Integracja europejska - między teorią a praktyką

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 698. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. 2005. Danuta Kabat Katedra Studiów Europejskich. Integracja europejska – między teorią a praktyką 1. Uwagi wstępne Głównym zadaniem niniejszego artykułu jest wykazanie współzależności pomiędzy teorią integracji międzynarodowej w ogólności i podejściami teoretycznymi wypracowanymi na gruncie integracji europejskiej a zmieniającym się charakterem procesu integracji w praktyce. Wzajemne przenikanie się teorii z praktyką znajduje bowiem w odniesieniu do integracji europejskiej wdzięczne pole do obserwacji z uwagi chociażby na zmieniający się pod wpływem doświadczeń stan świadomości teoretycznej. Wiek XX, a zwłaszcza jego drugą połowę, charakteryzują procesy integracyjne, o charakterze zarówno regionalnym, jak i ogólnoświatowym. Integracja europejska w wymiarze gospodarczym i politycznym stanowi próbę wypracowania nowego porządku polityczno-prawnego na kontynencie, a także odzyskania przez Europę Zachodnią należnej jej pozycji na arenie międzynarodowej. Proces integracji europejskiej zapoczątkowany w latach 50. nie osiągnąłby obecnego stopnia rozwoju, gdyby realizowany był wyłącznie w trybie współpracy międzyrządowej państw członkowskich.. Traktat ustanawiający EWWS, zwany też Traktatem Paryskim, podpisany został 18 kwietnia 1951 r., wszedł natomiast w życie 25 lipca 1952 r. Traktaty ustanawiające EWG oraz EWEA (Euratom), zwane też Traktatami Rzymskimi, podpisane zostały 25 marca 1957 r., zaczęły jednakże obowiązywać z dniem 1 stycznia 1958 r. Powyższe traktaty podpisane zostały przez sześć państw założycielskich, którymi były: Belgia, Francja, Republika Federalna Niemiec, Włochy, Luksemburg i Holandia. Traktat Paryski zawarty został na okres 50 lat (art. 97 traktatu ustanawiającego EWWS), natomiast Traktaty Rzymskie – na czas nieograniczony (art. 240 traktatu ustanawiającego EWG, art. 208 traktatu ustanawiającego EWEA). . ZN698.indb 73. 1/30/08 1:17:27 PM.

(2) Danuta Kabat. 74. Proces ten, ukierunkowany pierwotnie na sprawy integracji gospodarczej, z czasem w coraz większym stopniu rozszerzany był na inne dziedziny, obejmując politykę zarówno wewnętrzną, jak i zagraniczną państw. Tym samym państwa członkowskie zostały postawione przed trudnym zadaniem wyboru docelowej struktury politycznej dla konstrukcji europejskiej. 2. Integracja europejska lat pięćdziesiątych Procesy integracyjne, które obserwuje się w Europie Zachodniej od ponad pięćdziesięciu lat, wykazują pewne prawidłowości. W teorii integracji międzynarodowej wyróżnia się najczęściej trzy podejścia teoretyczne: funkcjonalne, neofunkcjonalne oraz federalistyczne. Na początek lat 50. przypada największe zainteresowanie podejściem funkcjonalnym w wyjaśnianiu i prognozowaniu zjawisk integracji regionalnej. Najbardziej uznanym wkładem teoretycznym integracji regionalnej okazała się praca D. Mitrany’ego: A Working Peace System, wydana na początku lat 40. Zgodnie z założeniami funkcjonalizmu, państwa delegują część wspólnych zadań na rzecz organizacji międzynarodowych, które z czasem przekształcają się w organizacje ponadnarodowe, nadrzędne w stosunku do państw członkowskich na polu zarówno władzy, jak i autorytetu. Tak rozumiana integracja rozwija się w obrębie wybranych sektorów gospodarki, ważnych z gospodarczego, jak też politycznego punktu widzenia. W podejściu funkcjonalnym integracja postrzegana jest jako proces, w którym przez stałe poszerzanie technicznej współpracy w niekontrowersyjnych, funkcjonalnych obszarach następuje odpolitycznienie konfliktów. Transnarodowe instytucje i organizacje międzynarodowe, działające na podstawie przekazanych im narodowych kompetencji, stanowić mają wspólne reguły i normy w niekontro-. Do czołowych przedstawicieli teorii integracji miedzynarodowej należą: David Mitrany, Ernst B. Haas, Carl J. Friedrich oraz Karl W. Deutsch. Reprezentują oni takie kierunki jak: funkcjonalizm, neofunkcjonalizm i federalizm (znany też jako konstytucjonalizm) oraz teorię społecznej komunikacji (social communication); zob. J.E. Dougherty, R.L. Pflatzgraff Jr., Contending Theories of International Relations, J.B. Lippincott Harper and Row Publishers, New York–Hagerstown–Philadelphia–San Francisco–London 1971; M. Saeter, Democracy, Sovereignty and Supranationality. Institution-Building and European Union – A Neofunctionalist Perspective, Norwegian Institute of International Affairs, Oslo 1993; D. Frei, Integrationsprozesse. Theoretische Erkenntnisse und praktische Folgerungen [w:] Die Identität Europas. Fragen, Positionen, Perspektiven, red. W. Weidenfeld, Carl Hanser Verlag, München–Wien 1985.. D. Mitrany, A Working Peace System, The Royal Institut of International Affairs, London 1943; nowsze wydanie: Quadrangle, Chicago 1966. . ZN698.indb 74. 1/30/08 1:17:27 PM.

(3) Integracja europejska – między teorią a praktyką. 75. wersyjnych, funkcjonalnych dziedzinach. W świetle takiego ujęcia teoretycznego ważna rola w procesie integracji przypada technokratycznym elitom. Procesy integracyjne w Europie Zachodniej zapoczątkowane zostały w dziedzinie gospodarczej w sektorze węgla i stali. Sektor ten posiadał bardzo duże znaczenie z gospodarczego i politycznego punktu widzenia, ponieważ dotyczył głównego źródła pozyskiwanej energii oraz zaopatrywał przemysł ciężki, a tym samym i zbrojeniowy, w podstawowe surowce. Oddanie produkcji węgla i stali pod kontrolę Wysokiej Władzy oznaczało w praktyce nie tylko ustalenie kwot produkcyjnych, zrównanie cen, zwiększenie konkurencyjności i zapewnienie odpowiedniego poziomu dochodów, ale także poważny przyczynek do utrzymania pokoju w Europie. Praktycznym odwzorowaniem logiki funkcjonalnej stała się Europejska Wspólnota Węgla i Stali utworzona przez Francję, Republikę Federalną Niemiec, Włochy oraz państwa Beneluksu – zwane później Europejską Szóstką. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, noszący również – z uwagi na miejsce jego podpisania – miano Traktatu Paryskiego, przewidziany był na pięćdziesiąt lat, tym samym stracił on moc obowiązującą 23 lipca 2002 r., w jego zaś miejsce utworzony został Fundusz Badań Węgla i Stali. Integracja lat 50. była ukierunkowana na wybrane dziedziny życia gospodarczego, co dało asumpt do określania jej mianem integracji sektoralnej. Jednakże w praktyce większość państw europejskich nie została objęta procesem integracji, a ponadto integracja objęła w zasadzie jeden dział gospodarki – sektor węgla i stali. W początkowym okresie lat 50. uwidocznił się także wpływ podejścia federalistycznego. Podejście federalistyczne, zakładające utworzenie federacji europejskiej, miało pozwolić na usunięcie konfliktów, tak częstych przecież w dziejach W traktacie ustanawiającym EWWS zachowana została pierwotna nazwa komisji – Wysoka Władza (High Authority). . J. Monnet, Memoires, Fayard, Paris 1976, s. 341–372.. Początkowo członkostwo w tworzonej Wspólnocie ograniczone miało być jedynie do trzech państw: Francji, Republiki Federalnej Niemiec i Wielkiej Brytanii. . W tym miejscu pojawia się problem zgodności Traktatu Paryskiego ustanawiającego EWWS z postanowieniami GATT (Ogólnego Porozumienia w sprawie Taryf i Handlu), a od 1 stycznia 1995 r. Światowej Organizacji Handlu. Traktat Paryski stał w sprzeczności z postanowieniami GATT, dając z jednej strony przywileje gospodarcze bardzo wąskiej grupie państw (organizacji regionalnej ograniczonej wyłącznie do grupy państw zachodnioeuropejskich), z drugiej zaś strony, integracją nie zostały objęte wszystkie dziedziny gospodarki (tym samym nie została uwzględniona większość towarów), lecz zaledwie jeden wąski sektor. Nowo wprowadzony art. XXIV do Ogólnego Porozumienia GATT uprawomocnił już istniejące organizacje i pozwolił na tworzenie w ramach GATT organizacji regionalnych, takich jak Europejska Wspólnota Gospodarcza oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej.. ZN698.indb 75. 1/30/08 1:17:27 PM.

(4) Danuta Kabat. 76. Europy. Federacja europejska – zgodnie z przekonaniami federalistów – winna doczekać się realizacji w krótkim czasie, a podejmowane działania winny koncentrować się na dokładnie wytyczonym celu. Cechą charakterystyczną takiego podejścia teoretycznego było niedocenianie warunków społeczno-gospodarczych, uważanych praktycznie za drugoplanowe. Próby szybkiego wcielania w życie rozwiązań typu federalistycznego napotkały jednak na opór ze strony zwolenników tradycyjnie rozumianej suwerenności państwowej. Tym samym idee federalizmu europejskiego legły u podstaw takich nieudanych przedsięwzięć integracyjnych początku lat 50., jakimi były próby utworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Wspólnoty Politycznej, a także idei utworzenia federacji europejskiej dyskutowanej na początku lat 80. Paradoksalnie, podjęta z inicjatywy Francji w 1952 r. próba utworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej, a wraz z nią armii europejskiej, oraz wysunięta w rok później inicjatywa utworzenia Europejskiej Wspólnoty Politycznej, spaliły na panewce za sprawą decyzji Francukiego Zgromadzeia Narodowego, które 30 sierpnia 1954 r. odrzuciło wniosek w sprawie ratyfikacji traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Obronną. Reasumując, wysiłki integracyjne początku lat 50. na polu gospodarczym doczekały się znacznego sukcesu w odróżnieniu od nieudanych prób zacieśnienia współpracy politycznej i militarnej. Przyjęcie w drugiej połowie lat 50. kolejnych traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie oznaczało w praktyce odejście od zamierzeń federalistycznych na rzecz sektoralnego przekazywania funkcji. Jednakże nie przeszkadza to spojrzeć na wszystko, co się dokonało, z federalistycznego punktu widzenia, do czego uprawniają przyjęte quasi-konstytucyjne rozwiązania odnoszące się do wspólnych instytucji, kompetencji i procedur10. Wprawdzie traktaty nie stanowią konstytucji i dotyczą jedynie ograniczonych obszarów kompetencji, odpowiadają jednakże idei federalistycznej w stopniu, w jakim Europejska Szóstka, ustanawiając wspólne instytucje, przekazała wspólne kompetencje i doprowadziła do ustanowienia niezbędnych procedur dla podejmowania decyzji11. Należy jednak zauważyć, że mimo wymienionych powyżej niepowodzeń federalizm europejski nie upadł, przyczyniając się bez wątpienia do Podejście federalistyczne jest zbyt polityczne i ogólne, a czyniąc aspekt instytucjonalny najważniejszym, ma tendencję do pomijana istotnych procesów i aktorów; zob. D. Sidjanski, L’avenir fédéraliste de l’Europe, Presses Universitaires de France, Paris 1992, s. 16.. Inicjatywa Francji dotycząca utworzenia EWO była między innymi reakcją tego państwa na przyjęcie Niemiec Zachodnich do NATO w 1949 r.. C. Giering, Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Die Entwicklung der politikwissenschaftlichen Integrationstheorie im Prozeß der europäischen Integration, red. W. Weidenfeld, Münchner Beiträge zur Europäischen Einigung, t. 1, Europa Union Verlag, Bonn 1997, s. 51. 10. Ibidem.. 11. ZN698.indb 76. 1/30/08 1:17:28 PM.

(5) Integracja europejska – między teorią a praktyką. 77. powstania funkcjonalnych Wspólnot, tworząc tym samym podstawy pod przyszłe pogłębianie procesów integracyjnych. Zainicjowanie procesów integracyjnych, a następnie ich kontynuowanie oraz zapewnienie im wsparcia w układach międzynarodowych, wymaga bezsprzecznie zaangażowania woli politycznej państw. W tym też upatrywać należy mniejszych, niż można by się było spodziewać, sukcesów federalistów. Realizacja planów integracyjnych w myśl koncepcji federalistycznej natrafia bowiem na poważne trudności z racji tego chociażby, że dotyka kluczowych dziedzin polityki, wkraczając w sferę suwerenności państwowej12. Neofunkcjonalizm jako odrębna orientacja teoretyczna pojawia się w rezultacie krytycznego przewartościowania federalizmu13. Idee neofuncjonalne znalazły swoje odbicie w pracy Ernsta Haasa: The Uniting of Europe, wydanej drukiem pod koniec lat 50.14 Już sama nazwa wskazuje na to, że neofunkcjonalizm stanowi kontynuację wcześniejszego chronologicznie funkcjonalizmu. Należy jednakże zaznaczyć, że co prawda neofunkcjonalizm czerpie niewątpliwie inspiracje z funkcjonalizmu, to jednocześnie wyraźnie się od niego różni, odbiegając w swych założeniach od pierwowzoru. W odróżnieniu od koncepcji federalistycznej, neofunkcjonalizm wysuwa na plan pierwszy znaczenie integracji gospodarczej. Przemiany gospodarcze początkowego okresu lat 50. sprawiły, że w społeczeństwach narodowych pojawiły się nowe grupy interesu i elity polityczne, które zaczęły orientować się w stronę organizacji ponadnarodowej; organizacji, która stopniowo przejmowała niektóre z zadań dotychczas zarezerwowanych dla państw15. Integracja gospodarcza znajdująca oparcie w powołanej do życia Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej, miała z czasem dzięki rozszerzaniu zadań oddziaływać w sposób stymulujący na inne dziedziny życia społecznego i politycznego, prowadząc tym samym do stopniowej integracji politycznej. W odróżnieniu od klasycznego funkcjonalizmu, neofunkcjonalizm podkreśla znaczenie instytucji politycznych dla rozwoju procesów integracyjnych, które w efekcie końcowym prowadzić mają do powstania wspólnoty politycznej. Swo W terminologii angielskiej spotyka się pojęcie low politics oraz high politics. Pierwsze dotyczy sfery gospodarczej, drugie zaś sfery politycznej, tym samym dotykając kwestii suwerenności państw. 12. 13. M. Seater, op. cit.. Ernst Haas, The Uniting of Europe: Political Social and Economic Forces, 1950–57, Stanford. 14. 1958.. Organizacje o charakterze ponadnarodowym, jakimi są Wspólnoty Europejskie, mogą działać jedynie w zakresie tych uprawnień, które zostały nadane im przez państwa członkowskie. To państwa członkowskie są „suwerenami traktatów” (Masters of the Treaties) i decydują o tym, jakie wspólne działania będą podejmowane na płaszczyźnie ponadnarodowej. 15. ZN698.indb 77. 1/30/08 1:17:28 PM.

(6) Danuta Kabat. 78. istym znakiem firmowym wyróżniającym ujęcie neofunkcjonalne jest pojęcie technicznej samodeterminacji (spill-over). W tym kontekście należy – za C. Gieringiem – zauważyć, że w procesie integracji istotną rolę odgrywają trzy grupy, które tworzą pluralistyczną strukturę społeczeństwa zachodniego, a tym samym europejskich procesów integracyjnych, tj. elity narodowe (gospodarcze i społeczne, które organizują się w grupy nacisku), „supranarodowi” technokraci z instytucji wspólnotowych oraz polityczne elity narodowych kręgów władzy16. Wracając do praktycznych odwzorowań idei integracyjnych, w połowie lat 50. pod kierunkiem P.H. Spaaka, ministra spraw zagranicznych Belgii, przygotowane zostały plany dotyczące utworzenia Wspólnego Rynku i Euratomu17. W efekcie owych wysiłków przedstawiciele sześciu państw zachodnioeuropejskich podpisali 25 marca 1957 r. Traktaty Rzymskie ustanawiające Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1958 r.18 Jak wykazano już wcześniej, podstawą neofunkcjonalnej analizy Haasa była krytyka klasycznego funkcjonalizmu Mitrany’ego. Haas w przeciwieństwie do Mitrany’ego podkreślał – w przypadku rozwoju procesów integracyjnych – znaczenie instytucji politycznych, prowadzących w dalszej perspektywie do powstania wspólnoty politycznej. Zatem gotowość do integracji nie pojawia się automatycznie za sprawą korzyści gospodarczych i czystej kalkulacji interesów. Ponadto, jak już zaznaczono, podstawowym pojęciem jest spill-over, które może przyjmować postać funkcjonalnego, politycznego czy też stymulowanego przez czynniki oficjalne, kultywowanego spill-over. Stopniowy transfer kompetencji 16. C. Giering, op. cit., s. 60.. Jan Beyen, holenderski minister spraw zagranicznych, przedstawił w dwóch memorandach z grudnia 1952 r. oraz lutego 1953 r. ideę wspólnego rynku, która różniła się w znacznym stopniu od wcześniejszych koncepcji integracji sektoralnej. Podczas zwołanej w Messynie konferencji ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich EWWS w dniach 1–2 czerwca 1955 r. podjęta została decyzja o poszerzeniu zakresu integracji gospodarczej oraz utworzeniu nowych wspólnot. W tym celu powołany został komitet międzyrządowy, na czele którego stanął minister spraw zagranicznych Belgii P.H. Spaak. Prace komitetu zaowocowały dokumentem, który został przedstawiony i przyjęty na konferencji międzyrządowej w Wenecji 29 maja 1956 r. Raport ten, funkcjonujący pod nazwą „Raportu Spaaka”, tworzył podstawy dla dalszych negocjacji. Rozmowy podjęte 26 czerwca 1956 r. zakończyły się ostatecznie podpisaniem Traktatów Rzymskich 25 marca 1957 r., w efekcie których powołane zostały: Europejska Wspólnota Gospodarcza oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej; zob. J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego, Comer, Toruń 1995, s. 17. 17. 18 Europejska Wspólnota Węgla i Stali oraz Euratom powstały głównie dzięki staraniom Francji, natomiast wspólny rynek – Niemieckiej Republiki Federalnej; por. H.-W. Arndt, Europarecht, C.F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1994, s. 8.. ZN698.indb 78. 1/30/08 1:17:28 PM.

(7) Integracja europejska – między teorią a praktyką. 79. miałby ostatecznie doprowadzić do powstania organizacji politycznej – federacji europejskiej. Tak więc w rozumieniu Haasa integracja polityczna jest procesem, pojmowanym w podobny sposób jak w klasycznym funkcjonalizmie, z tą jednak różnicą, że Haas odrzuca podział na dziedziny niepolityczne i politykę19. Nie można nie zauważyć, że z krytyki neofunkcjonalnej teorii integracji europejskiej zrodziło się podejście międzyrządowe. Należy też zaznaczyć, że logika spill-over nie sprawdza się w momencie, kiedy istnieje obawa naruszenia kluczowych interesów narodowych. Generalne niedocenianie przez neofunkcjonalistów oporu materii, pojawiającego się z racji charakteru państwa narodowego, doprowadziło do przeoczenia podstawowego warunku działań integracyjnych, a mianowicie tego, iż państwo narodowe nadal pozostaje podstawową jednostką zawiadującą w procesie integracji. Integracja może postępować na tyle, na ile uczestniczące w niej państwa stanowią trwałe wspólnoty polityczne. Inaczej mówiąc, integracja transnarodowa wymaga integracji wewnątrzpaństwowej. Głównymi słabymi punktami neofunkcjonalizmu są zatem: niedocenianie państwa narodowego jako podstawowej jednostki procesów integracyjnych oraz brak określenia punktu docelowego dla procesów integracyjnych. 6. Integracja europejska lat sześćdziesiątych – podejście międzyrządowe Z początkiem lat 60. w Europie Zachodniej daje się zauważyć zwolnienie tempa procesów integracyjnych, któremu towarzyszy odradzanie się uczuć narodowych. Czołową osobistością polityki europejskiej owego okresu, potwierdzającą powyższą tezę poprzez swą politykę nawiązującą do wartości narodowych, jest podówczas prezydent Republiki Francuskiej gen. Charles de Gaulle. Jego to właśnie „zasługą” było zablokowanie w 1963 r. przystąpienia Wielkiej Brytanii do Wspólnot Europejskich, obarcza się go również pośrednio winą za spowolnienie reformy instytucjonalnej we Wspólnocie Europejskiej w związku z wycofaniem się Francji z polityki europejskiej w drugiej połowie 1965 r.20 Co prawda za sprawą Kompromisu Luksemburskiego zawartego z początkiem 1966 r. nastąpił 19. C. Giering, op. cit, s. 61.. Druga połowa roku 1965 potocznie określana jest jako „polityka pustego krzesła” (empty chair policy). Sporna sprawa dotyczyła nie tyle bezpośrednio reformy instytucjonalnej, co sposobu podejmowania decyzji w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej. Kwestią sporną natomiast była wspólna polityka rolna. Ponieważ Francja nie chciała zgodzić się na głosowanie większościowe w Radzie Ministrów w sprawach dotyczących wspólnotowej polityki rolnej, na co pozwalały odpowiednie zapisy traktatowe, dlatego też przedstawiciel Francji postanowił nie uczestniczyć w posiedzeniach Rady. Brak przedstawiciela Francji z formalnego punktu widzenia nie stanowił przeszkody w podjęciu decyzji przez Radę, jednakże w tym przypadku zaważyły względy natury politycznej. 20. ZN698.indb 79. 1/30/08 1:17:29 PM.

(8) Danuta Kabat. 80. powrót Francji na europejską scenę polityczną, trzeba jednak podkreślić, że było to możliwe za cenę dopuszczalności wetowania prawodawstwa wspólnotowego, dotyczącego istotnych interesów narodowych państw członkowskich. Porozumienie, które przeszło do historii integracji europejskiej pod nazwą Kompromisu Luksemburskiego, jest często uznawane za punkt zwrotny, w którym doszło de facto do renegocjacji podstawowych założeń integracji, co wzmocniło indywidualne stanowiska państw członkowskich. Wówczas też zasada współpracy międzyrządowej (intergovernmentalism) odsunęła na plan dalszy zasadę ponadnarodowości (supranationalism)21. Lata 60. to także czas inicjatyw idących w kierunku zacieśnienia integracji politycznej państw członkowskich. Rok 1961 przeszedł do historii integracji europejskiej pod znakiem planu współpracy politycznej, opracowanego przez premiera Francji Pierra Foucheta. Plan Foucheta, mający na celu instytucjonalne wzmocnienie współpracy między rządami, nie znalazł w praktyce zastosowania z powodu zaistniałych różnic stanowisk w kwestii nieprzekraczalnych granic suwerenności22. W tym samym czasie prezydent de Gaulle wystąpił z koncepcją „Europy ojczyzn”, optując zdecydowanie na rzecz współpracy państw suwerennych na płaszczyźnie międzyrządowej. Niezależnie od zakresu współpracy państw członkowskich wytyczonego przez traktaty, utarły się w praktyce jako forma zinstytucjonalizowana spotkania na szczycie szefów państw i rządów krajów członkowskich. Spotkania, o których mowa, datują się od początku lat 60., a najważniejsze z nich to: szczyt paryski (1962 r.), na którym podjęta została kwestia Europejskiej Unii Politycznej, szczyt haski (1969 r.), dotyczący Europejskiej Unii Monetarnej, a także przyjęcia Wielkiej Brytanii do Wspólnot, oraz szczyt paryski (1972 r.) dotyczący unii monetarnej oraz pozycji i roli Wspólnot na arenie międzynarodowej23. W wyniku decyzji podjętych na spotkaniu na szczycie w 1974 r. ukonstytuowała się Rada Europejska, organ międzyrządowy, usankcjonowany na gruncie traktatowym dopiero w Jednolitym Akcie Europejskim w 1986 r.. Pozostali uczestnicy procesu decyzyjnego zdecydowali o niepodejmowaniu decyzji w sytuacji braku przedstawiciela Francji, tym samym blokując na kilka miesięcy proces decyzyjny. 21. B. Rosamond, Theories of European Integration, Macmillan, London 2000, s. 75.. R. Pryce, The Dynamics of the European Union, Croom Helm, London–New York–Sydney 1987, s. 105. 22. M. Westlake, The Council of the European Union, Cartermill Publishing, London 1995, s. 19–31. 23. ZN698.indb 80. 1/30/08 1:17:29 PM.

(9) Integracja europejska – między teorią a praktyką. 81. 7. Integracja lat siedemdziesiątych Początek lat 70. przyniósł ważne wydarzenie, jakim okazał się trzyetapowy program, powszechnie znany pod nazwą planu Wernera, zakładający osiągnięcie pełnej unii gospodarczej i monetarnej wraz ze wspólną walutą. Autorem planu był sprawujący wówczas urząd premiera Luksemburga Pierre Werner24. Ponadto w pierwszej połowie lat 70. przyjęte zostały dwa traktaty budżetowe ustanawiające kategorię dochodów własnych Wspólnot oraz zwiększające uprawnienia Parlamentu Europejskiego, dając mu decydujący głos w kwestii przyjęcia budżetu. Z kolei koniec lat 70. to także punkt zwrotny w historii Palamentu Europejkiego, bowiem w 1979 r. miały miejsce pierwsze bezpośrednie i powszechne wybory deputowanych. Starania Parlamentu już jako ciała posiadającego demokratyczną legitymację narodów Wspólnoty doprowadziły do przyjęcia w 1984 r. Projektu Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiącego quasi-konstytucję dla jednoczącej się Europy25. Zabrakło jednakże zgody, a co ważniejsze – woli politycznej ze strony państw członkowskich, co do działań na rzecz szybkiego zjednoczenia Europy. Z racji tych uwarunkowań, nawet ten tak nowatorski projekt o podstawowym znaczeniu dla procesu integracji, nie mógł zostać wprowadzony w życie. Należałoby w tym miejscu nadmienić, że decyzję dotyczącą bezpośrednich wyborów deputowanych do Parlamentu Europejskiego należy traktować jako kolejny federacyjny element dynamiki integracyjnej. 8. Lata osiemdziesiąte – reforma i rewitalizacja integracji europejskiej Na początku lat 80. powstaje nawiązujący do wcześniejszych koncepcji utworzenia Unii Europejskiej plan Genscher-Colombo, autorstwa ministrów spraw zagranicznych Republiki Federalnej Niemiec i Włoch. Plan ten dał asumpt do uchwalenia w dniu 19 czerwca 1983 r. Uroczystej Deklaracji o Unii Europejskiej26. Na podstawie lektury powyższego dokumentu widać, jak narasta świadomość, że kreowanie warunków i wytyczanie kierunków procesów integracyjnych zależy. Por. D. Milczarek, Zarys historii integracji europejskiej, „Integracja Europejska” 1995, nr 4, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Ośrodek Informacji i Dokumentacji Rady Europy, Warszawa 1995, s. 20. 24. J. Schwarze, R. Bieber, Eine Verfassung für Europa. Von der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Union, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1984. 25. R. Pryce, op. cit., s. 174–187; zob. także: Solemn Declaration on the European Union (Bull. EC 6-1983, s. 26–32). 26. ZN698.indb 81. 1/30/08 1:17:29 PM.

(10) Danuta Kabat. 82. i w praktyce znajduje się w gestii państw członkowskich, które są suwerenami traktatów (Masters of the Treaties). Parlament Europejski będąc instytucją Wspólnot Europejskich, pomimo niewielkiego zakresu swoich uprawnień, podejmował działania idące w kierunku zaawansowania procesów integracyjnych. Pierwszy bezpośrednio wybrany Parlament Europejski zajął się opracowaniem ram prawnych postępującego procesu integracji. Altiero Spinelli był inicjatorem działań Parlamentu, które doprowadziły do powołania w czerwcu 1982 r. Komisji Instytucjonalnej, mającej za zadanie opracowanie projektu nowego traktatu europejskiego. W lutym 1984 r. Komisja Instytucjonalna przedłożyła Projekt Traktatu o Unii Europejskiej. Ponadto w wypadku Parlamentu Europejskiego obok Projektu Traktatu o Unii Europejskiej z 14 lutego 1984 r.27 powstał także projekt Konstytucji Unii Europejskiej z 10 lutego 1994 r.28 Widać więc wyraźnie, że Parlament dążył do wprowadzenia zasadniczych zmian mających na celu przyspieszenie procesu integracji. Projekty Parlamentu obok bardzo ważnej sprawy, jaką stanowi rewizja traktatów, miały przede wszystkim na celu wypracowanie nowej jakości, jaką winna stanowić przyszła ustawa zasadnicza29. Pomimo iż Projekt Traktatu przyjęty przez Parlament Europejski 14 lutego 1984 r. nie został ratyfikowany przez państwa członkowskie, posiada on istotne znaczenie z racji chociażby tego, że stanowił pierwszą próbę rewizji traktatów. Proponował bowiem bardzo nowatorskie i odważne rozwiązania, do których później odwoływały się państwa członkowskie przy kolejnych rewizjach traktatowych. Brak ratyfikacji traktatu nie przekreślił znaczenia projektu – pośrednio za jego sprawą doszło do zwołania pierwszej Konferencji Międzyrządowej w 1985 r. Projekt Traktatu sprawił, że wznowiona została dyskusja na temat konstytucji europejskiej. Należy także powiedzieć, że ów projekt jest uważany za pierwszą inicjatywę konstytucyjną o wyraźnie federacyjnym ukierunkowaniu. Ponowne ożywienie zainteresowań teoretycznym aspektem integracji przypada na połowę lat 80. i wiąże się wyraźnie z rewitalizacją samego procesu integracji europejskiej za sprawą Jednolitego Aktu Europejskiego (1987 r.), który wprowadził pierwsze poważne zmiany do traktatów założycielskich. Jednolity Akt Europejski obok wprowadzenia reformy instytucjonalnej i zwiększenia kompetencji Wspólnot zasługuje szczególnie na uwagę ze względu na projekt jednolitego rynku, który otwarł na nowo debatę co do istoty i kształtu docelowego integracji. Jednym z sygnałów ożywienia konceptualnego była intelektualna konfrontacja manifestująca 27. J. Schwarze, R. Bieber, op. cit.. J. Galster, Projekt Konstytucji Unii Europejskiej, „Państwo i Prawo” 1995, t. X–XI, (596–597), s. 42–50; A Constitution for the European Union?, Proceedings of a Conference, 12–13 May 1994, Organised by the Robert Schuman Centre with the Patronage of the European Parliament, EUI Working Papers RSC, No. 95/9 European University Institute, Florence 1995. 28. J. Schwarze, R. Bieber, op. cit., s. 257.. 29. ZN698.indb 82. 1/30/08 1:17:29 PM.

(11) Integracja europejska – między teorią a praktyką. 83. się długotrwałą debatą teoretyczną pomiędzy neofunkcjonalistami i zwolennikami formuły międzyrządowej. Zachętą do myślenia w kategoriach neofunkcjonalizmu było zaznaczające się od połowy lat 80. wyraźne ożywienie i zwiększenie dynamiki procesu integracji europejskiej. Ponadto projekt jednolitego rynku i towarzyszące mu uzasadnienie przypominało logikę funkcjonalnego spill-over. Oczywiście trudno byłoby spodziewać się triumfalnego powrotu neofunkcjonalizmu w jego pierwotnym kształcie, ponieważ zmieniła się rzeczywistość, a w związku z tym konieczne byłyby modyfikacje wcześniejszych założeń. Zasadniczym pytaniem, jakie pojawia się w kontekście empirycznym połowy lat 80., było to, czy logika neofunkcjonalna może wnieść coś istotnego do dyskusji teoretycznej na temat bieżących zmian na polu integracji, a nie tylko to, czy celowe byłoby ponowne przyznanie neofunkcjonalizmowi rangi wielkiej teorii. Jednolity Akt Europejski, który wszedł w życie 1 lipca 1987 r., posiada szczególne znaczenie nie tylko dlatego, że stanowi pierwszą rewizję traktatów założycielskich, lecz ze względu na zmiany, jakie wprowadzał. Zmiany te dotyczyły przede wszystkim kwestii instytucjonalnych i procedur decyzyjnych. Ponadto stworzone zostały podstawy prawne dla działającej od 1974 r. Rady Europejskiej, Europejskiej Współpracy Politycznej (której początki sięgały 1970 r.) oraz Unii Gospodarczej i Monetarnej. Jednakże w przypadku Rady Europejskiej, Europejskiej Współpracy Politycznej oraz Unii Monetarnej współpraca ta ograniczała się do kontaktów i uzgodnień międzyrządowych30. Jednolity Akt Europejski wprowadził ponadto koncepcję rynku wewnętrznego oraz nowe obszary wspólnej polityki, jak społeczno-gospodarcza, badań naukowych oraz ochrony środowiska. W Jednolitym Akcie Europejskim można się doszukać obecności funkcjonalnego, politycznego i kultywowanego spill-over. Realizacja koncepcji jednolitego rynku wskazała na nowe problemy i związki z obszarami, jeszcze mało intensywnie uwspólnotowionymi, jak przykładowo kwestie społeczne, konieczność wprowadzenia wspólnej waluty, wspólnej polityki w zakresie ochrony środowiska i transportu, jak również konieczność zaawansowania wspólnej polityki regionalnej i strukturalnej. Tym samym w trakcie powstawania wspólnego rynku wzmocnił się nacisk funkcjonalnego spill-over na inne obszary polityki. Natomiast szeroka zgoda narodowych i ponadnarodowych grup interesu jest wskazówką na istnienie politycznego spill-over. Z kolei Komisja Europejska, wspierając nową dynamikę integracyjną pod przewodnictwem Jacques’a Delorsa oraz przez połączenie nowych propozycji, a także mobilizację narodowych oraz ponadnarodowych elit i grup interesów, uzyskuje wzmocnienie wspólnoty interesów31. Należy zauważyć, że poprawki wprowadzane do traktatów założycielskich, stanowiące Tytuł II JAE. art. 2 JAE oraz art. 30 JAE, znajdują się w zakresie Tytułu I i III i mają charakter ustaleń międzyrządowych. 30. C. Giering, op. cit., s. 134–135.. 31. ZN698.indb 83. 1/30/08 1:17:30 PM.

(12) Danuta Kabat. 84. 9. Integracja lat dziewięćdziesiątych Państwa członkowskie zgodziły się, aby w trzy lata po wejściu w życie Jednolitego Aktu Europejskiego zwołać dwie konferencje międzyrządowe, do których zadań miało należeć rozpatrzenie zagadnień unii gospodarczej i monetarnej oraz unii politycznej. Dawało to możliwość poszerzenia współpracy oraz umocnienia i legitymizacji instytucji. Konferencje międzyrządowe w latach 1990–1991 skutkowały przyjęciem Traktatu Ustanawiającego Unię Europejską. Dwanaście państw członkowskich 7 lutego 1992 r. podpisało w Maastricht Traktat Ustanawiający Unię Europejską, który wszedł w życie 1 listopada 1993 r. Owo opóźnienie spowodowane było koniecznością renegocjacji zobowiązań Danii, z racji negatywnego wyniku referendum narodowego w sprawie przyjęcia postanowień Traktatu Ustanawiającego Unię Europejską. W Traktacie z Maastricht znalazły się dwa rodzaje zapisów; mianowicie postanowienia o charakterze ponadnarodowym oraz dotyczące powiązań międzyrządowych. Pierwsze z nich odnoszą się do EWWS, EWEA i EWG (zmieniającej nazwę na „Wspólnota Europejska”), pozostałe natomiast dotyczą wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz koordynacji polityki w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Zwiększeniu uległy kompetencje Wspólnoty przez wprowadzenie nowych obszarów polityki i zwiększenie zakresu już istniejących32. Ponadto pojawiły się zapisy dotyczące stopniowego dochodzenia do Unii Gospodarczej i Monetarnej oraz wprowadzenia jednolitej waluty europejskiej (euro), jak również utworzenia Europejskiego Banku Centralnego oraz Europejskiego Systemu Banków Centralnych. W kwestiach instytucjonalnych wprowadzona została do procesu decyzyjnego procedura współdecydowania, zwiększająca kompetencje Parlamentu Europejskiego w stanowieniu prawa wspólnotowego. Traktat ustanawiający Unię Europejską posiada szczególne znaczenie jako krok o charakterze przełomowym w rozwoju integracji europejskiej, ponieważ obok zagadnień gospodarczych dostarcza ram organizacyjnych dla współpracy politycznej państw członkowskich. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych mają charakter powiązań międzyrządowych, a podejmowane wspólne działania przyjmują charakter skoordynowanej polityki państw członkowskich. Istotne znaczenie ma tutaj fakt, że obok państw członkowskich – głównych aktorów współpracy międzyrządowej – przewidziany został udział instytucji wspólnotowych. Polityki handlowej i rynku wewnętrznego, polityki gospodarczej i monetarnej, polityki socjalnej oraz spójności społeczno-gospodarczej, polityki ochrony środowiska, konkurencyjności w przemyśle, badań naukowych i rozwoju technologicznego, sieci transeuropejskich, ochrony zdrowia, edukacji, kształcenia zawodowego i młodzieży, polityki kulturalnej, polityki na rzecz rozwoju oraz polityki ochrony konsumentów. Por. J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 40. 32. ZN698.indb 84. 1/30/08 1:17:30 PM.

(13) Integracja europejska – między teorią a praktyką. 85. Ponadto jednym z podstawowych celów Unii jest wspieranie zrównoważonego i trwałego rozwoju gospodarczego oraz troska o postęp społeczny, głównie dzięki utworzeniu obszaru bez granic, wzmocnieniu gospodarczej i społecznej spójności przez powołanie Unii Gospodarczej i Monetarnej. W Traktacie znalazły się także postanowienia dotyczące kultury, edukacji, sieci transeuropejskich, przemysłu, badań, rozwoju, ochrony środowiska, ochrony konsumenta itp. Poszerzeniu uległy kompetencje w sferze polityki społecznej. W celu wsparcia koncepcji „Europy obywateli”, wprowadzona została kategoria obywatelstwa europejskiego. Powołany został również Komitet Regionów w celu realizacji koncepcji „Europy regionów”. Ponadto w Traktacie zapisana została zasada subsydiarności, będąca odzwierciedleniem federacyjnego podejścia do integracji europejskiej. Traktat z Maastricht rozszerzył znacznie kompetencje instytucji i procedury, a także poprawił warunki stosowania zasad demokratycznych i federalistycznych. Pomimo ważnych zmian, jakie wprowadził, trudno mówić o jakimś jakościowym skoku i nie sposób traktować rozwiązań w nim zawartych na równi z konstytucją. Reasumując można powiedzieć, że Traktat z Maastricht jest kompromisowym rozwiązaniem łączącym federalną integrację ze współpracą międzyrządową33. Trudności towarzyszące ratyfikacji Traktatu z Maastricht zmieniły po części poglądy na istotę przyszłego rozwiązania systemowego dla zjednoczonej Europy. Zaczęto więc coraz rzadziej mówić o „Stanach Zjednoczonych Europy” i poszukiwać jakiegoś innego rozwiązania, trzeciej drogi. Trudność tkwi zapewne w tym, że organizacja europejska stanowi strukturę sui generis, która jest więcej niż klasyczną organizacją międzynarodową, a nadal jeszcze odległą w swym kształcie od organizacji państwowej w tradycyjnym tego słowa rozumieniu. Traktat Ustanawiający Unię Europejską podpisany przez państwa członkowskie na spotkaniu Rady Europejskiej w Amsterdamie w czerwcu 1997 r. stanowi kolejną rewizję traktatów założycielskich. Wprowadzony w życie 1 maja 1999 r. Traktat z Amsterdamu odzwierciedla cztery podstawowe cele stojące przed Unią: stawia w centrum uwagi problemy zatrudnienia i prawa obywatelskie, usuwa pozostałe jeszcze bariery w swobodnym przepływie osób oraz kładzie większy nacisk na sprawy bezpieczeństwa, daje jednoczącej się Europie większe możliwości przemawiania jednym głosem w sprawach polityki światowej, przydaje instytucjonalnej strukturze Unii Europejskiej możliwości skutecznego działania w kontekście następnego rozszerzenia w przypadku przyjęcia nowych państw34. Osiągnięcie i utrzymanie wysokiego poziomu zatrudnienia stało się jednym z podstawowych celów, jakie stawia sobie Unia Europejska. Ponadto Traktat C. Giering, op. cit., s. 150.. 33. A New Treaty for Europe, second edition, Citizens̓ Guide, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1997, s. 3. 34. ZN698.indb 85. 1/30/08 1:17:30 PM.

(14) 86. Danuta Kabat. wyznaczył Unii większą rolę w zakresie stanowienia prawa w kwestiach socjalnych, wzmocniono w nim prawa jednostkowe przez zamieszczenie praw podstawowych, praw konsumenckich oraz praw dotyczących ochrony zdrowia i informacji. Traktat inkorporował także postanowienia, które dotychczas pozostawały poza procedurami unijnymi i wyznaczały współpracę na płaszczyźnie międzyrządowej, jak Porozumienie z Schengen. Kompetencje Unii zostały poszerzone o nowe dziedziny takie jak własność intelektualna i usługi. Natomiast w materii współpracy i stosunków zewnętrznych, w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wprowadzona została kategoria konstruktywnego wstrzymania się od głosu. Ponadto w kwestii stanowienia prawa procedura współdecydowania została sprowadzona do rangi zasady naczelnej35. W lutym 2000 r. rozpoczęła swoje prace Konferencja Międzyrządowa, zakończona spotkaniem na szczycie szefów państw i rządów w Nicei, trwającym od 7 do 11 grudnia 2000 r., w trakcie którego ustalono kształt nowego traktatu. Traktat ów, zwany Nicejskim, został podpisany 26 lutego 2001 r., wszedł natomiast w życie 1 lutego 2003 r. Postanowienia Traktatu Nicejskiego mają szczególnie duże znaczenie dla procesu rozszerzenia Unii Europejskiej, a tym samym rzutują na przyszłość integracji europejskiej. Do najważniejszych zapisów należą te dotyczące obywatelstwa Unii Europejskiej, instytucji: Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji i Trybunału Sprawiedliwości oraz Trybunału Obrachunkowego, systemu ważenia głosów w Radzie Ministrów, rozszerzenia zakresu spraw wymagających głosowania w drodze większości kwalifikowanej, powołania Komitetu Ochrony Socjalnej, powołania Eurojustu, oraz postanowienia dotyczące ściślejszej współpracy36. Integracja w latach 90. objęła kwestie należące nie tylko do sfery tzw. polityki niskiej (low politics), czyli szeroko rozumianych kwestii gospodarczych, lecz także do tzw. polityki wysokiej (high politics), czyli zagadnień związanych z polityką wewnętrzną i zewnętrzną państw członkowskich. Należy jednakże zaznaczyć, że te ostatnie nie mieszczą się w kategorii wspólnej polityki, o jakiej jest mowa w traktatach, lecz co najwyżej można tutaj mówić o koordynacji działań państw członkowskich na płaszczyźnie europejskiej. Zatem z jednej strony realizowana jest zasada subsydiarności będąca odzwierciedleniem podejścia federalistycznego do integracji europejskiej oraz pogłębiana jest integracja gospodarcza (Unia Gospodarcza i Monetarna) będąca realizacją założeń neofunkcjonalnych, z drugiej zaś, 35 European Union, Treaty of Amsterdam, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1997.. 36 Zob. Z. Czachór, Traktat z Nicei – początek końca reformowania Unii Europejskiej. Analiza zapisów traktatowych [w:] Unia Europejska po Traktacie Nicejskim, UKIE, Warszawa 2002, s. 55–72.. ZN698.indb 86. 1/30/08 1:17:30 PM.

(15) Integracja europejska – między teorią a praktyką. 87. realizuje się koncepcję międzyrządowego instytucjonalizmu, będącą w zasadzie potwierdzeniem realnej pozycji państw członkowskich w układzie europejskim. 10. Uwagi końcowe Obok przytoczonych powyżej podejść teoretycznych znajdujących zastosowanie w studiach nad integracją europejską, spotyka się także nowsze poszukiwania teoretyczne. Poszukiwania te zaowocowały w niektórych przypadkach sformułowaniem koncepcji teoretycznych skonstruowanych specjalnie z myślą o znalezieniu klucza do lepszego poznania i zrozumienia wymykającego się tradycyjnym metodom badawczym procesu integracji europejskiej. Zmienność i złożoność procesu integracji europejskiej dotyczy zarówno jego diachronicznych, jak i synchronicznych ujęć, stąd też pojawiające się problemy badawcze wynikające z braku adekwatnej teorii, a co za tym idzie odpowiedniej metody badawczej. Sprawę komplikuje dodatkowo wieloaspektowość procesu, przyciągająca uwagę wielu dyscyplin eksplorujących przy pomocy właściwych sobie instrumentów badawczych problematykę integracji europejskiej, wydobywając jej historyczne, prawne, gospodarcze, społeczne i polityczne czy kulturowe aspekty. Nadal z trudem torują sobie drogę interdyscyplinarne podejścia syntetyzujące, które nie znajdują jednak zaplecza w postaci osobnej dyscypliny naukowej poświęconej samej integracji europejskiej. Ta bowiem, niezależnie od zarysowanego już pola badawczego, winna dysponować własną metodologią. Nie powinny także mylić pojawiające się na gruncie dydaktyki uniwersyteckiej „formalnie” zaistniałe kierunki nauczania, takie jak popularna w ostatnim czasie europeistyka. Stworzenie ram formalno-instytucjonalnych dla nowego kierunku studiów nie jest w stanie samo przez się spowodować wyodrębnienia się nowej dyscypliny naukowej z właściwą jej differentia specifica – może natomiast stworzyć sprzyjające warunki dla prac prowadzących do jej ukonstytuowania się. Z ortodoksyjnie naukowego punktu widzenia przedsięwzięcie to budzić może szereg wątpliwości co do wybranej w tym wypadku ścieżki dojścia, ponieważ – jak się zdaje – niełatwo będzie przejść od podyktowanego modą i koniunkturą rozwiązania do wypracowania podstaw metodologii naukowej nowej dyscypliny. Wątpliwości te oczywiście nie powinny przekreślać celowości podejmowanych wysiłków, nawet jeśli na obecnym etapie przyjmowane są ze znaczną dozą sceptycyzmu. Być może w chwili obecnej zarysowują się dwa przyczółki tworzącej się nowej dyscypliny. Za jeden z nich uznać można próby sformalizowania na gruncie naukowo-dydaktycznym nowego kierunku studiów europejskich; drugi stanowią pojawiające się na gruncie naukowo-badawczym teoretyzujące ujęcia kluczowych problemów integracji europejskiej owocujące od czasu do czasu zyskującymi popularność koncepcjami, takimi jak fusion theory czy multilevel governance. Z drugiej strony obserwuje. ZN698.indb 87. 1/30/08 1:17:31 PM.

(16) 88. Danuta Kabat. się wysiłki podejmowane na gruncie tradycyjnych, uznanych dyscyplin akademickich, próbujących oswoić oporną niejednokrotnie materię fenomenu integracji europejskiej. European Integration – Between Theory and Practice This article is devoted to the correlation between the theory of international integration in general and theoretical formulations developed on the basis of European integration against the background of the changing character of the integration process in practice. The author presents the successive development stages of the European integration process with particular attention to the three fundamental theoretical orientations: functionalism, neofunctionalism and federalism. The theoretical deliberations find empirical reference in the changing economic, political and legal-international conditions, beginning with the Treaty of Paris (1951) and finishing with the Treaty of Nice (2003). The conclusions include a discussion on the possibility of creating a uniform academic discipline devoted to European integration.. ZN698.indb 88. 1/30/08 1:17:31 PM.

(17)