Michał Miłosz
Udostępnianie informacji publicznej
w Biuletynie Informacji Publicznej a
ochrona prywatności osób
fizycznych
Kwartalnik Prawa Publicznego 12/3, 151-161
2012
K W A R T A L N I K P R A W A P U B L I C Z N E G O
ROK XII • NR 3/2012 • UKSW - WARSZAWA • TNOiK - TORUŃ • ISSN 1642-9591
Michał Mitosz*
UDOSTĘPNIANIE INFORMAGI PUBLICZNEJ
W BIULETYNIE INFORMAGI PUBLICZNEJ
A OCHRONA PRYWATNOŚCI OSÓB FIZYCZNYCH
W prawie polskim prawo do informacji publicznej o działalno ści organów władzy publicznej i innych podmiotów realizujących zadania publiczne gwarantuje art. 61 Konstytucji RP. Konstytucyjnie umocowane prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje przede wszystkim dostęp do dokumentów. Szczegółowa regulacja dostępu do informacji publicznej została unormowana w ustawie z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej1, jednakże przepisy szczególne mogą określać odmienne zasady i tryb dostępu
do informacji będących informacjami publicznymi2.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa szczegółowe upraw nienia składające się na prawo do informacji publicznej, korespondując w tym zakresie z treścią art. 61 Konstytucji RP. W myśl art. 3 u.d.i.p. na prawo do informacji składa się przede wszystkim uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym także w pewnym zakresie prawo do uzyskania informacji przetworzonej3, ponadto na prawo to składa się uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych oraz uprawnienie do dostępu do posiedzeń kole gialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wybo
* Dr Michał Miłosz - Adiunkt, Katedra Prawa Administracyjnego, Wydział Prawa i Admi nistracji, Uniwersytet Gdański.
1 Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako „u.d.i.p." 2 Por. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
3 Zgodnie z art. 3 ust. 1 uprawnienie do uzyskania przetworzonej informacji publicznej przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
KPP 3/2012 Michał Milosz
rów. Przy czym, o ile Konstytucja RP gwarantuje prawo do informacji pu blicznej jedynie obywatelom, to ustaw a wyznacza znacznie szerszy krąg pod miotów uprawnionych, gdyż przyznaje to prawo każdemu, a więc zarówno osobom fizycznym bez względu na obywatelstwo i miejsce zamieszkania, jak i innym podmiotom prawnym bez względu na siedzibę4.
Zgodnie z przepisami ustawowymi udostępnianie informacji publicz nych następuje w drodze m.in. ogłaszania informacji publicznych w Biulety nie Informacji Publicznej („BIP") (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.)5. Biuletyn Informacji Publicznej jest urzędowym publikatorem teleinformatycznym stwo rzonym w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej w drodze elektronicznej - w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinforma tycznej prowadzonych przez podmioty obowiązane do udostępniania infor macji oraz strony głównej BIP. Udostępniania informacji poprzez strony pod miotowe BIP uznaje się za podstawową formę udostępniania informacji pu blicznej6. W Biuletynie Informacji Publicznej publikują informacje publiczne podmioty, na których ciąży praw ny obowiązek ich udostępniania7. Obowią zek ten spoczywa przede wszystkim na podmiotach władzy publicznej, w tym na wszelkich organach administracji publicznej, ale również i na innych pod miotach wykonujących zadania publiczne8.
W odniesieniu do pewnych kategorii informacji istnieje obowiązek ich udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej. W szczególności dotyczy to informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej; informacji o samych pod miotach zobowiązanych do udostępniania informacji oraz informacji o zasa dach ich funkcjonowania; danych publicznych obejmujących treść i postać dokumentów urzędowych, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez
4 Por. wyrok WSA w Warszawie z 11.2.2004 r,, sygn. akt n SAB 391/03. Zob. też S. Czarnów,
Prawo do informacji publicznej w Polsce a wymogi praw a europejskiego, ST 2007, nr 4, s. 24-25.
5 Pozostałymi sposobami udostępniania informacji publicznej są: udostępnianie na wnio sek; udostępnienie w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, także poprzez zainstalowane w tych miejscach urządzeń umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstęp na posiedzenia organów kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszech nych wyborów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, do kumentujących te posiedzenia (por. art. 7 ust. 1 pkt 2-3 u.d.i.p.).
6 Por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji p u
blicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 112; I. Kamińska, M. Rozbiska-Ostrowska, Ustawa o do stępie do informacji publicznej. Kom entarz praktyczny, wyd. 1, Warszawa 2008, s. 80.
7 Podmioty te określa art. 8 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
8 Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada obowiązek udostępniania informaq'i na szerszy krąg podmiotów, niż art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Szerzej na ten temat zob. M. Bi dziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, op.cit., s. 122-123.
Udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej... KPP 3/2012
organy władzy publicznej oraz informacji o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; a także informacji o majątku publicznym9. Ponad
to przepisy szczególne mogą rozszerzać zakres informacji obligatoryjnie udo stępnianej na stronach BIP10. Poza informacjami, które mieszą się w powyżej przytoczonych kategoriach podmioty zobowiązane do udostępniania informa cji publicznej mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne z innych zakresów przedmiotowych11.
Nierzadkim są sytuacje, w których informacja publiczna, w tym rów nież taka, która ma być udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zawiera dane osobowe dotyczące konkretnych osób fizycznych. W przypad kach takich może dochodzić do kolizji między dwoma wartościami - prawem do prywatności, którego jednym z aspektów jest ochrona tzw. prywatności informacyjnej12 oraz prawem dostępu do informacji publicznej. W wyroku z 20.3.2006 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: „każde z praw korzysta jących z gwarancji konstytucyjnej: prawo do prywatności i prawo dostępu do informacji może być w kategoriach proporcjonalności traktowane jako pod stawa wytyczenia ingerencji w sferze drugiego prawa: prawo do prywatności będzie więc tworzyło, na tle takiego założenia, barierę ingerencji w sferę pra wa do informacji, a prawo do informacji będzie - wręcz przeciwnie - uzasad niało ingerowanie w sferę praw a do prywatności"13. Oba te praw a są współ cześnie uznawane za jedne z podstawowych praw jednostki znajdujących swe umocowanie w prawie międzynarodowym, na czele z aktami dotyczącymi ochrony praw człowieka, w prawie unijnym oraz w prawie krajowym, w tym Konstytucji RP. W literaturze podkreśla się że „dostęp do informacji oraz ochrona danych osobowych (i związana z tym ochrona prywatności) to odrębne pra wa jednostki, które w pewnym zakresie dotyczą wspólnej »przestrzeni infor macyjnej«, co powoduje konieczność ustalenia ich wzajemnych relacji''14.
9 Zob. art. 8 ust. 3. Ponadto podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicz nej zobowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w biu letynie (por. art. 8 ust. 4 u.d.i.p.).
10 Zob. S. Peszkowski, N iezindyw idualizow ane tryby udostępniania informacji publicznej, ST 2007, nr 4, s. 39-40.
11 Por. art. 8 ust. 3 zd. 2 u.d.i.p.
12 Por. A. Mednis, Ochrona p ra w n a danych osobowych a zagrożenia pryw atności - roz
w iązania polskie [w:] Ochrona danych osobowych, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 1999, s. 167.
13 Wyrok TTK z 20.3.2006 r„ sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30.
14 G. Sibiga, Kom plem entam ość c zy kolizja? Prawna ochrona danych osobowych a dostęp
do inform aqi publicznych oraz informacji o środowisku i jego ochronie [w:J Ochrona danych osobowych w Polsce z perspektyw y dziesięciolecia, red. P. Fajgielski, Lublin 2008, s. 153.
KPP 3/2012 Micha) Miłosz
W kontekście powyżej zarysowanego konfliktu wartości należy pod kreślić, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględ nym i podlega pew nym ograniczeniom określonym przepisam i p raw a15. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zostało podkreślone, że w przy padku zderzenia się tych dwóch wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznawać priorytetu temu pierwszemu, gdyż nie istnieje formuła „zagwa rantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę"16. Wyjątki zawężające prawo podmiotów legitymowanych do dostępu do informacji, czy to na gruncie praw a polskiego, czy w innych porządkach prawnych - mają fundamentalne znaczenie dla określenia zakresu prawa dostępu do informa cji publicznej. Ograniczenia praw a dostępu do informacji publicznego ustana wiane są zarówno z przyczyn dotyczących ochrony interesu publicznego, jak i w związku z ochroną interesów prywatnych. Podstawy oraz zakres ograni czenia praw a dostępu do informacji publicznej określa art. 61 ust. 3 Konsty tucja RP. Przepis ten dopuszcza ograniczenie praw a do informacji publicznej wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państw a17. Granice udo stępniania informacji publicznej wyznacza przede wszystkim art. 5 u.d.i.p.18
15 Kwestia ta kilkukrotnie była również podkreślana w orzecznictwie TK, który wskazy wał, że prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyzna czone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego - zob. m.in. wyrok z 20.3.2006 r., sygn. akt K 17/2005, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30. Por. też m.in. E. Góral, Ograni
czenia dostępu do informacji publicznej [w:] Jednostka, pań stw o, administracja. N ow y w ym iar,
red. E. Ura, Rzeszów 2004, s. 158; A. Piskorz-Ryń, Prawo do informacji od po d m iotów w ykonu
jących adm inistrację publiczną w polskim porządku praw n ym , ST 2000, nr 7-8, s. 94-95.
16 Wyrok TK z 19.6.2002 r„ sygn. akt K 11/2002, OTK-A 2002, nr 4, poz. 43.
17 Ogólną zasadę dotyczącą ograniczeń korzystania z praw i wolności konstytucyjnych (w tym także prawa do informagi publicznej) formułuje art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią: „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być usta nawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Uregulowanie to ma charakter ogólny, jednakże gdy jakiś przepis konstytucyjny całościowo reguluje przesłanki ograniczenia określonej wolności czy prawa to, jak się wskazuje, znajdują zastosowanie ogóle reguły wykładni w myśl, których pierwszeństwo ma wówczas przepisy szczególny - por. L. Garlicki, Przesłanki ograniczania kon
stytucyjnych p r a w i wolności, PiP 2001, nr 10, s. 7-9.
18 Jak wskazuje G. Sibiga przepis ten jedynie pozornie zawiera zamknięty katalog ograni czeń, gdyż w ust. 1 w sposób systemowy odsyła do przepisów o ochronie innych tajemnic chro
Udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej.. KPP 3/2012
Jedną z ustawowych przesłanek ograniczenia praw a dostępu do informacji publicznej ustanowioną w interesie jednostki stanowi ochrona prywatności osoby fizycznej. W myśl bowiem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna sama rezygnuje z przysługującego m u praw a do ochrony pryw atno ści19. Ten fundamentalny wyjątek zawężający prawo dostępu do informacji publicznej dotyczy, co do zasady, wszystkich sposobów udostępniania infor macji publicznej, a więc także udostępniania informacji w Biuletynie Infor macji Publicznej. Powszechna dostępność informacji umieszczanych na stro nach BIP powoduje, że wzajemna relacja praw a do prywatności i praw a do stępu do informacji publicznej jest szczególnie doniosła właśnie w odniesie niu do udostępniania informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Każdora zowo podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostęp niając takową na stronach podmiotowych BIP musi ustalić czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1- -2 u.d.i.p. A zatem w każdym przypadku musi także ocenić, czy ze względu na treści zawarte w danej informacji, zakwalifikowanej jako informacja pu bliczna, nie zachodzi wyjątek ograniczający dostęp do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej i czy ze względu na konieczność ochrony tej prywatności informacja taka może być udostępniona. W przypadkach, w któ rych udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do naruszenia pryw at ności osób trzecich, udostępnienie jej na stronach podmiotowych BIP w cało ści, wraz z danymi osobowymi, jest niedopuszczalne. Natomiast nie wyklu cza to możliwości udostępnienia informacji w ograniczonym zakresie, nie prowadzącym do naruszenia prywatności osób trzecich. Zasadniczo bowiem, gdy dana informacja nie może być udostępniona, gdyż zawiera dane osobo we, podmiot udostępniający powinien przetworzyć informację tak aby nie znalazły się w niej dane naruszające prywatność a informacja mogłaby być udostępniona bez tych danych. Wymaga zaznaczenia, że w sytuacji, w której
nionych - G. Sibiga, op.cit., s. 159. Autor ten analizuje także relację między art. 5 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
19 W wyroku z 20.3.2006 r. (sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) Trybunał Kon stytucyjny orzekł, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz, że nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji.
KPP 3/2012 Michał Milosz
dochodzi do ograniczenia jawności informacji publicznej organ udostępniają cy dane zobowiązany jest na podstawie art. 8 ust. 5 u.d.i.p. podać w Biulety nie Informacji Publicznej zakres wyłączenia, podstawę praw ną wyłączenia jawności oraz wskazać organ lub osobę, które dokonały wyłączenia. Nie w y
daje się natomiast, aby w wypadkach wyłączenia jawności informacji pu blicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej znajdywał za sadniczo zastosowanie wymóg wskazania podmiotu w interesie którego do konano wyłączenia jawności, albowiem w większości przypadków niweczy łoby to cel wyłączenia dostępności informacji publicznej jakim jest ochrona prywatności.
Należy zauważyć, że w przypadku bezwnioskowego udostępniania in formacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej podstawą udostępnie nia informacji nie jest żaden akt indywidualny (decyzja, postanowienie) orga nu udostępniającego, który podlegałby weryfikacji w drodze administracyjnej, czy też sądowoadministracyjnej. Jak się wskazuje w literaturze czynności w ramach niezindywidualizowanych trybów udostępniania informacji publicznej są działaniami relatywnie niesformalizowanymi i mają charakter generalny, gdyż nie są adresowane do konkretnego uprawnionego podmiotu20. Objęcie tych czynności kognicją sądów administracyjnych jest dyskusyjne. W orzecz nictwie kilkukrotnie sądy administracyjne zajmowały stanowisko, choć nie w kontekście naruszeń art. 5 u.d.i.p., że działania polegające na utworzeniu i prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej nie stanowią czynności z za kresu administracji publicznej która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów praw a w rozumieniu normy art 3 § 2 pkt 4 usta wy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi21 w konsekwencji czego uznawały, że skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej jest poza kognicją sądów administracyjnych22. Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza jednak, że przypadki naruszenia prywatności w związku z udostępnianiem informacji publicznych na stro nach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej nie podlegają w konkret nych indywidualnych sprawach żadnej kontroli. Przede wszystkim należy w tym
20 S. Peszkowski, op.cit., s. 44. 21 Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.
22 Zob. wyrok NSA z 20.11.2008 r., sygn. akt I OSK 611/08, LEX nr 532346 z glosą M. Bo gusza (GSP Przegląd Orzecznictwa 2009, nr 3, s. 11-18); por. też postanowienie WSA w Warsza w ie z 15.6.2005 r., sygn. akt II SA/Wa 408/05, LEX nr 235137 oraz postanowienie WSA w Łodzi z 16.10.2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 40/08, LEX nr 504540. Por. też I. Kamińska, M. Rozbiska- -Ostrowska, op.cit., s. 82.
Udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej., KPP 3/2012
miejscu wskazać na możliwości oceny i weryfikacji treści stron podmioto wych BIP w toku postępowania prowadzonego przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych („GIODO"), którego przedmiotem będzie sprawa dotyczą ca naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie nie można utożsamiać prywatności podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z ochroną danych osobowych23, niemniej jednak, przypadki naruszenia pry watności przez organ udostępniający informację publiczną na stronach Biule tynu Informacji Publicznej będą zawsze wiązały się z przetwarzaniem da nych osobowych. Nie powinno więc budzić żadnych wątpliwości, że ustawa z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych24 znajduje także zastosowanie do przetwarzanie danych osobowych będących jednocześnie informacjami publicznymi, w tych także do ich udostępniania na stronach Biuletynu Infor macji Publicznej25. Zgodnie z art. 7 pkt 2 u.o.d.o. pod pojęciem przetwarzania danych osobowych należy rozumieć jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, w tym także ich udostępnianie, a zwłaszcza te operacje, które wykonuje się w systemach informatycznych. Należy zaznaczyć, że za stosowanie u.o.d.o. w żaden sposób nie wyłącza ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym pewne przypadki naruszeń art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mogą być podane kontroli przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych jako przejawy przetwarzania danych osobowych. Z kolei decyzje GIODO w takich sprawach podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto, zupełnie nie zależnie, ochronę prywatności zapewniają także unormowania praw a cywil nego dotyczące ochrony dóbr osobistych.
Wskazany problem naruszeń art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z udo stępnianiem informacji publicznych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej nie ma charakteru czysto teoretycznego, lecz ma istotne znaczenie praktycz ne, gdyż zarówno w orzecznictwie administracyjnym - w decyzjach General nego Inspektora Danych Osobowych - jak i w judykaturze, przedmiotem roz strzygnięć były sprawy, których przedmiot dotyczył nieuprawnionego upu blicznienia danych osobowych w informacjach udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej.
W praktyce GIODO m.in. nakazywał przywrócenie stanu zgodnego z pra wem poprzez usunięcie z ogłaszanych na stronach Biuletynu Informacji Pu blicznej uchwał rad gminy (miasta) zawierających odpowiedzi na skargi, w no
23 Por. G. Sibiga, op.cit., s. 160-161.
24 T.j.: Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm., dalej jako: „u.o.d.o." 25 Por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, op.cit., s. 70.
KPP 3/2012 Micha) MHosz
szone na podstawie przepisów działu VII kodeksu postępowania administra cyjnego26, danych osobowych osób wnoszących te skargi (w jednej z uchwał zawarta była m.in. informacja o tym, że skarżący jest osobą niepełnosprawną)27. W innej rozpatrywanej sprawie GIODO nakazał usunięcie z publikowanej na stronach BIP treści decyzji administracyjnej (wydanej przez starostę) danych osobowych zawartych w rozdzielniku do decyzji - w zamieszczonej na stro nie BIP treści decyzji opublikowane były imię i nazwisko strony oraz jej ad res zamieszkania28. Analogiczne rozstrzygnięcie zapadło w odniesieniu do opu blikowanego na stronach Biuletyny Informacji Publicznej zarządzenia (wójta) wydanego w indywidualnej sprawie dotyczącej umorzenia zaległości, na którą składało się zadłużenie z tytułu dostawy wody, w zarządzeniu tym również były podane dane osobowe29.
Zasadniczo podmioty udostępniające dane w Biuletynie Informacji Pu blicznej jako podstawę praw ną upublicznienia danych osobowych wskazy wały w powyższych przypadkach art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o.30 w związku z unormowaniami u.d.i.p., w szczególności z art. 8 ust. 3 zdanie 1 u.d.i.p. (formułującym obowiązek publikowania pewnych kategorii informacji publicz nych w BIP) lub art. 8 ust. 3 zdanie 2 u.d.i.p. (dopuszczającym publikowanie w BIP również innych informacji). Jako przepis legitymizujący przetwarzanie danych wskazywany był także art. 1 lb ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym31.
26 Ustawa z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.
27 Por. decyzja GIODO z 23.7.2009 (DOLiS/DEC-698/09); decyzja GIODO z 21.11.2009 r., DOLiS/DEC-1274/09 oraz wystąpienie GIODO z 24.2.2010 r. (DOLiS-440-967/09). Treść wybra nych decyzji oraz wystąpień GIODO dostępna jest na stronie internetowej GIODO, pod adresem: http -.//www.giodo .gov.pl/481/j/pl/
28 Por. decyzja GIODO z 27.5.2009 r„ DOLiS/DEC-445/09.
29 Por. decyzja GIODO z 21.12.2009 r., DOLiS/DEC-1274/09 (por. też decyzję GIODO z 16.3.2010 r., DOLiS/DEC-272/lO, wydaną w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).
30 Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś w myśl pkt 4 przetwarzanie danych jest również dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.
31 T.j.: Dz.U. z 2001 Nr. 142, poz. 1591 ze zm. Zgodnie z art. 1 lb ust. 1 ustawy działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. W myśl zaś ust. 2 powyższego artykułu jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a tak że dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
Udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej... KPP 3/2012
W przytoczonych sprawach Generalny Inspektor Danych Osobowych nie kwestionował, że publikowane na stronach podmiotowych BIP informa cje stanowiły informację publiczną, lecz to że zawierały dane wyłączone z ka tegorii informacji podlegających ujawnieniu, gdyż ich opublikowanie naru szało prawo do prywatności osób trzecich, a nie znajdowały zagotowania wyłączenia tej ochrony przewidziane w art. 5 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.d.o. obowiązkiem nadrzędnym administra tora danych osobowych jest dołożenie szczególnej staranności w celu ochro ny interesów osób, których dane dotyczą, na który składa się poszanowanie podstawowych zasad przetwarzania danych osobowych32. Zasadą, która ma szczególne znaczenie w kontekście oceny legalności publikowania danych osobowych w Biuletynie Informacji Publicznej jest tzw. zasada adekwatności danych wyrażona w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o. Zgodnie z ta zasadą, admini strator danych obowiązany jest zapewnić, aby przetwarzane dane były ade kw atne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane. Oznacza ona, że swym rodzajem i swą treścią przetwarzane dane nie powinny wykraczać poza potrzeby wynikające z celu ich przetwarzania, zasada ta sprzeciwia się prze tw arzaniu wszelkich danych dla celu tego przetwarzania nieistotnych, jak i danych o większym niż uzasadniony z tego względu stopniu szczegółowo ści33. W ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w roz patrywanych sprawach przypadki publikowania danych osobowych w Biule tynie Informacji Publicznych przez organy administracji pozostawały w sprzecz ności z wyrażoną w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o. zasadą adekwatności, gdyż wykraczały poza cel przetwarzania. Zdaniem GIODO w wypadkach tych upu blicznienie danych osobowych jedynie w celach informacyjnych nie było ade kwatne do celu udostępnienia informacji34. Z decyzji GIODO wynika, że osią gnięcie funkcji informacyjnej, jaką pełni Biuletyn Informacji Publicznej możli w e jest najczęściej bez konieczności publikowania danych osobowych osób prywatnych, a zanonimizowanie publikowanych treści (uchwał, decyzji, za rządzeń itp.) nie wpływa ujemnie, ani na prawo dostępu do informacji p u blicznej, ani nie pozbawia publikowanych aktów waloru informacyjnego. W ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych dla spełnienia celu i obowiązku publikacji z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w rozpatrywanych spra
32 Por. J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, wyd. 3, Kraków 2004, s. 548 i n.
33 Ibidem, s. 556.
34 Por. decyzja GIODO z 23.7.2009 (DOLiS®EC-698/09); decyzja GIODO z 27.5.2009 r., DOLiS' DEC-445/09; decyzja GIODO z 21.12.2009 r., DOLiS/DEC-1274/09.
KPP 3/2012 Micha) Miłosz
wach wystarczającym była publikacja zanonimizowanego aktu, w której za w arte dane osobowe poddane zostały procesowi uniemożliwiającemu rozpo znanie osoby, której te dane dotyczą poprzez ich usunięcie35.
Należy podkreślić, że stanowisko zajmowane przez Generalnego In spektora Ochrony Danych Osobowych znajduje potwierdzenie w orzecznic twie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W arsza wie w wyroku z 18.11.2008 r.36 w sprawie, której przedmiot dotyczył usunię cia ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej zamieszczonych w uchwale rady miejskiej danych osobowych stwierdził, że „usunięcie perso naliów osób prywatnych, czy też ich zanonimizowanie w ogłoszonej w BIP uchwale organu gminnego, nie wpływa na czytelność dokonanego w ten spo sób przekazu. W tym przypadku treść aktu administracyjnego nie traci walo ru informacyjnego, albowiem wynika z niej kto, kiedy i w jakiej sprawie pu blicznej zajął określone stanowisko". Sąd w uzasadnieniu wyroku także wskazał, że podstawowym celem Biuletynu Informacji Publicznej jest powszechne in formowanie o sprawach publicznych. Sąd uznał, że w rozstrzyganej sprawie cel ten został zrealizowany i w konsekwencji potwierdził stanowisko Gene ralnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, iż ujawnienie danych oso bowych w takiej sytuacji stanowi naruszenie zasady adekwatności wyrażo nej w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o.
We wszystkich przywołanych sprawach nie budziło wątpliwości, że przypadki udostępniania danych osobowych w Biuletynie Informacji Publicz nej naruszając prywatność osób trzecich naruszają także ograniczenia dostę pu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.37 W tym kon tekście trzeba przywołać jeszcze jedną z podstawowych zasad przetwarzania danych osobowych jaką jest zasada legalności, zgodnie z którą administrator danych musi zapewnić aby dane były „przetwarzane zgodnie z prawem" (por. art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o.). Wymóg zgodności przetwarzania danych zgodnie z prawem należy odnieść nie tylko do przepisów zwartych w ustawie o ochronie danych osobowych, ale i wszelkich innych zawartych w odrębnych ustawach38. A zatem narusza zasady przetwarzania danych osobowych także udostępnia nia danych z naruszeniem przepisów o dostępie do informacji publicznej, w tym właśnie z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
35 Ibidem.
36 Sygn. akt II SA/Wa 1177/08, LEX nr 521932.
37 Por. decyzja GIODO z 23.7.2009 (DOLiS/DEC-69a/09); decyzja GIODO z 27.5.2009 r„ D a lis ' DEC-445/09; decyzja GIODO z 21.12.2009 r„ DOLiS/DEC-1274/09.
38 Tak też J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, op.cit., s. 549. Por. też A. Drozd, Ochrona
Udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej., KPP 3/2012
Występujące przypadki, w których dochodzi do naruszenia prywatno ści w związku z udostępnianiem informacji publicznej w Biuletynie Informa cji Publicznej wskazują, że waga i istota tego problemu nie zawsze jest do strzegana przez organy administracji zobowiązane do udostępniania informa cji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też tak istotnym jest dla utrwalenia się prawidłowej praktyki administracyjnej w za kresie udostępniania danych w Biuletynie Informacji Publicznej jest zrozu m ienie m echanizm ów zastosow ania w yłączenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.o.d.o. w związku z unormowaniami ustaw y o ochronie danych oso bowych i przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią cych podstawę przetwarzania danych i udostępniania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej.
Publishing of public information in the Bulletin of Public Information
and protection of the privacy of natural persons
The article deals with legal aspects concerning the problem of infringement of privacy connected to publishing of information by public authorities at the Internet sites at the official Bulletin of Public Information. In the text the legal framework for the publishing of public information in the Bulletin of Public Information is presented. Different kinds of public information that has to be or might be published on-line based on the provisions of the Polish act of 6.9.2001 on access to public information are pointed out in the text. Protection of the privacy of natural persons is indicated as one of the important legal exceptions restricting the access to public information. This exception fully applies also to publishing of information at sites of the Bulletin of Public Information. The application of this exception, as well as the rules of conduct that have to be applied by public authorities to publication of information including personal data are discussed. The legal bases of the administrative control (conducted by the General Inspector of Personal Data Protection) and the court control in the cases of unlawful publishing of personal data in the Bulletin of Public Information are analyzed in this study. Some administrative decision and court judgments concerning the problem are presented. The author stresses that privacy issues have to be taken into particular consideration by the public authorities when they publish public information on the Internet sites of the Bulletin of Public Information.
