuźniar, Z. Lachowski (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe czasu przemian, War‑ szawa 2003, s. 257.
Bezpieczeństwo wewnętrzne można rozumieć za B. Wiśniewskim jako „[...] stan uzyskany w efekcie spełniania przez państwo funkcji wewnętrznej realizowanej w ramach strategicznej polityki bezpieczeństwa narodowego, przejawiający się ochroną:
• w ujęciu wąskim – porządku konstytucyjnego, bezpieczeństwa publicz‑ nego i bezpieczeństwa powszechnego;
• w ujęciu szerokim – porządku konstytucyjnego, życia i zdrowia oby‑ wateli, majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami, a także skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych”21.
Z tak sformułowaną definicją polemizuje W. Fehler, który stwierdza „[...] Ten zasadniczo słuszny kierunek myślenia o bezpieczeństwie we‑ wnętrznym zaprezentowany przez B. Wiśniewskiego zawiera jednak dwa elementy, które nie mogą pozostać bez krytycznego komentarza. Pierwszy z nich dotyczy odwrócenia relacji pomiędzy państwem a polityką. Jest bo‑ wiem tak, że to państwo w ramach swych funkcji (w omawianym przypadku chodzi o funkcję wewnętrzną) kreuje politykę bezpieczeństwa, w tym także politykę bezpieczeństwa wewnętrznego, a nie na odwrót. Drugi element, z którym trudno się zgodzić, to istnienie (a właściwie powołanie do życia przez B. Wiśniewskiego) dwóch kategorii bezpieczeństwa wewnętrznego ,,wąskiej” i ,,szerokiej”. Oznaczałoby to (abstrahując od braku uzasadnień merytorycznych do stosowania pojęcia ,,bezpieczeństwo powszechne” użytego w ramach tak zwanego ,,wąskiego” ujęcia), że w swej działalności tak koncepcyjnej, jak i praktycznej, państwo może stosować w sposób swo‑ bodny na przykład dla jakiś obszarów czy okresów swego funkcjonowania bądź to jedną, bądź też drugą interpretację pojęcia”22.
21 B. Wiśniewski, Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa [w]: B. Wiśniewski, S. Zalewski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań administracji publicz‑
nej, Bielsko ‑Biała 2006, s. 26.
22 W. Fehler., I.T. Dziubek, Bezpieczeństwo Wewnętrzne Państwa. Ekspertyza, Warszawa 2010, s. 17 ‒18.
Autor polemiki proponuje następujące rozumienie bezpieczeństwa wewnętrznego: „[...] bezpieczeństwo wewnętrzne państwa to taki zako‑ twiczony w porządku ustrojowym stan stosunków i procesów wewnątrz państwa, który zapewniając skuteczną i harmonijną realizację interesów państwa i jego obywateli, jednocześnie tworzy potencjał zdolności do sprawnego diagnozowania i reagowania w przypadkach pojawiających się zagrożeń godzących w te interesy”23. W. Fehler podkreśla również, że „do najważniejszych kategorii tworzących podstawy skutecznego działania na rzecz zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa należy zapewnienie:
• bezpieczeństwa ustrojowego; • pokoju społecznego;
• bezpieczeństwa personalnego; • bezpieczeństwa publicznego; • porządku publicznego”24.
Ze względu na określone w prawie powszechnie obowiązującym cele ochrony ludności, jakimi są ochrona życia i zdrowia ludzi oraz środowiska przed skutkami zagrożeń naturalnych lub spowodowanych działalnością człowieka25, zasadne wydaje się umiejscowienie ochrony ludności w ob‑ szarze bezpieczeństwa wewnętrznego. Za takim przyporządkowaniem przemawia również treść art. 196 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Euro‑ pejskiej, gdzie zawarto cele Wspólnoty w zakresie ochrony ludności oraz jednoznacznie wskazano, że ich osiąganie będzie realizowane „z wyłącze‑ niem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich”26. W praktyce oznacza to pozostawienie państwom 23 Tamże, s. 18.
24 Tamże.
25 Por. decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1313/2013/eu z 17 grudnia 2013 r. w sprawie
Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej l 347/924.
26 Por. art 196, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Tytuł x xiii Ochrona ludności, DzU z 2004 r., nr 90, poz. 864/2.
członkowskim pełnej odpowiedzialności za ochronę ludności własnych obywateli.
Kolejną ważną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest umiejscowienie ochrony ludności w jednym z dwóch obszarów, na które dzieli się najczę‑ ściej bezpieczeństwo wewnętrzne. Mowa o bezpieczeństwie publicznym i powszechnym.
Analiza literatury przedmiotu dostarcza wiedzy na temat wielu definicji bezpieczeństwa publicznego, często syntetycznych czy wręcz lapidarnych lub zbyt rozległych i nieostrych. Przykładem tych pierwszych może być definicja zaproponowana przez Władysława Kawkę, który określa bez‑ pieczeństwo publiczne jako „stan, w którym ogół społeczeństwa i jego interesy, jako też państwo wraz ze swymi celami, mają zapewnioną ochronę od szkód zagrażających im z jakiegokolwiek źródła.”27. Z kolei definicją zbyt rozległą wydaje się być propozycja Stefana Bolesty, według którego bezpieczeństwo publiczne to „system urządzeń i stosunków społecznych uregulowanych przez prawo oraz normy moralne i reguły współżycia społecznego, zapewniające ochronę społeczeństwa i jednostki oraz ich mienia przed grożącymi niebezpieczeństwami ze strony gwałtownych działań ludzi, jak również sił przyrody”28.
Kolejne próby definiowania bezpieczeństwa publicznego zdają się wyni‑ kać z jego znaczenia dla pojmowania istoty bezpieczeństwa wewnętrznego. Również zmieniające się uwarunkowania formalno ‑prawne i związane z nimi zmiany instytucjonalne zwiększają zapotrzebowanie na naukową eksplorację bezpieczeństwa powszechnego i tworzenie coraz doskonalszych jego leksykalnych opisów. Znaczenie bezpieczeństwa publicznego podkreśla W. Fehler, stwierdzając, że: „[...] Bezpieczeństwo publiczne jest jednym z najbardziej znanych i znaczących elementów, które tworzą przestrzeń wewnętrznego bezpieczeństwa państwa”29. Badając obszar bezpieczeństwa 27 W. Kawka, Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939, s. 46.
28 S. Bolesta, Pozycja prawna MO w systemie organów PRL, Warszawa 1972, s. 121. 29 W. Fehler, Bezpieczeństwo publiczne, „Społeczeństwo i polityka” 2009, nr 4 (21), s. 30.
publicznego, należy pamiętać o odrębności pojęcia „porządek publiczny”, które można potraktować jako jeden z wymiarów bezpieczeństwa po‑ wszechnego. Słownik Języka Polskiego opisuje porządek publiczny jako „życie zgodne z prawami obowiązującymi w społeczeństwie”30. Dokonana na podstawie takiego rozumienia pojęcia jego wykładnia językowa wskazuje, że istotą porządku publicznego jest przestrzeganie prawa, norm społecznych, zwyczajów zachowań. W związku z powyższym zasadna wydaje się teza, że nie każde naruszenie porządku publicznego będzie stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego31. Jej potwierdzenie znajdujemy w słowach W. Fehlera, który zwraca uwagę, że: „[...] Pojęcie to („bezpieczeństwo publiczne”,
przyp. autora) często w sposób nieuzasadniony łączone jest z pojęciem
porządku publicznego w jeden termin bezpieczeństwo i porządek publicz‑ ny. Pamiętając, że porządek publiczny wpisany jest w niektórych swych przejawach w ramy bezpieczeństwa publicznego, należy zdecydowanie podkreślić, że stosowanie przywołanej powyżej zbitki pojęciowej jest ze względu na wyraźnie wyodrębnione desygnaty obu pojęć nieuzasadnione”32. B. Wiśniewski33 zauważa, że pojęcie „bezpieczeństwa publicznego”, mimo że nie jest dostatecznie precyzyjnie sformułowane, zawiera charakte‑ rystyczne elementy, które decydują o jego istocie i rozumieniu. Wyróżnia on takie cechy, jak podmiot, na który oddziaływają zagrożenia oraz publiczny charakter zagrożeń. Zdaniem autora zagrożenia bezpieczeństwa publicz‑ nego skierowane są „przede wszystkim przeciwko państwu, jego celom, interesom oraz ustrojowi społeczno ‑politycznemu i ekonomicznemu”34.
30 Słownik języka polskiego, <http://sjp.pwn.pl/sjp>, dostęp: 25.11.2014 r.
31 Incydentalne zakłócenie ciszy nocnej jest niewątpliwie uciążliwe dla sąsiadów, lecz nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa publicznego.
32 W. Fehler, Bezpieczeństwo publiczne..., wyd. cyt., s. 30.
33 Por. B. Wiśniewski, Bezpieczeństwo Publiczne [w:] B. Wiśniewski, S. Zalewski (red.),
Bezpieczeństwo wewnętrzne r p..., wyd. cyt.
Publiczny charakter zagrożeń został opisany jako ich negatywne oddziały‑ wanie na warunki życia zbiorowego35. Ze względu na wyrazistość zaprezen‑ towanego stanowiska, w szczególności wyodrębnienie „adresata”, którego dotyczą zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, jakim jest państwo wraz ze wszystkimi przynależnymi mu atrybutami, zasadne jest traktowanie bez‑ pieczeństwa publicznego jako stanu państwa umożliwiającego zapewnienie ochrony ładu konstytucyjnego, przestrzegania powszechnie obowiązujących norm społecznych oraz prawnej ochrony życia ludzi. Powyższe rozumienie bezpieczeństwa publicznego koresponduje z postrzeganiem go jako ogółu „warunków i instytucji chroniących życie, zdrowie, mienie obywateli oraz majątek ogólnonarodowy, ustrój i suwerenność państwa przed zjawiskami groźnymi dla ładu prawnego, a także przed zjawiskami mogącymi zakłócić normalne funkcjonowanie obywateli, godzącymi w ogólnoprzyjęte normy postępowania”36.
Pojęcie bezpieczeństwa powszechnego występuje rzadziej w literatu‑ rze przedmiotu i często charakteryzowane jest poprzez możliwości prze‑ ciwdziałania zagrożeniom powodowanym siłami natury lub działaniami człowieka, w celu ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ich środowiska eg‑ zystencji. B.R. Kuc i Z. Ścibiorek definiują bezpieczeństwo powszechne jako „stan otoczenia cywilizacyjnego i środowiska naturalnego, w którym obywatele i ich wspólnoty nie odczuwają zagrożenia swego istnienia ani podstawowych interesów życiowych, ze względu na zapewnienie przez państwo formalnych, instytucjonalnych i praktycznych gwarancji ochrony prowadzących do społecznie akceptowalnego poziomu ryzyka”37. Mając świadomość różnorodnego opisu istoty bezpieczeństwa powszechnego, warto przywołać definicje B. Wiśniewskiego, który rozumie ten obszar bezpieczeństwa jako „stan zapewniający ochronę życia i zdrowia obywateli 35 Tamże.
36 B.R. Kuc, Z. Ścibiorek, Podstawy metodologiczne..., wyd. cyt., s. 16. 37 Tamże, s. 18.
oraz majątku narodowego przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych”38. Takie rozumienie bezpieczeństwa powszechnego uza‑ sadnia rozważanie problematyki ochrony ludności właśnie w kontekście bezpieczeństwa powszechnego.
Po dokonaniu umiejscowienia ochrony ludności w obszarze bezpieczeń‑ stwa wewnętrznego i w szczególności przypisaniu ochrony ludności do kategorii bezpieczeństwa powszechnego, należy rozważyć jej sens i istotę w kontekście definicji ochrony ludności wypracowanych na gruncie nauk o bezpieczeństwie.
Waldemar Kitler proponuje rozumienie ochrony ludności jako zbioru „[…] działań związanych z zapobieganiem bezpośrednim zagrożeniom życia i zdrowia ludzi, mienia, środowiska i dziedzictwa kulturowego (prewencja), przeciwdziałaniem ich skutkom (reagowanie, w tym ratownictwo) oraz usuwaniem konsekwencji (odbudowa) po ustąpieniu zagrożenia i jego skutków”39. Rozumienie to wpisuje się w ugruntowany pogląd o potrzebie przeciwdziałania zagrożeniom poprzez działania zapobiegawcze (prewen‑ cyjne) oraz reagowanie na ich bezpośrednie przejawy poprzez prowadzenie działań ratowniczych. Autor podziela tę część myśli W. Kitlera, zachowując jednak dystans do zaliczania do ochrony ludności „usuwania konsekwencji” zagrożeń. Należy podkreślić, że użycie pojęcia odbudowa jest w tym kon‑ tekście nieprzypadkowe i jednoznacznie kojarzy się jedną z faz zarządzania kryzysowego. Niezależnie od tego, czy usuwanie konsekwencji zagrożeń, ro‑ zumiane jako odbudowa (przywrócenie do stanu pierwotnego), realizowane jest bezpośrednio po zaistnieniu sytuacji kryzysowej czy też jest wynikiem zaplanowanych działań wyraźnie oddzielonych w czasie od momentu wy‑ stąpienia zagrożenia, zaliczenie tego elementu do ochrony ludności może 38 B. Wiśniewski, Bezpieczeństwo Powszechne [w:] B. Wiśniewski, S. Zalewski (red.),
Bezpieczeństwo wewnętrzne r p...,wyd. cyt., s. 35.
39 W. Kitler, Ochrona ludności jako podstawowa misja bezpieczeństwa narodowego [w:] A. Skrabacz (red.) Ochrona ludności w czasie pokoju oraz w okresie kryzysu i wojny, Warszawa 2010, s. 20.
budzić poważne wątpliwości. Dotyczą one przede wszystkim podstawowej funkcji ochrony ludności, jaką jest bezpośrednie oddziaływanie na życie i zdrowie człowieka oraz stan środowiska jego egzystencji. Jeżeli tej funkcji towarzyszą działania związane z zapewnieniem podstawowych warunków do przetrwania lub działania humanitarne wspierające kondycję bytowania, należałoby zaliczyć je do ochrony ludności. Jednak w przypadku działań związanych z usuwaniem konsekwencji zdarzeń negatywnych (w tym rów‑ nież sytuacji kryzysowych), bezpośrednia korelacja z zachowaniem życia i zdrowia człowieka może być na tyle nieistotna, że nie pozwala zaliczyć tych działań do ochrony ludności. Kolejnym elementem definicji W. Kitlera, który może budzić wątpliwości, jest zaliczenie do celów ochrony ludności również ochrony mienia, środowiska i dziedzictwa kulturowego. Zalicza‑ nie tych sfer do zadań ochrony ludności nie jest poglądem odosobnionym, takie podejście prezentują również akty prawa Unii Europejskiej, o których mowa w kolejnych rozdziałach. Zauważyć należy, że o ile w zapisach prawa czy próbach zdefiniowania pojęcia „ochrona ludności” występuje również „tło” życia człowieka określane jako środowisko naturalne, środowisko eg‑ zystencji, mienie, dziedzictwo kulturowe, to bardzo rzadko spotkać można opis roli tych obszarów z punku widzenia ochrony ludności. Wobec tego problemu nie pozostaje obojętny W. Kitler, który wyjaśnia: „[...] Ochrona mienia, dóbr dziedzictwa kulturowego i środowiska stanowi przedmiot odrębnych działań ochronnych, lecz z uwagi na kluczową misję ochrony ludności (dot. ochrony życia i zdrowia ludzi) nie można pominąć potrzeby ochrony, głównie przez ratowanie tych dóbr, pojmowanych jako niezbęd‑ ne do przetrwania ludzi, jak choćby: żywności, wody, powietrza, płodów rolnych, urządzeń użyteczności publicznej, mienia osobistego, zwierząt gospodarskich; lecz także cennych ze względu na ich wartość duchową, narodową (patriotyczną) i religijną, równie ważnych jak dobra powszech‑ nego użytku.”40. Kluczową częścią powyższego stwierdzenia wydaje się 40 W. Kitler, A. Skrabacz, Bezpieczeństwo ludności cywilnej. Pojęcie, organizacja i zadania
być bezpośrednie powiązanie dóbr materialnych z przetrwaniem ludzi. W. Kitler zwraca uwagę na „niezbędność” takich elementów środowiska, jak powietrze, woda, żywność i dobra powszechnego użytku, które mają bezpośredni wpływ na życie i stan zdrowia człowieka. Powyższe wyjaśnie‑ nie rozwiewa początkowe wątpliwości dotyczące szerokiego ujęcia celów ochrony ludności. Ze względu na wagę i znaczenie wyżej wymienionych elementów uznanych jako niezbędne do przetrwania ludzi, autor zdecy‑ dował o stosowaniu w tym kontekście pojęcia „środowisko egzystencji”, co podkreśla bezpośrednią relację otoczenia człowieka z jego kondycją fizyczną i psychiczną.
Pojęcie „ochrona ludności”, pomimo częstego występowania w wielu publikacjach i pracach naukowych, nie zostało dotychczas wyraźnie zde‑ finiowane. O jego rozumieniu najczęściej decydują cele, które wyznacza się ochronie ludności (podejście funkcjonalne, utylitarne) lub kontekst, często ujęty w formę rozbudowanych opisów zawierających charaktery‑ stykę zagrożeń i zbiór podmiotów właściwych do ich zwalczania. W. Kitler stwierdza, że „nie wypracowano dotąd jednoznacznej interpretacji pojęcia ochrony ludności oraz relacji zachodzących między nim, a na przykład pojęciami: bezpieczeństwo narodowe; obrona cywilna; bezpieczeństwo powszechne i zarządzanie kryzysowe”41.
Ustalenie zakresu przedmiotowo ‑podmiotowego ochrony ludności powinno być uzupełnione o odniesienie się do funkcjonujących w świado‑ mości społecznej takich pojęć, jak obrona cywilna, zarządzanie kryzysowe i kryzys. Obrona cywilna najczęściej rozumiana jest w świetle uwarunko‑ wań międzynarodowego prawa humanitarnego, w szczególności protokółu I do konwencji genewskich, gdzie oznacza ona „wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych [...] mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, i przezwyciężanie ich bezpośrednich następstw, 41 W. Kitler, Ochrona ludności..., wyd. cyt., s. 20.
jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania”42. Podobień‑ stwa pomiędzy celami ochrony ludności i obrony cywilnej są oczywiste. Należy zatem zastanowić się co różnicuje te pojęcia. Wstępna analiza wskazuje na wojnę i działania zbrojne, które determinują obronę cywil‑ ną. Ten element wydaje się również istotny z punku widzenia etymologii pojęcia obrona. Aleksander Brückner w Słowniku etymologicznym języka polskiego wyjaśnia, że wyrazem pierwotnym wobec obrony jest słowo
broń (bornis), a bor – (pień wyrazu) oznacza walczyć, borykać się43. W tym
kontekście można by rozumieć obronę cywilną jako walkę o życie i zdrowie ludzi w czasie działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych. Zauważając silne konotacje walki ze stosowaniem w celu jej realizacji środków walki, w tym militarnych, pojęcie obrona uzupełnione przymiotnikiem cywilna wydaje się bliższe znaczeniowo pojęciu ochrona, rozumianemu jako „zabezpiecze‑ nie przed czymś niekorzystnym, złym lub niebezpiecznym”44. W świetle powyższego, jak również uwzględniając wnioski z analizy dokumentów legislacyjnych dokonanej w kolejnych rozdziałach, można uznać, że obrona cywilna jest de facto ochroną ludności realizowaną w czasie wojny.
Zdecydowanie trudniejsze jest określenie relacji ochrony ludności i za‑ rządzania kryzysowego. Związane jest to różnym rozumieniem zarządza‑ nia kryzysowego. Na gruncie krajowym najczęściej postrzegane jest ono z perspektywy definicji zawartej w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzyso‑ wym, gdzie: „Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu 42 Por. protokoły dodatkowe do konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony
ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół i) oraz dotyczący ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół ii), sporządzone w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r., DzU z 1992 r., nr 41, poz. 175, art. 61.
43 Por. A. Brückner, Słownik etymologiczny języka polskiego, Warszawa 1957. 44 Por. Słownik języka polskiego, <www.sjp.pwn.pl/szukaj/ochrona.html>,
do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej”45. W środowisku międzynarodowym pojęcie to oznacza zarówno proces zarzą‑ dzania w trakcie, po wystąpieniu klęsk żywiołowych i awarii technicznych
(ang. disaster management) oraz prowadzenie operacji zagranicznych w ra‑
mach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej, jak również operacji zagranicznych prowadzonych w ramach Sojuszu Północ‑ noatlantyckiego (ang. crisis management). Jeszcze inne podejście do tego procesu prezentuje sfera instytucji gospodarczych, dla których najważ‑ niejsze jest zapewnienie ciągłości działania w każdym czasie (ang. business
continuity management). Różne rozumienie tego pojęcia nastręcza trudności
w jego jednoznacznym przyporządkowaniu do obszaru zagrożeń cywilnych, militarnych czy też gospodarczych.
W tym miejscu warto przytoczyć również pojęcie kryzysu i jego ko‑ relacje z ochroną ludności. Spośród wielu ujęć kryzysu na szczególne podkreślenie zasługują prace prekursorów tej problematyki, takich jak Arien Boin i Paul ‘t Hart, którzy kryzys postrzegają jako sytuację, w której występuje wyraźne zagrożenie, ale równocześnie można wskazać drogę wyjścia (ang. escape door) z sytuacji kryzysowej46. Autorzy stwierdzają, że kryzys może być związany z występowaniem szerokiego spektrum zagrożeń, do których zaliczają katastrofy naturalne, krachy finanso‑ we, niespodziewane ataki47, ataki terrorystyczne, branie zakładników, epidemie, uszkodzenia infrastruktury i degradację instytucjonalną
(ang. organizational decline). Z występowaniem kryzysu mamy do czynienia
45 Ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, DzU z 2013 r., poz. 1166, art. 2. 46 A. Boin, P. ‘t Hart, The Crisis Approach, H. Rodriques, E. L. Qarantelli (red.) Handbook of
Disaster Research, Springer, New York 2006, s. 43.
47 Por pojęcie „coup de main”, Dictionary of Military and Associated Terms, Department of Defense, United States 2010, s. 61.
gdy zagrożone są podstawowe wartości (ang. core values) lub funkcjono‑ wanie systemów przeznaczonych do ratowania i/lub podtrzymywania życia (zarówno w wymiarze jednostkowym, jak i grupowym).48 Tak więc wyraźną cechą kryzysu, w przedstawionym powyżej ujęciu, wydaje się być bezpośrednie zagrożenie dla życia ludzi. Z tego też względu kryzys jest zjawiskiem interesującym dla ochrony ludności.
Kończąc rozważania dotyczące definiowania bezpieczeństwa i zakresu poszczególnych pojęć oraz wzajemnej ich relacji, warto przytoczyć pojęcie „societal security”, używane zarówno w rozmienieniu przeciwdziałania za‑ grożeniom naturalnym (ang. disaster management), prowadzenia działań ratowniczych (ang. rescue activity), ochrony życia i zdrowia obywateli przed zagrożeniami o różnorodnych charakterze (ang. civil protection) oraz zdol‑ ności społeczeństwa do zapewnienia i ochrony wartości podstawowych
(ang. core values). Pojęcie to jest generalnie używane do określenia pożąda‑
nego stanu społecznego, opartego na fundamencie wartości podstawowych, w którym jednostka i grupy społeczne mogą bezpiecznie funkcjonować. Nie są one jednak bierne i dynamicznie uczestniczą w tworzeniu i utrzymywaniu tego stanu. Dzieje się tak dlatego, że „societal security” zakłada zdolność społeczną do przeciwdziałania zagrożeniom ekonomicznym, politycznym, społecznym, naturalnym, technologicznym. W poszukiwaniu istoty tego pojęcia oraz jego konotacji z ochroną ludności przydatna była charaktery‑ styka dokonana przez Alyson J.K. Bailes49. Jej zdaniem „societal security” oznacza szeroko rozumianą zdolność do przeciwdziałania współczesnym zagrożeniom, która osiągana jest przez społeczeństwo jako całość. Przy czym zagrożeniem jest wszystko, co może społeczeństwu szkodzić lub je zniszczyć (ang. disrupt and damage it). Dla zrozumienia sensu pojęcia autorka porównuje je z bezpieczeństwem wewnętrznym (ang. internal, homeland),
48 A. Boin, P. ‘t Hart, The Crisis Approach..., wyd. cyt., s. 43.
49 A.J.K. Bailes, What role for the private sector in ‘societal security’?, epc Issue Paper No.56, October 2008.
które jej zdaniem niedostatecznie uwzględniają „osmozę i międzynarodową dyfuzję ryzyka”50, czyli przenikanie się zagrożeń zewnętrznych i wewnętrz‑ nych. Jednocześnie przymiotnik „wewnętrzny” zawęża rozumienie zagrożeń do typowej sfery odpowiedzialności ministrów spraw wewnętrznych (za‑ grożenia porządku publicznego oraz zagrożenia naturalne i spowodowane działaniami człowieka). Bailes podkreśla, że również używanie określeń „cywilny51” lub „ludzki52” (w rozumieniu dotyczący człowieka) powoduje położenie nacisku na indywidualny (jednostkowy) wymiar bezpieczeństwa. Tymczasem „societal” oznacza, że społeczeństwo postrzegane jest jako coś więcej niż suma tworzących je jednostek i jako całość wchodzi w złożoną interakcję z państwem opartą na współdzieleniu władzy, odpowiedzialności i praw. Zdaniem autorki kryterium funkcjonalne stosowane do wyodręb‑ nienia takich obszarów bezpieczeństwa, jak zaopatrzenie w wodę, energię, żywność i innych czynników istotnych dla normalnego funkcjonowania nie uwzględnia przemocy społecznej, podatności na zachorowania czy stanu systemu opieki zdrowotnej, które są wyraźnie częścią „societal security”53. W tym kontekście ochrona ludności jest jednym z elementów „societal security” i służy nie tylko ochronie życia i zdrowia pojedynczych osób, lecz również ochronie życia i zdrowia, rozumianych jako wartości podstawowe, będące fundamentem życia społecznego.
Przytoczenie pojęcia „social security” wydaje się być wartościowym uzupełnieniem obrazu bezpieczeństwa tworzonego za pomocą ugruntowa‑ nych w literaturze krajowej pojęć, takich jak bezpieczeństwo wewnętrzne, publiczne i powszechne. Jego rozumienie wydaje się być uwarunkowane uwrażliwieniem na wartości podstawowe, prawa człowieka, współstano‑ wienie i współodpowiedzialność za życie indywidualne i społeczne. 50 Tamże, s. 11.
51 Ang. civil. 52 Ang. human.
Należy podkreślić, że o ile w przywoływanych w niniejszym rozdziale definicjach często występuje pojęcie „obywatel”, to autor zdecydował po‑ sługiwać się słowem „człowiek” (ludzie, ludność), ze względu na istotne ograniczenie formalne pojęcia „obywatel”. Wybór ten wynika również z uwarunkowań międzynarodowego prawa humanitarnego, w szczególno‑ ści ratyfikowanych konwencji międzynarodowych (haskich i genewskich) oraz prawodawstwa Unii Europejskiej54, gdzie znajdujemy zobowiązania do ochrony życia i zdrowia ludzi „bez czynienia różnic na niekorzyść z powodu rasy, koloru skóry, płci, języka, religii lub wiary, poglądów politycznych lub innych, narodowości lub pochodzenia społecznego, majątku, urodzenia lub innych sytuacji albo jakichkolwiek innych podobnych kryteriów”55.
Przedstawione poszukiwania zakresu przedmiotowo ‑podmiotowego ochrony ludności realizowane były w sferze bezpieczeństwa wewnętrzne‑ go. Istnieje wiele pojęć odnoszących się do ochrony życia i zdrowia ludzi w sytuacjach zagrożeń naturalnych lub spowodowanych działalnością człowieka. Część z nich odnosi się bezpośrednio do pojęcia ochrona lud‑
ności, inne dotykają szerszych aspektów bezpieczeństwa powszechnego.
Jednak samo pojęcie nie doczekało się dotychczas wyczerpującej definicji. Podkreślić należy, że zakres ochrony ludności obejmuje ochronę przed zagrożeniami powodowanymi przez siły natury lub aktywność człowieka, które mają powszechny charakter, wysokie prawdopodobieństwo występo‑ wania oraz cechują się gwałtownością i/lub uciążliwością wobec podmiotu, na który oddziałują. Podmiotem ochrony ludności jest bezwzględnie czło‑ wiek, niezależnie od tego, czy zagrożenie dotyczy jednostki czy grupy ludzi (struktur społecznych, wspólnot lokalnych, wspólnot samorządowych, 54 Por. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
c 83/389 (Karta nie została włączona do traktatu z Lizbony, tylko załączona do niego w formie deklaracji).
55 Por. protokół dodatkowy I do konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych sporządzony w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r.,
państw, regionów). Takie rozumienie ochrony ludności, w przekonaniu autora, oddaje jej sens i istotę.
W świetle powyższych rozważań, można rozumieć ochronę ludności jako
działania mającyce na celu ochronę życia, zdrowia oraz środowiska egzystencji ludzi w sytuacjach zagrożeń naturalnych lub spowodowanych przez człowieka, realizowane przez władze publiczne, organizacje pozarządowe oraz obywateli.
W zaprezentowanej definicji wyróżnić można podmioty ochrony ludno‑ ści (kto?), działania (co?) oraz cel (po co?). Należy podkreślić, że człowiek (obywatel) jest zarówno podmiotem działań ochronnych, jak i ich wyko‑ nawcą (samoochrona). Na schemacie 1 zobrazowano elementy definicji ochrony ludności.
Schemat 1. Definicja ochrony ludności
Źródło: Opracowanie własne.
Działania ochrony ludności, o których mowa w proponowanej definicji, powinny obejmować zapobieganie zagrożeniom, planowanie działań ratowni‑
czych i humanitarnych, realizację działań ratowniczych i humanitarnych oraz zapewnienie podstawowych warunków do przetrwania ludności. W związku
z powyższym zasadne jest określenie pozostałych pojęć kluczowych dla ochrony ludności:
Schemat nr 1. Definicja ochrony ludności
Opracowanie własne
podmiot działanie cel
organy administracji publicznej ---organizacje pozarządowe ---obywatele - zapobieganie - planowanie - ratowanie - wsparcie ochrona: - życia - zdrowia - środowiska egzystencji człowieka
• zapobieganie – działanie polegające na zmniejszeniu prawdopodo‑
bieństwa wystąpienia zagrożeń oraz zwiększeniu odporności na ich wy‑ stąpienie;
• planowanie – działanie polegające na identyfikacji zagrożeń, określe‑
niu ryzyka ich wystąpienia oraz wskazaniu sił i środków adekwatnych do ochrony ludności w sytuacji ich wystąpienia;
• realizacja działań ratowniczych i humanitarnych – wykonywanie czynno‑
ści bezpośrednio przyczyniających się do ochrony życia, zdrowia i środo‑ wiska egzystencji człowieka oraz zwiększających możliwości przetrwania człowieka w sytuacjach zagrożeń;
• zapewnienie podstawowych warunków do przetrwania ludności – działanie
polegające na zapewnieniu tymczasowego schronienia, wody, pożywienia oraz niezbędnej odzieży dopasowanej do warunków pogodowych.
Kolejnym krokiem w stronę praktycznego wykorzystania definicji ochrony ludności powinno być uszczegółowienie zadań przypisanych do wyodrębnionych czterech obszarów działań ochrony ludności:
a) zapobieganie zagrożeniom obejmuje: • monitoring zagrożeń,
• ostrzeganie, alarmowanie i informowanie ludności o zagrożeniach, • przygotowanie zasobów osobowych oraz sprzętu i infrastruktury nie‑ zbędnej do realizacji działań ratowniczych i humanitarnych,
• utrzymanie gotowości wyznaczonych zakładów opieki zdrowotnej do udzielania pomocy medycznej poszkodowanym w wyniku zagrożeń,
• przygotowanie i organizowanie budowli ochronnych,
• prowadzenie działań edukacyjnych i informacyjnych dedykowanych podmiotom ochrony ludności (organy administracji publicznej, organizacje pozarządowe, obywatele),
• organizowanie szkoleń i ćwiczeń ochrony ludności, w tym ćwiczeń obej‑ mujących realizację zadań ochrony ludności w stanach nadzwyczajnych;
b) planowanie działań ratowniczych i humanitarnych obejmuje: • zarządzanie ryzykiem,
• przygotowywanie planów ochrony ludności dotyczących prowadzenie działań ratowniczych i humanitarnych,
• identyfikację i oznaczanie stref niebezpiecznych, • wyznaczenie miejsc ewakuacji ludności;
c) realizacja działań ratowniczych i humanitarnych obejmuje: • ratownictwo ogólne i specjalistyczne,
• walkę z pożarami i innymi miejscowymi zagrożeniami, • udzielanie pierwszej pomocy medycznej,
• odkażanie i inne działania ochronne, • ewakuację ludności i mienia,
• identyfikacja oraz informowanie o osobach poszkodowanych, • doraźne grzebanie zmarłych;
d) zapewnienie podstawowych warunków do przetrwania ludności obejmuje: • dostarczanie wody, pożywienia oraz niezbędnej odzieży dopasowanej do warunków pogodowych,
• dostarczanie tymczasowego schronienia,
• doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności pu‑ blicznej,
• pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych do przetrwania.
Należy podkreślić, że zaproponowane powyżej zadania nie tworzą pełnego katalogu zadań ochrony ludności, który powinien co do zasady pozostawać otwarty, ze względu na zmieniający się charakter współcze‑ snych zagrożeń, ich skalę i dynamikę rozwoju oraz dostępne środki i spo‑ soby ratowania życia, zdrowia oraz środowiska egzystencji człowieka. Przypisanie zadań do wyodrębnionych obszarów ma przede wszystkim na celu zrozumienie ich zakresów. Z punku widzenia ochrony ludności granice tych obszarów pozostają płynne, ze względu na ciągłość procesów (działań) ratowniczych i humanitarnych.
Należy zwrócić uwagę, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w do‑ kumentach legislacyjnych i pozalegislacyjnych używane są różne pojęcia określające funkcjonowanie państwa w sytuacjach zagrożeń naturalnych
i spowodowanych działalnością człowieka. W odniesieniu do istoty ochrony ludności, którą jest ochrona życia człowieka oraz środowiska jego egzysten‑ cji używane są takie pojęcia, jak: ochrona ludności (ang. civil protection), ratownictwo (ang. rescue), obrona cywilna (ang. civil defence), zarządzanie w sytuacjach katastrof (ang. disaster management), zarządzanie kryzysowe
(ang. crisis management), pomoc humanitarna (ang. humanitarian aid), bezpie‑
czeństwo społeczne (ang. societal security56), bezpieczeństwo wewnętrzne
(ang. internal/homeland security). W zależności do kontekstu kutrowego,
uwarunkowań formalnoprawnych oraz organizacyjnych pojęciom tym przypisywane się różne zakresy.
2
Ochrona ludności w wymiarze historycznym
Nie sposób rozpatrywać historycznego wymiaru ochrony ludności bez odniesienia się do obrony cywilnej, o której mowa była w poprzednim rozdziale. Obrona cywilna ukształtowała się na gruncie doświadczeń I wojny światowej, podczas której na masową skalę stosowano bojowe środki chemiczne. Jednocześnie użycie nowoczesnych środków transportu, w szczególności lotnictwa, znacznie rozszerzyło „teatr działań wojennych”. W wyniku tych działań ofiarami konfliktu zbrojnego były osoby cywilne. Niestety nie po raz pierwszy, biorąc pod uwagę tylko perspektywę xx wieku.
W czasie działań wojennych prowadzonych przez Cesarstwo Niemieckie w dzisiejszej Namibii w latach 1904 ‒1907, śmierć poniosło około 100 tysięcy osób cywilnych. W niespotykany dotąd w historii zachodniego świata sposób dokonano eksterminacji plemion Herero i Nama. Podstawą działań wymierzonych przeciwko ludności cywilnej był rozkaz generała Lothara von Trotha: „Ja, wielki generał niemieckich żołnierzy, kieruję ten list do ludu Herero. Herero nie są już poddanymi niemieckimi. […] Mówię temu ludowi: Ktokolwiek przyprowadzi jednego z kapitanów do jednego z moich garnizonów jako więźnia, otrzyma 1000 marek, a kto przekaże Samuela Mahrerę, otrzyma 5000 marek. Lud Herero musi opuścić kraj. Jeśli tego nie uczyni, zmuszę go do tego za pomocą armat. W niemieckich granicach każdy napotkany Herero, uzbrojony czy nieuzbrojony, posiadający bydło czy go nieposiadający, zostanie zastrzelony. Nie będę już więcej przyjmował kobiet i dzieci. Wygnam je z powrotem do ich ludu – albo wydam rozkaz,
by do nich strzelano. To są moje słowa do ludu Herero”57. W wyniku tego rozkazu, używając broni palnej i białej, zabijano kobiety, mężczyzn i dzieci. Dla pozostałych przy życiu Herero drogą ucieczki była wędrówka w głąb pustyni, gdzie umierali z pragnienia i głodu. W przekazach ustnych Herero znajdujemy informacje o zatruwaniu przez Niemców ujęć wody58. Podob‑ ny los spotkał plemię Nama, które zostało poddane niewolniczej pracy i eksterminacji w obozach koncentracyjnych. Obozy te, „udoskonalone” o komory gazowe, trzydzieści lat później, ujrzała Europa59.
Czas i wojny światowej to również historyczne tło zagłady Ormian. W latach 1895 ‒1923 śmierć poniosło półtora miliona osób cywilnych (!)60. Apogeum tych zbrodni przypada na rok 1915. W kwietniu 1915 roku rząd turecki wydał rozkaz eksterminacji zarówno żołnierzy, jak i osób cywilnych. Jak pisze ks. Tadeusz Isakowicz ‑Zaleski: „Ormianie [...] jako poddani suł‑ tana, byli mobilizowani do armii, walcząc mężnie na wszystkich frontach. Z jednostek frontowych, niejednokrotnie wprost z okopów, przenoszono ich w głąb kraju do batalionów roboczych [...] zmuszano ich do pracy w wyjątkowo ciężkich warunkach […] Po wykonaniu przewidzianych za‑ dań żołnierze z batalionów byli rozstrzeliwani przez oddziały Organizacji Specjalnej. Z kolei wstępem do wymordowania ludności cywilnej był admi‑ nistracyjny nakaz oddania posiadanej broni. Pod pretekstem uchylania się od realizacji zarządzeń aresztowano wszystkich, którzy, zdaniem władz, mogliby stać się przywódcami oporu lokalnych społeczności”61.
Kolejnym elementem zbrodniczych działań były wysiedlenia i depor‑ tacje przybierające formę „marszów śmierci”. Deportowanych pozbawio‑ 57 P. Dobroniak, Wiek ludobójstwa, Londyn 2012.
58 Por. film dokumentalny: Namibia – Genocide and the Second Reich, bbc, 2005. 59 Najbardziej znanym z nich był obóz śmierci na Wyspie Rekinów – por. Luderitz’s For‑
gotten Concentration Camp, <www.namibian.org>, dostęp: 25.12.2014 r.
60 Por. <www.armenian ‑genocide.org>, dostęp: 25.12.2014 r.
61 Ks. T. Isakowicz ‑Zaleski, Ludobójstwo Ormian – zbrodnia niepotępiona, <www.isakowicz.pl>, dostęp: 25.12.2014 r.
no żywności i wody. Stosowano tortury, nie oszczędzając kobiet w ciąży i ich dzieci. Większość ludzi zginęła z wyczerpania a ci, którzy dotarli na pustynie Syrii i Iraku, umierali z pragnienia.
Początek wieku xx, to czas okrucieństwa i wojen światowych, które unaoczniły ogrom cierpienia i pokazały, że najbardziej tragiczny i dewa‑ stujący skutek wojen dotyka nie tylko żołnierzy biorących udział w działa‑ niach zbrojnych, lecz całe społeczeństwa. Trauma wojny wywoła również „pozytywne” efekty w postaci zwiększenia zainteresowania prawami czło‑ wieka. Znalazło to wyraz w pracach nad rozwijaniem międzynarodowego prawa humanitarnego.
Należy podkreślić, że idee prawnej ochrony człowieka przed cierpie‑ niem rodziły się pod koniec wieku xix, kiedy to szwajcarski pisarz Henri Jean Dunant, późniejszy laureat pierwszej Pokojowej Nagrody Nobla, poruszony losem ofiar bitwy pod Solferino (1859), domagał się prawnej ochrony rannych i osób im pomagających. Swoją ideę wyraził w wydanej w Genewie i szeroko komentowanej książce „Un souvenir de Solferino”62. Jego wysiłki zaowocowały powołaniem Międzynarodowego Komitetu Pomocy Rannym, który został następnie przekształcony w Międzynaro‑ dowy Komitet Czerwonego Krzyża (1863). Henry Dunant zaproponował tworzenie narodowych towarzystw pomocy (ang. national relief societies), które miały wspierać wojskowe służby medyczne w niesieniu pomocy ofiarom konfliktów zbrojnych. Propozycja ta była kolejnym krokiem pro‑ wadzącym do wypracowania prawnych podstaw tej ochrony w formie międzynarodowej konwencji. W sierpniu 1864 roku Dunant przekonał rządy do przyjęcia pierwszej konwencji genewskiej, która obligowała stro‑ ny konfliktu do otaczania opieką rannych, niezależnie po której stronie walczyli. W 1929 roku, w wyniku wysiłków Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża, przyjęto nową konwencję, która wzmacniała ochronę więźniów wojennych. Prace związane z objęciem konwencją osób cywilnych
przerwała ii wojna światowa. Po jej zakończeniu kontynuowano prace nad rozwojem prawa humanitarnego, uwzględniając doświadczenia wynikające z konfliktów powojennych, takich jak, zapoczątkowany w 1948 roku kon‑ flikt izraelsko ‑palestyński. W kolejnym roku wspólnota międzynarodowa zgodziła się dokonać rewizji trzech konwencji genewskich (chroniącej ran‑ nych i chorych na polu walki, ofiary wojny na morzu, jeńców wojennych) i w konsekwencji dodanie czwartej konwencji chroniącej osoby cywilne przebywające na terytorium kontrolowanym przez wroga. Po zakończeniu kolejnych wojen na Półwyspie Indochińskim (Wietnam, Laos, Kambo‑ dża) toczonych w latach 1946 ‒1975 i fali ogólnoświatowej dyskusji o ich przebiegu i skutkach dla ludności cywilnej, w roku 1977 postanowiono rozszerzyć konwencje genewskie o dwa protokoły dodatkowe. Dotyczą one ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół i) oraz ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół ii). Konwencja w takim kształcie obowiązuje do chwili obecnej63.
Historia polskich uwarunkowań ochrony ludności również wynika z do‑ świadczeń I wojny światowej i jest związana ze skutkami, jakie wywołało użycie przez Niemców broni chemicznej oraz traumą bombardowań takich miast, jak Londyn, Paryż, Piotrogród. Ponieważ zasięg działań zbrojnych sięgał w głąb terytorium i zagrażał bezpośrednio ludności cywilnej, po‑ stanowiono zorganizować obronę ludności niebiorącej udziału w walkach. Pod koniec i wojny światowej w Wielkiej Brytanii, Francji i Niemczech two‑ rzyła się społeczna świadomość nowego zagrożenia związanego z atakami z powietrza. Powstawały tam pierwsze koncepcje tworzenia organizacji obrony cywilnej. Paweł Szmitkowski podkreśla, że „[...] prym w zakre‑ sie pionierskiego systemu ochrony cywilów wiedli Brytyjczycy, nękani częstymi atakami niemieckich sterowców. Narodziły się wówczas dwie koncepcje ochrony: pierwsza określana jako „obrona czynna” oznaczała
63 Por. stronę Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża (icrc), <www.icrc.org>, dostęp: 27.12.2014 r.
prowadzenie zbrojnych działań defensywnych, głównie poprzez ostrzał statków powietrznych przez baterie dział przeciwlotniczych. Druga [...] nazwana „obroną bierną” zakładała ewakuację oraz ukrycie ludności cywil‑ nej. Aby działania te okazały się skuteczne, opracowano pionierski system ostrzegania o zagrożeniach. Zakładał on wykorzystanie sił policyjnych, które w razie wykrycia zbliżającego się nalotu miały wyjechać na ulice i przy użyciu ręcznych kołatek informować ludność o niebezpieczeństwie. Sposoby zachowania się cywilów także zostały określone w powszech‑ nie dostępnych materiałach instruktażowych. Rozwiązanie to znalazło swoich naśladowców na kontynencie, gdzie już w czasie trwania działań wojennych, i już po ich zakończeniu, zaczęły powstawać stowarzyszenia i organizacje zajmujące się szeroko pojętą ochroną ludności”64.
W 1922 roku powstał w Warszawie Obywatelski Komitet Obrony Prze‑ ciwgazowej (okop). Była to pierwsza społeczna organizacja, w skład której wchodziły osoby cywilne i wojskowe, których celem było przygotowanie ludności cywilnej do ochrony przed skutkami konfliktu zbrojnego. W 1923 roku utworzono Ligę Obrony Powietrznej Państwa (lopp). Liga prowadzi‑ ła działalność inwestycyjną (budowa lotnisk, hangarów, budowa Instytutu Aerodynamicznego w Warszawie, obserwatorium meteorologicznego na górze Pop Iwan) oraz szkoleniową (szkolenie mechaników lotniczych i pi‑ lotów). Funkcjonowanie w Polsce takich organizacji, jak Polski Czerwony Krzyż (pck), lopp, Towarzystwo Obrony Przeciwgazowej (top, dawny okop) oraz Związku Straży Pożarnych (zsp) było wyrazem społecznego
zaangażowania w sprawy bezpieczeństwa państwa.
Warto podkreślić, że ówczesne organizacje społeczne posiadały ustawo‑ we możliwości funkcjonowania na rzecz obronności, co świadczy o świa‑ domości zagrożeń i odpowiedzialności ówczesnych władz ustawodaw‑ czych i wykonawczych za przygotowanie państwa na wypadek zagrożenia
64 P. Szmitkowski, System ochrony ludności w Polsce – historia i współczesność, „Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych” 2012, nr i v, s. 137.
wojennego65. Na szczeblu wykonawczym funkcjonowało rozporządzanie Rady Ministrów przypisujące poszczególnym organizacjom sfery ich dzia‑ łalności. pck powierzono współpracę z władzami w zakresie organizowania ratownictwa i lecznictwa, zsp odpowiadało za współpracę w zwalczaniu pożarów, lopp powierzono organizowanie szkoleń i działalności eduka‑ cyjnej (uświadamianie ludności). Czas wojny był szczególnym wyzwaniem dla społeczności lokalnych, które w obliczu rozpadu struktur państwa zaj‑ mowały się nie tylko zabezpieczeniem przed atakami z powietrza, ochroną przeciwpożarową, działaniami ratowniczymi, ale również brały na siebie odpowiedzialność za porządek publiczny. Zdolność społeczna do samo‑ organizacji, wyznaczania i realizacji celów z zakresu bezpieczeństwa była niewątpliwie czynnikiem sprzyjającym tworzeniu struktur oporu wobec okupanta. Takie organizacje, jak Służba Zwycięstwu Polski, Związek Walki Zbrojnej czy Armia Krajowa były wyrazem nie tylko umiejętności organizo‑ wania działań w skrajnie trudnych warunkach, ale również, a może przede wszystkim, wyrazem godności i odpowiedzialności za siebie i państwo.
Po zakończeniu ii wojny światowej nowa rzeczywistość polityczna, a w szczególności idee państwa socjalistycznego, determinowały również podejście do bezpieczeństwa. Z założenia miało ono kolektywny, lecz już nie społeczny (obywatelski) charakter. Funkcjonowały dalej organizacje społeczne, które przez długie lata były korelatem wartości obywatelskich (Ochotnicze Straże Pożarne, pck, organizacje harcerskie), lecz sprawy bez‑ pieczeństwa były zdecydowanie domeną państwa. Przedwojenna ustawa o ochronie przeciwlotniczej i przeciwgazowej (1934) funkcjonowała do 1951 roku, kiedy to podpisem prezydenta Bolesława Bieruta wprowadzono w życie ustawę o terenowej obronie przeciwlotniczej66. Nowa ustawa w za‑ sadzie tworzyła tylko Komendę Główną Terenowej Obrony Przeciwlotniczej 65 Por. Ustawa z 15 marca 1934 r. o ochronie przeciwlotniczej i przeciwgazowej, DzU z 1934 r.,
nr 80, poz. 742.
66 Por. Ustawa z 26 lutego 1951 r. o terenowej obronie przeciwlotniczej, DzU z 1951 r., nr 14, poz 109.
(kg topl) i zawierała upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do określenia organów właściwych w sprawach tej obrony i przypisania im za‑ dań (ustawa składała się z sześciu artykułów). Do pierwotnych zadań topl związanych z bierną ochroną przeciwlotniczą dochodziły z czasem kolejne: zapewnienie ochrony życia ludności całego kraju przed skutkami działania broni masowego rażenia, zapewnienie pomocy osobom poszkodowanym, ratowanie mienia, uczestniczenie w akcjach ratunkowych w czasie pokoju67. W 1956 roku podporządkowano kg topl ministrowi spraw wewnętrznych. W 1959 roku w kg topl opracowano koncepcję obrony cywilnej, w której wyeksponowano głównie kwestie ochrony ludności przed środkami maso‑ wego rażenia (na bazie zimnowojennego postrzegania zagrożeń).
Istotnym elementem budowania systemu bezpieczeństwa wewnętrzne‑ go państwa było utworzenie w 1959 roku Komitetu Obrony Kraju (kok). Został on powołany uchwałą Rady Ministrów. Istotą działania kok było zapewnienie koordynacji przygotowań obronnych realizowanych przez poszczególne ministerstwa i instytucje centralne. Szczególną rolę kok miał pełnić podczas wojny, przejmując w praktyce wszystkie uprawnienia Rady Ministrów. Jak pisze Jerzy Suwart „[...] sprawami ochrony lud‑ ności […] nie zajmowała się jedynie powszechna samoobrona. Znaczną ich część […] realizowały tzw. działy Komitetu Obrony Kraju i jego od‑ powiedniki terenowe. W tym zakresie decydującą rolę odgrywał Dział Ochrony Ludności”68. Zadania tego działu (od 1969 roku Dział Ochrony Ludności i Zaopatrzenia) obejmowały: budownictwo ochronne, ochronę przed skażeniami promieniotwórczymi i chemicznymi, ochronę przed zagrożeniami biologicznymi, ratownictwo techniczne, ratownictwo me‑ dyczne, zabezpieczenie przeciwpożarowe, szkolenia obronne oraz samo‑ obronę ludności69. Należy zauważyć, że tak skomponowany zakres zadań 67 J. Suwart, Zarys obrony cywilnej w Polsce w latach 1920 ‒1996, Warszawa 1996, s. 147. 68 Tamże, s. 165.
