Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 725. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. 2006. Aneta Kaźmierczyk-Jachowicz Katedra Prawa. Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym 1. Uwagi wstępne Typowym sposobem kształtowania stosunków cywilnoprawnych, uznanym za kwintesencję cywilistycznych metod układania stosunków prawnych jest umowa. Instytucja umowy wykorzystywana jest jednak nie tylko w obrocie prywatnym. Odgrywa ona zasadnicze znaczenie także w obrocie publicznoprawnym. Większość umów doczekała się obszernych opracowań i to zarówno w aspekcie analizy charakteru samych umów, jak też ich zastosowania w obrocie. Jednak zwrócić należy uwagę na fakt, że wśród różnorodnej literatury prawniczej brak wyczerpującego opracowania instytucji użyczenia. Ponadto nieliczne wypowiedzi w piśmiennictwie, dotyczące użyczenia, są fragmentaryczne i rozproszone. Niewątpliwie związane jest to z faktem, że umowie tej odmawiano przez wiele lat doniosłości praktycznej. Zwracano bowiem uwagę jedynie na wykorzystywanie jej w zwykłym życiu codziennym. Jak można zauważyć, że obecnie ma ona dużo szersze zastosowanie i to nie tylko w sektorze prywatnym, ale także publicznoprawnym. Coraz częściej wykorzystywana jest ona także w sektorze usług. Nowe problemy i pytania powstały również w związku z objęciem umowy użyczenia zakresem przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W związku ze wskazanym powyżej, coraz szerszym wykorzystywaniem umowy użyczenia w sektorze publicznoprawnym, warto kilka słów poświęcić przedstawieniu tego właśnie obszaru zastosowania umowy użyczenia. Dodać jednakże w tym miejscu należy, że charakter opracowania nie pozwala na szczegółowe przedstawienie samej instytucji użyczenia, dlatego jej charakterystyczne cechy zostaną przedstawione tylko w ogólnym zarysie..

(2) Aneta Kaźmierczyk-Jachowicz. 68. Analiza problematyki zastosowania umowy użyczenia w obrocie publicznoprawnym wymaga przedstawienia kilku zagadnień. Po pierwsze, przedstawić trzeba podstawy prawne zastosowania umowy użyczenia w obrocie publicznym. Po drugie wskazać należy, w jakich dziedzinach zastosowanie znajdzie umowa użyczenia. Po trzecie, jakie są ograniczenia swobodnego stosowania tej umowy w prawie publicznym. W dalszej kolejności zaznaczyć również warto problem oceny charakteru umowy w aspekcie skutków tej umowy w świetle prawa publicznego, w szczególności podatkowego. Na zakończenie należy także przyjrzeć się nieprawidłowym regulacjom dotyczącym umowy użyczenia, a znajdującym się w prawie publicznym. 2. Podstawy prawne zastosowania umowy użyczenia w obrocie publiczno-prawnym W kodeksie cywilnym, przepisy regulujące umowę użyczenia (art. 710–719 k.c.) umieszczone zostały w tytule XVIII, księgi III dotyczącej zobowiązań. Umowa ta została uregulowana zaraz po najmie, dzierżawie i leasingu. Wszystkie te umowy łączy wspólny element, jakim jest możliwość używania cudzej rzeczy na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Jednak wśród wspomnianych umów, użyczenie wyraźnie wyróżnia się przede wszystkim nieodpłatnością i realnym charakterem. Zgodnie z przepisem art. 710 k.c. „Przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy”. W przeciwieństwie do kodeksu zobowiązań, gdzie użyczenie miało charakter umowy konsensualnej (art. 419 k.z.), kodeks cywilny ukształtował użyczenie jako umowę realną. Umowa użyczenia dochodzi zatem do skutku przez porozumienie stron połączone z wydaniem rzeczy użyczanej biorącemu. Wskazuje na to zawarty w art. 710 k.c. zwrot stanowiący o „oddanej” biorącemu w użyczenie rzeczy oraz brak przepisów o obowiązku wydania rzeczy przez użyczającego. Przepis art. 420 k.z. nakazywał użyczającemu wydać biorącemu rzecz do używania. Momentem powstania stosunku jest zatem chwila wręczenia rzeczy biorącemu, polegająca na przeniesieniu posiadania rzeczy. Umowa użyczenia jest umową zobowiązującą, nie wzajemną. Należy do umów dwustronnie zobowiązujących. Konsekwencją przynależności umowy użyczenia Obowiązujące obecnie reguły dotyczące pisowni partykuły „nie” z imiesłowami przymiotnikowymi biernymi i czynnymi, nakazują łączne ich pisanie bez względu na znaczenie wyrażenia. W związku z powyższym w pracy tej, odchodząc od pisowni zawartej w kodeksie, używane zostanie określenie „nieoznaczony” zgodnie z wymogami gramatycznymi. Zob. uchwała Rady Języka Polskiego z dnia 9 grudnia 1997 r., B. Kozyra, Gramatyka i ortografia języka polskiego, Warszawa 1998, s. 19. .

(3) Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym. 69. do umów zobowiązaniowych jest to, że użyczającemu nie musi przysługiwać do rzeczy użyczonej prawo własności ani inne prawo rzeczowe. Istotą stosunku użyczenia nie jest zatem to, aby użyczający był właścicielem rzeczy. Umowę użyczenia może więc skutecznie zawrzeć najemca, dzierżawca, użytkownik rzeczy, a nawet osoba niemająca żadnych praw do przedmiotu, byleby oddała przedmiot biorącemu do używania. Powyższe skutkuje tym, jak stwierdził Sąd Najwyższy, że domagający się zwrotu rzeczy użyczonej od osoby, której rzecz użyczył, nie jest obowiązany dowodzić, że jest właścicielem rzeczy. Ten, kto wziął rzecz do używania, obowiązany jest zwrócić rzecz temu, kto jej użyczył, a nie komu innemu i nie może zasłaniać się prawem osoby trzeciej, która mu tego prawa nie odstąpiła. Kolejną, bardzo istotną cechą umowy użyczenia, jest jej nieodpłatność. Cecha ta wpływa na całokształt unormowań dotyczących wewnętrznych relacji stron stosunku. Kwestia ta jest znacząca, gdyż w obecnym ustawodawstwie można zauważyć tendencje do odmiennego traktowania umów nieodpłatnych i umów odpłatnych, co wywiera bezpośrednie skutki odnośnie do umowy użyczenia. Kwestia ta jest również istotna przy odróżnieniu umowy użyczenia od najmu, które to odróżnienie ma istotne skutki w świetle prawa podatkowego. Wykorzystywanie umowy użyczenia w obrocie publicznoprawnym opiera się na regulacjach Kodeksu cywilnego, gdzie został uregulowany podstawowy kształt umowy. Nie jest to jednak jedyny akt prawny stanowiący podstawę zastosowania użyczenia w obrocie publicznym. Wymienić bowiem można wiele ustaw, gdzie występuje instytucja użyczenia, pełniąc w niejednym wypadku funkcje zasadnicze. Można zatem wskazać: ustawę z dnia 24 czerwca 1997 r. o bibliotekach, ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ustawę z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, ustawę z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami10, ustawę z dnia 30 maja 1996r. o gospodarowaniu niektórymi skład 10. Kodeks cywilny z komentarzem, Warszawa 1980, s. 651.. Zob. wyrok SN z dnia 17 czerwca 1947 r., C III 442/47, OSN 1948, poz. 14.. Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. Dz.U. 1964, nr 16, poz. 93 z zm. Dz.U. 2001, nr 129, poz. 1440. Dz.U. 2000, nr 80, poz. 904. Dz.U. 1997, nr 5, poz. 24.. Dz.U. 1995, nr 57, poz. 299.. Dz.U. 1998, nr 64, poz. 414.. Dz.U. 1997, nr 115, poz. 741..

(4) Aneta Kaźmierczyk-Jachowicz. 70. nikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego11, ustawę z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej12, ustawę z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji13, ustawę z dnia 26 czerwca 1997 r. o Międzynarodowym Instytucie Biologii Molekularnej i Komórkowej w Warszawie14, ustawę z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu15, ustawę z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych16 ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.17 3. Zastosowanie umowy użyczenia w obrocie publicznoprawnym Na tle wymienionych aktów prawnych, wykazać można społeczno-gospodarcze funkcje umowy użyczenia, związane z zastosowaniem tej umowy. Funkcje te z natury samej umowy opierają się zazwyczaj na motywowanym chęcią pomocy lub inną bezinteresowną pobudką – przysporzeniu przez użyczającego korzyści kontrahentowi. Instytucje użyczenia można, zatem określić jako bezinteresowne pozbawienie się użytku ze strony użyczającego dla wygody biorącego18. Bez wątpienia umowa użyczenia należy do jednej z najczęściej zawieranych w życiu codziennym umów, potocznie wadliwie nazywana „pożyczką” (np. nie11 12 13 14 15. Dz.U. 1996, nr 90, poz. 405. Dz.U. 1995, nr 86, poz. 433.. Dz.U. 2001, nr 27, poz. 298.. Dz.U. 1997, nr 106, poz. 674.. Dz.U. 1998, nr 155, poz. 1016.. Dz.U. 1998, nr 106, poz. 668 z późn. zm. Warto także wskazać akty podustawowe wydane na mocy odpowiednich przepisów odsyłających, a to: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2000 r. w sprawie sposobu tworzenia, działania i finansowania specjalistycznych ośrodków szkoleniowo-rehabilitacyjnych oraz trybu sprawowania nadzoru nad ich działalnością (Dz.U. 2000, nr 51, poz. 269), wydane na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2000, nr 111, poz. 1280), Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie gospodarczych procedur celnych (Dz.U. 2002, nr 43, poz. 384) wydane na podstawie art. 90 § 3 i in. ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz.U. 1999, nr 72, poz. 802), czy też Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 września 1997 r. w sprawie zarządzania lokalami i budynkami mieszkalnymi przeznaczonymi dla funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS 1997, nr 4, poz. 42), wydane na podstawie art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. 1997, nr 28, poz. 153). 16. 17 18. Dz.U. 2001, nr 71, poz. 733.. Zob. uchwała SN z dnia 8 lipca 1992 r., III CZP 81/92, OSNCP 1993, z. 3, poz. 30..

(5) Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym. 71. odpłatne użyczenie książki w bibliotece, nieodpłatne użyczenie pokoju osobie znajomej, sprzętów domowych, środków lokomocji, a także w stosunkach między rolnikami, rzemieślnikami czy przedsiębiorstwami – narzędzi, zwierząt, maszyn). W 1948 r. w jednym z wyroków Sądu Najwyższego19 stwierdzono, że użyczenie znajduje szerokie zastosowanie przede wszystkim w stosunkach między osobami fizycznymi, służąc realizacji wzajemnej pomocy i uczynności nie tylko w zakresie dóbr konsumpcyjnych, ale i produkcyjnych. Obecnie, jak zostało to już podkreślone, umowa użyczenia ma dużo szersze zastosowanie i to nie tylko w sektorze prywatnym, ale również publicznoprawnym. Jak podnosi się w doktrynie20 umowa ta ma coraz większe znaczenie dla szerokiego kręgu podmiotów gospodarczych, zwłaszcza producentów, ale także kupców. Na jej podstawie przekazywany jest różnego rodzaju sprzęt i urządzenia techniczne. Znamienne również są skutki, jakie wywołuje umowa użyczenia w obszarze praw i obowiązków podatkowych, które ukazują złożoność problematyki związków prawa podatkowego z prawem cywilnym, a równocześnie coraz ściślejsze związki, jakie zachodzą w sferze obrotu gospodarczego, pomiędzy prawem cywilnym i podatkowym. Niewątpliwie jednak należy przyznać, że tak szerokie wykorzystanie umowy użyczenia w sferze obrotu gospodarczego, wynika niejednokrotnie z chęci omijania prawa podatkowego bądź ograniczania jego zakresu21. Coraz większe znaczenie ma również użyczenie w sektorze usług22. Umowa użyczenia występuje również często w sferze kultury. Funkcje, jakie użyczenie spełnia w tej sferze, zaobserwować można, analizując przykłady oddawania w użyczenie dzieł w celach wystawowych, czy też użyczania dzieł pomię19. Zob. wyrok SN z dnia 17 stycznia 1948 r., PiP 1948, z. 8, s. 126.. A. Hanusz, Prawnopodatkowe skutki umowy użyczenia w świetle przepisów o podatkach dochodowych na tle związków prawa podatkowego z prawem cywilnym, „Rejent” 1998, nr 7–8, s. 75–88. 20. 21. A. Gomułowicz, Związki prawa cywilnego z prawem podatkowym, PP 1996, nr 11, s. 3.. Typowym przykładem umowy użyczenia jest obecnie zawieranie wspomnianej umowy w ramach napraw gwarancyjnych, kiedy gwarant dokonujący naprawy, na jej czas użycza taką samą lub podobną rzecz kontrahentowi. Reprezentatywne, jest również coraz częstsze zawieranie umowy użyczenia samochodu do celów służbowych przez pracodawcę z pracownikiem. W takich wypadkach umowa użyczenia nie stanowi części umowy o pracę, ale jest osobną umową zawieraną z pracownikiem. W doktrynie szwajcarskiej podaje się także jako przykład wykorzystywania umowy użyczenia w sektorze usług, nieodpłatne odstępowanie przedmiotów dla celów wystawowych, czy też oddawanie do używania klientom przedmiotów stanowiących wyposażenie, które pozostają w związku z zaoferowanymi usługami, jako zachęta do wielokrotnego korzystania z usługi oferowanej przez użyczającego. Przy czym nie należy mylić wskazanej powyżej sytuacji z umożliwianiem bezpłatnych jazd samochodem w ramach jazdy próbnej przed zakupem pojazdu. Oddanie do użycia jest w takim wypadku niesamodzielną częścią prawnego stosunku w czasie pertraktacji w celu zawarcia umowy. 22.

(6) 72. Aneta Kaźmierczyk-Jachowicz. dzy muzeami. Odpowiednie regulacje odnoszące się do powyżej wskazanych przykładów zawiera ustawa z 21 listopada 1996 r. o muzeach. W sferze kultury umowa użyczenia odgrywa też rolę w świetle rozwiązań zawartych w takich ustawach, jak: ustawa z 26 czerwca 1997 r. o Międzynarodowym Instytucie Biologii molekularnej i Komórkowej w Warszawie oraz ustawie z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Bardzo ważne znaczenie ma również w sferze nauki i edukacji. Podstawową funkcją, jaką spełnia umowa użyczenia we wskazanym zakresie jest umożliwianie wypełniania zadań bibliotek, szkół czy też archiwów. Wymieniona funkcja znajduje odbicie zarówno w ustawie z dnia 24 czerwca 1997 r. o bibliotekach, jak i ustawie z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, gdzie w art. 28 zapisano, że biblioteki, archiwa i szkoły mogą udostępniać nieodpłatnie w zakresie swoich zadań statutowych egzemplarze utworów opublikowanych. Ustawowa licencja wskazana w art. 28 ustawy dotyczy wyłącznie jednak wymienionych trzech placówek. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca nie wprowadził żadnego rozróżnienia pod względem statusu prawnego wskazanych jednostek. Mogą być to zarówno jednostki budżetowe, komunalne czy też prywatne. Licencja udzielona w przepisie art. 28 służy wypełnianiu statutowych zadań placówek kultury w skład, których wchodzi nieodpłatne publiczne udostępnianie utworów opublikowanych, realizowane w interesie społecznym. Ponadto można zaznaczyć, że na szerokie wykorzystanie tej umowy w innych dziedzinach, wskazuje liczba aktów prawnych uwzględniających czy nawet w pewnych wypadkach nakazujących zawieranie umowy użyczenia. Można tu wskazać sferę administracji świadczącej analizowaną w aspekcie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Można też zwrócić uwagę na ustawę z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Umowa użyczenia odgrywa też znaczenie w gospodarowaniu nieruchomościami. Wykorzystanie jej w tym zakresie można zaobserwować, analizując przepisy ustawy z 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego czy też ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie wymienionej ustawy o gospodarce nieruchomościami, częstą praktyką jest użyczanie przez gminę nieruchomości osobom fizycznym, prawnym czy też jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Umowa użyczenia zawierana jest w takich wypadkach, po uprzednim wydaniu odpowiedniej uchwały. W doktrynie zostało wyrażone zdanie, że ze względu na małą zwykle wartość przedmiotów użyczanych rzadko dochodzi na tym tle do sporów sądowych i dlatego zapewne prawna problematyka użyczenia nie wywołuje większego zaintereso-.

(7) Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym. 73. wania naukowego23. Zdanie to zostało wypowiedziane w latach siedemdziesiątych i bez wątpienia straciło na aktualności. Umowy użyczenia zawierane na podstawie wymienionych wcześniej ustaw, dotyczą przedmiotów o bardzo dużej wartości czy też wprost bezcennych. Ponadto złożoność problematyki umów użyczenia dotyczących lokali, stała się w ostatnich latach częstym przedmiotem sporów sądowych. Dostrzeżenie powyższej kwestii, z uwagi na jej niemarginalny charakter, przyczyniło się również do objęcia umowy użyczenia lokali, przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. 4. Ograniczenia swobody zawierania umowy użyczenia w prawie publicznym Jak wskazano, wykorzystanie umowy użyczenia w prawie publicznym wynika czasem z nakazu ustawodawcy. Problematyka ta ściśle związana jest z zagadnieniem zasady swobody zawierania umów i jej ograniczeniami. Analizując kwestię zastosowania umowy użyczenia w prawie publicznym, nie można, pominąć tej kwestii. Zasada swobody umów została wprowadzona do k.c. nowelą z 1990 r., przepisem art. 3531 w brzmieniu: „Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego”. Art. 3531 k.c. akcentuje zarówno samą myśl zasady, jak również zakreśla ograniczenia. Łączy się to z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej24 stanowiącym, że społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na wolności działalności gospodarczej, a także z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym została wyrażona zasada proporcjonalności, w myśl, której ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne. Zasada swobody umów w aspekcie pozytywnym ma kilka znaczeń: 1) strony zawierające umowę mogą jej treść kształtować według swego uznania. Ograniczenia występują jedynie, gdy w przepisach prawa obowiązującego pewne normy zostaną uznane za normy bezwzględnie obowiązujące – ius cogens; 2) strony zawierające umowę zwolnione są od formalizmu prawnego. Ograniczenia, co do wymogu formy szczególnej zawarte są w ustawach25; 23 24. System prawa cywilnego, t. III, cz. 2, s. 378–379. Dz.U. 2001, nr 28, poz. 319.. Przeważająca część doktryny polskiej podziela pogląd, że dopuszczalność wyboru dowolnej formy umowy stanowi element zasady swobody umów. Zob. W. Czachórski, Zobowiązania, 1994, s. 109; S. Grzybowski w: System prawa cywilnego. Część ogólna, t. 1, Ossolineum, 1985, s. 52; A. Stelmachowski, Zarys 25.

(8) Aneta Kaźmierczyk-Jachowicz. 74. 3) Strony zawierające umowę mają pełną swobodę, co do tego czy chcą zawrzeć umowę26 i z kim chcą ją zawrzeć – zasada swobody zawierania umów. Przechodząc do zagadnienia ograniczenia zasady swobody umów w odniesieniu do umowy użyczenia w prawie publicznym, należy wskazać, że ograniczenia te mają różną postać. Wymienić można: 1) nakazy zawarcia umowy użyczenia pomiędzy oznaczonymi podmiotami, 2) wyłączenie możliwości zawierania umowy użyczenia z uwagi na wskazane podmioty, 3) ograniczenie doboru kontrahenta poprzez określenie podmiotów umowy użyczenia, 4) ograniczenie możliwości swobodnego zawierania umowy poprzez ustanowienie wymogu uzyskania zgody na zawarcie umowy. Ad 1. Rozpatrując ograniczenia możliwości realizacji zasady swobody zawierania umów poprzez nakaz zawarcia umowy użyczenia przez konkretne podmioty, wskazać można przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o Międzynarodowym Instytucie Biologii Molekularnej i Komórkowej w Warszawie. W myśl przepisów wskazanej ustawy, Polska Akademia Nauk, stosownie do ustaleń zawartych w art. III Porozumienia między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Organizacją Narodów Zjednoczonych do Spraw Oświaty, Nauki i Kultury w sprawie utworzenia i funkcjonowania Międzynarodowego Instytutu Biologii Molekularnej i Komórkowej w Warszawie, zapewnić ma Instytutowi pomieszczenia oraz podstawowe wyposażenie niezbędne do rozpoczęcia jego działalności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 wspomnianej ustawy udostępnianie tych pomieszczeń, następuje na podstawie umowy użyczenia. Inny przykład obligatoryjnego zawarcia umowy użyczenia pomiędzy określonymi podmiotami znaleźć można w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zgodnie z przepisami tej ustawy (art. 25 ust. 1 pkt 7), nie później niż w terminie 60 dni od dnia utworzenia Instytutu Pamięci, dyrektorzy Archiwum Akt Nowych oraz innych archiwów państwowych, zobowiązani są przygotować do przekazania do archiwum Instytutu Pamięci dokumenty, zbiory danych rejestrów i kartotek wskazanych w przepisie art. 25 ust. 1–5 ustawy, a przechowywanych w tych teorii prawa cywilnego, Warszawa 1988, s. 91. Krytycznie do tego poglądu ustosunkowuje się Z. Radwański, System prawa cywilnego. Prawo zobowiązań – część ogólna, t. III, cz. 1, Ossolineum 1981, s. 361. Część doktryny obejmuje zakresem elementu swobody zawiązywania umów, także swobodę zakończenia stosunku prawnego za zgodą jej podmiotów. Zob. S. Grzybowski, op. cit., s. 52; A. Stelmachowski, Zarys…, s. 91. Natomiast jako osobny element wyróżnia go Z. Radwański [w:] System prawa cywilnego, t. III, cz. 1, s. 361; M. Podrecka, Ograniczenie zasady swobody umów w ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, PS 1996, nr 1, s. 22. 26.

(9) Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym. 75. archiwach, jak też następnie dokumenty te przekazać. Przekazanie zaś dokumentów następuje na zasadzie użyczenia. Ad 2. Innego rodzaju ograniczeniem swobody zawierania umów, dotyczącym umowy użyczenia, jest wyłączenie możliwości zawierania tej umowy. Ograniczenie takie występuje w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1984 r. o fundacjach. Wskazać można, że formuła zawarta w przepisach tej ustawy pozostawiająca fundatorowi swobodę wyboru składników, w jakie zamierza wyposażyć fundację, zawiera ograniczenie wynikające, z jednoznacznego wymogu przeniesienia własności wybranych przez fundatora składników na fundację. Wyłącza to możliwość udostępniania fundacji wybranych składników majątku fundatora przez ustanowienie na nich ograniczonych praw rzeczowych czy też właśnie w drodze uzyskania przez fundację praw względnych w wyniku zawarcia czy też zobowiązania się do zawarcia umowy użyczenia (a także najmu czy też dzierżawy). Ad 3. Ograniczenia doboru kontrahenta przez określenie podmiotów umowy użyczenia w prawie publicznym, zawiera ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ograniczenia te dotyczą podmiotów, z którymi gmina może zawrzeć umowę użyczenia, przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Gmina jako osoba prawna, została ustawowo upoważniona w ramach świadczenia pomocy społecznej do wykorzystania umowy użyczenia w celu świadczenia jednej z form pomocy, a mianowicie świadczeń w naturze w celu ekonomicznego usamodzielnienia się osoby lub rodziny. W myśl przepisu art. 43 ust. 6 wskazanej ustawy, pomoc w naturze w celu ekonomicznego usamodzielnienia się polega na udostępnianiu maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym pracę. Przedmioty te i urządzenia są udostępniane na podstawie umowy użyczenia, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. W myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej, gmina może zawierać umowę cywilnoprawną z osobami fizycznymi, jednakże z uwagi na regulacje zawarte w wskazanej ustawie, osoby biorące w używanie muszą spełniać odpowiednie przesłanki. Zgodnie z art. 43 ust. 8 ustawy osoba ubiegająca się o pomoc w formie użyczenia maszyn i narzędzi w celu ekonomicznego usamodzielnienia się, nie może być osobą, która otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła. Dodatkowo wskazać można, że zawarcie wspomnianej umowy uzależnione jest od postawy osoby ubiegającej się o zawarcie umowy. Podstawą do odmowy przyznania (odmowy zawarcia umowy użyczenia) bądź ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie się, może być uchylanie się od podjęcia odpowiedniej – w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu – pracy, bądź poddania się przeszkoleniu zawodowemu przez osobę ubiegającą się. Specyficzne ograniczenie dotyczące podmiotów umowy użyczenia zawiera również ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. W myśl przepisu art. 25 wskazanej ustawy umowę użyczenia muzealiów można zawrzeć jedynie w sytu-.

(10) 76. Aneta Kaźmierczyk-Jachowicz. acji użyczania muzealiów między muzeami krajowymi. Przesłanką więc zastosowania umowy użyczenia, będzie w myśl przepisów tej ustawy, okoliczność znajdowania się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej muzeum, któremu użycza się eksponaty. Z przepisu tego, dość niejasno zresztą zredagowanego, wynika, że użyczenie jako umowa odpowiadająca wymogom kodeksu cywilnego, czyli umowa nieodpłatna, nie znajdzie zastosowania przy „użyczaniu” muzealiów muzeum zagranicznym. „Użyczenie” tym ostatnim związane jest w myśl ustawy z pobieraniem za nie opłat. Wskazać można, że co do zasady funkcją placówki, takiej jak muzeum, jest między innymi gromadzenie, katalogowanie, przechowywanie dóbr kultury czy też udostępnianie zbiorów dla celów naukowych i edukacyjnych. Ponadto, jak wynika z art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy, muzeum jest jednostką organizacyjną nienastawioną na osiąganie zysku, dlatego też sama umowa użyczania muzealiów stanowi jedną z form działania. Jednakże jak wynika z wymienionej ustawy, muzeum nie może zawrzeć umowy użyczenia z innym muzeum, które nie znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej. W takiej sytuacji obligatoryjność pobrania opłaty skutkuje koniecznością zawarcia umowy najmu27. Ograniczenie swobody umów przez wskazanie określonych podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do zawarcia umowy użyczenia, można również odnaleźć w przepisach ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Minister Obrony Narodowej albo z jego upoważnienia inny organ wojskowy może na podstawie umowy użyczyć Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości będące w zarządzie jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, nie wykorzystywane przez te jednostki do realizacji ich zadań, a niezbędne na cele obronności lub bezpieczeństwa państwa. Do użyczenia, o którym mowa, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis ustawy wyraźnie określa, pomiędzy jakimi podmiotami umowa użyczenia może zostać zawarta. Ad 4. Przykładem ograniczenia zasady swobody zawierania umów, poprzez wprowadzenie wymogów, dotyczących posiadania zgody na zawarcie umowy użyczenia, są ograniczenia wynikające z przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl przepisów 27 Wskazać można, że nowelizacja ustawy znajdująca się w Sejmie nie zawiera zmiany art. 25, a jedynie wprowadza przepis art. 25a, zgodnie z którym wizerunki muzealiów mogą być utrwalane i przechowywane na elektronicznych nośnikach informacji. Wizerunki te mogą być udostępniane drogą elektroniczną lub z wykorzystaniem elektronicznych nośników informacji, przy czym ustawa przewiduje jedynie odpłatną możliwość udostępniania wizerunków muzealiów. Zob. projekt ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne, Sejm, nr druku 1934..

(11) Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym. 77. ustawy utworzona została Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Jednym z zadań Agencji jest przydział kwater żołnierzom, którzy spełniają wskazane w ustawie przesłanki. Po przydzieleniu kwatery, zgodnie z art. 31 ustawy, żołnierz nie może zawrzeć umowy użyczenia całości lub części lokalu bez zgody dyrektora oddziału regionalnego Agencji. 5. Ocena charakteru umowy w aspekcie skutków prawa publicznego Z problematyką stosowania umowy użyczenia związana jest kwestia wykorzystywania tej umowy dla celów omijania skutków prawa publicznego, a w szczególności prawa podatkowego. Podstawowym zagadnieniem związanym z wskazanym problemem jest kwestia odróżnienia umowy odpłatnej i nieodpłatnej. Element odpłatności jest jedną z podstawowych różnic pomiędzy użyczeniem, a zbliżonym do niego najmem. Zakwalifikowanie jednak danej umowy jako użyczenia oraz najmu wywołuje odmienne skutki nie tylko w dziedzinie prawa podatkowego. Przegląd orzecznictwa28 wyraźnie wskazuje, że w praktyce częste są spory dotyczące rozróżnienia umowy użyczenia od innych umów. Większość sporów dotyczących rozróżnienia umowy użyczenia od innych umów pojawia się właśnie na tle prawa podatkowego. Dotyczy to w szczególności czynności dokonanych in freudem legis. Pojawia się problem właściwości organu uprawnionego do ustalania rzeczywistego charakteru i treści umowy cywilnoprawnej oraz trybu i sposobów postępowania. W praktyce najczęściej charakter umowy cywilnoprawnej ocenia organ podatkowy, stwierdzając w decyzji wymiarowej, że strony zawarły umowę najmu, a nie użyczenia. W razie powstania wątpliwości co do charakteru prawnego danej umowy organy podatkowe powinny właściwie zawiesić postępowanie podatkowe, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w takiej sytuacji powinno zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia wątpliwości przez sąd. Przyjęcie jako reguły takiego postępowania znacznie wydłuża drogę postępowania podatkowego. Zasadą jest zatem ocena charakteru umowy przez organ, którą to ocenę skarży potem podatnik do sądu administracyjnego. Wskazując na rozstrzygnięcia NSA zapadłe na tle sporów dotyczących rozróżnienia umowy użyczenia od innych umów, nie można zapominać, że kwestią równie ważną jak to, kto powinien dokonywać wykładni treści oświadczenia woli stron czynności prawnej, jest również kwestia określenia zakresu swobody tej wykładni. W doktrynie przeważa stanowisko, że przy dokoZob. wyrok SN z dnia 10 maja 1966 r., II CR 322/65, OSNC 1966/10/179; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1995 r., S.A./Wr 2612/94 POP 1998/1, poz. 29; wyrok NSA z dnia 17 marca 1999 r., I S.A./Gd 1866/97 – niepublikowany; wyrok NSA z dnia 10 marca 1997 r. S.A./Sz 1915/96 – niepublikowany; postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997 r., S.A./Sz 192/96 – niepublikowane; wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., S.A./Sz 1305/97 – niepublikowane. 28.

(12) Aneta Kaźmierczyk-Jachowicz. 78. nywaniu wykładni należy stosować kryterium subiektywne, co oznacza, że wystarcza, by równowaga korzyści przy umowach odpłatnych istniała według intencji stron, niezależnie od tego, czy tak samo przedstawia się stosunek tych korzyści faktycznie. O równoważności decyduje więc ocena samych stron. Obiektywna wartość jest również istotna, ale zawsze w powiązaniu z elementem subiektywnym, przy rozważeniu czy umowy nie cechuje wyzysk, jak też czy umowa nie jest pozorna. Stanowisko Sądu Najwyższego w odniesieniu do kwestii zasadności stosowania kryterium subiektywnego czy też obiektywnego jest niejednolite. W większości jednak wypowiedzi Sąd Najwyższy wskazuje na zasadność stosowania kryterium subiektywnego przy podkreśleniu znaczenia art. 65 §2 k.c. Zgodnie z art. 65 §2 k.c., przy tłumaczeniu umów należy badać zgodny zamiar stron i cel umowy, a nie opierać się na jej dosłownym brzmieniu, przy czym przez zgodny zamiar stron i cel umowy trzeba rozumieć uzgodnienie istotnych okoliczności w umowie bądź poza nią29. Podaje się również, że ustalenie jaki był zamiar stron i cel umowy musi znajdować uzasadnienie w okolicznościach faktycznych towarzyszących zawarciu umowy30. Powołać jednakże można inną wypowiedź Sądu Najwyższego, w której stwierdził on m.in., że strony mogą w sposób dowolny kształtować stosunki umowne, byleby ich treść lub cel nie były w sprzeczności z właściwością tego stosunku, dalej zaś, że ocena treści i celu umowy powinna uwzględniać również rzeczywiste działania stron jako podatników, nawet nie określone w samej umowie31. Równocześnie podkreślić można, że w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że umowy cywilnoprawne kształtujące wzajemne prawa i obowiązki stron nie mogą być wykorzystywane do obejścia przepisów prawa podatkowego, należącego do sfery prawa publicznego32. Podkreśla się, że „generalnie w orzecznictwie sądowym, akcentując konieczność respektowania zasady wolności umów w gospodarce rynkowej i autonomii stron w kształtowaniu swoich stosunków, stwierdza się, że nie zwalnia to jednak organów podatkowych z obowiązku oceny rzeczywistego charakteru umów cywilnoprawnych z punktu widzenia zasad i legalności i zgodności z prawem, a w szczególności czy umowy te nie stanowią obejścia przepisów podatkowych w rozumieniu art. 58 § 1 k.c., w zw. z art. 355 k.c. Zaniechanie takiej oceny pozbawia budżet Państwa należnego podatku, narusza zasady finansowe, które należą do zasad ustrojowych”33. 29 30 31. Wyrok SN z dnia 4 lipca 1975 r., III CRN 160/75, OSPiKA 1977/1, poz. 6.. Orzeczenie GKA z dnia 30 marca 1984 r., DO-2004/84, OSPiKA 1986/5, poz. 99.. Wyrok SN z dnia 4 lutego 1994 r., III ARN 84/93.. 32 Wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1991 r., S.A/PO 1562/91; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1994 r., III S.A/Ka, 1880/93; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1994 r., S.A. 215/94.. Wyrok NSA z dnia 30 stycznia 1998 r. S.A./Ka 1297/97, „Vademecum Przedsiębiorcy i Podatnika” 1998, nr 7–8, s. 101. 33.

(13) Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym. 79. 6. Błędy ustawodawcy dotyczące umowy użyczenia zawarte w ustawach prawa publicznego W części pracy dotyczącej ograniczeń swobody stosowania umowy użyczenia wskazane zostały nieprawidłowości dotyczące użyczenia, znajdujące się w ustawie o muzeach. Błędy związane z umową użyczenia na tle obrotu publicznoprawnego zaobserwować można także wśród innych ustaw. Przykładem takiej ustawy jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami34. Zgodnie z treścią art. 18 ustawy: „nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością”, a przez jednostki organizacyjne, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 10 wskazanej ustawy, należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Wskazana regulacja budzi poważne wątpliwości. Zgodnie z przepisem art. 18 wymienionej ustawy nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Po pierwsze należy zauważyć, że przepis ten sprzeczny jest z podstawową zasadą prawa cywilnego, gdyż umowa jako czynność prawna może być zawarta tylko przez podmiot prawa cywilnego, czyli przez osobę prawną lub fizyczną. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt. 10 wskazanej ustawy jednostki organizacyjne, o których mowa w przepisie art. 18, nie posiadają osobowości prawnej, nie posiadają więc zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych. Należy także zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 47 ustawy o samorządzie gminnym35, art. 48 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 56 ustawy o samorządzie wojewódzkim36, kierownik takiej jednostki może dokonywać czynności prawnych tylko na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez zarząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Wynika z tego, że kierownik jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej działa jako pełnomocnik określonej jednostki samorządu terytorialnego, która jest wyposażona w osobowość prawną. Działania pełnomocnika należy traktować jako działania mocodawcy, a więc jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z wskazanymi ustawami, co do zasad reprezentacji – obowiązuje zasada reprezentacji łącznej, czyli konieczność działania dwóch członków zarządu, ewentualnie jednego członka zarządu i pełnomocnika umocowanego przez zarząd. W sytuacji gdy jednostkę samorządu terytorialnego reprezentować będą członkowie zarządu, ich dzia34. Dz.U. 1997, nr 115, poz. 741.. Dz.U. 1996, nr 13, poz. 74 z późn. zm. Ustawa ta pierwotnie nazwana o samorządzie terytorialnym, otrzymała nowy tytuł na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r., Dz.U. nr 162, poz. 1126. 35. 36. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. nr 91, poz. 576 z późn. zm..

(14) Aneta Kaźmierczyk-Jachowicz. 80. łanie będzie traktowane jako działanie samej osoby prawnej. Umowa zawierana w myśl art. 18 u.g.n. byłaby czynnością zawieraną z samym sobą37. W doktrynie podnoszone jest również, że nieporozumieniem byłoby mówienie o przyznaniu tym jednostkom organizacyjnym statusu tzw. ułomnej osoby prawnej. Trudna bowiem do zaakceptowania byłaby tak rozumiana ułomna zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych, która ograniczona zostałaby do możliwości zawierania tylko trzech kategorii umów, a mianowicie użyczenia, najmu i dzierżawy38. Wskazać ponadto należy, że o jednostce organizacyjnej bez osobowości prawnej, jako stronie umowy użyczenia, ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami traktuje jeszcze w jednym przepisie, a mianowicie w art. 43 ust. 2. Przepis ten przewiduje uprawnienie dla wskazanej jednostki oddania za zgodą organu nadzorującego nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę lub użyczenie. Zgodę tę można potraktować jako umocowanie do dokonania czynności prawnej. Jednakże przy takim rozumieniu wskazanej zgody, stroną użyczającą będzie Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, a nie podmiot, któremu przysługuje trwały zarząd. Z tego powodu należałoby uznać, że przy omawianiu podmiotów stosunku użyczenia, pomimo że występują odpowiednie przepisy, to jednak jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 18 i 43 w ogóle nie powinno się brać pod uwagę. Innego rodzaju błędy dotyczące nieprawidłowego określenia przedmiotu umowy użyczenia odnaleźć można w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Zgodnie z art. 28 ustawy, broń odpowiadająca celom łowieckim, broń odpowiadająca celom sportowym oraz amunicję do takiej broni można użyczyć osobie posiadającej pozwolenie na broń39. Dodać można, że zgodnie z art. 4 ust. 3 wskazanej ustawy amunicją są naboje scalone i naboje ślepe przeznaczone do strzelania z broni palnej. Bez wątpienia można uznać, że przedmiotem umowy użyczenia może być w omawianym wypadku sama broń, natomiast wątpliwości budzi określenie amunicji jako dopuszczalnego przedmiotu umowy użyczenia. Amunicja przeznaczona jest do strzelania i trudno z uwagi na jej przeznaczenie przyjąć, że można by zrealizować cel umowy użyczenia użyczając amunicji. Używanie. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Mamraj, E. Mzyk, R. Źróbek, t. I, Zielona Góra 1998, s. 76–77; również A. Cisek, Skutki reformy ustrojowej państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego, „Rejent” 1999, nr 2, s. 189–191. 37. 38 S. Kolankowski, A. Kolarski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 1998, s. 47.. Dz.U. 2001, nr 27, poz. 298. Dodać można, że zgodnie z art. 4 ust. 3 wskazanej ustawy, amunicją są naboje scalone i naboje ślepe przeznaczone do strzelania z broni palnej. 39.

(15) Zastosowanie umowy użyczenia w prawie publicznym. 81. amunicji nie może nastąpić inaczej jak przez wystrzelanie jej, a w takiej sytuacji nie jest możliwe zwrócenie tej samej amunicji40. Podsumowanie powyższego wywodu stanowić powinny dwa wnioski. Po pierwsze można stwierdzić, że w coraz szerszym zakresie wykorzystuje się umowę użyczenia zarówno w sferze prywatnej, jak też publicznoprawnej. Po drugie, zauważyć trzeba, że do regulacji związanych z użyczeniem wkrada się wiele błędów wynikających z braku wyczerpującego opracowania samej umowy. The Application of Loan for Use Contracts in Public Law The purpose of this article is to exhibit the areas in which the institution of loan for use is applied in public-legal dealings. The author presents this problem on the basis of an analysis of three issues. First, she identifies the legal bases for applying a loan for use contract in public trade. Second, the author presents the fields of public law in which the loan for use contract is applied. Next, she focuses attention on the problem of evaluating the character of loan for use with respect to the effects of the contract in light of public law, in particular tax law. Finally, the author presents the irregularities in loan for use contract regulations currently found in public law.. 40 Zauważyć można, że zaznaczone, nieprawidłowe określenie przedmiotu umowy użyczenia, nie zostało zmienione, pomimo nowelizacji ustawy. Zob. Ustawa z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz o zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. 2003, nr 52, poz. 451)..

(16)